Sénat de Belgique

SESSION DE 2004-2005

18 MAI 2005

Projet de loi instaurant une cotisation d'égalisation pour les pensions

Procédure d'évocation

RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES PAR M. CORNIL

I. INTRODUCTION

Le projet de loi facultativement bicaméral qui fait l'objet du présent rapport a été déposé initialement à la Chambre des représentants comme projet de loi du gouvernement (doc. Chambre, nº 51-1444/1). Il a été adopté par la Chambre des représentants le 28 avril 2005, par 76 voix contre 31 et 7 abstentions. Il a été transmis au Sénat le 29 avril 2005 et évoqué le 2 mai 2005. La commission l'a examiné au cours de sa réunion du 4 mai 2005.

Ce projet de loi a déjà donné lieu à un conflit d'intérêts entre le Parlement flamand et le Sénat, qui a été discuté au sein de la commission des Afaires institutionnelles (doc. Sénat, nº 3-1036).

II. EXPOSÉ INTRODUCTIF DU MINISTRE DE L'ENVIRONNEMENT ET DES PENSIONS

Le ministre de l'Environnement et des Pensions, M. Tobback, renvoie d'une part aux discussions qui ont eu lieu en commission compétente de la Chambre et, d'autre part, à la discussion qui s'est déroulée, non seulement sur la procédure mais aussi, inévitablement, sur le contenu du projet, en commission des Affaires institutionnelles du Sénat à l'occasion du conflit de compétences entre le Parlement flamand et le Sénat (doc. Sénat, nº 3-1036).

La retenue actuelle de 13,07 % sur le pécule de vacances qui est appliquée dans les régions et les communautés sera convertie, sur le modèle du secteur privé et des communes, en une cotisation sociale qui servira à financer la sécurité sociale. En ce qui concerne les administrations communales, cette retenue va plus spécifiquement au fonds d'égalisation des pensions, tandis que la retenue du secteur privé est utilisée directement pour la sécurité sociale et se traduit en droits individuels pour les travailleurs salariés concernés. Il en ira désormais de même pour les membres du personnel des communautés et des régions.

Les dispositions du projet à l'examen faisaient initialement partie du projet de loi-programme, mais elles ont finalement été coulées dans un projet de loi distinct. Le Parlement flamand a soulevé à son sujet un conflit d'intérêts qui a entraîné l'ouverture de toute une procédure de concertation, laquelle a abouti à un avis motivé rendu par le Sénat en date du 10 mars 2005. Le Comité de concertation a examiné cet avis à sa réunion du 20 avril dernier, sans toutefois parvenir à un accord. La Chambre des représentants a adopté le projet de loi, sans modification, au cours de sa séance du 28 avril.

III. DISCUSSION GÉNÉRALE

1. Questions et remarques des membres

M. Beke se réfère au texte du vice-ministre-président du gouvernement flamand et ministre du Travail, de l'Enseignement et de la Formation, M. Vandenbroucke, qui a été publié le 19 octobre 2004 sous le titre « Het scharnierjaar 2004bis ». Le point de départ de cette prise de position était précisément la mesure proposée concernant le reversement de la retenue de 13,07 % effectuée sur le pécule de vacances des membres du personnel. Le vice-ministre-président du gouvernement flamand écrivait notamment ce qui suit:

« Ce qui me préoccupe dans ce contexte précaire, c'est l'absence de concertation entre les différentes autorités au sujet de la politique budgétaire. Nous ne parviendrons pas à remplir notre cagnotte pour le futur si les différentes autorités ne s'entendent par sur la contribution à fournir par chacune d'entre elles. Le Conseil supérieur des Finances a proposé de fixer des normes budgétaires plus sévères pour les régions et les communautés. La concertation à ce sujet a capoté avant même d'avoir véritablement commencé et, entre-temps, on a fait savoir du côté francophone que l'on estimait que ces normes plus sévères n'étaient pas tenables. À présent, le gouvernement fédéral tente de résoudre unilatéralement le problème en augmentant les cotisations que les régions et les communautés paient sur le pécule de vacances de leurs fonctionnaires. Sur le principe, cette cotisation ne me pose pas de problème. Mais il y aura un glissement dans l'effort demandé: les normes plus strictes proposées par le Conseil supérieur des Finances nécessiteront, entre 2005 et 2010, un effort supplémentaire de 86,8 millions d'euros — soit 14,5 millions par an, en moyenne — pour la Région flamande, et un effort supplémentaire de 158,7 millions d'euros — soit 26,5 millions par an en moyenne — pour l'ensemble des autres régions et communautés. »

