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M. Alain Zenner (MR), rapporteur. - En transposant les conventions tendant à prévenir l'impunité des auteurs de violations graves du droit international humanitaire, le législateur belge s'était, à juste titre, montré très généreux à l'égard de leurs victimes. Cette générosité de notre pays, étendue encore par l'interprétation de la Cour de cassation, s'est malheureusement retournée contre lui. L'utilisation abusive de notre législation a mis en péril à la fois la poursuite efficace de ces violations et nos relations internationales.
D'où le projet de loi qui vous est soumis, par lequel le gouvernement recherche une réglementation mieux équilibrée, rédigée dans le souci de maintenir les principes fondamentaux qui ont sous-tendu les lois de 1993 et 1999 mais aussi de manière à empêcher son instrumentalisation à des fins politiques partisanes.
Il s'agit donc d'abord de poursuivre efficacement les efforts développés au cours de la législature précédente pour lutter contre cette impunité, tant sur le plan interne que sur le plan international. Dans l'exposé introductif qu'il a présenté en commission de la Justice lundi dernier, le ministre des Affaires étrangères a promis que ces efforts seraient poursuivis et que la Belgique continuerait notamment à oeuvrer dans le sens de la ratification des statuts de la Cour pénale internationale.
Mais il s'agit aussi, précisément pour assurer une action efficace contre l'impunité, de faire obstacle aux abus constatés, en subordonnant la compétence des tribunaux belges à des critères de rattachement avec notre pays et en adaptant notre procédure pénale. Le régime proposé va néanmoins toujours au-delà de nos obligations internationales et demeure plus favorable pour les victimes de violations du droit humanitaire que ceux en vigueur à l'étranger.
En synthèse, ce que propose le projet, c'est d'une part, d'abroger la loi du 16 juin 1993 et, d'autre part, d'en inscrire les principes essentiels dans le droit commun. Les dispositions de droit pénal matériel visant à réprimer les violations graves du droit international humanitaire sont transférées dans le Code pénal et les dispositions relatives à la compétence extraterritoriale des tribunaux belges pour connaître des infractions visées par la loi de 1993 sont transférées au titre préliminaire du Code de procédure pénale.
On observera que, s'agissant d'infractions commises hors du Royaume, le projet ne modifie pas seulement la compétence de nos tribunaux et la procédure en matière de violations graves du droit international humanitaire que constituent le génocide, les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre. Leur compétence se trouvera aussi étendue dans d'autres domaines dans la mesure où le projet, d'une part, assimile les auteurs de ces infractions qui sont résidents belges aux auteurs qui sont ressortissants belges et, d'autre part, assure l'exécution par nos juridictions de règles internationales étrangères au droit humanitaire, par exemple en matière de prises d'otages ou d'actes de piraterie dans les eaux internationales. Il s'agit de l'article 18 du projet. Dans cette hypothèse de compétence subsidiaire, et toujours pour éviter des abus, la procédure sera également adaptée.
Voyons de plus près les questions de compétence et de procédure. Nos juridictions resteront évidemment toujours compétentes, sur la base de l'article 3 du Code pénal, lorsque l'infraction est commise sur le territoire belge. Mais, s'agissant de violations graves du droit international humanitaire commises hors du Royaume, elles le seront aussi, sous réserve des immunités internationales d'exécution ou de juridiction, dans trois cas. Premièrement, lorsque l'auteur de la violation a la nationalité belge ou sa résidence principale en Belgique. Deuxièmement, lorsque la victime d'une violation grave du droit international humanitaire a la nationalité belge ou sa résidence effective, habituelle et régulière en Belgique depuis au moins trois ans au moment des faits. Troisièmement, lorsque cette compétence est imposée par une règle de droit international conventionnel ou coutumier.
On notera encore qu'un régime transitoire est prévu pour les affaires en cours en matière de violations graves du droit international humanitaire. La philosophie générale est que les affaires pendantes qui respectent les nouvelles règles de compétence territoriale ou extraterritoriale sont poursuivies. Les autres doivent être classées sans suite, si elles sont au stade de l'information, ou faire l'objet d'un dessaisissement, si elles sont au stade de l'instruction, sauf pour ce qui concerne ces dernières, en raison du lien objectif créé entre-temps entre l'affaire et nos juridictions, dans le cas où un plaignant était de nationalité belge au moment de l'engagement initial de l'action publique ou dans le cas où un auteur présumé a sa résidence principale en Belgique à la date d'entrée en vigueur de la loi qui vous est proposée.
Pour ce qui concerne la procédure, une distinction est opérée en fonction du critère de compétence. Ainsi une procédure spécifique sera organisée pour les cas où la compétence pour connaître d'une violation d'une règle internationale commise à l'étranger repose exclusivement sur la personnalité passive comme critère de rattachement ou sur une règle de droit international conventionnel ou coutumier. Dans ces cas, la maîtrise de l'action publique sera notamment réservée au procureur fédéral. Le gouvernement a justifié cette procédure spécifique par trois considérations, à savoir que le droit international n'exige pas de prévoir le principe de personnalité passive comme critère de rattachement, qu'il s'agit d'infractions qui trouvent leur source dans le droit international sans requérir l'exigence de la double incrimination, et que les infractions internationales visées peuvent faire l'objet de poursuites, même si l'auteur présumé n'est pas trouvé en Belgique.
Le caractère objectif de cette différenciation de traitement est évident. Son caractère raisonnable tient à ce qu'elle est indispensable pour permettre l'extension de compétence de nos tribunaux nécessaire pour leur permettre de connaître de violations du droit international commises hors du Royaume par des étrangers ou des non-résidents sans que ne puissent se reproduire les abus constatés.
Pour conclure, il me parait utile de mettre en exergue un certain nombre de clarifications apportées lors des travaux en commission de la Justice.
Première clarification : les règles établies en matière de compétence personnelle active, de compétence personnelle passive et de compétence résultant de nos obligations internationales ne peuvent pas s'appliquer de manière concurrente : l'article 10 du Code de procédure pénale ne trouvera à s'appliquer qu'à défaut d'application des articles 6, 7 et 9 ; et l'article 12bis sera lui-même subsidiaire aux autres règles de compétence extraterritoriale établies par le chapitre II du Titre préliminaire du Code de procédure pénale.
Pour exprimer clairement ces restrictions, en réponse aux observations du Conseil d'État sur les articles 8 et suivants de l'avant-projet de loi, celui-ci a été modifié, en ce sens qu'il a été précisé aux dispositions en cause, devenues l'article 16 et suivants du projet soumis à votre approbation :
Deuxième clarification : en adoptant l'article 18 du projet, le législateur n'établira pas une compétence universelle « par défaut », contrairement à ce qu'avait considéré le Conseil d'État à l'examen du texte de l'avant-projet, avant qu'il ne fut corrigé sur ce point pour éviter toute équivoque, comme je viens de l'indiquer.
Cet article n'a en effet pas pour objectif d'aller au-delà de nos obligations internationales. Il ne tend à rien d'autre que d'en assurer le respect. Or il n'existe aucune règle de droit international conventionnel ou coutumier obligeant un État à établir une compétence « par défaut ».
La troisième clarification porte sur les notions de droit international conventionnel et de droit international coutumier. Par droit international conventionnel, on entend un traité bilatéral ou multilatéral auquel la Belgique est partie. Par droit international coutumier, l'on entend une obligation découlant de la jurisprudence d'une juridiction internationale admise par les États en cause ; je renvoie ici à la page 45 du rapport.
À ce propos, le président de la commission de la Justice a cité une étude récente du professeur Marc Bossuyt - par ailleurs membre de la Cour d'Arbitrage - qui émet cette considération : « Jusqu'à nouvel ordre, le droit coutumier des gens requiert l'opinion juridique des États qui peut, il est vrai, être influencée, mais non remplacée, par les points de vues adoptés par ce qu'on appelle la « société civile ». Ce qui compte pour l'élaboration des règles du droit coutumier des gens engageant les États, c'est l'opinion juridique des sujets du droit des gens et non l'opinion des juges, professeurs ou ONG ».
Quatrième clarification : en matière de violations du droit international humanitaire, la seule obligation prévoyant la compétence des tribunaux belges est celle de rechercher et de poursuivre, en vue de les juger ou de les extrader, les personnes prévenues d'avoir commis un crime humanitaire lorsque celles-ci se trouvent sur notre territoire.
Lors de la discussion en commission de la Justice, cette notion de « personne prévenue » a paru susceptible de deux interprétations. Aux yeux du président de la commission et de votre rapporteur, cette notion doit être comprise au sens technique qui lui est communément réservé dans le vocabulaire juridique. De ce point de vue, pour que les tribunaux belges puissent connaître d'une violation du droit international humanitaire commise à l'étranger lorsque les critères de rattachement tenant à la personnalité active ou passive ne sont pas rencontrés, il faudra donc que l'auteur présumé de cette violation se trouve en Belgique, qu'il ne soit pas protégé par une immunité internationale et qu'il soit, au sens juridique, prévenu de cette violation, c'est-à-dire que des poursuites du chef de cette violation aient été entreprises à l'étranger à son égard.
Aux yeux de la ministre de la Justice en revanche, cette dernière condition ne serait pas nécessaire. Il s'agit, ici, d'une interprétation d'une règle internationale qui échappe évidemment à la compétence du gouvernement.
