2-1566/5 | 2-1566/5 |
1er AVRIL 2003
Le présent projet de loi, qui relève de la procédure facultativement bicamérale, a été adopté par la Chambre des représentants le 28 mars 2003, par 82 voix contre 30 et 1 abstention, et a été transmis le 31 mars 2003 au Sénat.
En application de l'article 27, § 1er, alinéa 2, du Règlement du Sénat, la commission de la Justice, qui a été saisie des articles 132 et 139 à 146, a entamé la discussion de ce projet de loi avant le vote final à la Chambre des représentants.
Ce projet a été évoqué le 31 mars 2003, par 21 sénateurs.
Les réunions ont eu lieu les 25 mars et 1er avril 2003, en présence du ministre de la Justice.
Le ministre signale que le titre VII du projet de loi-programme comprend trois chapitres qui concernent la Justice.
Dédommagement des membres de la communauté juive de Belgique (article 132)
La loi du 20 décembre 2001 relative au dédommagement des membres de la Communauté juive de Belgique est entrée en vigueur le 19 mars 2002. En vertu de l'article 7, le délai d'introduction des demandes de dédommagement expire un an après l'entrée en vigueur de la loi, soit le 19 mars 2003.
Or, la Commission pour le dédommagement instituée par la loi n'a entamé son mandat que le 9 septembre 2002, à la date de l'entrée en vigueur de l'arrêté royal du 2 août 2002 approuvant les protocoles conclus avec l'État, la Banque nationale et le secteur des assurances et fixant les montants à restituer par le secteur bancaire.
Elle n'a par conséquent pu développer une action d'information vers l'étranger notamment via nos postes diplomatiques que fin 2002-début 2003.
De nombreuses demandes de prolongation du délai d'introduction des demandes de dédommagement ont été formulées, notamment au niveau international. Il est proposé par conséquent de prolonger ce délai.
La date du 9 septembre 2003, soit un an après la date à laquelle la commission a entamé son mandat, a été retenue.
Une telle prolongation ne retardera pas l'examen en cours des dossiers des victimes encore en vie sur lesquels la commission se penche en priorité et les décisions qu'elle peut déjà prendre dans ces dossiers. Ce n'est que pour les dossiers introduits par des ayants droit que la commission doit attendre la fin du délai d'introduction des demandes.
Modification des articles 578 et 581 du Code judiciaire (articles 139 à 141)
Les modifications qu'il est proposé d'apporter aux articles 139 et 140 sont d'ordre technique.
Ces articles ont pour objet de modifier l'article 581, 3º, du Code judiciaire afin de tenir compte des dispositions constitutionnelles relatives à la répartition des compétences entre le législateur fédéral et les législateurs décrétaux.
Le décret du Conseil flamand du 8 mai 2002 relatif à la participation proportionnelle sur le marché de l'emploi (Moniteur Belge du 26 juillet 2002) a abrogé le titre V de la loi du 4 août 1978 pour la Communauté flamande et la Région flamande.
Ce décret a en outre apporté une modification à l'article 581 du Code judiciaire, qui concerne les compétences du tribunal du travail. Le 3º de l'article 581 a été remplacé par la disposition suivante :
« 3º des contestations fondées sur l'application du décret relatif à la participation proportionnelle sur le marché de l'emploi et sur ses arrêtés d'exécution ».
À la lecture du texte, on peut se demander quel pouvoir décrétal en est l'auteur et quel juge est compétent pour les contestations découlant de l'application de la loi du 4 août 1978, pour autant que cette loi soit encore d'application, c'est-à-dire dans les matières pour lesquelles le Parlement flamand et le Conseil flamand ne sont pas compétents.
C'est la raison pour laquelle il est nécessaire d'améliorer le texte en le remplaçant par une disposition qui observe les règles établies par ou en vertu de la Constitution en vue de fixer les compétences distinctes de l'État, des communautés et des régions.
