2-1209/3 | 2-1209/3 |
19 MARS 2003
La commission a examiné la présente proposition de loi au cours de ses réunions du 13 novembre 2002 et des 29 janvier et 19 mars 2003.
La proposition de loi à l'examen se limite à un aspect d'un problème plus vaste qui est celui de l'obligation alimentaire. Un débat de société s'est ouvert sur la question de savoir si le maintien de cette obligation alimentaire a encore un sens. Seul l'aspect fiscal est visé ici.
Dans la situation actuelle, lorsque des personnes âgées admises dans une maison de repos et de soins ne disposent pas de ressources suffisantes pour payer leur facture mensuelle, le CPAS, exploitant de l'établissement, s'adresse aux enfants des intéressés sur la base de l'obligation alimentaire qu'ils ont envers leurs parents (article 205 du Code civil). Le débiteur d'aliments qui verse effectivement une rente financière a le droit de déduire 80 % de celle-ci de l'ensemble de ses revenus nets (article 104, 1º, CIR 1992).
D'autre part, cette rente est prise en compte à hauteur de 80 % dans le calcul du revenu net imposable du parent bénéficiaire (articles 90, 3º et 4º, et 99, CIR 1992). Comme les revenus de ce dernier sont déjà insuffisants pour qu'il puisse payer ses factures régulières, le cumul en question n'a guère de sens. La seule solution qui s'offre en théorie au CPAS concerné est de faire pratiquer une saisie sur la pension de la personne âgée.
Le régime actuel en matière d'obligation alimentaire est inscrit dans la loi organique des CPAS et, pour ce qui est de l'aspect fiscal, dans l'article 90, 3º, CIR 1992, lequel se borne à faire référence à l'article 205 du Code civil.
La proposition de loi à l'examen permet toujours au débiteur d'aliments de déduire la rente de ses revenus nets, mais elle vise aussi à ne plus l'ajouter aux revenus divers de la personne âgée bénéficiaire, d'une part, parce que cela n'a aucun sens et, d'autre part, en raison des difficultés qui surgissent en pratique pour percevoir les impôts dus sur ces sommes.
M. De Clippele souscrit à l'objectif de la proposition de loi, mais il craint qu'elle n'engendre de nombreux abus dans la pratique.
M. D'Hooghe le conteste. Il souligne qu'il ne veut rien changer à la possibilité de déduction dont dispose le débiteur d'aliments (article 104, 1º, CIR 1992).
M. de Clippele déclare qu'à première vue, les montants déductibles ne sont pas plafonnés. Le risque est donc grand que ce système n'entraîne une réduction de la base imposable des débiteurs d'aliments et que ces sommes soient totalement exonérées d'impôts à charge des parents bénéficiaires, ces derniers pouvant ensuite restituer discrètement à leurs enfants tout ou partie des sommes perçues en puisant dans les fonds dont ils disposent et dont le fisc n'a pas connaissance. Il convient de fixer des limites plus claires en vue de prévenir tout abus.
M. D'Hooghe suppose que le CPAS n'intervient dans les frais de séjour en maison de repos qu'après avoir fait une enquête l'amenant à conclure à l'insuffisance des ressources des personnes âgées concernées. Ce n'est qu'après avoir accompli ces formalités que le CPAS procède à la récupération auprès des enfants débiteurs d'aliments.
L'auteur de la proposition de loi reconnaît que les développements de celle-ci auraient pu être plus précis concernant l'objectif de sa proposition de loi. Sur le plan de la technique législative, il n'avait cependant pas d'autre choix que de proposer la suppression de la référence à l'article 205 du Code civil qui est faite à l'article 90, 3º, CIR 92. Le but n'est pas de faire en sorte que les enfants versent spontanément des aliments à leurs parents en vue d'éluder l'impôt.
Comme M. de Clippele, M. Ramoudt estime que la proposition de loi poursuit un but noble, mais il redoute lui aussi les abus qui pourraient en découler. Il se demande comment on pourra éviter que certains débiteurs d'aliments versent des rentes dépassant les besoins des bénéficiaires et que ceux-ci les leur remboursent partiellement ou totalement nettes à l'impôt.
M. D'Hooghe rappelle que, dans la pratique, c'est le CPAS qui fait une enquête et qui arrête le montant des sommes à verser par les débiteurs d'aliments. Le CPAS doit d'ailleurs aussi délivrer une attestation. Il est donc impossible que des enfants versent spontanément des aliments dépassant la somme fixée et qu'ils les portent ensuite en déduction de leur revenu imposable, puisqu'aucune attestation fiscale n'est délivrée en pareil cas.