Dix amendements au projet ont été déposés. Pour ne pas allonger mon intervention, je vous renvoie à mon rapport écrit pour ce qui concerne les considérations des membres intervenus en commission et pour la teneur des amendements. Ces derniers ayant été rejetés, le projet a été adopté tel quel par douze voix, cinq membres s'étant abstenus.
De heer Hugo Vandenberghe (CD&V). - Ik dank de rapporteur voor het uitstekende verslag dat toch op zeer korte tijd moest worden opgesteld. We hebben ook een eerste bijlage bij het verslag ontvangen, namelijk een vergelijkende studie van de wetgeving in verband met de universele bevoegdheid voor het bestraffen van misdaden naar internationaal recht in een aantal lidstaten van de EU, de Verenigde Staten, Canada en Israël.
Driemaal is scheepsrecht. Het is inderdaad de derde keer in zes maanden dat we het woord moeten nemen over de bestraffing van genocide en oorlogsmisdaden en de toepassing van het universaliteitsbeginsel. We hadden er begin dit jaar beter aan gedaan, toen hier een uitgebreide discussie mogelijk was over de te verwachten moeilijkheden bij de toepassing van de genocidewet, op een bredere basis naar een werkzame oplossing te zoeken. Onder druk van de inmiddels tot staatssecretaris gepromoveerde Van Quickenborne, die toen de namen noemde van de wereldleiders die hij voor de Belgische strafrechtbanken wou zien verschijnen, waarna hij hetzelfde nummer op de trappen van het Brusselse Justitiepaleis ging opvoeren....
De heer Luc Van den Brande (CD&V). - Hij is ook naar Noord-Korea gegaan.
De heer Hugo Vandenberghe (CD&V). - In Noord-Korea was hij vroeger al geweest. We hebben allemaal die bewuste RTBF-uitzending gezien. Overigens lees ik vandaag op de eerste bladzijde van de New York Times dat de Noord-Koreaanse leider zich schuldig maakt aan genocide.
Ik voelde me namelijk begin dit jaar bijzonder verveeld toen sommige parlementsleden zich begonnen te gedragen zoals in de Franse assemblee tijdens de Franse Revolutie toen hoofden werden geëist en er maar tevredenheid was als er veel bloed vloeide. Voor een probleem als de universele bevoegdheid is soortgelijke benadering een slechte dienst aan het principe dat moet worden verdedigd. Oorlogsmisdaden en genocide kunnen niet volgens een wiskundige logica worden bestreden, want dan komt men in de hel terecht, zoals middeleeuwse filosofen al wisten. Voor zulke feiten die met de politiek zijn verbonden, moet rekening worden gehouden met allerhande maatschappelijke en geografische factoren die niet op de wet van de logica zijn geënt.
We hebben ons de problemen natuurlijk zelf op de hals gehaald toen we in 1993 een wet met universele bevoegdheid hebben goedgekeurd ter uitvoering van de conventies van Genève die in het Belgische recht moesten worden omgezet. Dat was nodig omdat conventies die misdrijven kwalificeren, niet uitgaan van een internationale wetgever en derhalve niet zonder meer door ratificatie in het nationale recht kunnen worden ingebracht.
De Belgische wetgever moest dus zelf een wet goedkeuren waarin genocide en misdaden tegen de menselijkheid in België strafbaar worden gesteld. Hij heeft dat tamelijk laat gedaan: de conventies dateren van 1948 en 1949 en het heeft tot 1993 geduurd vooraleer een wet werd goedgekeurd. Of zoals Augustus zei: Festina lente! Recte, sed festina.
In 1993 werden twee elementen in de wet ingeschreven die niet voldoende waren ingeschat en die dan ook tot moeilijkheden hebben geleid. Ten eerste werd op basis van een amendement van de heer Lallemand de toepassing van de begrippen genocide en oorlogsmisdaden ook mogelijk op daden die werden gesteld in een burgeroorlog. Dat stond niet in de oorspronkelijke conventies met als gevolg mogelijke bijkomende juridische complicaties.
Ten tweede werd nagelaten het procedurele aspect, namelijk de aanknopingsfactoren om de bevoegdheid vast te leggen, te regelen. Men ging ervan uit dat de materieelrechterlijke goedkeuring van de genocidewet automatisch betekende dat het universaliteitsbeginsel gold. Hiermee rees een probleem rond de interpretatie van artikel 12 van de voorafgaande titel van het Wetboek van Strafvordering. Verschillende theorieën kwamen naar voren. Sommigen beweerden dat het betrokken artikel niet was gewijzigd. De regering had aangekondigd dat ze het zou wijzigen in de zin van een universalitieitsbeginsel in absentia, dus een algemene bevoegdheid voor het beoordelen van genocide en oorlogsmisdaden, wie ook de dader is en waar de feiten zich ook hebben voorgedaan. De belofte van minister Wathelet is echter nooit in een wetswijziging omgezet.
Hierop ontstond in de rechtsleer een nieuwe discussie over de vraag of hier sprake was van een impliciete wijziging van het betrokken artikel of niet. Natuurlijk konden hierover verschillende standpunten worden verdedigd. Om die reden werd hier in januari opnieuw gediscussieerd over de genocidewet. De kamer van inbeschuldigingstelling van Brussel had immers geoordeeld dat de voorafgaande titel van het Wetboek van Strafvordering met de klassieke aanknopingspunten - Belgische dader, Belgisch slachtoffer enzovoort - van toepassing bleef. Er werd verhaal ingediend bij het Hof van Cassatie. De Belgische wetgever was van oordeel dat hij, vooraleer het Hof zich zou uitspreken, het signaal diende te geven dat een ander criterium moest worden gevolgd. Het Hof van Cassatie heeft met een tegenstrijdig advies van procureur-generaal du Jardin een wijzigend standpunt ingenomen t.o.v. de kamer van inbeschuldigingstelling. Het dossier werd dus opnieuw naar de kamer van inbeschuldigingstelling verwezen en bleef het politiek probleem bestaan.
Net voor de ontbinding hebben we de genocidewet opnieuw behandeld teneinde tegemoet te komen aan bepaalde problemen die in ons land waren gerezen.
Het internationaal recht is een politiek zeer gevoelig recht. Het heeft immers betrekking op de houding van staten en die is altijd politiek geïnspireerd. De `ernstige feiten' kunnen natuurlijk altijd in een bepaalde politieke context worden georganiseerd; zo werd de zeeroverij georganiseerd door kardinaal Richelieu als een manier om zijn tegenstanders te destabiliseren. Het gebruik van macht heeft altijd een politiek aspect en het heeft eeuwen geduurd vooraleer werd erkend dat niet elke handeling van een staat de immuniteit van degene die ze stelde tot gevolg had. Het verdrag van Versailles stipuleerde uitdrukkelijk dat de Duitse keizer Wilhelm II wegens oorlogsmisdaden voor een internationaal tribunaal moest verschijnen. De Nederlandse koningin Wilhelmina en de Nederlandse regering hebben geweigerd aan die bepaling van het verdrag van Versailles gevolg te geven.
Dat maar om aan te tonen dat het idee dat iemand ter verantwoording kan worden geroepen in de geschiedenis op een zeer wisselende manier werd begrepen, afhankelijk ook van het land en de politieke omstandigheden. We kennen allemaal het citaat van Livius vae victis, wee de overwonnenen. Voor hetzelfde soort feiten is men de ene keer meedogenloos, de andere keer niet. De internationale politiek is in belangrijke mate een machtspolitiek en ook het internationaal recht wordt in belangrijke mate door machtsfactoren beïnvloed. Het komt erop aan de beste middenweg te vinden.
De eerste die het universaliteitsbeginsel heeft geformuleerd, Hugo Grotius, een Nederlander, vond het onaanvaardbaar dat ernstige feiten zonder enige juridische bestraffing kunnen blijven. Het universaliteitsbeginsel houdt in dat een dader, waar hij ook zijn zeer ernstige misdrijven heeft gepleegd, bestraft moet kunnen worden. Dat impliceert een grens aan de nationale soevereiniteit, maar het betekent nog niet dat alle landen ter wereld bevoegd moeten zijn om alle zeer ernstige misdrijven in de wereld te beoordelen. De politisering van dit dossier is mogelijk gemaakt door de verwarring die is ontstaan tussen het universaliteitsbeginsel, dat maakt dat we een systeem moeten hebben om genocide en oorlogsmisdaden te bestraffen, en het idee dat België in alle omstandigheden bevoegd moet zijn om al die misdrijven in de wereld te bestraffen en dat een andere houding strijdig is met het universaliteitsbeginsel.
Dat laatste is een onjuiste benadering, te meer daar het strafproceduresysteem van België nogal specifiek is. Zo is in de Duitse wetgeving de universaliteit aanwezig is, maar daar bestaat geen burgerlijke-partijstelling. Iemand die meent het slachtoffer te zijn, kan dus niet zelf de strafvordering doen functioneren. Hij kan klacht indienen, maar de onderzoeksrechter beslist of hij er al dan niet rekening mee houdt. Bovendien wordt ook de Duitse tekst geïnterpreteerd in de zin dat er zekere aanknopingspunten moeten zijn.