Simultanément, une modification est apportée à l'article 578, 8º, du Code judiciaire afin de tenir compte de l'architecture du Code judiciaire. Le législateur décrétal flamand avait en effet perdu de vue qu'il convient d'apporter également une modification à cet article.
Enfin, il est proposé de prévoir que la nouvelle disposition produise ses effets au 1er octobre 2002, date d'entrée en vigueur du décret du 8 mai 2002.
Contribution aux frais de la Commission des jeux de hasard (articles 142 à 146)
Les dispositions à l'examen sont au premier chef d'ordre technique. En effet, conformément à l'article 19 de la loi du 7 mai 1999, le gouvernement demande la confirmation des deux arrêtés royaux, datés respectivement du 27 décembre 2001 et du 20 décembre 2002.
Ces arrêtés concernent la contribution, pour les années civiles 2002 et 2003, aux frais de fonctionnement, de personnel et d'installation de la Commission des jeux de hasard due par les titulaires de licences de classe A, B, C et E. L'article 19 de la loi prévoit en effet à cet égard, d'une part, que « le Roi fixe, par arrêté délibéré en Conseil des ministres, la contribution à ces frais due par les titulaires de licences » et, d'autre part, que « le Roi saisira les Chambres législatives d'un projet de loi », visant à confirmer cet arrêté.
Ces textes visent par ailleurs à modifier certaines dispositions de la loi sur les jeux de hasard.
Le constat est effectivement qu'après l'application de la législation pendant trois ans, il existe une discordance entre le texte de la loi et la réalité du terrain, qu'une exploitation normale ne peut plus être garantie et que, si les pouvoirs publics veulent veiller à la viabilité du secteur et éviter de nombreux licenciements, un certain nombre d'ajustements s'imposent afin de continuer à garantir une politique cohérente en matière de jeux de hasard.
Le ministre souligne le difficile mais indispensable exercice de maintien d'un équilibre dans la zone de tension entre une exploitation rentable et la protection du joueur, dans le cadre duquel il y a lieu de proscrire le circuit illégal et le déficit social des joueurs compulsifs tout en veillant, d'un autre côté, à garantir la rentabilité et l'emploi dans les exploitations.
Dans le cadre de cette zone de tension, les principaux obstacles en matière de rentabilité sont d'une part, l'interdiction absolue des cartes de crédit dans les casinos ainsi que l'interdiction des déplacements, repas et boissons gratuits, et d'autre part, dans les salles de jeux, la perte horaire moyenne de 12,50 euros liée aux machines automatiques.
Quatre mesures sont proposées dans la loi-programme pour remédier à la situation précaire du secteur :
1. L'article 8 de la loi sur les jeux de hasard prévoit, pour les établissements de jeux de hasard de classe II, une augmentation de la perte horaire moyenne maximale par joueur. La perte horaire est le résultat d'un calcul basé sur le pourcentage de redistribution, la durée du jeu et le plan des gains et des pertes relatifs aux enjeux. À titre de comparaison, une procédure similaire existe aux Pays-Bas où, actuellement, les jeux automatiques peuvent faire subir une perte horaire qui s'élève à maximum 40 euros, et ce, à la suite des recommandations de la Commission Nijpels, visant à repousser les risques d'un comportement compulsif du jeu comme l'enjeu à 0,20 euro, un taux de redistribution de 60 % et la durée du jeu à 3,5 secondes, soit les éléments de stratégie similaires à ceux appliqués en Belgique.
2. L'article 19 de la loi sur les jeux de hasard prévoit l'instauration d'un fonds de la Commission des jeux de hasard, qui devra être inscrit au budget du service public fédéral Justice. L'idée de la création d'un fonds de la Commission des jeux de hasard a déjà été émise lors des discussions parlementaires relatives à la loi sur les jeux de hasard. L'objectif de la création de ce fonds est de renforcer la crédibilité et la transparence. Pour pouvoir établir le mode de fonctionnement de ce fonds, on peut se référer à ce qui se faisait déjà au sein du ministère de l'Intérieur, en application de la loi du 10 avril 1990 sur les entreprises de gardiennage.
