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M. Michel Barbeaux (CDH). - À la fin de la présente législature, il me paraît important de faire un bilan de l'opération de modernisation des administrations, dite « opération Copernic » qui constituait un objectif majeur de l'actuel gouvernement. Je souhaite interroger plus particulièrement le ministre de la modernisation de la Fonction publique, qui a annoncé son intention de ne plus se présenter aux élections : comment imagine-t-il l'avenir de sa réforme ? Ma première demande d'explications porte sur le bilan de la réforme Copernic, la seconde, sur l'avenir de cette réforme.
Trop longtemps, pour des raisons budgétaires, l'administration est restée en marge des nouvelles techniques de gestion alors que, par le passé, elle s'était située à l'avant-garde et avait constitué un modèle pour les organisations privées.
Soulignons à cet égard que l'actuel gouvernement avait l'ambition d'investir dans la gestion publique en traduisant celle-ci en priorité politique, ce que nous approuvions. La modernisation de l'administration fédérale allait enfin se réaliser et ce plan serait bientôt baptisé Copernic, à la demande d'un journal et en référence à cet astronome polonais qui avait découvert que le soleil, et non la terre, était au centre de l'univers. Désormais, « l'administration-satellite » serait au service du « citoyen-soleil » regardé comme un client !
Considérer le management comme un métier à part entière, distinguer les carrières de gestion de celles d'expertise, avoir une politique de gestion des ressources humaines et de la communication, se doter de fonctions d'outils tels que le contrôle interne, l'audit interne, le contrôle de gestion, le plan stratégique, une comptabilité d'engagement, une comptabilité analytique sont des options positives qui ne peuvent raisonnablement se contester.
Sur le plan plus sensible de la transformation des rapports entre le politique et l'administration, le gouvernement manifestait aussi sa volonté de rendre aux managers le pouvoir de gestion qui leur revient, l'autonomie, et de ne confier à l'entourage du ministre qu'une mission de politique et de définition d'orientations stratégiques dans une structure claire, composée d'une cellule stratégique et d'un conseil stratégique au sein desquels le manager était présent. Le gouvernement évoquait également, d'une manière plus floue et frileuse, une plus grande autonomie dans l'usage des ressources associée à une responsabilisation sur les résultats, ce qui à nos yeux allait dans le bon sens.
Or, rapidement, Copernic ne fut plus mentionné par le gouvernement comme une priorité, mais simplement cité comme un élément de son action, pour finalement disparaître pudiquement de tout document descriptif de la politique du gouvernement et, finalement, être cité en exergue par le président d'un important parti de la coalition comme un échec majeur de ce gouvernement !
Monsieur le ministre, que peut-on mettre à l'actif du bilan de Copernic, non pas sur le plan des intentions dont certaines étaient louables mais sur le plan des réalisations effectives qui dépassent la publication d'arrêtés royaux ? Quelques restructurations sans grand impact sur un meilleur fonctionnement des services ? Quelques changements d'étiquettes - je pense à l'organigramme ? Tout au plus peut-on inscrire à ce bilan la création d'un service central d'impulsion et de coordination de la politique informatique (FEDICT) donnant l'impulsion au développement de l'e-government. Certes, je dois également constater l'existence de textes qui permettent la mise en oeuvre des fonctions de contrôle et d'audit interne, mais, à ce jour, sans suite concrète.
De même, un projet pourrait permettre le développement distinct de carrières d'expertise et de direction pour le personnel d'encadrement. Je ne parlerai pas des projets qui ont été réalisés par les différents services pour améliorer la qualité de leurs prestations mais qui, en fait, ne doivent rien à Copernic.
À côté de cet actif particulièrement maigre, il semblerait, si l'on en croit les agents des administrations, que la réforme ait engendré un passif dont on n'a sans doute pas fini de mesurer l'ampleur.
Monsieur le ministre, ne trouvez-vous pas que la réforme a terni l'image de la fonction publique au lieu de la redorer afin d'y attirer des jeunes de haute qualité personnelle et professionnelle ? Les gens du secteur privé que vous souhaitiez attirer sont peu nombreux - seulement deux personnes - et, en outre, leur présence pose des problèmes déontologiques...
Quelles sont les conséquences de la réforme en termes de destruction du capital d'expériences et de réseaux internes à l'administration qui, avant Copernic, avait peu à peu développé une nouvelle culture centrée sur des valeurs de qualité de service, d'efficacité, de communication et d'évaluation ?