L'intervenant déclare partager largement cette analyse, mais il constate en même temps que le vice-ministre-président n'est pas suivi par son propre parti. La mesure proposée a, en effet, été décidée unilatéralement par le gouvernement fédéral, sans qu'il y ait eu concertation à ce sujet avec les ministres concernés. Qui plus est, on ignore purement et simplement quelques problèmes juridiques, lesquels ont fait l'objet de deux amendements qui seront déposés par le groupe CD&V. L'intervenant n'est pas d'accord avec la thèse du ministre des Pensions selon laquelle une retenue existante est convertie en une cotisation de sécurité sociale.

La retenue de cette « cotisation de modération salariale » trouve son origine dans l'article 1^er, 5º, de la loi de redressement du 2 février 1982 attribuant certains pouvoirs spéciaux au Roi. Pour le secteur privé, cette disposition a été exécutée notamment par l'arrêté royal nº 214 du 30 septembre 1983. Pour le secteur public, elle l'a été par la circulaire nº 201 du 30 mars 1982 du service d'Administration générale et par les arrêtés royaux des 17 mai 1982 et 23 mars 1984.

Ainsi qu'il ressort de la loi de redressement précitée, cette cotisation s'inscrit dans le cadre des mesures de redressement économique prises à l'époque. De l'absence d'obligation, pour les employeurs publics, de reverser à l'ONSS les cotisations retenues, on ne peut que déduire que l'intention du législateur était que les pouvoirs publics prennent eux-mêmes, avec le produit des cotisations en question, des mesures s'inscrivant dans la finalité de la loi de redressement précitée.

On peut en conclure ce qui suit:

— la retenue de la cotisation de modération salariale trouve son fondement dans la loi de redressement de 1982;

— la non-obligation de versement à l'ONSS par les services publics (encore fédéraux à l'époque) s'inscrivait dans la volonté du législateur d'utiliser lui-même ces fonds;

— les 13,07 % ne constituent donc pas en soi une cotisation de sécurité sociale dont les pouvoirs publics fédéraux peuvent prétendre disposer pour alimenter l'ONSS.

Le ministre paraît en outre oublier que, lors du transfert des compétences, il a été décidé de ne transférer aux communautés et aux régions que 86,93 % des moyens financiers de la politique de personnel — soit 100 % moins 13,07 % —, parce que la cotisation de modération salariale a déjà été considérée alors comme constituant une ressource fédérale.

Et voilà qu'à présent le gouvernement fédéral, sans concertation aucune, demanderait aux communautés et aux régions de reverser une fois encore cette cotisation. On leur fait donc payer deux fois la même chose et ce, comme le dit le ministre flamand Vandenbroucke, pour remédier en une fois à la situation délicate des finances fédérales, qui balancent sur un « équilibre instable ». Les chiffres publiés récemment obligent du reste le gouvernement fédéral à réaliser un nouveau contrôle budgétaire, alors que le précédent ne remonte qu'à deux semaines.

Bref, la mesure proposée fait contribuer les communautés et les régions à l'équilibre de la situation budgétaire du gouvernement fédéral, un équilibre qui ne peut même pas être qualifié de durable. L'argumentation du ministre des Pensions n'est donc pas pertinente. En effet, la législation proposée ne concerne pas la matière de la sécurité sociale, mais bien le financement des communautés et des régions et elle doit donc, non seulement, passer par la procédure obligatoirement bicamérale, mais aussi être adoptée à une majorité spéciale par les Chambres législatives. L'intervenant annonce donc qu'il déposera des amendements dans ce sens.

Étant donné que le projet de loi à l'examen a été évoqué, non seulement, par l'opposition, mais aussi par les partis flamands de la majorité, l'intervenant espère que ceux-ci partageront son souci du fonctionnement correct de l'institution fédérale.

Pour Mme De Schamphelaere, il est clair comme le jour que les dispositions à l'examen ont été retirées de la loi-programme pour éviter que le Parlement flamand ne soulève un conflit d'intérêts contre l'ensemble de cette loi-programme. À présent, en effet, le conflit d'intérêts ne vise que le projet à l'examen. Elle fait toutefois observer que ce conflit n'a pas simplement été invoqué par une majorité étroite et occasionnelle au Parlement flamand, mais bien par 113 parlementaires sur 126, c'est-à-dire à une quasi-unanimité. Les choses ne se sont donc pas faites fortuitement.

