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M. Michel Guilbert (ECOLO), rapporteur. - Le présent projet de loi a été adopté par la Chambre des représentants le 5 décembre 2002 et transmis au Sénat le 6 décembre 2002.
La commission des Finances et des Affaires économiques a discuté le présent projet de loi au cours de ses réunions des 21, 29 janvier et du 11 février 2003.
Dans son exposé introductif, le ministre de l'Économie a rappelé que le compte bancaire est devenu un instrument quasiment indispensable pour la gestion quotidienne. Le fait de ne pas avoir de compte peut rendre onéreux certains versements, par l'utilisation d'autres modes de paiement.
Il estime que le compte bancaire est un instrument de citoyenneté, une composante du lien social. En être privé est ressenti comme une forme d'exclusion sociale.
Les banques ont élaboré une Charte du service bancaire de base. Malheureusement, celle-ci s'est révélée insuffisante. On a pu d'ailleurs entendre certaines déclarations de dirigeants de banques selon lesquels ceux qui n'ont pas assez de revenus doivent aller « chercher leur paradis ailleurs ».
Test Achats a effectué une enquête sur l'application de cette Charte et il faut bien dire que les résultats n'étaient pas très positifs.
Des propositions de loi ont dès lors été déposées, tant à la Chambre qu'au Sénat, afin d'instaurer un service bancaire de base.
Le projet de loi que nous avons étudié est issu d'une proposition de loi de Mme Lalieux, amendée par le gouvernement.
Les principes du projet sont les suivants :
1. Tout consommateur a droit au service bancaire de base.
2. Ce service de base est défini. Il comprend notamment l'ouverture, la gestion d'un compte, la possibilité d'effectuer des virements et des ordres permanents.
3. Le forfait maximal ne peut dépasser 12 euros. Le Roi détermine le nombre d'opérations.
4. Les opérations effectuées ne peuvent engendrer un solde débiteur.
5. Le Roi dresse une liste des produits liés compatibles pour l'octroi ou le maintien de ce service.
6. Le Fonds de compensation - qui a donné lieu à de nombreux débats - repose sur le principe suivant : tous les établissements de crédit seront obligés de proposer un service bancaire universel. Il importe donc de se prémunir contre les effets d'un déséquilibre entre les prestations de services des divers opérateurs. Il convient de rétablir une concurrence équitable entre les établissements de crédit par le biais d'un système de compensations financières. C'est la Banque nationale qui a été désignée comme gestionnaire de ce Fonds de compensation.
7. Une commission des litiges sera instaurée. Un accord est intervenu entre l'Association belge des banques et des représentants des consommateurs sur les principes d'une telle commission.
Dans ses conclusions, le ministre considère que le projet répond à un réel besoin des citoyens. Il rappelle qu'il a été adopté à l'unanimité à la Chambre et que le Conseil des ministres du 17 janvier dernier a rappelé toute l'importance de ce projet, notamment dans le cadre de la lutte contre les agressions dont les facteurs sont victimes.
Dans la discussion générale, M. Poty s'est réjouit de pouvoir traiter ce projet de loi qui répond à un besoin essentiel et qui arrive à point nommé. Il rappelle qu'une proposition de loi analogue déposée au Sénat n'a pas été menée jusqu'au bout pour ne pas faire double emploi avec les travaux entamés à la Chambre.
M. Poty rappelle aussi que, suite à l'introduction de cette dernière proposition, il y a déjà plusieurs années, l'Association belge des banques avait déposé une Charte. Cependant, depuis lors, bien des choses ont changé. Les banques ont fusionné et les nouvelles entités n'ont pas toujours respecté les engagements de leurs prédécesseurs.
Pour M. Poty, la solidarité organisée par le Fonds de compensation est un élément majeur du projet. Pour cette raison, il pense qu'il est de l'intérêt du consommateur, comme de celui des banques de bonne foi, que la Commission vote ce projet de loi tel que déposé, dans un but manifestement social.
M. Thissen a rappelé que son groupe a soutenu la proposition à la Chambre. Il est pour lui devenu indispensable que tout citoyen intégré dans la vie sociale bénéficie d'un compte bancaire. Il faut, dit-il, essayer de rencontrer les préoccupations des fournisseurs de service qui doivent être rémunérés pour les services qu'ils rendent. Le Fonds de compensation viendra régler cette question.