Voor de goede rechtsbedeling, voor het bewijsrecht moeten die aanknopingspunten er volgens mij inderdaad zijn. Artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens gaat over de redelijke termijn van behandeling in strafzaken. Los van het punt van de verjaring, is de reden daarvoor dat hoe verder men in de tijd verwijderd is van de feiten, hoe moeilijker het wordt om de juiste draagwijdte ervan in te schatten. We kunnen de context waarin ze gezien moeten worden, niet meer helemaal vatten, het bewijsrecht wordt bemoeilijkt en de getuigen vormen een groter probleem. Al te vaak wordt vergeten dat het waarheidsgehalte van een getuige, volgens wetenschappelijk onderzoek, slechts 25% bedraagt. In zaken waarbij geoordeeld moet worden op basis van enkele getuigen riskeert het waarheidsgehalte dan ook miniem te zijn. Wie de betichte ook is, de regels van een eerlijk proces moeten in acht worden genomen, anders wordt de zaak totaal ongeloofwaardig. Het blijft bijzonder moeilijk om in volledige absentia te oordelen.
De nieuwe meerderheid heeft een oplossing gezocht door te bepalen dat er voldoende aanknopingspunten moeten zijn. Dader en slachtoffer moeten de Belg zijn of hun hoofdverblijfplaats in België hebben. Leden van onze fractie hebben de vraag gesteld of drie jaar een voldoende termijn is, maar de keuze voor de aanknopingspunten is hoe dan ook een goede invalshoek.
Anderzijds kan het niet de bedoeling zijn, zoals de rapporteur heeft gezegd, dat België zijn internationale verplichtingen ontloopt, die zijn vastgelegd in de verdragen die we hebben onderschreven. Ik geef een voorbeeld. Wanneer een verdachte in België wordt aangetroffen die in een ander land verdacht wordt - in de juridisch-technische zin - maar waarbij de procedurele aanknopingspunten voor de genocidewet niet aanwezig zijn, moet België die verdachte berechten, voor zover België geen uitleveringsverdrag heeft met de betrokken staat. Wanneer het om een politiek misdrijf gaat en tot de conclusie wordt gekomen dat België hem niet kan uitleveren, heeft België de verplichting om in dit geval het internationale recht toe te passen, of de verdachte over te dragen aan het Internationaal Strafhof. Een andere interpretatie is weinig zinvol. Een vervolging van personen die niet verdacht zijn in de juridisch-technische zin, zou haaks staan op de politieke keuze die de regering met deze wet heeft gemaakt. Kortom de nieuwe wet vereist aanknopingsfactoren en voor de rest blijft België zijn internationale verplichtingen naleven.
De bestrijding van genocide en oorlogsmisdaden gebeurt het best door een internationaal strafhof. Daarom ben ik ervan overtuigd dat de buitenlandse politiek van de regering erin moet bestaan om, samen met de EU-partners, de voorwaarden te scheppen om de Verenigde Staten ervan te overtuigen de bevoegdheid van het Internationaal Strafhof te erkennen.
Het is beter niet verder te gaan met het oprichten van bijzondere strafhoven. Eén internationaal strafhof is meer dan genoeg. De knowhow moet in één punt worden samengebracht. Bovendien kan er een probleem van financiering rijzen als er te veel internationale hoven zijn. Met één internationaal strafhof met zijn eigen gespecialiseerd kader zullen we problemen als in Arusha vermijden, waar mevrouw Del Ponte problemen heeft om haar mandaat van openbaar aanklager verder uit te oefenen. In ieder geval is de internationale aanpak aangewezen en moeten de Belgische rechtbanken slechts subsidiair optreden.
Ik dring er bij de minister van Buitenlandse Zaken op aan om nog eens uiteen te zetten waarom de Verenigde Staten het statuut van het Internationaal Strafhof niet erkent. Ik heb daarbij de volgende bedenking: sedert de Val van de Muur in 1989 zijn de Verenigde Staten het enige land dat zijn militaire inspanningen heeft verhoogd om overal in de wereld - terecht of ten onrechte - een zekere vorm van orde te handhaven. Ik denk aan Liberia, waar de VS werden opgeroepen in te grijpen. De landen van de Europese Unie hebben in ieder geval niet in dezelfde mate inspanningen gedaan.
Ik ben ter zake geen specialist, maar de Verenigde Staten gaan er blijkbaar van uit dat, aangezien zij over de hele wereld als gendarme moeten optreden, zij over waarborgen moeten beschikken dat hun verantwoordelijken niet voor om het even welk feit voor een internationaal strafhof ter verantwoording kunnen worden geroepen. Onze belangrijkste politieke bijdrage bestaat erin de bestaande impasse te doorbreken.
Het is natuurlijk niet evident om een andere staat, laat staan de leider van een andere staat te veroordelen. Eén bijkomend probleem hebben wij in dit verband nog niet bekeken, met name de strafrechtelijke aansprakelijkheid van een staat. Niet alleen de persoonlijke strafbaarstelling van bepaalde politieke leiders maar ook de strafrechtelijke aansprakelijkheid van een staat kan aan de orde worden gesteld, met alle gevolgen van dien, ook voor de schadeloosstelling die ten aanzien van de betrokken staat kan worden gevorderd.
Die ideeën zijn in volle ontwikkeling en openen een zeer boeiende discussie op voorwaarde dat wij buiten het vaarwater blijven van de zuiver partijpolitieke overwegingen. Zodra de discussie over de genocidewet en de oorlogsmisdaden in de partijpolitieke sfeer belandt, raken wij in een impasse.
Ik wil het debat over de naoorlogse repressie hier niet opnieuw openen, maar dat debat loopt spaak, als men het in de partijpolitieke sfeer voert. Dergelijke delicate juridische vraagstukken zijn daarmee niet gediend.
De aanknopingspunten bieden een grotere rechtszekerheid, hoewel de politieke reactie natuurlijk werd uitgelokt doordat misbruik werd gemaakt van de wet, een misbruik dat via de burgerlijke partijstelling wettelijk mogelijk was.
Voortaan wordt de burgerlijke partijstelling voor een aantal belangrijke feiten uitgesloten en wordt de aanwezigheid van de vereiste elementen via de filter van de federale procureur beoordeeld. De strafvordering kan dus niet meer door de burgerlijke partijstelling worden ingeleid. De regering heeft ter verantwoording daarvoor drie argumenten ingeroepen, maar de Raad van State werpt op dat voor minder belangrijke zaken de strafvordering wel door een burgerlijke partijstelling kan worden ingeleid. De regering roept de misbruiken in, maakt ook bepaalde afwegingen en tracht het verschil in behandeling te verantwoorden. Men kan zich natuurlijk afvragen of dit echt noodzakelijk was.
Tegen een parlementslid is evenmin een burgerlijke partijstelling mogelijk. Is er toch een burgerlijke partijstelling tegen een parlementslid, dan moet de onderzoeksrechter die burgerlijke partijstelling acteren. Een week later verklaart de raadkamer zich hiervoor dan wel onbevoegd.
Ik begrijp dat de regering misbruiken wil tegengaan, maar een procedure die wordt beëindigd met een onbevoegdheidsverklaring voor de raadkamer, zou een juridische oplossing kunnen bieden waarin niet langer sprake is van een verschil in behandeling.
De wet op de universele competentie leert in ieder geval iets over de bewegingsruimte waarover België beschikt voor het voeren van zijn internationale politiek. Ook de internationale pers heeft daarop gewezen.
In de politiek kan men natuurlijk altijd een spelletje poker spelen, maar als uw tegenstander iedere keer weet dat uw kaarten niet goed zijn, moet men uiteindelijk toch tot de conclusie komen dat men de hand overspeelt. De klachten die de voorbije jaren werden neergelegd, ook de terechte procedures inzake genocide en oorlogsmisdaden, bewijzen dat men wel degelijk de hand heeft overgespeeld. Het heeft ons land op internationaal vlak in een moeilijke positie geduwd, niet het minst omdat wij belangrijke internationale instellingen huisvesten, wat toch een belangrijke meerwaarde betekent. Ik denk daarbij niet alleen aan het economische aspect, maar ook aan de knowhow, de menselijke contacten die ons land in staat moeten stellen de rol te spelen die, internationaal gezien, groter is dan de betekenis van de oppervlakte en het aantal inwoners.
Er ontstaat natuurlijk een groot probleem wanneer het gastland niet meer de waarborg kan bieden dat de bezoekers van die internationale zetels over een voldoende immuniteit beschikken en wanneer ze zouden worden geconfronteerd met betichtingen die niet gering zijn, want genocide en oorlogsmisdaden zijn toch ernstige delicten. Iemand heeft het systeem in het absurde getrokken door een klacht neer te leggen tegen de Belgische minister van Buitenlandse Zaken wegens een oorlogsmisdaad. Ik zou dat niet doen, want daardoor wordt het hele systeem gebanaliseerd. De procedures mogen niet voor politieke doeleinden worden gebruikt. Een dergelijke toepassing heeft een zware hypotheek gelegd op een wet met edelmoedige doeleinden, die een bepaalde dynamiek in het leven heeft geroepen om de internationale bestrijding van de genocide en oorlogsmisdaden te verzekeren.