M. Guilbert se rallie à MM. de Clippele et Ramoudt. Il estime d'ailleurs que les situations sont très différentes de l'une à l'autre. Il y a des maisons de repos qui demandent un loyer normal. Puis, il y en a de très grand luxe. Est-ce que l'on peut considérer que quelqu'un qui n'a pas les moyens de s'offrir ce luxe, peut faire appel à ses enfants qui pourraient alors déduire les rentes alimentaires ainsi payées à raison de 80 % de l'ensemble de leurs revenus nets ?
M. Guilbert pense qu'il faudrait prévoir un plafond pour les montants déductibles. Pour éviter les abus que craignent ses collègues, il suggère de faire payer les factures directement par les enfants.
M. Siquet fait remarquer que les bénéficiaires de rentes alimentaires bénéficient aussi d'une quotité du revenu exemptée d'impôt. De plus, certaines allocations sont immunisées. La proposition de M. D'Hooghe, vise-t-elle des rentes alimentaires qui dépassent les montants exonérés d'impôt ? Pour autant que ces montants ne soient pas dépassés, la discussion à ce propos n'a aucun sens.
Selon M. D'Hooghe, les factures de maison de repos en Belgique s'élèvent en moyenne à 1 125 euros par mois. Sur base annuelle, la quotité exemptée d'impôt est donc parfois facilement dépassée.
M. Moens objecte qu'en matière de fiscalité, un principe général veut que le montant de la dépense qui est déductible pour celui qui l'expose devient un revenu imposable pour son bénéficiaire. La proposition de loi à l'examen entend déroger à cette règle. L'on peut dès lors se demander s'il existe des précédents.
Le ministre des Finances estime que la portée de la proposition de loi en discussion est à la fois trop restreinte et un peu trop étendue. Sa portée est trop restreinte parce qu'elle ne concerne qu'un aspect limité de la problématique des rentes alimentaires. C'est ainsi qu'elle omet de s'intéresser aux rentes alimentaires payables au conjoint, aux enfants, etc. À ce niveau-là aussi, on constate des situations dramatiques.
D'autre part, la proposition est trop étendue, en ce sens que la suppression, à l'article 90, 3º, CIR 1992, de la référence à l'article 205 du Code civil, entraînerait l'exemption de toutes les rentes alimentaires, y compris celles versées aux parents qui ne résident pas dans une maison de repos et de soins d'un CPAS. Telle ne semble pas être l'intention de l'auteur de la proposition de loi.
Le ministre confirme ensuite que la proposition de loi aurait pour effet de rompre l'équilibre entre la déductibilité et l'imposabilité. En outre, elle mettrait fin à la justification historique de la limitation de la déductibilité à 80 %. C'est, pour des raisons sociales, en effet, que le bénéficiaire n'était pas taxé à 100 % sur les rentes alimentaires perçues. De là aussi que la déductibilité pour le débiteur d'aliments était pareillement limitée à 80 %. Si la proposition à l'examen devait être adoptée, cette dernière limitation ne pourrait donc plus se justifier.
Le ministre vérifiera s'il existe, dans la législation en vigueur, d'autres cas où la déduction est admise sans que l'avantage ne soit taxé.
M. D'Hooghe souligne que c'est de manière tout à fait délibérée qu'il a voulu limiter le champ d'application de sa proposition de loi aux rentes alimentaires payées à des parents dans le besoin. Le point de départ de sa proposition réside dans le cadre de la problématique des maison de repos, où l'on constate que les CPAS doivent intervenir, interventions qu'elles tentent de récupérer auprès des enfants débiteurs d'aliments, les personnes âgées étant dans le besoin étant finalement imposées sur les rentes versées par leurs enfants ou petits-enfants. M. D'Hooghe juge cette situation inacceptable.
En ce qui concerne l'argument selon lequel l'obligation alimentaire visée à l'article 205 du Code civil aurait une portée qui dépasse l'intention initiale de l'auteur, M. D'Hooghe se dit prêt à spécifier, dans sa proposition de loi, que celle-ci concerne les rentes alimentaires versées à des personnes âgées dans le besoin qui résident dans des maisons de repos et de soins. Les dispositions de la future loi doivent aussi indiquer clairement que la déduction n'est possible que moyennant une attestation délivrée par le CPAS concerné.
