(Fr.): Question posée en français - (N.): Question posée en néerlandais
Le comité de pilotage « Coperfin », composé des différents directeurs généraux, des représentants de votre cabinet, du service public fédéral P&O ainsi que de Fedict, a remis le 19 juillet 2002 les conclusions des différents groupes de travail contenant diverses propositions pour modifier l'organisation, les moyens informatiques et la manière de travailler au sein du service public fédéral Finances.
C'est ainsi que dans le cadre des entités fiscales, le processus de gestion des risques permettant à l'administration d'organiser ses activités en fonction des secteurs de risque et de profils de risque influencera fortement la manière de travailler.
Si on peut se réjouir de la volonté d'optimiser les ressources humaines, matérielles et financières de l'administration, il n'en reste pas moins que les documents disponibles sur le site Coperfin indiquent que « le processus de gestion des risques doit permettre néanmoins l'intégration de décisions de l'autorité politique ou de décisions de politique administrative ».
Je souhaiterais savoir ce qu'il convient d'entendre par « l'intégration de décisions de l'autorité politique » dans le processus de gestion des risques. En d'autres termes, sur quelle base sera opérée la sélection des dossiers soumis à un contrôle de l'administration fiscale ? L'honorable ministre pourra-t-il adresser des instructions administratives en la matière ?
Réponse : En la matière, les comités de pilotage Coperfin et les comités directeurs des 17 décembre 2001 et 5 décembre 2002 ont tracé les lignes de force constituant les éléments de réponse à vos questions.
En ce qui concerne la mise en oeuvre de la gestion des risques, il y a lieu tout d'abord de distinguer la décision relative à la création de profil de risque de la décision relative à la révision ou à l'annulation de profil. Cette distinction quant à la décision initiale se fonde sur les motifs suivants :
Le processus de gestion des risques est un facteur structurant des activités des entités I (impôts et recouvrement) et II (documentation patrimoniale). La mise en oeuvre d'un tel processus, dont la première étape verra la création de plusieurs centaines de profils de risque, implique donc une décision prise centralement, agissant comme signal en la matière.
Le processus de gestion des risques est un outil novateur de politique administrative, notamment pour la mise en oeuvre de politiques de contrôle, de recouvrement ou d'assistance. Ce caractère novateur implique également un signal adéquat en la matière.
La décision initiale peut être :
a) une décision ou une impulsion relevant d'autorités supranationales auxquelles les autorités administratives belges se rallient du fait des obligations internationales; c'est actuellement essentiellement le cas en matière de droits de douanes, droit d'accises ou de TVA;
b) une décision de l'autorité politique fédérale belge (ministre des Finances). À cet égard, le gouvernement a déterminé diverses priorités que la politique de contrôle et de recouvrement doit mettre en oeuvre. Il s'agit de :
la lutte contre la fraude en matière de carroussels TVA et la lutte contre la fraude en matière d'huiles minérales, pour lesquelles deux protocoles de collaboration entre administrations fiscales, Direction de la police judiciaire et Collège des procureurs généraux sont mis en oeuvre depuis 2001;
la lutte contre les fausses plaques luxembourgeoises et les divers mécanismes frauduleux y liés, suite à une initiative commune des gouvernements belge et luxembourgeois;
la décision du gouvernement de juillet 2001 visant à une amélioration du contrôle et du recouvrement liés aux restitutions en matière de TVA;
la lutte contre les fausses ASBL, les sociétés de liquidités, les sociétés fictives, ces mesures constituant des compensations de la réforme de l'impôt des sociétés, mesures pour lesquelles la Cour des comptes exercera un contrôle ex-post;
la lutte contre le travail au noir, plus spécifiquement dans les secteurs de l'horeca et de la construction, sur base d'une concertation avec les représentants des secteurs concernés;
c) une impulsion d'une autorité belge, autre que fédérale, qui souhaiterait la mise en oeuvre d'un profil de risques en ce qui concerne ses compétences fiscales propres, pour lesquelles l'administration fédérale assure le service de l'impôt, impulsion à laquelle l'autorité politique ou l'autorité administrative se rallient.
Ces impulsions, qui concernent essentiellement les profils de risques à développer et mettre en oeuvre et liés aux actions de contrôle, de recouvrement et d'assistance relatives aux impôts régionaux relevant soit de la Documentation patrimoniale (entité II) soit du pilier Recouvrement (par exemple Taxe de circulation, ...) de l'entité I trouveront leur expression notamment au travers de l'accord de coopération du 7 décembre 2001 entre l'État fédéral et les régions relatif à l'échange d'informations ainsi qu'au sein de la conférence interministérielle des Finances et du Budget.