Ik ben begonnen met een verwijzing naar de nieuwe staatssecretaris voor Administratieve Verwarring, de heer Van Quickenborne. Ik geloof immers niet dat hij de administratie zal kunnen vereenvoudigen. Hij zal ze veeleer nog ingewikkelder maken.
Ik heb een interview van hem gelezen in de Financieel Economische Tijd. Hij had het onder meer over de genocidewet en de republiek. Ik heb nochtans gezien dat hij zich goed voelde in het koninklijk gezelschap bij de vieringen van 20 en 21 juli. In zijn interview zegt hij echter dat men de standpunten over genocide en dergelijke niet te veel au sérieux moet nemen, want dat het eigenlijk maar parlementaire fratsen zijn. Dat vind ik zeer ontgoochelend. In een parlementaire en politieke discussie verdedigt men zijn standpunt over bepaalde zaken en daarvoor moet er wederzijds respect zijn, maar wanneer de burger vaststelt dat een parlementslid in het parlement een bepaald standpunt inneemt en nadien de burger bij de eerste de beste gelegenheid zegt dat hij dat allemaal niet zo ernstig moet opnemen, draagt hij in ernstige mate bij tot het politieke diskrediet van een parlementair debat. Wij hebben nooit de bedoeling gehad een bijdrage te leveren tot politieke fratsen en dat is vandaag ook niet de bedoeling.
Mme Christine Defraigne (MR). - Le projet qui nous est aujourd'hui soumis abroge la loi dite de compétence universelle qui rend nos juridictions compétentes pour poursuivre les crimes de guerre, les génocides et crimes contre l'humanité, quelle que soit la nationalité de l'auteur ou de la victime et quel que soit le lieu où ces crimes ont été perpétrés. Les objectifs de la loi de 1993, modifiée en 1999, étaient évidemment des plus louables dans un espace juridique international où, faut-il le rappeler, la Cour pénale internationale n'était pas en place. La Belgique pouvait légitimement être fière d'avoir été pionnière en la matière. Malheureusement, cette loi si généreuse a été dévoyée. L'instrumentalisation et les abus politiques l'ont assassinée ! Je ne puis passer sous silence les pressions qui ont été exercées par certains acteurs politiques sur la Cour de cassation dans l'affaire dite Sharon.
M. Philippe Mahoux (PS). - Madame Defraigne, il s'agit là d'une information très importante. Vous êtes donc au courant de pressions politiques sur la Cour de cassation ? Cela mérite des précisions.
Mme Christine Defraigne (MR). - Laissez-moi poursuivre mon raisonnement. Je dis que des pressions ont été exercées par certains acteurs politiques. Pour rappel, dans son arrêt du 26 juin 2002, la chambre des mises en accusation reconnaît que la Belgique était compétente dans ce dossier mais que cette compétence est subordonnée à l'article 12 du Titre préliminaire du Code d'instruction criminelle qui exige que l'auteur présumé soit trouvé sur le territoire belge. Un recours a donc été introduit auprès de la Cour de cassation et c'est dans l'attente d'un arrêt de la Cour qu'une proposition de loi interprétative a été déposée. Je ne puis m'empêcher de penser que le dépôt de cette proposition était de nature à forcer la main de la Cour de cassation. Je m'interroge toujours sur le fait que d'aucuns déposent des propositions liées à des affaires toujours pendantes, propositions essentiellement de circonstances, qu'on le veuille ou non.
La Cour de cassation a tranché, monsieur Mahoux, et elle n'a pas donné raison à la chambre des mises en accusation. Donc, ne me faites pas dire ce que je n'ai pas dit...
M. Philippe Mahoux (PS). - Je me permets toutefois de rappeler que le premier signataire de la loi interprétative est M. Destexhe.
Mme Christine Defraigne (MR). - Je ne partage pas le point de vue de M. Destexhe. Je dis simplement que dans un cadre juridique et judiciaire donné, on a essayé - et vous avez également cosigné le texte - de forcer la main de la Cour de cassation.
M. Philippe Mahoux (PS). - Pas du tout !
Mme Christine Defraigne (MR). - La Cour de cassation a toute sa souveraineté juridictionnelle, mais je ne puis m'empêcher de penser que le dépôt de cette loi interprétative, cosignée par un certain nombre, avait pour objectif de lui forcer la main. Il s'agit d'une instrumentalisation et, qu'on le veuille ou non, d'une tentative d'immixtion du législatif dans le judiciaire.
Deuxième élément : je rejoins les craintes de M. Verhoeven, professeur de droit international, à propos d'une loi dépourvue de critère de rattachement. En pratique, je me suis toujours posé la question de savoir comment un juge pouvait valablement instruire des crimes commis en dehors de son territoire, le cas échéant à des milliers de kilomètres, et juger des personnes dont il ne connaît ni la culture, ni la langue, ni les traditions. Je pense que rendre la justice à des milliers de kilomètres, en l'absence de tout critère de rattachement, est malsain et incorrect. Aussi louable et aussi légitime que soit l'objectif poursuivi, je ne suis pas sûre que la Belgique dispose de moyens suffisants pour jouer au défenseur universel du droit alors que l'accès à la justice est actuellement un des problèmes majeurs qui se posent en Belgique. L'inscription de la compétence universelle dans la loi doit au moins comporter la garantie que la Belgique sera à même de rechercher, de condamner et d'emprisonner les coupables de crimes de guerre, de crimes de génocide et de crimes contre l'humanité.
À mon sens, l'instrumentalisation politique de cette loi a atteint son apogée en mars 2003 lorsque le député de Chapelle-lez-Herlaimont, M. Moriau - qui était aussi en Corée -, a publiquement soutenu la plainte déposée à la veille de la guerre entre l'Irak et les États-Unis contre George Bush senior, Dick Cheney, Colin Powell et Norman Schwarzkopf. M. Moriau s'est vanté dans tous les quotidiens de son « coup médiatique », de sa « plainte préventive » par laquelle, disait-il, il entendait donner une bonne leçon aux Américains. Je constate donc que ce sont les défenseurs de la loi de compétence universelle qui ont finalement signé son arrêt de mort. Les chantres de cette loi ont tellement tiré sur la corde, tellement dévoyé la loi, qu'ils ont fini par rendre les choses très délicates.
Je suis sensible au drame des victimes mais il ne faut pas oublier que la Belgique ne vit pas en vase clos. Elle vit de son ouverture sur le monde extérieur. À la suite de plaintes farfelues, politiquement instrumentalisées, visant à déstabiliser les relations diplomatiques, nos alliés ont envisagé de boycotter notre pays, avec toutes les conséquences que cela comporte par rapport à l'OTAN, par rapport au SHAPE et par rapport aux milliers d'emplois qu'engendrent ces organisations internationales ayant leurs sièges à Bruxelles.
La loi du 23 avril 2003 a mis en place une procédure juridiquement et politiquement critiquée. Je souhaiterais mettre en exergue les réelles avancées que présente le projet qui nous est soumis. Quatre avancées me paraissent essentielles. Tout d'abord, des critères de rattachement clairs et précis sont établis. Quatre hypothèses, qui ne peuvent s'appliquer de manière concurrente, existent.
Soit l'infraction est commise sur le territoire de la Belgique et il n'y a aucune difficulté, à tout le moins en ce qui concerne la compétence - lex loci delicti.
Soit l'infraction n'est pas commise sur notre territoire et nos juridictions sont compétentes sur la base des critères de rattachement suivants :
J'émettrai quelques remarques en ce qui concerne ces critères de rattachement. Premièrement, les débats en commission ont clairement fait ressortir qu'il n'y a pas de discrimination à la suite de l'impossibilité pour un Belge de se constituer partie civile pour crime de génocide ou contre l'humanité, sur la base de la personnalité passive.
Comme l'ont expliqué M. Michel et Mme Onkelinx, il n'y a pas d'obligation internationale de poursuivre sur la base du critère de personnalité passive. La double incrimination n'est pas nécessaire pour poursuivre ces crimes. Les poursuites sont possibles, même si l'auteur n'est pas sur le territoire belge, alors même - et c'est important de le souligner - qu'il ne s'agit pas d'infractions qui mettent en péril la souveraineté de l'État. Ainsi, dans des situations différentes, le législateur peut justifier d'un traitement différent. Selon la Cour d'Arbitrage, il n'y a pas de discrimination.
Ma deuxième remarque consiste à souligner qu'il n'y a pas de contestation sur le fait que la compétence des juridictions belges, sur la base de l'article 12bis, est subsidiaire. Elle s'appliquera donc si aucun des trois autres critères de rattachement définis n'établit la compétence de nos juridictions.
Troisièmement, je me suis quelque peu étonnée que Mme la ministre Onkelinx n'ait pas suivi l'avis de notre éminent collègue, M. Vandenberghe, qui considère, tout comme l'ensemble du groupe MR, que l'article 12bis concerne les suspects d'infraction au droit humanitaire qui sont également des suspects au sens juridique dans un autre pays, mais qui ne peuvent être extradés. Nous voulons donner à la notion de « suspect » sa définition juridique, à savoir que des poursuites soient engagées à l'encontre de l'auteur présumé des faits à l'étranger.