M. De Grauwe estime qu'en accédant à cette suggestion, la commission créerait une discrimination inacceptable entre, d'une part, les personnes âgées qui résident en maison de repos et de soins et celles qui, n'étant pas dans le cas, reçoivent une rente de leurs (petits-)enfants pour subvenir à leur entretien.
M. Ramoudt abonde dans le même sens. Il craint par ailleurs que, par suite de la présente proposition, certaines personnes encore capables de vivre en parfaite autonomie ne soient incitées par leurs (petits)-enfants pour des raisons purement fiscales à se faire admettre dans une maison de repos et de soins. Ce serait tout à fait contraire, par exemple, à la politique flamande en la matière.
M. D'Hooghe fait remarquer que sa proposition de loi, telle qu'elle a été déposée, ne fait aucune distinction entre les personnes âgées qui résident dans une maison de repos et de soins et les autres personnes âgées. Il souligne que c'est précisément sur la suggestion du ministre des Finances qu'il a proposé cette spécification, et donc cette « discrimination ».
La seule critique que M. D'Hooghe retient est celle qui concerne la nécessité de vérifier si des abus sont effectivement possibles. Il pense aux enfants qui, sans être débiteurs d'aliments, interviendraient de leur propre initiative, récupéreraient l'argent et bénéficieraient, malgré tout, d'une déduction fiscale. M. D'Hooghe demande au ministre de clarifier les choses à ce propos. Il souhaiterait pour sa part que la déductibilité soit limitée aux paiements effectués pour des besoins spécifiés par une instance officielle. Il pense pouvoir écarter ainsi tout risque d'abus.
En ce qui concerne la discrimination entre les personnes âgées qui résident dans une maison de repos et de soins et les autres, M. D'Hooghe fait observer que les communautés accordent des allocations à la première catégorie, et pas à la seconde. Selon lui, le fait de comparer deux personnes qui se trouvent dans une situation différente n'a rien d'une discrimination. Il souhaiterait que quelque chose soit faite pour remédier au problème des milliers de personnes qui ne peuvent payer leur facture de séjour en maison de repos.
M. Siquet estime que ces rentes alimentaires ont une influence sur les personnes dépendantes qui peuvent bénéficier d'une allocation pour personnes âgées ou d'une rente d'intégration (si elles n'ont pas atteint l'âge de la pension).
Deuxièmement, ces rentes ont une influence sur le statut du VIPO mutuelle en diminuant les remboursements.
Dans l'esprit de M. D'Hooghe, est-ce que l'on tiendrait compte de ces rentes alimentaires pour l'enquête sur les ressources pour, par exemple, les rentes de dépendance, les allocations pour personnes âgées telles que payées par le ministère pour la prévoyance sociale ?
M. D'Hooghe répond que sa proposition de loi ne change rien à cette situation. La nature des revenus de la personne âgée n'a aucune importance. On vérifie uniquement s'ils suffisent à payer la facture de la maison de repos. S'il y a au total suffisamment de moyens, les enfants ne sont pas débiteurs d'aliments. Ce n'est que si le CPAS confirme l'obligation alimentaire que la réglementation proposée s'appliquerait.
Le ministre croit qu'il y a confusion sur le terme « aliments ». Le Code civil parle exclusivement d'intervention des enfants au prorata des besoins de leurs parents. Il ne dit pas sous quelle forme cette intervention doit se faire. Cela implique qu'elle peut par exemple consister à payer une facture du CPAS, quel que soit le destinataire de cette facture, à prendre en charge une facture d'électricité, à effectuer un versement régulier, etc. Sur le plan fiscal, on exige uniquement que des aliments soient payés régulièrement. Cette notion est d'ailleurs insuffisamment définie. D'où parfois des problèmes.
Le ministre déclare que rien n'empêche les enfants débiteurs d'aliments d'en payer davantage que ce dont leurs parents ont strictement besoin pour pouvoir payer la facture du CPAS, de sorte que ces parents puissent également subvenir à d'autres besoins sociaux normaux.
Quant aux abus, le ministre affirme qu'on en constate déjà actuellement. Les enfants récupèrent l'argent qu'ils ont versé et bénéficient d'un avantage fiscal considérable, tandis que les parents paient peu d'impôts, voire pas du tout, sur les montants reçus. L'administration fiscale est impuissante, puisqu'elle n'a pas accès au compte privé des intéressés. Elle ne peut tabler que sur les revenus mentionnés dans la déclaration d'impôts.
Le Code civil limite le montant des aliments déductibles à ce qui est « nécessaire ». Dans la pratique, l'appréciation de ce montant par les agents ordinaires du fisc soulève pas mal de problèmes. Il y a donc déjà aujourd'hui de nombreux litiges concernant la problématique des rentes alimentaires.