3. L'article 58 de la loi sur les jeux de hasard permet, et impose dans certains cas, l'utilisation de cartes de crédit et de débit. L'utilisation de monnaie scripturale est le mode de paiement moderne de nombreux touristes qui fréquentent nos établissements de jeu n'utilisent que des cartes de crédit et constitue une garantie importante contre les hold-ups (à l'intérieur comme à l'extérieur de l'établissement) et contre la fausse monnaie.
En outre, dans le cadre de pratiques de blanchiment, l'utilisation de monnaie scripturale facilitera l'identification de l'utilisateur et le cheminement de l'argent, et l'on a choisi, à cet égard, de rendre obligatoire l'utilisation de monnaie scripturale dans les transactions qui dépassent un certain montant.
4. L'article 60 de la loi sur les jeux de hasard introduit la possibilité d'octroyer certains avantages dans les casinos; on peut renvoyer à cet égard à l'usage répandu dans le monde entier d'offrir un verre ou un cadeau à certaines occasions.
L'interdiction actuelle d'offrir un quelconque cadeau a pour principal objectif de réduire le player tracking (attrait disproportionné du joueur), mais il s'est avéré que l'application stricte de cette interdiction est une mesure excessive qui procure un avantage concurrentiel important aux casinos établis à proximité des frontières belges. La loi prévoit, en ce qui concerne ces cadeaux, un montant maximum de 50 euros, mais les conditions d'octroi de ces avantages ainsi que l'importance du montant pourront être fixées par le Roi.
Le ministre signale enfin que la Commission des jeux de hasard a émis un avis favorable à propos des mesures proposées.
A. Modifications des articles 578 et 581 du Code judiciaire
Mme Nyssens ne comprend pas la nécessité d'insérer, dans l'article 578 du Code judiciaire qui définit la compétence ratione materiae du tribunal du travail, une disposition renvoyant au décret du 8 mai 2002 du Conseil flamand relatif à la participation proportionnelle sur le marché de l'emploi et ses arrêtés d'exécution.
Ce décret n'a pas pu dessaisir le tribunal du travail de sa compétence de telle sorte que les contestations liées à ce décret sont aujourd'hui déjà tranchée par le tribunal du travail. Quelle est dans ce cas l'utilité de la modification proposée ?
B. Jeux de hasard
Mme Nyssens constate que le projet de loi propose de lever, en faveur des seuls casinos, une série d'interdictions imposées par la loi du 7 mai 1999 sur les jeux de hasard, les établissements de jeux de hasard et la protection des joueurs. Le projet veut permettre l'utilisation de cartes de crédit dans les casinos et l'offre d'avantages minimes aux clients.
L'intervenante rappelle que la Cour d'arbitrage a estimé que les limitations imposées par le législateur de 1999 tant aux casinos qu'aux autres exploitants de jeux de hasard n'étaient pas déraisonnables, compte tenu de l'objectif de lutte contre la dépendance aux jeux de hasard.
Dans son avis du 27 février 2003 (doc. Chambre, nº 50-2343/001), le Conseil d'État estime « qu'au regard des articles 10 et 11 de la Constitution, il appartient au législateur de pouvoir justifier, objectivement et raisonnablement, les raisons pour lesquelles il a décidé de lever certaines interdictions pour les casinos et de les maintenir pour les autres établissements de jeux de hasard ».
Mme Nyssens demande comment le gouvernement justifie la différence de traitement entre les casinos et les autres établissements de jeux. Quelle est la situation économique des casinos ?
En ce qui concerne l'assouplissement de la loi sur les jeux de hasard en faveur des casinos, M. Istasse plaide pour une approche réaliste du problème, en tenant compte de l'emploi dans ce secteur.
L'intervenant plaide également pour que l'on fasse preuve de circonspection lors de l'élaboration de l'arrêté royal fixant les conditions dans lesquelles les casinos peuvent octroyer des avantages d'un montant maximum de 50 euros par semaine et par joueur. En effet, ce montant de 50 euros peut sembler très faible mais l'orateur estime que pour des personnes modestes, des avantages d'un tel niveau peuvent être de nature à inciter ces personnes à adopter un comportement qu'elles n'auraient pas adopté sans cet incitant.