Les règles relatives au financement des communautés et des régions ont été fixées au Parlement fédéral à une majorité spéciale, c'est-à-dire à la majorité dans chaque groupe linguistique et à une majorité totale des deux tiers. À côté de leurs recettes fiscales propres, les entités fédérées se sont vu attribuer une dotation, avec quoi elles doivent financer toutes leurs dépenses. Il va de soi qu'elles doivent en tenir compte lors de l'élaboration de leur budget et qu'elles doivent également se conformer aux normes du Conseil supérieur des Finances. Cela requiert chaque fois un gros effort, qui se trouve à présent contrarié par cette mesure de l'autorité fédérale, qui est en outre juridiquement mal fondée.

L'intervenante renvoie à cet égard à l'arrêt de la Cour d'arbitrage relatif à la « prime Copernic », dans lequel la Cour confirme que la retenue de 13,07 % sur le pécule de vacances ne relève ni du droit fiscal ni du droit social puisqu'elle n'ouvre pas de droits individuels. Elle doit donc être considérée comme un élément de la loi de financement. Le projet de loi à l'examen est par conséquent contestable sur le plan juridique.

Mme Van de Casteele pense qu'au vu de l'historique de ce dossier, un examen au Sénat est plus que justifié et elle a donc cosigné la demande d'évocation. Toute la problématique ne peut pas être considérée comme un conflit communautaire, mais comme un conflit entre les différents niveaux de compétences dans notre pays, qui ne connaît pas de hiérarchie des normes.

L'intervenante n'est pas d'accord non plus avec l'affirmation d'un préopinant selon lequel la mesure proposée impliquerait une modification de la loi de financement, et elle renvoie à ce propos à l'avis du Conseil d'État, qui a confirmé la compétence de l'autorité fédérale en la matière. Il n'en reste pas moins que des mesures prises par cette autorité fédérale ont une incidence sur le fonctionnement des entités fédérées, et inversement. Il y a donc lieu de rechercher des formules destinées à prévenir les conflits.

Tel est le souci qui s'était manifesté également dans l'avis motivé rendu par la commission des Affaires institutionnelles  (doc. Sénat, nº 3-1036/2):

« Le Sénat regrette que la concertation avec les régions et communautés ait été insuffisante.

Le Sénat estime souhaitable que toute mesure envisagée par le gouvernement qui a une influence importante sur les régions et communautés soit précédée d'une réelle concertation avec celles-ci. Cette pratique devrait être mise en œuvre dans un esprit de réciprocité.

Il fait confiance au gouvernement pour que l'on aboutisse, dans la mesure du possible, à une solution acceptable pour toutes les parties. »

L'intervenante regrette que l'on ne soit finalement pas parvenu à un accord au Comité de concertation. Elle estime qu'il faut en tirer les leçons voulues, non seulement pour le fonctionnement des procédures de concertation existantes mais aussi concernant le financement des différentes composantes de l'autorité fédérale. Les analystes s'accordent en effet à dire que le mode de financement actuel défavorise grandement l'autorité fédérale.

L'intervenante demande au ministre de communiquer aux membres de la commission les chiffres de l'incidence de la mesure sur la situation financière des entités fédérées.

2. Réponses du ministre de l'Environnement et des Pensions

M. Tobback, ministre de l'Environnement et des Pensions, communiquera les chiffres demandés (voir p. 12 du présent rapport).

Il est d'accord avec la thèse selon laquelle la loi de financement permet, d'une part, aux communautés et aux régions de prendre des mesures politiques qui pèsent lourdement sur le budget fédéral — tel est le cas, par exemple, en ce qui concerne la politique de rémunération à l'égard de leurs agents — et que le contraire est également possible, par exemple par le biais de la politique des cotisations sociales. Le ministre conteste dès lors l'affirmation selon laquelle le projet de loi à l'examen emporte une modification implicite de la loi de financement et doit par conséquent être adopté à la majorité spéciale. Si ce raisonnement devait tenir, cela signifierait que toute décision du gouvernement fédéral en matière de cotisations de sécurité sociale devrait être transposée dans une loi spéciale parce qu'elle affecterait les communautés et les régions dans leur rôle d'employeur, ce qui n'est évidemment pas le cas.

Le ministre fait référence à l'avis du Conseil d'État (doc. Chambre, nº 51-1444/001, p. 16), qui laissait le choix au législateur fédéral: soit imposer une retenue spécifique sur le pécule de vacances dû, soit percevoir une cotisation de sécurité sociale. Dans ce dernier cas — et c'est l'option retenue par le gouvernement — l'État fédéral est compétent sans la moindre discussion, en application de l'article 6, § 1^er, VI, dernier alinéa, 12º, de la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980. Il n'est donc nullement question de conflit de compétence.