M. D'Hooghe demande que l'administration fiscale vérifie, par sondages, s'il y a des abus en matière d'aliments dus spécifiquement en application de l'article 205 du Code civil.
Après une première discussion de sa proposition de loi, M. D'Hooghe dépose trois amendements pour tenter de répondre aux observations qui ont été faites à propos d'éventuels abus (voir doc. Sénat, nº 2-1209/2).
L'amendement nº 1 vise à modifier l'intitulé. Il est le corollaire de l'amendement nº 2, qui tend à modifier l'article 2. Il prévoit une exonération d'impôts jusqu'à concurrence de 1 000 euros par mois pour les personnes hébergées ou soignées dans une maison de repos ou de soins pour les montants que les débiteurs d'aliments paient à ces maisons de repos ou de soins. La limitation aux personnes âgées accueillies dans de tels établissements est nouvelle. La possibilité de déduction jusqu'à concurrence de 80 % est maintenue pour les débiteurs d'aliments.
L'amendement nº 3 vise à compléter la proposition par une disposition la faisant entrer en vigueur dès l'exercice d'imposition 2003.
Le ministre des Finances estime que les amendements ne remédient guère aux problèmes déjà évoqués antérieurement.
La limitation des montants prévue par l'amendement nº 2 donne droit annuellement à une déduction maximale de 12 000 euros avant indexation. Compte tenu de ce que les débiteurs d'aliments ne doivent payer que la différence entre le coût de l'hébergement des ayants droit et la pension de ces derniers, il semble s'agir quand même encore d'un montant assez élevé. En d'autres termes, dans la pratique, il ne s'agit pas vraiment d'une limitation.
M. De Grauwe maintient sa remarque selon laquelle il est inadmissible que, d'une part, le bénéficiaire soit exonéré jusqu'à 1 000 euros par mois, tandis que, d'autre part, le débiteur d'aliments bénéficie d'une déduction de 80 % du montant versé.
M. D'Hooghe répond que les bénéficiaires sont des personnes qui bénéficient d'une maigre pension, sur laquelle ils ne paient que peu ou pas d'impôts. Cette pension ne suffit déjà pas à payer les factures pour la maison de repos ou de soins dans laquelle ils séjournent. Cela n'a donc aucun sens de les taxer pour les aliments perçus par eux ou pour leur compte, puisque ces montants vont intégralement à la maison de repos ou de soins. Les intéressés n'ont donc pas les moyens de payer des impôts sur ces montants. Le Trésor aura toutes les peines à recouvrir et n'obtiendra que peu ou pas de résultats.
Selon M. D'Hooghe, l'obligation de payer directement les indemnités à une maison de repos ou de soins rendra impossibles les accords entre débiteurs et bénéficiaires d'aliments en vue d'éluder l'impôt.
MM. Moens et De Grauwe condamnent le fait que l'on déroge en l'espèce au principe général qui veut que ce qui est déductible pour le payeur est imposable au bénéficiaire.
M. de Clippele ayant demandé si l'administration avait une idée du coût budgétaire qu'entraînerait l'adoption de la loi proposée, le ministre des Finances déclare que, sur la base des revenus de 2001 et en supposant qu'une moyenne de 5 000 euros seraient versés annuellement, ce coût s'élèverait à 7 millions d'euros sur une base annuelle.
Le fait de compléter l'article 99 du CIR 1992 par un nouvel alinéa, comme le prévoit l'amendement nº 2, soulève également des problèmes d'interprétation.
En effet, cet article commence par dire que l'on applique 80 % du montant effectivement payé ou attribué au bénéficiaire. Puis on exclut encore 1 000 euros par mois. La question se pose alors de savoir si c'est 1 000 euros du montant déjà réduit à 80 % ou bien du montant payé à 100 %.
Du point de vue technique, ce point n'est pas suffisamment clair.
M. D'Hooghe demande si sa proposition aurait plus de chances d'être adoptée s'il réduisait le montant maximum.
Le ministre souligne qu'il ne faut pas non plus oublier l'éventuelle discrimination dont pourraient être victimes les personnes âgées qui éprouvent des difficultés, par exemple, à payer le loyer du logement qu'elles occupent et qui sont, elles aussi, aidées par leurs enfants.
Il n'empêche qu'il est parfaitement conscient du fait que la question soulevée par M. D'Hooghe est un problème très réel.