La réforme Copernic, largement externalisée - les nombreux appels aux sociétés de consultance privées ont, depuis 2001, coûté plus ou moins 850 millions de francs chaque année - n'a-t-elle pas entraîné une démotivation accrue face à de nouvelles sollicitations pour des mobilisations en faveur de la modernisation, voire le rejet de valeurs modernes de performance et de réceptivité vis-à-vis des utilisateurs des services publics, qui mériteraient pourtant d'être développées ?
En 1999, l'Arc-en-ciel annonçait que « Les partis qui constitueront la prochaine majorité s'engagent à signer un pacte de dépolitisation de l'administration. » Qu'en est-il à la veille de la fin de cette législature ? La désignation des nouveaux top-managers devait constituer la première démonstration d'une réelle dépolitisation de la fonction publique. Or, quasi tous les présidents de comités de direction sont d'anciens membres de cabinets ministériels et, au niveau N-1, des procédures ont été recommencées afin de ne pas désigner les personnes - CDH - classées premières au terme des assessments et des interrogations.
Seuls deux cabinets ont été supprimés, le vôtre et celui du premier ministre. Tous les autres ministres ont conservé leurs cabinets et les anciens cabinets se sont en fait retrouvés dans les cellules stratégiques à la tête des administrations, ce qui peut susciter la crainte d'une plus grande politisation encore de l'administration alors que, dans le cadre de l'attribution des mandats, le but était d'augmenter l'autonomie de l'administration par rapport au pouvoir politique, après définition des objectifs stratégiques. Bref, à la lumière du choix des présidents de comités de direction et de la manière choisie pour constituer les cellules stratégiques, ce qui était un de vos objectifs est loin d'être devenu réalité. Ne faut-il pas constater que l'apparente objectivité des nominations fut rapidement ébranlée par des résultats peu en rapport avec l'ambition initiale du gouvernement ? En d'autres termes, comment évaluez-vous le bilan des réalisations du gouvernement par rapport aux objectifs initiaux que vous étiez venu présenter au Sénat ?
M. Luc Van den Bossche, ministre de la Fonction publique et de la Modernisation de l'administration. - Vous me demandez de dresser le bilan de trois années et demie de réforme Copernic, mais vous suggérez déjà quelque peu, à travers vos questions, le prétendu échec de la réforme, de même qu'un désintérêt politique croissant vis-à-vis du projet. La formulation de vos questions se caractérise par un ton plutôt négatif : les résultats prévus se font attendre, rien n'est bon...
J'ai l'impression - même si vous êtes l'un des parlementaires les plus sérieux et les plus actifs en matière de fonction publique - que vous ne savez pas ou que vous ne voulez pas savoir comment de tels projets de changement à grande échelle doivent être appréciés et évalués.
Nous parlons ici d'un changement de culture à grande échelle. Comme vous venez de le laisser entendre, au terme de quinze années de fonction ministérielle, je quitte le monde politique. J'ai toutefois une certaine sagesse, et je peux m'exprimer de façon d'autant plus détachée que je ne suis pas candidat aux prochaines élections. Nous parlons, ici, d'un déplacement de paradigme, puisque nous passons d'une organisation ayant des caractéristiques principalement bureaucratiques à une organisation aplanie, axée sur l'output, orientée vers les clients et basée sur le travail en équipe. Dans la littérature, on appelle cela un changement de culture stratégique.
Étant donné qu'une « culture » est ancrée dans la croyance, les valeurs et les normes de chaque individu dans l'organisation, tout changement est difficile. Il s'agit donc nécessairement d'un processus lent. Ce constat vaut tout autant pour le secteur public que pour le secteur privé.
Un changement de culture stratégique comporte quatre grandes phases.
Au cours de la première phase, tous les domaines stratégiques sont analysés et réorganisés et, sur cette base, une nouvelle organisation de structure et les fonctions de management y afférentes sont conçues.
Au cours de la deuxième phase, les managers sont mis en relation avec les nouvelles fonctions.
Au cours de la troisième phase, tous les processus d'entreprise sont analysés et revus et, sur cette base, une nouvelle structure d'organisation sous le management et de nouvelles fonctions pour les collaborateurs sont conçues.
Au cours de la quatrième phase, un projet axé sur l'implémentation des modernisations de fond est lancé. Lors de cette phase, les collaborateurs sont également mis en relation avec les nouvelles fonctions.