Autre chose est qu'un conflit d'intérêts apparaisse entre, d'une part, l'autorité fédérale et, d'autre part, les communautés et les régions. D'où également la procédure entamée par la Communauté flamande dans le cadre de laquelle chaque autorité concernée a joué le rôle qu'elle avait à jouer. Malheureusement, la nécessaire concertation entre les divers parlements et gouvernements n'a pas permis d'aboutir à un accord. Il n'empêche que chaque autorité peut continuer à exercer ses compétences, l'État fédéral ne faisant d'ailleurs rien d'autre dans le projet de loi à l'examen.

Selon le ministre, toute augmentation ou réduction de cotisations sociales vise par définition à assurer l'équilibre financier de la sécurité sociale. Dans le dossier en discussion, il s'agit de pouvoir garantir une pension à chaque fonctionnaire ou à chaque membre du personnel enseignant et de déterminer le montant des recettes nécessaires pour ce faire. Le ministre souligne que le vice-ministre-président du gouvernement flamand lui-même a déclaré explicitement n'avoir aucune objection à la retenue en soi, mais bien au manque de concertation. Le ministre a déjà reconnu à plusieurs reprises que tel avait été effectivement le cas, mais qu'une concertation suffisante avait été organisée entre-temps avec les gouvernements des diverses entités fédérées.

3. Répliques des membres

M. Beke estime qu'il ne va pas de soi qu'à défaut d'accord au sein du Comité de concertation, le gouvernement fédéral mette sans plus le projet de loi aux voix sans le modifier. Il fait en outre remarquer que le problème du sous-financement de l'État fédéral a été créé en grande partie par la majorité actuelle, qui, au cours d'une législature antérieure, a transféré des montants considérables vers les entités fédérées sans leur attribuer de grands lots de compétences. Après un certain temps, la loi de financement aura du reste l'effet inverse et l'État fédéral sera bénéficiaire sur le plan financier. La baisse des taux d'intérêt a aussi un effet positif sur la situation financière du fédéral.

L'intervenant réfute l'argument selon lequel le versement de la retenue de 13,07 % sur le pécule de vacances est effectué par souci de transparence. Si l'on recherchait vraiment la transparence, on devrait d'abord verser les 100 % des moyens aux communautés et aux régions — et non 86,97 %, comme c'est le cas actuellement —, puis procéder à une retenue de 13,07 %.

Enfin, l'orateur conteste, se référant en cela à l'avis du Conseil d'État, que la retenue puisse être considérée simplement comme une cotisation de sécurité sociale et que l'État fédéral puisse s'arroger ainsi des compétences touchant au statut du personnel des communautés et des régions.

En vertu de l'article 87, § 3, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, les communautés et les régions fixent les règles relatives au statut administratif et pécuniaire de leur personnel définitif, temporaire et auxiliaire, à l'exception des règles relatives aux pensions.

L'article 87, § 4, de cette même loi spéciale prévoit qu'un arrêté royal délibéré en Conseil des ministres, pris après avis des gouvernements, désigne ceux des principes généraux du statut administratif et pécuniaire du personnel de l'État qui seront applicables de plein droit au personnel des communautés et des régions, ainsi qu'à celui des personnes morales de droit public qui dépendent de celles-ci.

C'est ce qu'on a appelé l'ARPG (arrêté royal des principes généraux du 22 décembre 2000). L'article 29, 2º, de cet arrêté royal prévoit qu'« un agent a au moins droit à un pécule de vacances conformément à l'arrêté royal du 30 janvier 1979 relatif à l'octroi d'un pécule de vacances aux agents de l'administration générale du Royaume ».

Il s'agit donc d'une condition minimale en matière de pécule de vacances qui a été imposée au niveau fédéral, mais ce sont les communautés et les régions qui matérialisent cette réglementation.

Le ministre réplique que le montant du pécule de vacances des agents des communautés et des régions diffère selon l'entité dont ils dépendent, en vertu de l'article 87 de la loi spéciale de réformes institutionnelles, mais que les cotisations de sécurité sociale à retenir sur ce pécule sont restées une matière fédérale.

M. Beke conteste ce point de vue.

— L'arrêté royal de 1979 n'est plus applicable au personnel des communautés et des régions en tant que tel. En vertu de l'ARPG, les communautés et les régions ne sont tenues d'adapter les statuts de leur personnel que si l'on inscrit dans l'arrêté de 1979 une extension des droits des agents à un pécule de vacances.