À titre informatif signalons que pour la seule entité de la Documentation patrimoniale quelque 85 profils de risques devront être développés, mis en oeuvre et entretenus dans les six années à venir;
d) une modification d'une législation (fiscale ou non fiscale), de la compétence des entités Impôts et Recouvrement et Documentation patrimoniale, adoptée par le Parlement, et pour laquelle celui-ci souhaiterait voir mis en place un profil de risque;
e) une décision de l'autorité administrative prise à un niveau suffisamment élevé (par exemple niveau ou pilier). C'est notamment le cas pour ce qui concerne les développements de la gestion des risques en matière douanière et accisienne, ainsi que pour les législations non fiscales dont l'administration des Douanes et Accises assure le contrôle et pour ce qui concerne les actions de contrôle organisé (actions sectorielles, thématiques ou ponctuelles) développées par diverses administrations. Quelque 70 actions de contrôle organisé ont été développées depuis 1998;
f) une impulsion d'un organe de contrôle supranational ou belge (par exemple Cour des comptes européenne ou belge), qui souhaiterait voir mis en place un profil de risque dans un domaine particulier.
Pour cet aspect, on renverra plus particulièrement aux différents audits passés et en cours de la Cour des comptes belge dans le cadre de sa mission légale de contrôle des recettes fiscales et aux conclusions et recommandations de ces audits, ainsi qu'au contrôle annuel effectué par la Commission européenne en application du règlement 1026/1099 sur le montant de la base TVA déterminant le calcul du montant de la ressource propre TVA versée par la Belgique à l'Union européenne.
En ce qui concerne plus particulièrement l'impulsion ou la décision, en ce qu'elle relève de l'autorité politique (b) ou d'une autorité administrative à un niveau suffisamment élevé (e), soit d'initiative soit en se ralliant à des demandes générales (a) ou spécifique (c, d, f), cette décision présente la caractéristique d'être essentiellement une impulsion ou une décision-cadre. Diverses décisions ou impulsions prisent les dernières années, relevant des catégories a, b, c ou f, rentrent dans ce cadre. Les différentes étapes peuvent être décrites de la manière suivante :
a) Identification par les entités de staff concernées au niveau N-1 et de chacun des piliers (N-2) des catégories de risques/risques et/ou secteurs de risques pour lesquels il est souhaitable de créer des profils de risques. Ces identifications doivent intégrer les impulsions d'origine internationale ou d'origine judiciaire ou en provenance des organes de contrôle externes, en provenance d'analyse de données ou d'autres analyses ainsi que les catégories de risque/risques et/ou secteurs de risques pour lesquels il est souhaitable de créer des profils de risques, au vu des évolutions de la législation européenne ou nationale.
b) Mise en cohérence, en concertation entre les différents niveaux et piliers par l'entité de staff du niveau N-1 chargée de la coordination et de la centralisation. Cette mise en cohérence implique notamment :
une diversification adéquate des professions et secteurs concernés par les actions de contrôle, de recouvrement ou d'assistance;
la distinction des profils propres à différents piliers pour lesquels une coordination est nécessaire ainsi que la précision du contenu et des modalités de celle-ci;
la proposition d'un calendrier de création des profils de risques (notamment par pilier), en distinguant notamment les profils prioritaires;
les niveaux (N-1, N-2, N-3) auxquels les travaux nécessaires sont menés, certains profils, vu leur caractère stratégique ou particulier (notamment si des interactions importantes entre plusieurs piliers sont nécessaires), pouvant être élaborés au niveau N-1, l'essentiel des profils et des travaux relatifs à ceux-ci étant cependant développé au sein des piliers, aux niveaux N-2 et N-3;
la proposition d'une méthodologie suffisamment uniforme en la matière;
les procédures de rapportage des travaux relatifs à la création d'un profil et de la procédure d'approbation de celui-ci;
le rôle de l'ICT en temps que prestataire de services.
c) Décision-cadre de l'autorité politique ou de l'autorité administrative au travers d'un organe décisionnel ad hoc. À l'occasion de cette décision, le ministre des Finances peut, comme cela est en vigueur dans d'autres SPF, notamment celui de la Justice, et comme cela existe depuis de nombreuses années au sein du département des Finances, par injonction positive de faire plutôt par injonction négative de ne pas faire, préciser ou rappeler diverses orientations générales comme par exemple, la nécessité de développer une politique de contrôle et de recouvrement, associant aspects répressifs, réactifs et proactifs intégrant notamment l'adoption de règles claires et précises pour le futur, la nécessité d'élaborer une ligne de conduite en ce qui concerne l'application des principes de bonne administration ou l'importance du développement du ruling (dont les orientations devront prendre en compte les profils de risque développés) comme facteur de sécurité juridique et de réduction des risques, ainsi que les priorités gouvernementales en matière de politique de contrôle, de recouvrement ou d'assistance. Les instructions administratives en ces matières ressortiront, comme actuellement, des compétences des différents niveaux de management et de staff intervenant dans la définition et la mise en oeuvre des politiques de contrôle, de recouvrement et d'assistance, une centralisation de ces instructions étant cependant mise en place par le biais de l'entité de staff du niveau N-1 chargée de la centralisation et de la coordination des processus de gestion des risques en matière de contrôle, de recouvrement et d'assistance.