Enfin, il estime qu'il y a urgence et que cette loi devrait entrer en vigueur au plus vite. Par ailleurs, il n'est pas indiqué de fixer dans la loi des montants nominaux.
M. Steverlynck a souligné que son parti avait, lui aussi, soutenu ce projet à la Chambre. Il a attiré l'attention sur une série de points qui constituent des sources de difficultés.
Le bon fonctionnement des services bancaires de base dépendra, entre autres, de la teneur concrète des arrêtés royaux et l'on ne sait toujours pas avec certitude ce que les banques doivent proposer pour le forfait maximum de douze euros.
Une deuxième source de difficultés concerne le Fonds de compensation.
M. Steverlynck a évoqué toute une série de questions et il estime que moins un établissement fonctionne efficacement, plus il peut faire appel au Fonds de compensation. Il se demande dans quelle mesure l'ensemble de la réglementation est conforme à la législation européenne. Il s'interroge également sur le lien entre le contrat de gestion de La Poste et le système proposé dans le projet à l'examen.
En ce qui concerne le règlement des litiges, M. Steverlynck se demande s'il n'eût pas été préférable de laisser la future loi produire ses effets pendant quelques années avant d'élaborer concrètement un mode de règlement des litiges.
Mme Kestelijn-Sierens a fait savoir que son groupe politique soutenait ce projet, même si l'article 5 consacré à la création du Fonds de compensation, lui posait problème. Ce Fonds de compensation, rappelle-t-elle, s'inscrivait dans le cadre du projet initial visant à confier le service de base à la seule Banque de La Poste. Du fait que les banques sont finalement toutes obligées d'offrir le service bancaire de base, le Fonds de compensation perd de son utilité.
J'ai quant à moi estimé que ce projet de loi était très attendu : ne pas disposer d'un compte bancaire constitue une forme d'exclusion sociale et beaucoup de gens géreront certainement mieux leur budget s'ils ont un compte bancaire.
Les services sociaux devraient accompagner les personnes qui ont des difficultés à utiliser un compte bancaire - Test Achats l'avait indiqué lors d'une audition consacrée à un autre projet de loi.
M. Malcorps souscrit entièrement au projet de loi à l'examen. À ses yeux, le Fonds de compensation constitue plutôt une matière d'ordre pratique. Il est, selon lui, théoriquement exact que si tous les établissements financiers devaient offrir les services bancaires de base, le Fonds de compensation deviendrait superflu.
Dans sa réponse, le ministre a indiqué que la création du Fonds de compensation a un rôle préventif. Il n'y aura pas de problème si toutes les banques sont disposées à proposer ce service bancaire de base. Le Fonds doit donc être vu comme un instrument de pression. Il vise à compenser les lacunes et les défauts d'exécution de la loi qui auraient des conséquences financières dommageables pour ceux qui la respectent bien.
Il rappelle également que le principe du Fonds de compensation est tiré de la directive européenne en matière de télécommunications, où figure l'idée d'une commission des litiges et d'un Fonds de compensation. De cette manière, il existe des moyens de corriger les défauts d'une saine concurrence.
Le ministre a également déclaré qu'il souhaitait que la mise en oeuvre de ce projet se fasse le plus rapidement possible. Il a ajouté qu'il ne faudrait peut-être jamais activer ce Fonds ; ce sera le cas si toutes les banques jouent le jeu.
Selon M. De Grauwe, il s'agit d'un automatisme : le Fonds sera activé d'office. Il est improbable, selon lui, que le nombre de comptes de ce type corresponde à la distribution de l'importance économique des banques.
Le ministre a expliqué que dans les mesures d'exécution qui seront prises en vertu de la mise en oeuvre de cette loi, on peut très bien imaginer que le Fonds ne sera activé que lorsque l'on aura dépassé un certain seuil d'écart, par exemple.
Les amendements ont été rejetés par neuf voix contre deux et l'ensemble du projet a été adopté sans modification par dix voix et une abstention.