Je pense par contre - et ce sera ma quatrième remarque - qu'une coutume internationale n'est pas une doctrine nationale, c'est-à-dire le fruit de la pensée d'un ou plusieurs auteurs, mais bien une source de droit qui découle de la jurisprudence des juridictions internationales - la jurisprudence est un ensemble de décisions qui forme une cohérence et qui a une logique - ou éventuellement d'un seul jugement pour autant qu'il soit reconnu et accepté par les autres États. Nos travaux en commission ont d'ailleurs bien fait ressortir que la coutume internationale procédait de cette définition.
Une autre avancée apportée par ce projet réside dans le fait qu'il n'y aura plus d'immixtion du pouvoir exécutif dans la procédure judiciaire. Pour répondre au coup de sang de M. Mahoux, je rappellerai mon infaillible attachement à la séparation des pouvoirs. Le procureur fédéral décidera, selon des critères précis, des suites à apporter aux plaintes déposées.
La troisième avancée consiste dans la mise en place d'un régime clair d'immunités en se conformant à cet égard à la jurisprudence internationale. Ainsi, une immunité de juridiction, une immunité de fonction est accordée aux chefs d'État, aux chefs de gouvernement et aux ministres des Affaires étrangères étrangers pendant la période où ils exercent leur fonction tandis qu'une immunité d'exécution est accordée aux personnes invitées par une organisation internationale ayant un accord de siège avec la Belgique ou par les autorités belges.
Je me réjouis de la mise en place de dispositions transitoires qui prévoient le dessaisissement par la Cour de cassation, qui conserve son pouvoir d'appréciation, des affaires qui sont au stade de l'instruction, et donc le classement sans suite des affaires qui sont au stade de l'information lorsqu'elles ne respectent pas les nouvelles de compétence territoriale ou extraterritoriale prévues par le présent projet.
Pour conclure, je rappelle toute la confiance que j'ai dans les efforts de persuasion que le ministre des Affaires étrangères ne manquera pas de déployer, en sa capacité de pousser les États-Unis, de pousser l'État d'Israël ainsi que d'autres à ratifier le statut de Rome qui institue la Cour pénale internationale. Fondamentalement, seule la Cour internationale disposera des moyens nécessaires, des moyens effectifs pour juger et pour traiter de ces violations graves du droit humanitaire international.
(Voorzitter: de heer Hugo Vandenberghe, ondervoorzitter.)
De heer Gustaaf Nimmegeers (SP.A-SPIRIT). - De nieuwe genocidewet is een hele stap achteruit. Op het eerste gezicht had ik heel wat moeite met de verdere uitholling van de tot nu toe geldende wetgeving ter zake.
Ik geeft toe dat ze heel wat technische onvolmaaktheden bevatte. Zo werd het immuniteitsprincipe over het hoofd gezien, dat krachtens het internationaal gewoonterecht geldt voor vele regeringsleiders. Anderen hebben politieke spelletjes gespeeld om via de toepassing van de genocidewet hun persoonlijke visie in de belangstelling te brengen.
Toch heeft de genocidewet lang de status genoten van een internationale modelwet. We waren er fier op dat ons kleine land een moreel appel deed op het wereldgeweten. De inspiratie, de bewogenheid en de ethische bevlogenheid mogen we nooit prijsgeven. Deze democratische ingesteldheid, deze roep om recht behoort tot het beste van de evangelische en van de vrijzinnig humanistische ingesteldheid. Noblesse oblige: vorig weekend wandelde ik toevallig langs de kerkhoven rond Ieper uit de grote oorlog 1914-1918 en besloot ik meer dan ooit te helpen deze inspiratie levendig te houden, ook in deze hoge vergadering.
De SP.A-fractie zal de nieuwe wet goedkeuren, wetende dat, ondanks de grote stap achteruit in de Realpolitik waarvan de nieuwe wet getuigt, toch vele mogelijkheden overblijven om het internationaal rechtsgevoel te beïnvloeden. Dat is trouwens duidelijk gebleken in de vergaderingen van de commissie voor de Justitie. Tevens hopen we dat de oorspronkelijke wet niet wordt begraven, maar dat door deze tabula rasa efficiënter kan worden gewerkt en een verdere uitwerking van de nieuwe wet mogelijk blijft, misschien met iets minder oververhit idealisme, maar met des te meer kans om het doel te bereiken.
Een morele blaam op elke vorm van genocide is niet de taak van kunstenaars alleen. Hoe belangrijk het ook is dat kunstenaars hun kritische stem laten horen, hun kritiek is geen vervangmiddel. Het is de verdomde plicht van politici om deze morele blaam juridisch verder vorm te geven. Een klein land als het onze kan pretentieloos aan de kar trekken. Die hoop en die motivatie steunen ons bij de goedkeuring van de nieuwe wet.
Ik blijf het moeilijk hebben met de manier waarop de wijziging tot stand is gekomen. Het heeft geen zin te proberen onszelf iets wijs te maken. Het is vooral onder druk van de Verenigde Staten dat we ten slotte zo drastisch te werk zijn gegaan. Ons land heeft zijn bevrijding te danken aan de Verenigde Staten, maar dat betekent niet dat deze grote mogendheid zelf geen respect moet opbrengen voor wetten die in het Belgisch Parlement democratisch tot stand zijn gekomen.
Er moet een internationale discussie op gang worden gebracht over de rol die de Verenigde Staten al gedurende vele jaren en op vele plaatsen in de wereld spelen. Hetzelfde geldt voor het Internationaal Strafgerechtshof in Den Haag. Wij moeten daar meer aandacht voor hebben opdat het zich zou kunnen bevrijden van de druk van de lobby's. Indien het Hof goed zou functioneren, zouden we niet moeten werken aan een antigenocidewet.
De SP.A-Spirit-fractie stemt ja, maar wilde zijn stemgedrag toch toelichten. Ik hoop dat een stap achteruit op middellange termijn een ruk naar voren wordt.
M. Philippe Mahoux (PS). - À mes yeux, ce projet de loi doit être envisagé dans une perspective internationale. Même si les situations sont différentes, je ne puis m'empêcher de mettre en avant les positions prises et les réponses données par des pays étrangers. Je pense, notamment, aux demandes d'extradition formulées par le juge d'instruction Baltasar Garzón, concernant des Argentins soupçonnés de violations des droits de l'homme pendant la dictature militaire, à l'attitude du président mexicain Vicente Fox, et à celle de son homologue argentin, Néstor Kirchner. Ce dernier a en effet laissé entendre qu'il ferait supprimer les dispositions législatives accordant l'impunité aux citoyens de son pays soupçonnés de crimes de guerre ou de crimes contre l'humanité.
Ce débat permet de mettre en avant des attitudes que je considère comme courageuses, même si elles émanent de chefs de gouvernements qui, sur l'échiquier politique, n'ont pas des convictions semblables à celles de mon groupe. Je veux saluer le courage politique dont ils font preuve en mettant en avant la lutte contre l'impunité par rapport à une vision traditionnelle des compétences nationales.
Le fait que les demandes d'extradition proviennent d'un juge d'instruction espagnol, alors que le gouvernement espagnol est conservateur, montre en outre que la Belgique est en droit et en devoir d'avoir une législation de grande portée en matière de répression des violations graves du droit international humanitaire.
De ce point de vue, il serait dramatique que la Belgique restât à la traîne d'autres États membres de l'Union européenne, notamment l'Espagne, alors que, ces dernières années, elle a pris des initiatives sur les plans législatif et diplomatique, en matière de lutte contre l'impunité de pareils crimes et en faveur de la défense des droits de l'homme.
Nous disposons depuis dix ans d'une loi réprimant les violations graves du droit international humanitaire. Le projet à l'examen tend à l'abroger et à la remplacer par d'autres dispositions.
À l'époque, cette loi avait été votée dans l'enthousiasme et à l'unanimité par tous les partis démocratiques. Je pense que nous sommes encore quelques-uns dans cette assemblée à avoir pris part à ce vote, en 1993. Mais nous sommes probablement davantage à avoir voté les modifications de 1999.
Au cours des travaux de la commission de la Justice, on a rappelé le vote d'un amendement par le Sénat à l'initiative de mon ami Roger Lallemand ; cet amendement organisait effectivement la compétence universelle attribuée à nos juridictions et étendait le champ de la loi aux conflits armés civils. Ceux de l'ex-Yougoslavie et du Rwanda ont sans doute été parmi les plus monstrueux de la fin du XXème siècle.
L'adoption de cette loi était fondée sur la conviction que nous devions garantir et protéger l'humanité de chaque personne, non seulement parce qu'elle fonde la nôtre, mais aussi parce que, sans cela, s'effondrerait un projet de société qui s'est précisément bâti sur la contestation radicale de l'inhumanité du nazisme et sur l'universelle affirmation de l'égalité entre toutes les femmes et tous les hommes. Cette conviction s'affirme d'ailleurs aujourd'hui avec la même intensité.
Cette volonté que nous avions de rendre justice à tout prix tenait à notre identification aux victimes. Même si quelques justifications peuvent être trouvées en droit, j'ai été surpris que certains nous reprochent de tenter, dans l'organisation de la justice sur la plan national et international, de nous placer du côté des victimes.