— Une obligation de verser des retenues sur le pécule de vacances décidée par le pouvoir fédéral ne peut dès lors pas être imposée de cette manière aux communautés et régions. Cette mesure n'est donc ni opposable ni contraignante en droit à l'égard des communautés et des régions.

Mme De Schamphelaere se réfère au rapport de la commission des Affaires institutionnelles du Sénat (doc. Sénat, nº 3-1136/1), dans lequel il est question du caractère budgétaire de la retenue. À présent, par le biais du projet de loi à l'examen, le gouvernement fédéral en fait subitement une cotisation de sécurité sociale. Ce raisonnement juridique est très surprenant, d'autant plus que le ministre reconnaît en même temps que les communautés et les régions peuvent aussi opérer des retenues sur le pécule de vacances. Le projet en discussion est dès lors contraire à la logique générale du financement des communautés et des régions.

Évoquant une fois encore l'avis du Conseil d'État, le ministre répète que, selon lui, le législateur fédéral est pleinement compétent en cette matière. Il ne conteste pas que cette mesure ait un impact financier sur les communautés et les régions, mais le contraire est souvent vrai également, par exemple lorsque les entités fédérées accordent une augmentation de traitement à leurs agents et que l'État fédéral doit augmenter les pensions publiques sous l'effet du « mécanisme de péréquation ». Aucune forme de concertation n'est prévue pour ce genre de décisions. Cet élément doit aussi être pris en compte.

Toutefois, l'essentiel est que les dispositions proposées sécurisent le financement des pensions des membres du personnel concernés. Malheureusement, la discussion à la Chambre des représentants et au Sénat se focalise sur les intérêts des communautés et des régions sans aborder le problème fondamental, à savoir la capacité de payer les pensions.

M. Beke réfute cette affirmation. Le nœud du problème est que l'autorité fédérale ne parvient pas à maintenir son budget en équilibre et qu'elle fait alors appel aux moyens financiers des communautés et des régions. Et en plus, elle opère comme un voleur dans la nuit, en évitant de se concerter avec les autorités concernées. Les objectifs de transparence du financement et de payabilité des pensions sont des éléments qui n'ont joué qu'un rôle secondaire dans la décision du gouvernement fédéral. Le membre est certes demandeur d'une transparence accrue dans le financement de l'autorité fédérale et des entités fédérées ainsi que dans la sécurité sociale, mais en ce domaine, il faut que chaque entité prenne ses responsabilités.

Mme Van de Casteele fait remarquer qu'une cotisation ad hoc a été instaurée d'emblée afin de responsabiliser les entités fédérées à l'impact financier de leurs décisions sur l'autorité fédérale. Sans doute faudrait-il réexaminer aussi ce mécanisme. Elle espère que le débat global sur le financement et la discussion sur l'efficacité des mécanismes de concertation existants pourront se dérouler au Sénat, en sa qualité de lieu de rencontre entre l'autorité fédérale, les communautés et les régions.

IV. DISCUSSION DES ARTICLES

Intitulé

Amendement nº 1

M. Beke et Mme De Schamphelaere déposent l'amendement nº 1 (doc. Sénat, nº 3-1166/2) qui vise à remplacer l'intitulé pour indiquer qu'il s'agit en l'occurrence d'un projet de loi spéciale. Les auteurs renvoient à ce sujet à l'argumentation développée lors de la discussion générale.

L'amendement nº 1 est rejeté par 7 voix contre 2.

Article 1^er

Amendement nº 2

M. Beke et Mme De Schamphelaere déposent l'amendement nº 2 (doc. Sénat, nº 3-1166/2) qui vise à préciser à l'article 1^er qu'il s'agit en l'occurrence d'un projet de loi qui doit être soumis à la procédure bicamérale obligatoire visée à l'article 77 de la Constitution. Les auteurs renvoient une nouvelle fois à cet égard à l'argumentation développée lors de la discussion générale.

L'amendement nº 2 est rejeté par 7 voix contre 2.

V. VOTE

L'ensemble du projet de loi nº 3-1166 a été adopté par 7 voix contre 2, tel qu'il a été transmis par la Chambre des représentants.

Le présent rapport a été adopté à l'unanimité des 9 membres présents.

Le texte adopté par la commission est identique au texte du projet transmis par la Chambre des représentants (voir le doc. Chambre, nº 51-1444/007)