d) Traduction de la décision cadre de l'autorité politique ou de l'autorité administrative, au travers d'un dispositif contractuel qui, soit sur base annuelle, soit sur base pluriannuelle (cette dernière option étant préférée tant au vu l'importance des travaux nécessaires à mettre en oeuvre pour la création de plusieurs centaines profils, notamment pour les piliers pour lesquels les techniques en la matière sont neuves que pour le pilier Douanes et Accises qui gère actuellement quelque 100 profils de risques) précise les différentes tâches et interactions à mettre en oeuvre tant en ce qui concerne les niveaux et les piliers, que les missions des différentes entités de staff, notamment :
en ce qui concerne le niveau N-1 :
pour ce qui concerne l'entité de staff chargée de la centralisation et de la coordination pour les processus de gestion des risques en matière de contrôle, de recouvrement et d'assistance, les missions de celle-ci : profils éventuellement développés à ce niveau; coordination et uniformisation des méthodes; rapportage; analyse et évaluation à mener; suivi des évolutions internationales; flux d'informations entre les niveaux N, N-1, N-2 et N-3.
Cette entité de staff du niveau N-1 aura donc également comme mission d'informer le ministre des Finances et la haute autorité administrative avant la phase d'exécution des actions concrètes de contrôle, de recouvrement ou d'assistance. Un dossier complet d'information sera présenté. Ce dossier, diffusé à une échelle très limitée, comprendra les conclusions des phases préparatoires précédant l'action concrète de contrôle, de recouvrement ou d'assistance, la stratégie globale, les modalités et contenus des concertations préalables ou envisagées si nécessaire avec les représentants du secteur concerné et des propositions en matière de communication externe;
pour ce qui concerne l'entité de staff chargée de la réglementation, fourniture des analyses de réglementation du point de vue de la gestion des risques ou validation d'analyses de ce type effectuée par les autres entités de staff concernées du niveau N-1 et des piliers; procédures d'avis technique réglementaire lors de la décision de validation d'un profil; réception d'informations ou de données en provenance des autres entités de staff du niveau N-1 et des piliers, notamment des propositions de modifications législatives ou réglementaires;
pour ce qui concerne l'entité de staff chargée de l'assistance au management, le rôle d'assistance non pas en ce qui concerne le processus technique lui-même mais en ce qui concerne le risque de non-exécution des missions dévolues aux entités de staffs concernées;
une entité de staff chargée de la communication externe de chacune des entités sera également mise en place au niveau N-1.
Elle inscrira dans sa politique de communication les propositions de communication externe d'accompagnement des actions de contrôle, de recouvrement et d'assistance;
en ce qui concerne les niveaux N-2 et N-3 :
pour ce qui concerne les entités de staff « Assistance au management » et « Stratégie des groupes cibles », leurs rôles sont similaires, au niveau du pilier à celui des entités des staff correspondant du niveau N-1, ce qui suppose l'existence de flux réciproques d'informations entre les entités correspondantes de ces niveaux. Bien qu'il ne soit pas exclu que certaines sélections particulières, liées notamment aux profils élaborés à ce niveau, soient décidées et développées au niveau N-1, l'essentiel des sélections aura lieu au niveau de chacun des piliers concerné par le groupe cible en cause, soit à un niveau central (N-2), soit à un niveau déconcentré (N-3), la politique de sélection des différents piliers restant cependant coordonnée, supervisée et évaluée au niveau N-1;
les relations avec les niveaux N-3 internes au pilier et les tâches dévolues à ceux-ci en matière de création de certains profils de risques.
Dans la logique du processus décrit ci-avant, au fur et à mesure de la mise en place des nouvelles structures prévues par le projet Coperfin pour les entités Impôt et Recouvrement et Documentation patrimoniale, les entités de staff du niveau N-1 et des niveaux N-2, chargées de la mise en oeuvre et du développement de la gestion des risques et des stratégies de contrôle, de recouvrement et d'assistance à l'égard des divers groupes cibles, succéderont aux missions du Comité permanent de lutte contre la fraude fiscale (entité de staff du niveau N-1) et aux missions des services actuels d'organisation du contrôle et du recouvrement et d'analyse des risques quand ils existent des administrations actuelles (entités de staff des piliers N-2). L'entité de staff du niveau N-1 assurera également les missions de coordination opérationnelle relative aux actions de contrôle, de recouvrement et d'assistance concernant les divers piliers d'une entité.
Il y a lieu de visualiser que tant la mise en oeuvre d'un nombre de plus en plus important de profils de risques, notamment au travers des mécanismes de feedback, que les modifications législatives ou réglementaires généreront :
les éléments d'informations pour revoir ou annuler les profils existants;
les impulsions pour créer de nouveaux profils;
des indicateurs de gestion des différentes étapes du processus de gestion des risques;
des indicateurs d'évaluation des politiques de contrôle, de recouvrement et d'assistance.