Nous assumons le fait que nous nous placions du côté des victimes. Si chacun a droit à un procès équitable, la problématique de la victime nous paraît a priori extrêmement importante et, parfois, négligée sur le plan de l'organisation de la justice au niveau national et peut-être davantage encore sur le plan international, dans la mesure où cette complexité des règles du droit international fait que la victime ne parvient pas toujours à connaître ou faire valoir ses droits à justice et réparation.
En tant que socialistes, nous persistons et signons. Il faut trouver une organisation de la justice nationale et internationale qui donne aux victimes le droit de demander et d'obtenir justice.
Notre volonté de rendre justice à tout prix tenait à notre identification à la victime, dans le respect d'un procès équitable. Car, si nous pouvions tolérer des massacres inhumains qui se déroulaient parfois à moins de 1000 kilomètres de chez nous, si nous ne pouvions garantir à ces victimes, qui sont nos soeurs et nos frères, un minimum de justice, c'est notre propre projet démocratique qui se rétracterait et qui perdrait son sens.
Voilà ce qu'étaient nos affirmations à l'époque. Elles gardent aujourd'hui encore toute leur valeur.
Et pourtant, dans quelques heures, la loi sera modifiée et nous contribuerons à ce qu'elle le soit.
Des plaintes ont été déposées, peut-être légèrement, par des victimes, actuelles ou potentielles, qui ont donné une interprétation assez large aux possibilités offertes par la loi belge. Il n'appartient pas au monde politique de se prononcer sur la recevabilité ou le bien-fondé des plaintes, mais bien aux Cours et Tribunaux.
J'ai trop de respect pour la Cour de cassation pour imaginer qu'elle aurait pu être sensible, dans ses arrêts, à certaines pressions émanant du pouvoir politique.
Imaginer que le dépôt des propositions de loi, l'une interprétative, l'autre modificative, auraient eu pour objectif et pour effet d'influencer les arrêts de la Cour de cassation relève du procès d'intention vis-à-vis du monde politique et de la Cour de cassation. C'est ce qui faisait l'objet de ma remarque lors de l'intervention de Mme Defraigne.
Des pressions d'ordre politique, parfois assorties de pressions financières, ont été exercées par certains pays.
On a dit que chacun pouvait faire l'objet de pressions. Je ne cache pas que la gauche, et le parti socialiste en général, prêtent souvent une oreille attentive à une série d'organisations qui défendent les droits de l'homme. C'est vrai que nous écoutons les organisations internationales, les ONG, Amnesty international, la Ligue des droits de l'homme. Il nous arrive d'être sensibles aux positions adoptées par le Comité international de la Croix-Rouge, nous les revendiquons même.
Nous ne nions pas que nous pouvons prendre en compte - et nous le faisons - toutes les complexités qui peuvent exister dans l'analyse d'un problème de ce type, y compris l'intégration de composantes des relations internationales et la difficulté qu'il peut y avoir par rapport aux positions diplomatiques.
Nous ne contestons pas davantage le fait que certaines entreprises doivent travailler mais cela ne nous empêche pas de souligner les pressions internationales auxquelles on a assisté tout au long du débat.
On ne peut passer sous silence l'attitude de l'administration américaine, ses pressions diplomatiques et médiatiques. L'administration Bush - ne la confondons pas avec le peuple américain - s'est largement opposée à la loi de compétence universelle et elle a eu recours à des menaces financières pour imposer ses vues à d'autres États, y compris en ce qui concerne les éventuelles poursuites à l'encontre de citoyens américains dans des affaires à dimension supranationale.
Je voudrais revenir, M. Hugo Vandenberghe, à la justification implicite de l'attitude de l'administration américaine qui revendique pour ses ressortissants la possibilité d'impunité en cas d'intervention dans des missions internationales. Considérer qu'un État qui se déclare le gendarme du monde et intervient dans un pays sans mandat du Conseil de sécurité, a raison de revendiquer l'impunité pour ses soldats, reviendrait à nier totalement le droit international. Nous devons au contraire continuer à oeuvrer sur les plans diplomatique et politique pour qu'une justice supranationale devienne réalité.
Il n'est d'ailleurs pas étonnant de constater que ce sont les pays les plus opposés aux lois de compétence universelle qui refusent de souscrire au statut de la Cour pénale internationale. Je peux donc me joindre à la demande de M. Vandenberghe visant à inviter notre diplomatie et notre gouvernement à continuer inlassablement le travail entrepris pour que l'ensemble des pays adhèrent au statut de la Cour pénale internationale.
Sur le plan interne, je rappelle le dépôt d'amendements qui ont été qualifiés, peut-être à tort, « d'amendements FEB » lors des travaux effectués en avril dernier par le Sénat : ils visaient à empêcher l'application de la loi aux entreprises de crainte de faire obstacle au développement économique.
Certains ont avancé que le respect des droits de l'homme, comme l'interdiction du travail forcé ou l'interdiction du travail des enfants en Birmanie, rendrait difficile le fonctionnement de certaines de nos entreprises. Cela me rappelle étrangement certaines assemblées générales de TotalFinaElf à Paris auxquelles j'avais participé pour dénoncer des atteintes aux droits de l'homme liées à la présence de TotalFinaElf en Birmanie, faisant entre autre allusion au travail forcé et à celui des enfants. De nombreux actionnaires estimèrent que cette question n'avait guère d'importance puisque la discussion portait sur les résultats financiers de l'entreprise et sur leurs dividendes. Ce qui est totalement inacceptable et affligeant c'est de considérer que le travail de nos entreprises est justifié même quand celles-ci contreviennent aux règles du droit humanitaire et aux règles de l'OIT.
Certains collègues ont insisté - c'est un euphémisme - sur les abus commis dans l'utilisation de la loi mais il me semble que cela doit être mis en parallèle avec l'action des lobbies et les pressions exercées par un État puissant pour comprendre les modifications que l'on est presque contraint d'apporter à la loi de compétence universelle.
Il faut admettre, honnêtement, que l'on a changé la loi sous la pression. Que bien gouverner, c'est administrer pour une plus grande justice mais aussi vers une plus grande efficacité. Que pour préserver l'essentiel, nous avons renoncé à une part de ce qui nous était cher. Cette explication rend compte du déroulement des événements et elle peut être parfaitement assumée mais j'ai des difficultés à m'en contenter pour accepter toutes les modifications apportées. Je ne vais pas entrer dans les détails juridiques. Cela a été fait en commission et, même, au moment de la discussion du rapport, puisque des modifications y ont été apportées jusqu'à ce que nous l'adoptions à l'unanimité.
Je continue néanmoins à m'interroger quant à l'avenir de cette loi. J'ai donc quelques remarques à formuler, qui ne sont pas toujours des critiques négatives d'ailleurs.
Je me réjouis, par exemple, de la disparition des modifications apportées par un amendement que j'avais qualifié de « scélérat » à la fin de nos travaux en avril dernier, car il violait outrageusement le principe de la séparation des pouvoirs en donnant la possibilité à l'exécutif de décider de la poursuite ou non des infractions.
Cette aberration a été remplacée par le filtre du procureur fédéral, ce qui constitue une incontestable amélioration.
Toutefois, d'autres problèmes subsistent.
En premier lieu, le projet de loi instaure un article 10, l bis dans le titre préliminaire du Code de procédure pénale qui donne au procureur fédéral le pouvoir, sans recours possible, de filtrer les plaintes déposées par des victimes belges ou des personnes qui résident depuis au moins trois ans en Belgique au moment des faits, lorsqu'elles ont été victimes à l'étranger de faits qualifiés dans la présente loi dans le cadre de génocides, de crimes contre l'humanité et de crimes de guerres. Dans ces cas, les victimes ne peuvent pas se constituer partie civile. Il est cependant possible de se constituer partie civile pour les mêmes faits qualifiés dans notre droit pénal commun.
On ne peut que se demander, comme le Conseil d'État, ce qui justifie une telle différence de traitement et si cela est bien conciliable avec les articles 10 et 11 de la Constitution. Le ministre des Affaires étrangères a répondu que le fait que, dans certains cas, la victime belge ait la possibilité de déposer plainte, pour viol par exemple, sur la base du droit commun ou sur la base du droit international, avec dans un cas la possibilité de se constituer partie civile et dans l'autre non, ne signifie pas qu'il y ait discrimination.
Il s'agirait de deux régimes différents, ayant leur logique propre, laissant à la victime l'entière liberté de choisir entre les deux systèmes. Je me demande si l'on peut encore parler de choix lorsque l'on sait, par exemple, qu'en droit commun il existe une prescription, ce qui n'est évidemment pas le cas pour les violations graves du droit international humanitaire. Nous ne pourrons pas résoudre ce problème au sein de notre assemblée. La Cour d'arbitrage, si elle est saisie, appréciera si les dispositions du projet de loi revêtent un caractère discriminatoire.
En deuxième lieu, la Cour d'arbitrage pourrait également se prononcer sur l'article 12bis en projet, qui permet à la Belgique de connaître des infractions commises hors du territoire belge et visées par une convention internationale, toujours en passant par le filtre du procureur fédéral.
Une des raisons essentielles pour justifier ce filtre et la différence de traitement des victimes face à l'introduction de la procédure pénale est l'absence du suspect en Belgique.