Copernic se situe actuellement dans la troisième phase.
La première phase a été réalisée en novembre 2000 : les domaines stratégiques ont été analysés et réorganisés et de nouvelles structures d'organisation par service public fédéral ont été définies.
Sur cette base, au cours de la deuxième phase, les présidents et un bon nombre de N-1 ont été recrutés. Cette phase est presque terminée. De nombreux plans de management par SPF ont été approuvés. Cela signifie qu'au sein de chaque SPF est créée une vision commune, indispensable pour pouvoir concevoir et implémenter les nouveaux processus d'entreprise.
Nous sommes actuellement dans la troisième phase au cours de laquelle sont définis, dans les différents services publics fédéraux, de nouveaux processus d'entreprise, basés sur les fondements de Copernic.
Les effets réels d'un tel changement de culture à grande échelle ne pourront toutefois être mesurés qu'après l'implémentation des modernisations. Cela signifie que, pendant les trois premières phases, peu ou même pas du tout de changements concrets peuvent être constatés.
Au début de la législature, j'avais attiré l'attention du premier ministre sur le fait qu'un tel projet de grande envergure, même dans les meilleures conditions, ne pourrait atteindre la quatrième phase avant la fin de la législature. Le citoyen qui ne s'intéresse pas à la philosophie de ce projet compliqué et technique ne pourra en percevoir les effets dans un délai de quatre ans. Certes, on peut toujours créer des quick win, mais ils n'ont que la vocation d'illustrer quelque peu le changement. Les véritables effets ne seront perceptibles qu'après trois, quatre, cinq ou six ans, ce qui est très démotivant, d'autant qu'il aura fallu avaliser tous les changements antérieurs.
Au cours de cette période incertaine, il est important de continuer à motiver les collaborateurs et de garantir la crédibilité auprès du citoyen, ce qui est très difficile. Un certain nombre d'initiatives ont été prises pour visualiser Copernic dès à présent. Je ne dis pas que c'est un succès total, mais je vous les énumère :
1ºPour la participation au processus de changement, en travaillant avec des consultants externes ;
2ºPour les mesures de compétences permettant de tester celles-ci et d'accorder, en cas de réussite, une prime supplémentaire et, en cas d'échec, d'organiser des formations complémentaires ;
3ºLes formations de collaborateurs internes en management de projet, redéfinition de processus et management de changement.
Je citerai encore la clé d'identification unique pour les entreprise via la Banque Carrefour Entreprises, au lieu d'un numéro de sécurité sociale, d'un numéro de TVA, etc.
À présent, toutes les entreprises peuvent communiquer leurs données de sécurité sociale on-line.
La plaque d'immatriculation peut être demandée par voie électronique.
Incontestablement, l'assertion The duty of the opposition is to oppose, a un fond dé vérité. Cependant, je ne crois pas à des affirmations selon lesquelles tout est mauvais.
Plus sérieusement, monsieur Barbeaux, si vraiment, on a politisé des recrutements, comme vous le dénoncez, si sans raison valable, on a recommencé des procédures pour éviter des candidats CDH, je vous demande de m'informer de ces cas en me communiquant les noms des candidats. S'il vous semble délicat de le faire de manière publique en séance plénière, je vous invite à me rencontrer pour en discuter.
Je ne puis vous affirmer que ce que vous dénoncez n'a pas eu lieu. Tous les ministres sont responsables de la nomination de leur président, laquelle doit passer au conseil. Par contre, les fonctions N-1 relèvent de la responsabilité individuelle d'un ministre. Je ne puis vous répondre pour ce qui concerne mes collègues. Si vous me fournissez les renseignements, je veux bien vérifier. Je souligne qu'il ne suffit pas d'être classé premier. Il faut d'abord figurer en A. À défaut de candidats A, on peut faire appel à des candidats B, mais ce n'est pas obligatoire. J'ai été confronté au problème pour la présidence du P&O, Personnel et organisation. Lors de la première sélection, aucun candidat n'était classé en A et seulement deux étaient classés ex æquo en B. L'un des deux était un de mes anciens chefs de cabinet et l'autre était un ami, même un ami politique, gantois de surcroît, avec lequel j'ai d'ailleurs été à l'école dès les primaires. Au terme d'un entretien, je les ai refusés tous les deux. J'ai recommencé la procédure. Deux candidats ont alors été classés en A. J'ai retenu M. Monard, qui avait été chef de cabinet d'un ministre CVP. J'avais travaillé avec lui, notamment au département de l'Enseignement.