M. Francis Poty (PS). - Je tiens tout d'abord à remercier M. Guilbert pour son excellent rapport.
Je me réjouis tout particulièrement de l'aboutissement de ce dossier au sein de notre assemblée. En effet, en 1996 déjà, je m'étais intéressé à cette problématique en déposant une proposition de loi qui instituait les services bancaires de base, et ce, en vue de garantir à tous les citoyens l'accès au compte bancaire.
Mon texte visait à rencontrer l'inquiétante réalité du phénomène de l'exclusion bancaire. À notre époque, l'exclusion bancaire est ressentie comme une forme d'exclusion sociale. Le compte bancaire est en effet devenu un élément essentiel dans la gestion des affaires quotidiennes du consommateur. Il est même devenu un élément de citoyenneté.
Ne pas disposer d'un compte bancaire entraîne des problèmes administratifs, locatifs, financiers, de gestion et d'ordre psychologique du fait du sentiment d'exclusion ressenti par les personnes concernées. L'exclusion bancaire constitue aujourd'hui une nouvelle forme d'exclusion sociale inacceptable, d'autant que certains établissements financiers de second plan profitent de la situation en abusant de personnes devenues indésirables dans les grandes banques.
La proposition de loi que j'avais déposée en 1996 visait à éviter la situation intolérable prévalant aux États-Unis, où l'on estime que 20% de la population ne peut avoir accès à un compte bancaire.
En 1995, le Rapport général sur la pauvreté soulignait à cet égard : « Les personnes pauvres ont aussi droit aux services bancaires. Il faut certes éviter les abus mais sait-on que certaines banques refusent déjà d'ouvrir un compte aux ayants droit au minimex ? Il est clair pour nous que même les personnes économiquement faibles doivent pouvoir disposer d'un compte auprès d'un organisme financier. »
En 1997, le débat en commission Finances et Affaires économiques du Sénat avait immédiatement mis en évidence l'ampleur du problème. Au terme de diverses auditions, le ministre des Affaires économiques de l'époque avait demandé l'avis du Conseil de la consommation.
L'Association belge des banques s'était engagée à répondre à la préoccupation des consommateurs, dont je me faisais le relais, en proposant une charte. Vingt-six banques, parmi les plus importantes, soit quelque 95% du marché dans l'activité concernée, avaient alors décidé d'adhérer à un code de bonne conduite. Nous avions accepté de leur faire confiance et de ne pas légiférer mais il a fallu rapidement déchanter. Nous nous sommes aperçus que certaines banques - et non des moindres - ne respectaient absolument pas leur engagement et continuaient à faire la chasse aux comptes réputés non rentables. La charte était tout simplement un chiffon de papier. En outre, la multiplication des fusions bancaires a contribué à favoriser le non-respect de la charte et l'exclusion bancaire des plus démunis de nos concitoyens. Selon le propre aveu de l'Association belge des banques, la charte n'a pas atteint les objectifs qu'elle s'était fixés. Dès lors, l'intervention du législateur devenait indispensable. Comme nous, le groupe socialiste de la Chambre des représentants s'est inquiété de cette dérive. Ma collègue Karine Lalieux a donc pris une nouvelle initiative parlementaire. La commission des Finances et des Affaires économiques du Sénat a estimé que le débat pouvait se poursuivre à la Chambre en vue d'aboutir à une indispensable solution dans l'intérêt des plus démunis de nos concitoyens.
Le projet de loi instaurant un service bancaire de base est caractérisé par la simplicité et la transparence. Toutes les banques devront fournir le service de base et laisser aux utilisateurs le libre choix entre le guichet automatique et le guichet personnalisé dans la mesure où l'automatisation des services bancaires pourrait éventuellement poser des problèmes plus aigus aux populations défavorisées. Il est désormais acquis que tout un chacun pourra disposer d'un compte bancaire mais il reste cependant un obstacle dissuasif dans le chef des utilisateurs. En effet, les sommes réputées insaisissables en vertu du code judiciaire perdent ce caractère lorsqu'elles sont versées sur un compte bancaire. C'est la raison pour laquelle Philippe Mahoux et moi avons rédigé une proposition de loi permettant de maintenir l'insaisissabilité prévue par le code judiciaire, de façon à compléter le projet de loi.