A. Modifications des articles 578 et 581 du Code judiciaire
Le ministre rappelle la répartition de compétence entre le législateur fédéral et les législateurs décrétaux. La participation proportionnelle sur le marché de l'emploi relève clairement de la compétence des entités fédérées. L'organisation des cours et tribunaux est une compétence du législateur fédéral. Dans son arrêt du 13 mai 2001, la Cour d'arbitrage a précisé que la compétence implicite du législateur décrétal ne lui permettait pas de modifier le Code judiciaire.
Or, l'article 18 du décret du Conseil flamand du 8 mai 2002 vise à modifier l'article 581, 3º, du Code judiciaire. Ce problème a été abordé en comité de concertation et il a été décidé que le législateur fédéral adapterait le Code judiciaire.
Par ailleurs, pour des raisons techniques, si l'on modifie l'article 581 du Code judiciaire, qui vise la compétence du tribunal du travail concernant le statut des travailleurs indépendants, il faut également modifier l'article 578 du même code qui vise la compétence du tribunal du travail concernant les travailleurs salariés.
B. Jeux de hasard
En ce qui concerne la situation économique du secteur, le ministre dispose de statistiques desquelles il ressort que le taux de fréquentation des casinos a chuté d'environ 25 % ces deux dernières années. Si aucune mesure n'est prise, environ 40 % de l'emploi dans le secteur est menacé. L'intervenant signale par ailleurs que les mesures proposées dans le projet de loi ont été approuvées par la commission des jeux de hasard, qui est un organe indépendant et qui a été sensible aux arguments développés par le secteur.
À la question de la justification objective sur laquelle est basée la différence de traitement opérée entre les casinos (établissements de classe I) et les autres établissement de classe II et III, le ministre renvoie à l'exposé des motifs qui répond aux remarques formulées sur ce point par le Conseil d'État (doc. Chambre nº 50-2343/001, p. 74). L'intervenant estime qu'il y a, à la base, une différence objective entre les établissements de classe I et ceux de classe II et III et qu'il est dès lors possible de leur appliquer des mesures distinctes.
Enfin, en ce qui concerne le montant des avantages que les casinos peuvent proposer à leurs clients, le ministre signale qu'il a semblé souhaitable, pour des raisons de clarté, de mentionner le montant de 50 euros dans la loi. L'intervenant précise qu'il s'agit d'un montant indicatif qui pourra être adapté par le Roi, vers le haut ou vers le bas, en fonction de la situation sur le terrain.
Article 139
Mme de Bethune dépose l'amendement nº 82 (doc. Sénat, nº 2-1566/2) qui vise à supprimer l'article 139.
Selon l'avis du Conseil d'État que cet article règle une matière relevant de l'article 77 de la Constitution.
L'amendement nº 83 (doc. Sénat, nº 2-1566/2) de Mme de Bethune est un amendement subsidiaire à l'amendement précédent et il a la même portée que celui-là. Sa justification est toutefois différente. La disposition en question est perfide sur le plan institutionnel et contraire à l'évolution qui s'est dessinée sur le terrain et qui a donné la possibilité aux États fédérés de fournir, dans le cadre de leur compétence implicite, des indications limitées sur le caractère contraignant de leurs normes sur le plan judiciaire. Pour le reste, l'auteur renvoie à la justification de l'amendement.
A-t-on l'intention de délimiter partiellement les compétences des États fédérés ?