Pour ce qui concerne la présidence de la FEDICT, la première fois, on a sélectionné M. Robben, qui a dû quitter pour des raisons de santé. J'avais fait la connaissance de Frank Robben lorsqu'il travaillait pour Jean-Luc Dehaene. Il est exact qu'il travaillait déjà pour moi avant d'être président, en tant que conseiller spécial pour l'administration électronique. Son successeur, l'actuel président, venait du secteur privé. Par la suite, il m'a expliqué qu'il était actif sur le plan politique, au CVP. S'agit-il de politisation ?
Si vraiment vous avez connaissance de cas de politisation, je vous demande de m'en informer. Pour une certaine présidence, il y avait deux candidats A, classés ex æquo - il est inutile de citer leurs noms mais vous me comprenez bien - l'un sortant et l'autre chef de cabinet. Le ministre était libre de choisir, et il a opté pour le chef de cabinet, mais en choisissant entre deux candidats classés ex æquo. S'il n'y a pas de candidat A, il faut bien convoquer les candidats B et voir s'ils conviennent ou non.
Ensuite, il faut indiquer pour quel motif ils ne sont pas retenus.
Si vous pouvez citer des cas, je suis prêt à les examiner. Je me souviens d'une nomination qui n'a pas encore eu lieu aujourd'hui, au sujet de laquelle j'ai réagi en disant que je soupçonnais une politisation. C'est le seul cas que je connaisse, mais il y en a peut-être d'autres.
Je comprends qu'il soit difficile de citer des noms en séance plénière ou en commission, mais je suis prêt à vous recevoir personnellement et à vous donner des explications.
La réforme n'est sans doute pas une réussite totale, mais j'ai personnellement fait un effort pour que les nominations soient les plus objectives possibles et dépolitisées.
M. Michel Barbeaux (CDH). - Vous avez eu la volonté d'augmenter l'autonomie de ces managers, monsieur le ministre, mais je pense que le résultat n'est pas à la hauteur de ce que vous souhaitiez. Personne ne doute du fait que vous ayez consenti de nombreux d'efforts afin que la modernisation des administrations soit une réussite. Nous savons que vous êtes ardent au travail et que vous y passez vos journées et parfois vos nuits.
La question qui se pose consiste à savoir si l'on va dans la bonne direction. Vous avez dit qu'il s'agissait d'un processus lent, dont le citoyen ne voit pas encore le résultat aujourd'hui car il faut, selon vous, changer la culture stratégique.
L'administration est composée de fonctionnaires et d'agents. En rencontrant nombre d'entre eux, je constate qu'ils sont largement démotivés, notamment parce qu'ils ont été tout à coup chapeautés par de nouvelles personnes. L'administration est largement désorganisée. Vous me direz peut-être qu'il faut parfois passer par un stade de désorganisation avant d'arriver à une réorganisation. Vous dites qu'il est nécessaire d'avoir une vision commune, mais je ne puis que constater l'absence de celle-ci.
Une critique avancée est que la réforme est « externalisée ». Il me semble extrêmement important de « réinternaliser » cette modernisation. Lors de votre arrivée au département, vous avez dit faire table rase du passé. Je vous avais critiqué à ce propos car beaucoup d'efforts de modernisation avaient déjà été accomplis au sein de l'administration, notamment avec l'aide du Bureau ABC, que vous avez rapidement supprimé.
Concernant les cas que j'ai évoqués, je puis vous dire que trois candidats CDH qui étaient classés à la première place pour des grades N-1 sont venus me trouver. Ils étaient seuls mais n'ont pas été retenus. Je dois bien sûr leur demander leur accord pour pouvoir vous transmettre leur nom. Je n'en parlerai donc pas en séance plénière.
Je crois qu'ils étaient classés B et non A - je dois vérifier la chose - et qu'ils ont reçu une communication de leur président de comité de direction leur expliquant que leur plan stratégique ne correspondait pas aux exigences.
Sachant qu'ils étaient les seuls bien classés, on peut s'interroger sur les motivations fondamentales du fait que l'on a recommencé le procédure à trois reprises.
Je demanderai aux intéressés s'ils acceptent que je transmette leur nom et, dans l'affirmative, je le ferai à titre personnel.
-L'incident est clos.