C'est un argument tout à fait pertinent, mais pour l'article 12bis le suspect doit être en Belgique. Existe-t-il toujours une justification raisonnable dans ce cas ? Les uns et les autres ont pu exprimer leurs opinions, justement relatées par le rapporteur. C'est à la Cour d'Arbitrage, si elle est saisie, de se prononcer.
J'ai soulevé un problème pour lequel je n'ai pas obtenu de réponse satisfaisante. J'imagine que l'on me targuera de faire de la casuistique, mais celle-ci a tout de même une portée assez générale. Ainsi, considérons le cas des victimes de génocide qui obtiennent en cette qualité le statut de réfugié politique ou qui deviennent même belges par la suite et qui n'auront pas le droit d'ester en justice sur la base de la loi en projet puisqu'elle ne seront pas belges ou résidentes depuis trois ans en Belgique au moment des faits.
Se pose ainsi un problème éthique en raison de l'impossibilité d'accueillir les plaintes de certains de nos ressortissants ou assimilés ou ayant les mêmes droits.
Enfin, on est en droit de s'interroger sur les conséquences que pourrait avoir le refus de la Cour de cassation de prononcer le dessaisissement lorsque le procureur général le lui demande pour certaines affaires pendantes à l'instruction. En effet, nous continuons à considérer qu'il n'est, dans cette affaire comme dans toutes les autres, pas question d'instrumentaliser la Cour de cassation.
J'ai entendu dire tout à l'heure que la Cour de cassation pourrait être sous influence. Par ailleurs, on a fait référence au procureur...
Mme Christine Defraigne (MR). - Monsieur Mahoux, je le répète, cessez d'essayer de me faire dire ce que je n'ai pas dit... Je rappelle que d'aucuns, mal inspirés, ont déposé au moment où une procédure judiciaire était en cours, une loi interprétative. Il n'est pas correct d'agir de la sorte...
M. Philippe Mahoux (PS). - Non seulement c'est un procès à la Cour de cassation, mais c'est aussi un procès au Parlement, de manière générale, pour une loi qui avait recueilli un nombre de signatures très important.
Mme Christine Defraigne (MR). - Vous essayez de mener cette démonstration en fonction de ce que nous avons dit en commission concernant les critères de dessaisissement.
Je dis que certains députés, dont M. Moriau, ont essayé de faire de l'instrumentalisation politique.
M. le président. - Tout le monde a compris que vos opinions divergent...
Mme Christine Defraigne (MR). - Cessez de revenir toujours avec les mêmes fantasmes, monsieur Mahoux.
M. Philippe Mahoux (PS). - Il ne s'agit pas de fantasmes, madame Defraigne. Je dis simplement que l'on a accusé certains de vouloir instrumentaliser la Cour de cassation. Si nous sommes tous d'accord pour considérer que toute tentative d'instrumentaliser la Cour de cassation serait contraire aux bonnes règles... Et si par ailleurs nous nous accordons tous pour considérer que cette Cour, indépendamment des réquisitions du procureur fédéral, peut encore prendre les arrêts qu'elle souhaite, il n'y aura plus aucun problème et je m'en réjouirais.
Le nouveau texte proposé suscite quelques interrogations et quelques déceptions. On a permis de conserver quelques affaires en cours. On a fait des distinctions entre l'information, l'instruction, avec des procédures spécifiques. Soit ! Quelqu'un a souligné en commission de la Justice que c'était tout de même une première en Belgique de voir une intervention en cours d'instruction ou d'information, qui arrête la procédure judiciaire.
Chacun en prendra connaissance et appréciera.
Je me range parmi ceux qui considèrent que par rapport à l'absence de texte, le projet de loi à l'examen constitue un progrès dans la lutte contre les violations des droits de l'homme. Par rapport au texte précédent, ce n'est certainement pas un progrès. Je pense cependant qu'on peut assumer ce texte en parfaite connaissance de cause, avec l'ensemble des remarques qui ont été faites, avec l'ensemble des réflexions politiques sur un problème de cette importance. Plusieurs de mes collègues ont souligné qu'une approche strictement politicienne n'était pas de mise.
Nous devons continuer à nous battre pour une justice internationale, contre l'impunité et pour le droit des victimes à pouvoir agir en justice contre les violations graves du droit international humanitaire dont elles ont souffert.
Nous devons continuer à plaider pour un système judiciaire international basé sur une vision humaniste, au-delà de toute frontière, pour une juridiction qui soit commune et acceptée par tous, quelle que soit la citoyenneté des justiciables, et qui s'impose à tous les États, quelle que soit leur puissance.
De heer Jurgen Ceder (VL. BLOK). - In het regeerprogramma van 1999 schreef paarsgroen inzake buitenlands beleid het volgende neer: "1. Het uitgangspunt van de buitenlandse politiek van België is dat de schending van de mensenrechten ontoelaatbaar is. 2. Na de dioxinecrisis die het vertrouwen in de Belgische producten sterk heeft geschaad, zal de regering een lange en volgehouden campagne voeren teneinde het imago van het land te verbeteren."
Men kan niet zeggen dat van één van beide doelstellingen veel is terechtgekomen. Wat deze wet betreft, zijn deze doelstellingen zelfs tegenstrijdig gebleken. De vorige regering heeft België inderdaad op de landkaart geplaatst, maar dan veeleer zoals Marc Dutroux dat deed. De vorige minister van Buitenlandse Zaken, Erik Derycke, werd soms een grijze muis genoemd. Daarvan zal de huidige minister van Buitenlandse Zaken niet gauw worden beschuldigd. De vergelijking met een olifant in een porseleinwinkel gaat meer op. Minister Michel slaagde erin onnodige internationale conflicten te organiseren met verschillende traditioneel bevriende landen: met Italië wiens premier hij een nul op tien gaf in een televisieprogramma en wiens regering hij uitschold omwille van de machtsdeelname van de regionalistische Lega Nord; met Groot-Brittannië, toen België futiel en onnodig tussenbeide kwam in de procedure rond Pinochet en later opnieuw toen minister Michel premier Blair oorlogszuchtig noemde; met Oostenrijk, waar we niet meer mochten gaan skiën; met Israël en natuurlijk met de Verenigde Staten toen de minister, de officiële stem van België in het buitenland, doodleuk verklaarde dat hij liever Gore dan Bush de verkiezingen had zien winnen. Het diplomatieke conflict met de VS kwam pas goed op gang toen België in de NAVO zijn veto gebruikte tegen de verdedigende maatregelen ten aanzien van Turkije. De relatie bereikte helemaal een dieptepunt na de frivole klachten op basis van de wet die we vandaag bespreken, tegen onder andere Bush Sr., Colin Powell en Tommy Franks. Vanzelfsprekend gingen die klachten niet uit van de regering of van de meerderheid zelf. Dat is echter naast de kwestie.
Het was reeds lang duidelijk dat deze wet misbruiken mogelijk maakte en voor spanningen zorgde met bevriende landen. De regering meende zich de luxe te kunnen permitteren deze wet, symbool en paradepaardje van het zogenaamde ethische buitenlandbeleid en de moraliserende zelfgenoegzaamheid van dit kleine land, in stand te kunnen houden. Het valt op dat een landje dat zo graag het unilateralisme van de VS hekelt, zelf meent unilaterale maatregelen te kunnen nemen. Pas op het einde van de regeerperiode werd er ingegrepen. Too little, too late voor de Verenigde Staten. We hadden de Amerikanen voldoende en lang genoeg geprovoceerd. De druk nam toe en de dreiging om de NAVO uit België weg te halen werd plots zeer reëel. Daarom moeten we vandaag dringend de wet betreffende de schendingen van het humanitaire recht aanpassen en afzwakken. Het is zeer de vraag of dit niet opnieuw too little, too late zal zijn. In de plaats van de wet volledig af te schaffen of de bepalingen ervan volledig over te brengen naar het strafrecht, inclusief de bevoegdheidsregels, krijgen we nu een hybride constructie die vele vragen, zowel politieke als juridische, onbeantwoord laat. Om deze wet te laten overleven en ze tegelijk compatibel te maken met normale internationale betrekkingen met bevriende landen, wordt overgegaan tot een aantal kunstgrepen, waaronder de onmogelijkheid, ingeval van de toepasselijkheid van het passieve persoonlijkheidscriterium, zich nog langer burgerlijke partij te stellen. Dat is een merkwaardige constructie die door de Raad van State discriminatoir wordt geacht en daarin mogelijk door het Arbitragehof zal worden gevolgd.
Het blijft dus een open vraag of we zowel juridisch als politiek het einde van deze soap meemaken. Hoewel mijn fractie de afzwakking van de wet verwelkomt, heeft ze dus redenen genoeg om deze wetswijziging goed te keuren.
Het is merkwaardig dat sommige leden van de meerderheid het weliswaar moeilijk hebben met de afzwakking van deze wet, maar ze toch zullen goedkeuren. Ze konden zich enkele maanden geleden immers niet verzoenen met de destijds voorgestelde afzwakking, die nochtans minder ver ging. Ze zitten met het onaangename gevoel dat economische en politieke belangen voorrang krijgen op een ethisch beleid, mensenrechten en de rechten van slachtoffers van inbreuken op het humanitaire recht.