Le ministre fait référence à l'arrêt de la Cour d'arbitrage du 13 mars 2001 relatif à l'assurance-soins, à propos de laquelle un problème similaire a été soulevé. Le législateur décrétal flamand avait estimé devoir modifier les compétences des autorités judiciaires et avait donné compétence aux tribunaux du travail pour connaître des conflits en matière d'assurance-soins. La Cour d'arbitrage a estimé que cela ne faisait pas partie des compétences implicites du législateur décrétal. C'est toujours au législateur fédéral qu'il appartient de déterminer quel est le tribunal compétent. L'on ne serait pas tombé dans un vide juridique si le législateur décrétal flamand n'était pas intervenu. En concertation avec les communautés, on règle ici tout ce qui concerne le décret du 8 mai 2002 du Conseil flamand relatif à la participation proportionnelle.
L'auteur de l'amendement renvoie à l'avis du Conseil d'État. Celui-ci reste plutôt partisan d'une approche datée de la répartition des pouvoirs. Il met l'accent sur la compétence fédérale exclusive en ce qui concerne la répartition des pouvoirs des juridictions.
Le ministre note que le Conseil d'État n'a formulé aucune observation au sujet de la problématique des compétences. Il connaissait pourtant l'arrêt de la Cour d'arbitrage du 13 mars 2001.
L'auteur renvoie à l'amendement principal selon lequel la matière en question est une matière entièrement bicamérale.
Ni le ministre de la Justice, ni la commission de la Justice de la Chambre ne partagent ce point de vue. On constate que le Conseil d'État et le Parlement ont une approche différente en ce qui concerne cette discussion. Le ministre estime que l'on a convenu au sein de la commission de concertation que l'organisation des cours et des tribunaux relève de l'article 77, pour autant qu'il soit question d'une modification structurelle. Tel n'est pas le cas pour ce qui de la disposition à l'examen.
L'amendement nº 82 a été rejeté par 10 voix contre 2 et l'amendement nº 83 par 11 voix contre 1.
Article 140
Mme de Bethune dépose l'amendement nº 84 (doc. Sénat, nº 2-1566/2) qui vise à supprimer l'article 140.
Cet amendement découle des amendements précédents qui prévoient la suppression de l'article 139.
L'amendement est rejeté par 11 voix contre 1.
Article 141
Mme de Bethune dépose l'amendement nº 85 (doc. Sénat, nº 2-1566/2) qui vise à supprimer l'article 141.
Cet amendement découle des amendements précédents qui prévoient la suppression des articles 139 et 140.
L'amendement est rejeté par 11 voix contre 1.
Article 143
Mme de Bethune dépose l'amendement nº 86 (doc. Sénat, nº 2-1566/2) qui vise à supprimer l'article 143 concernant la Commission des jeux de hasard. Le gouvernement opte manifestement plutôt pour une approche économique et estime que la lutte contre la dépendance aux jeux n'a qu'une importance secondaire. La politique du gouvernement arc-en-ciel a échoué dans tous les domaines en matière de prévention (par exemple en ce qui concerne le dépistage du cancer du col de l'utérus, le tabagisme, etc.). En outre, les dispositions en question sont examinées au pas de charge au Parlement sans qu'il soit possible d'y consacrer un débat de fond.
Pour le reste, l'auteur renvoie à la justification.
L'amendement est rejeté par 11 voix contre 1.
Article 145
Mme de Bethune dépose l'amendement nº 87 (doc. Sénat, nº 2-1566/2) qui vise à supprimer la première phrase de l'article 58, alinéa premier, proposé.
Pour ce qui est de la justification, référence peut être faite à la justification de l'amendement à l'article 143.
L'amendement est rejeté par 10 voix contre 2.
Article 146
Mme de Bethune dépose l'amendement nº 88 (doc. Sénat, nº 2-1566/2) qui vise à supprimer cet article.
Pour ce qui est de la justification, référence peut être faite à la justification de l'amendement à l'article 143.
L'amendement est rejeté par 9 voix contre 2 et 1 abstention.
L'ensemble des articles envoyés en commission de la Justice (132, 139-146) sont adoptés par 10 voix contre 2.
Confiance a été faite au rapporteur pour la rédaction de ce rapport.
| Le rapporteur, Jean-François ISTASSE. |
Le président, Josy DUBIÉ. |