Nous en débattons et progressons en la matière. En définitive, lorsque ces deux lois seront d'application, non seulement toute personne aura le droit de disposer d'un compte bancaire, mais en outre, plus aucune personne ne sera réticente à l'utiliser face au risque de saisie qui pourrait en résulter.
Enfin, si vous me le permettez, je voudrais encore ajouter quelques mots sur la notion générique du service universel dans lequel s'inscrit la proposition dont nous discutons aujourd'hui.
La proposition initiale de Mme Lalieux comprenait cette terminologie avant qu'elle ne soit effacée au profit des services bancaires de base. Néanmoins, les caractéristiques intrinsèques de la notion de service universel ne sont pas remises en question pour ce changement d'appellation.
Cette notion nouvelle, issue du contexte de libéralisme économique imprimé par les autorités européennes, permet de reconsidérer le rôle, toujours nécessaire, joué par les services publics.
Le service universel auquel le service bancaire de base appartient est un ensemble de services minimaux, définis, d'une qualité donnée, accessibles à tous les utilisateurs indépendamment de leur localisation géographique et à la lumière des conditions spécifiques nationales, à un prix abordable.
Cette définition doit être mise en parallèle avec la communication sur les services d'intérêt général et les conclusions du Conseil européen de Nice, selon lesquelles « l'accomplissement des missions des services d'intérêt économique général s'effectue dans le respect des attentes légitimes des consommateurs et des citoyens qui souhaitent des prix abordables, un égal accès à des services de qualité indispensables à leur insertion économique, territoriale et sociale. ».
Qualité, accessibilité et prix abordable : c'est sur la base de ces trois principes que le Roi déterminera le nombre d'opérations comprises dans le forfait. La fixation de ce nombre sera conditionnée, non seulement selon le service minimum à prodiguer, mais aussi par les services qui se révéleront indispensables à l'insertion sociale de nos concitoyens.
Par ailleurs, il est symptomatique de constater qu'une politique d'accompagnement de la concurrence est toujours nécessaire à partir du moment où les systèmes non contraignants voulus par les acteurs économiques eux-mêmes dans la perspective utopique d'un marché autorégulé, s'avèrent en réalité totalement insuffisants, justifiant en conséquence l'intervention du législateur pour résoudre définitivement les errements d'une concurrence en fait non régulée.
Dans le même esprit, alors que les milieux financiers avaient fait montre d'hostilité à l'égard du mécanisme de compensation permettant un équilibre entre les activités lucratives et celles qui ne le sont pas, la compensation mise en place par le législateur insuffle la solidarité au sein du marché.
(M. Jean-Marie Happart, vice-président, prend place au fauteuil présidentiel.)
M. René Thissen (CDH). - Qu'elle se traduise par une absence de compte en banque ou par l'impossibilité d'en utiliser un, 40.000 personnes au moins seraient victimes d'une exclusion bancaire.
Ce chiffre ressort d'une enquête réalisée par l'asbl Réseau financement alternatif, qui démontre que 60% des CPAS et des services sociaux de notre pays ont eu à connaître de situations dans lesquelles des personnes ont rencontré des difficultés pour disposer d'un compte en banque ou pour effectuer des opérations bancaires de base. Le nombre d'exclus connu par les CPAS et les services sociaux serait également en progression constante : il a crû de 69% entre 1966 et 2000, puis de 113% en 2000.
La concentration des principaux opérateurs a créé des dérapages. Les banques se sont ainsi débarrassées de leurs clients jugés les moins rentables : les chômeurs et les minimexés d'abord, les faibles salaires ensuite.
En effet, l'étude menée par le Réseau financement alternatif indique que 85% des exclus bancaires ne disposeraient pas de plus de 867 euros par mois pour vivre et seraient, dans la plupart des cas, peu scolarisés, voire pas du tout.
Actuellement, différentes causes d'exclusion peuvent être mises en évidence : de nombreuses banques ont restreint leur offre de services bancaires de base principalement en fonction des conditions de revenus des personnes concernées. Ensuite, il apparaît qu'un certain nombre de personnes ne font pas usage des services bancaires par crainte de saisie de leurs revenus ou de compensation de ceux-ci avec des sommes dont ils sont débiteurs à l'égard de la banque.