M. D'Hooghe fait remarquer qu'il ne crée aucune nouvelle discrimination qui n'existe déjà.
M. Lozie déclare qu'il est communément admis que l'on ne peut imposer deux fois la même somme. A contrario, on ne peut pas non plus exonérer deux fois la même somme. C'est pourtant ce qui est proposé ici. Comme on déroge en l'espèce à la règle générale, il convient à tout le moins de fournir une justification suffisante.
Eu égard à l'évolution démographique dans notre pays, M. Roelants du Vivier craint surtout que de plus en plus de gens ne s'adressent à des maisons de repos et de soins. Le coût budgétaire de la mesure proposée pourrait alors croître d'une manière exponentielle. A-t-on fait des estimations à cet égard ?
La ministre répond négativement.
M. Siquet demande s'il existe une différence entre les rentes alimentaires telles que définies ici et les saisies opérées par les CPAS pour renflouer ce qui manque pour payer les homes.
Le ministre estime que le mot « saisie » est un peu trop fort. Finalement, cette intervention financière de la part des enfants pour subvenir aux besoins des parents est considérée comme une rente alimentaire. Cette intervention est obligatoire en vertu du Code civil. En fiscalité, il n'y a pas de règles propres en matière de rentes alimentaires.
M. De Grauwe estime que le coût budgétaire, la dérogation aux principes généraux en matière fiscale et la discrimination éventuelle poseront des problèmes. Il craint en outre que les familles ne s'arrangent entre elles pour réduire la pression fiscale globale.
M. Steverlynck revient sur le problème de l'obligation, pour les personnes âgées, de payer des impôts sur un revenu dont elles ne disposent pas librement. Après être intervenu une première fois pour payer l'institution et pour récupérer le montant de l'intervention auprès des enfants, le CPAS doit à nouveau intervenir pour payer les impôts. Il est clair que quelque chose ne va pas.
M. De Grauwe épingle, d'autre part, la déduction fiscale dont bénéficient les enfants. Comme ceux-ci sont normalement imposés à un taux marginal plus élevé que celui de leurs parents, les familles en question profitent globalement d'une réduction nette de leurs impôts.
Selon M. D'Hooghe, il est hypocrite de continuer à imposer les rentes alimentaires à charge des bénéficiaires. On sait, en effet, pertinemment bien que, dans la plupart des cas, ils ne pourront pas payer l'impôt dû.
Il en résulte des tas de difficultés pour les institutions et les CPAS et des frustrations tant chez les personnes âgées que chez leurs enfants. Ces derniers bénéficient déjà de la déductibilité. La présente proposition de loi ne crée donc pas des possibilités supplémentaires d'abus.
Á M. Lozie, M. D'Hooghe répond que sa proposition de loi est très nettement motivée par des raisons sociales. Les maisons de repos et de soins appliquent des tarifs qui sont devenus si élevés que la pension d'environ un tiers des personnes concernées est suffisante pour qu'elles puissent payer la facture qui leur est présentée. Grâce à la mesure proposée ici, on pourrait mieux tenir compte du souci général de veiller à ce que les soins aux personnes âgées restent abordables.
M. D'Hooghe doute également de l'exactitude de l'estimation qui a été faite du coût budgétaire qu'entraînerait l'application de la loi proposée. Il estime que 80 % des rentes alimentaires imposables à charge des personnes âgées concernées ne génèrent pratiquement aucun revenu fiscal effectif.
M. Siquet signale qu'il arrive souvent que des couples résident dans une maison de repos ou de soin. Les besoins financiers sont alors beaucoup plus importants. Dès lors, les rentes alimentaires deviennent difficilement supportables dans le chef des enfants.
À ce propos, le ministre signale que cette matière est réglée par le Code civil. Il importe de regarder, d'une part, le besoin du bénéficiaire, et, d'autre part, les ressources du débiteur. Ces deux éléments entrent en ligne de compte pour déterminer le montant de la rente alimentaire.
Les fonctionnaires du fisc sont amenés à interpréter les montants sur le terrain.
Bien que le président constate que la commission ne parvient pas à dégager, en son sein, un consensus sur la proposition de loi à l'examen, M. D'Hooghe insiste pour qu'on la soumette aux voix.
L'article 1er est rejeté par 8 voix contre 2. Ce vote implique le rejet de l'ensemble de la proposition de loi.
Le présent rapport a été approuvé à l'unanimité des 10 membres présents.
| Le rapporteur, Olivier de CLIPPELE. |
Le président, Paul DE GRAUWE. |