Ik begrijp die houding eerlijk gezegd niet goed. Ze behoren tot een paarse meerderheid die in haar vorige paarsgroene variant geen enkele moeite had met officiële staatsbezoeken aan Cuba. Minister Michel liet zich lachend op een moto fotograferen en schudde de hand van Fidel Castro, een man met meer doden op zijn geweten dan de vermaledijde Pinochet, wiens vrijlating door het Verenigd Koninkrijk België nog enige jaren geleden trachtte te verhinderen. Minister Michel schudde ook de hand van de van genocide beschuldigde Congolese minister Yerodia. Eerste minister Verhofstadt ging in China de Belgische zakenbelangen verdedigen vanuit de filosofie dat de economische ontwikkelingen in China zullen leiden tot politieke veranderingen, democratisering en meer respect voor de mensenrechten. Dit is een interessante theorie, maar er is geen historisch voorbeeld voor te vinden. Integendeel, de economische verstarring en neergang van de Oostblokeconomieën hebben uiteindelijk geleid tot de implosie van de Sovjet-Unie en de val van de Berlijnse muur.
De vorige regering heeft ook de internationale betrekkingen met Libië hersteld. Minister Michel bracht ook een bezoek aan Iran. De betrekkingen met Cuba, Libië, China, Iran en Congo werden verbeterd, de relaties met Israël, de Verenigde Staten, Italië, Mexico, Oostenrijk en het Verenigd Koninkrijk gingen bergaf. Dit is de merkwaardige slotbalans van een regering die zich had voorgenomen om van het respect voor de mensenrechten het uitgangspunt van het buitenlands beleid te maken.
Het ethische buitenlandse beleid heeft nooit zwaar gewogen wanneer het erop aankwam de belangen van de Waalse wapenindustrie te verdedigen. Dit bleek bij de wapenleveringen aan Nepal en bij de geplande leveringen van P-90's aan Mexico. De Belgische wapenindustrie heeft het onder de ethische paarsgroene regering trouwens vrij goed gedaan. De verkoop van wapens aan Latijns-Amerika steeg en ook de verkoop aan het kruitvat van het Midden-Oosten bleef op peil, met onder andere een export ter waarde van 56 miljoen euro aan Saoedi-Arabië. De eergisteren goedgekeurde defederalisering van de wapenlicenties past in hetzelfde verhaal. Ik kan de bezorgdheid van de regering voor het humanitaire recht en voor de slachtoffers van de inbreuken op dit recht, dan ook niet ernstig nemen. Ik zie evenmin een reden om de nutteloze en contraproductieve genocidewet in zijn nieuwe, hybride vorm in stand te houden.
Ik deel niet het heilige geloof van velen hier in de efficiëntie van internationale of nationale strafhoven met universele of quasi-universele bevoegdheden. We zouden allen stilaan moeten beseffen dat alleen leiders van kleine landen, en nog meer van landen die een oorlog verliezen, oog in oog zullen komen te staan met de rechters. Li Peng, de slachter van het plein van de Hemelse Vrede, zullen we nooit te pakken krijgen. Hij kreeg als parlementsvoorzitter het officiële bezoek van onze eerste minister. Fidel Castro, de Indonesische massamoordenaars in Oost-Timor of de religieuze leiders van Iran en Soedan zullen evenmin ooit terechtstaan. De boodschap aan hen is dan ook: misdrijven tegen het humanitaire recht kunnen best, maar zorg er wel voor dat je met welke middelen dan ook aan de macht blijft en elke oorlog wint. Of die boodschap de mensheid vooruithelpt is zeer de vraag.
Mme Clotilde Nyssens (CDH). - Je pense que tout a été dit sur cette abrogation de la loi du 16 juin 1993. J'ai une curieuse impression. Nous avons en effet terminé la législature au mois d'avril sur ce dossier. Les circonstances étaient difficiles car on sentait bien que le dernier mot n'avait pas été dit dans cette matière. Le texte proposé en avril n'était pas parfait, nous en avons la preuve aujourd'hui. Nous terminons ce jour la session parlementaire sur le même dossier. Je me demande si le dernier mot a été dit dans cette matière ou si, au contraire, notre réflexion devra être poursuivie en fonction de l'application, bonne ou mauvaise, de cette loi.
Nous avons effectivement assisté à une saga au parlement pendant plus d'un an. Nous avons beaucoup parlé de ce dossier, nous y avons beaucoup travaillé, dans des circonstances qui n'étaient pas toujours idéales. Je pense que des questions fondamentales en amont des solutions techniques dont nous avons beaucoup parlé aujourd'hui n'ont pas été posées.
Comme chacun en a parlé ce matin, je ne reviendrai pas sur les points sensibles de cette loi. Des nuances sont perceptible entre les différents groupes politiques. Le discours de M. Mahoux ne rejoint évidemment pas celui du groupe MR. Il y a davantage que des nuances d'interprétation sur le droit des victimes à se constituer parties civiles, sur le rôle délicat du procureur fédéral et son pouvoir d'appréciation, sur l'extinction des dossiers par la Cour de cassation invitée à se dessaisir de certaines affaires lorsque celles-ci n'ont plus de critère de rattachement prévu par la nouvelle loi.
Je ne reviendrai pas non plus sur l'articulation du projet de loi avec le droit pénal commun ni sur l'articulation entre le projet de loi qui opte pour des critères de rattachement et la divergence d'interprétation quant à l'évolution du droit international conventionnel ou du droit coutumier. Le rapporteur a indiqué qu'il reste une divergence d'interprétation entre les propos des ministres et ceux de certains membres de la commission, dont M. Zenner a fait écho, quant à la compatibilité ou l'articulation entre le 12bis, donc le droit coutumier, et un projet de loi qui a pour essence de fixer des critères de rattachement. Nous verrons quelle sera l'évolution de cet article 12bis et probablement celle du droit coutumier quant à la notion même de compétence universelle.
Avant de dire quelle est ma position, je voudrais faire quelques considérations générales et préalables, en amont des dispositions du texte.
La loi de 1993 résulte d'un projet de loi déposé par le ministre de la Justice de l'époque, M. Melchior Wathelet. Elle n'était pas de son fait, mais le résultat de longs travaux. En effet, après 1949, quand les conventions de Genève ont signées, des commissions d'études ont été chargées, dans notre pays, de transposer - si je puis me permettre l'expression - le contenu des conventions en droit interne. Il a fallu du temps. Des commissions ont été présidées par des personnalités importantes. Le procureur général Cornil présidait une commission dès 1952 pour faire ce travail. À partir de cette date et jusque 1991, il a tout d'abord fallu attendre l'approbation des protocoles de la convention de Genève pour voir aboutir les travaux des commissions d'étude. Un premier projet de loi - le 577 - a ensuite été élaboré dans les années 60. En raison de la prise en compte d'autres conventions, c'est en 1991 seulement que le ministre de la Justice a présenté son projet et que la loi fut votée.
Vous savez tous que cette loi de 1991 a été modifiée par la loi de 1999 à la suite d'une proposition de loi de M. Foret et consorts qui avait pour objet d'étendre le champ d'application de la loi pour pouvoir poursuivre également les personnes qui bénéficiaient d'une immunité.
Cette loi a donné lieu à d'énormes tensions politiques, diplomatiques et économiques après 1999.
Tensions étonnantes sans doute mais qui, à mon avis, s'expliquent par les enjeux qu'une loi de compétence universelle comporte par nature, en particulier la loi belge, championne de la compétence universelle, qui se veut exemplaire en la matière.
J'observe que la justice internationale, qu'elle soit rendue dans le cadre de procès nationaux par le biais de la compétence universelle ou dans le cadre de procès internationaux devant des juridictions internationales, se cherche. La mise à l'écart, il y a quelques jours, de Mme Carla del Ponte du Tribunal pénal international du Rwanda en est un indice parlant.
Si l'objectif de cette justice internationale est clair - punir et rechercher les crimes les plus odieux de génocide et de droit humanitaire -, elle constitue un véritable défi pour le droit. Effectivement, le droit - le droit pénal en particulier - n'a pas pour nature de saisir ce genre de conflit.
La justice internationale aurait-elle pour objet « des crimes qu'on ne peut ni punir ni pardonner » ? Cette expression n'est pas de moi, c'est le titre d'un très beau livre écrit par Antoine Garapon.
Cette justice internationale est née d'une utopie, que je partage, de l'après-guerre froide. Elle trouve ses prémices dans les procès de Nürnberg et de Tokyo et un aboutissement heureux dans la création de la Cour pénale internationale de La Haye entrée en fonction le 1er juillet 2002. Mais il me semble que le 11 septembre 2001 est venu contrarier quelque peu une évolution de la justice internationale en inaugurant une nouvelle ère, peut-être moins fascinée par les droits de l'homme et plus préoccupée de sa sécurité pour des raisons plus ou moins légitimes. Les années à venir nous diront si cette tendance se confirme ou non.
Il n'en reste pas moins qu'il est extrêmement difficile de trouver la juste forme et la juste place de la justice pénale internationale, que les procès soient internationaux ou nationaux.
Comment, en effet, juger des crimes de masse qui regardent toute la communauté internationale en raison de leur monstruosité, ces crimes qui, par ailleurs, brouillent la frontière entre le droit, l'éthique et la politique ?