Dans les faits, la Banque de la Poste est ainsi peu à peu devenue la banque des « pauvres », étant donné qu'elle est le seul établissement obligé, de par son contrat de gestion, d'ouvrir un compte au nom de toute personne âgée de plus de 12 ans et que de nombreuses banques lui renvoient systématiquement leurs clients dits non rentables.
Face à cette situation, la réponse traditionnelle du secteur bancaire consista à se référer à la Charte relative au service bancaire de base de l'Association belge des banques.
Or, malgré l'engagement du secteur bancaire d'offrir un compte à toute personne domiciliée en Belgique et ce, pour un prix raisonnable, je dois bien constater que la Charte relative au service bancaire de base n'a pu empêcher l'émergence de l'exclusion bancaire que de manière très limitée.
En effet, les critiques formulées à l'encontre d'une telle charte, dont l'utilité est a priori incontestable, portent essentiellement sur son application plutôt que sur son contenu.
Dès lors, je ne peux que me réjouir que, lentement mais sûrement, le concept d'un service universel bancaire s'est peu à peu imposé et sera légalement consacré par notre assemblée.
Il est, en effet, devenu indispensable pour tout citoyen désirant être intégré dans la vie sociale de pouvoir bénéficier d'un compte bancaire car celui-ci est devenu un instrument quasi incontournable pour obtenir le paiement de son salaire ou pour l'accomplissement d'un certain nombre de paiements.
À cet égard, j'ai toujours défendu l'idée qu'il était essentiel que chaque citoyen puisse disposer de services bancaires de base. Cette offre doit, à mon sens, être conçue dans une approche universelle destinée à ne pas stigmatiser certaines couches de la population en créant des services spéciaux à leur intention ou en les renvoyant vers une banque « des pauvres ».
L'objectif poursuivi par le présent projet de loi me semble dès lors particulièrement intéressant. Cependant, je regrette qu'il subsiste de nombreuses incertitudes quant à l'entrée en vigueur de la loi.
En effet, de l'aveu même du ministre, un certain nombre de points devront encore être précisés par le biais d'arrêtés royaux d'exécution, notamment en ce qui concerne le nombre d'opérations qui seront comprises dans le forfait de 12 euros. J'ai d'ailleurs indiqué qu'il ne me paraissait pas opportun qu'une loi fixe un montant nominal qui devra nécessairement être revu.
À titre accessoire, je soulignerai que nous examinons actuellement en commission une proposition qui vise à créer l'insaisissabilité d'un certain nombre de rémunérations ou allocations. Cette proposition viendra compléter le projet que nous voterons aujourd'hui.
Nous apporterons notre soutien quasi inconditionnel à ces deux dispositions. Certes, des nuances pourraient être apportées, mais nous voyons globalement dans cette démarche une avancée significative dans la protection des plus faibles.
(M. Armand De Decker, président, prend place au fauteuil présidentiel.)
M. Charles Picqué, ministre de l'Économie et de la Recherche scientifique, chargé de la Politique des grandes villes. - Ce projet a fait l'objet d'une quasi unanimité. Dès lors, je ne pense pas qu'il soit utile de répéter des arguments que j'ai déjà développés en commission et qui viennent encore d'être renforcés par les propos de MM. Poty et Thissen.
Je ne peux que me réjouir de l'appui dont a bénéficié ce projet. Le refus de pouvoir disposer d'un compte bancaire relève véritablement de l'exclusion sociale. De plus, le compte bancaire pour tous devrait encourager le virement sur compte des pensions et allocations, et, dès alors, diminuer les agressions dont sont victimes les facteurs qui aujourd'hui effectuent ces paiements à domicile. À l'heure où les paiements électroniques deviennent usuels, il aurait été très injuste de priver certaines personnes d'un compte à vue.
La présente disposition ne fait que rencontrer un peu plus notre volonté d'égalité sociale. Il s'agit typiquement d'une mesure qui vise à renforcer le lien social entre les citoyens. Les personnes qui souffrent de situations sociales difficiles et les travailleurs sociaux qui leur viennent en aide se réjouissent de notre initiative.
Je remercie l'ensemble des membres de la commission de ce débat intéressant qui a également permis de mettre à jour un certain nombre de problèmes qui seront réglés par arrêtés.
-La discussion générale est close.