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11 FÉVRIER 2003
Au cours de sa réunion du 30 janvier 2003, la commission des Affaires institutionnelles a rédigé, examiné et approuvé la proposition de loi en question, en application de l'article 22.3 du règlement du Sénat.
Les conditions auxquelles elle pouvait recourir à cette procédure particulière sont définies comme suit dans l'article 22.3 précité :
« Lorsque, dans une discussion, les commissions concluent à la nécessité de légiférer ou d'exprimer le point de vue du Sénat, elles peuvent rédiger elles-mêmes une proposition de loi ou de résolution, l'examiner, la mettre aux voix et faire rapport à son sujet, sans que le Sénat la prenne préalablement en considération.
Cette procédure ne peut être engagée qu'avec l'accord écrit de deux tiers des membres de la commission, et moyennant l'assentiment préalable du président du Sénat. En cas de doute sur la recevabilité, ou sur la compétence de la commission, celui-ci consulte le bureau. »
Il est apparu en l'espèce, au cours de la discussion de la proposition de résolution relative à l'établissement des faits et des responsabilités éventuelles d'autorités belges dans la déportation et la persécution des juifs de Belgique au cours de la Seconde Guerre mondiale (cf. doc. Sénat, nºs 2-1311/1-4), et, en particulier, après une audition avec le premier ministre, que le Centre d'Études et de Documentation Guerre et Sociétés contemporaines (CEGES), qui serait chargé d'une mission d'étude en la matière, ne pourrait consulter les archives de l'ensemble des autorités publiques et des établissements de droit privé que s'il était autorisé de manière spécifique à le faire, et ce, par une loi.
Vu l'urgence qu'il y a à faire approuver au plus tôt, par les deux Chambres, une proposition ou un projet de loi l'y autorisant, MM. Alain Destexhe et Philippe Mahoux ont, le 30 janvier 2003, transmis au président une lettre de la même date, dans laquelle dix membres de la commission marquaient leur accord sur la procédure prévue à l'article 22.3 du règlement du Sénat. Le président du Sénat a, quant à lui, donné volontiers son assentiment nécessaire en sa qualité de président.
Le présent rapport et le texte adopté forment la seconde partie d'un diptyque dont on ne peut déterminer la genèse et mesurer la portée sans tenir compte du premier volet, qui est constitué par le rapport sur la discussion de la proposition de résolution relative à l'établissement des faits et des responsabilités éventuelles d'autorités belges dans les persécutions et la déportation des juifs en Belgique au cours de la Seconde Guerre mondiale (nouvel intitulé), et par le texte adopté par la commission (cf. doc. Sénat nºs 2-1311/1-4). Les deux textes ont en effet été examinés simultanément, en présence de Mmes F. Audag-Dechamps et D. Debouverie, représentantes, respectivement, du premier ministre et du ministre de l'Économie et de la Recherche scientifique.
Le présent rapport a été soumis à l'approbation de la commission le 11 février 2003.
Les auteurs principaux de la proposition de résolution précitée, MM. Alain Destexhe et Philippe Mahoux, soumettent à la commission le projet de proposition de loi suivant, qui a été établi en collaboration avec le Service public fédéral Chancellerie du premier ministre et qui tient compte, notamment, du souhait du CEGES de pouvoir prendre également en considération les périodes de l'avant-guerre et de l'après-guerre, pour autant que ladite recherche le nécessite :
Article 1er
La présente loi règle une matière visée à l'article 78 de la Constitution.
Art. 2
Nonobstant toute autre disposition légale, le Centre d'Études et de Documentation Guerre et Sociétés contemporaines, dénommé ci-après CEGES, peut obtenir de toute autorité publique ou de toute institution de droit privé la communication de tout renseignement ou document utile à la réalisation, dans un délai de deux ans, d'une recherche scientifique sur la participation éventuelle d'autorités belges dans l'identification, les persécutions et la déportation des juifs en Belgique pendant la Seconde Guerre mondiale.
Cette recherche scientifique a pour but de fournir une information circonstanciée sur les événements et circonstances susceptibles d'expliquer ces événements, les rapports ainsi établis pouvant couvrir également la période de l'avant- et de l'après-guerre.
À cette fin, le CEGES doit notamment établir les principaux faits susceptibles d'éclairer l'attitude des autorités belges concernant les événements suivants :
a) le déplacement dès le 10 mai 1940 d'un nombre important de juifs étrangers vers la France;
b) l'application des ordonnances de l'autorité occupante concernant les juifs;
c) la constitution d'un registre de juifs;
d) la distribution et le port obligatoire de l'étoile jaune;
e) les concentrations et déportations de juifs.
Cette étude porte aussi bien sur l'attitude du gouvernement en exil à Londres, que sur celle des secrétaires généraux, des services de l'administration centrale, des autorités judiciaires et des autorités provinciales et communales.
Art. 3
Un rapport est transmis par le Gouvernement au Parlement deux ans après l'entrée en vigueur de la présente loi.
Art. 4
Le Roi fixe la date d'entrée en vigueur de la présente loi.
Développements
La résolution relative à l'établissement des faits et des responsabilités éventuelles d'autorités belges dans la déportation et la persécution des juifs de Belgique au cours de la Seconde Guerre mondiale (doc. Sénat, nº 2-1311/1), adoptée le ..., demande au Gouvernement de confier au Centre d'Études et de Documentation Guerre et Sociétés contemporaines (CEGES) la réalisation d'une étude détaillée sur la participation éventuelle d'autorités belges (politiques, administratives et judiciaires) dans l'identification, les persécutions et la déportation des juifs en Belgique pendant la Seconde Guerre mondiale.
La présente proposition vise à donner au CEGES accès non seulement aux archives des autorités publiques mais aussi à celles d'institutions de droit privé afin de permettre la réalisation d'une telle étude.
Elle s'inspire à cet égard de la disposition qui avait été prévue par l'article 5 de la loi du 15 janvier 1999 relative à la Commission d'étude sur le sort des biens des membres de la communauté juive de Belgique spoliés ou délaissés pendant la guerre 1940-1945, en vue de permettre à cette commission d'exercer sa mission.
Compte tenu de la nature différente de la mission qui était confiée à cette commission et de l'étude envisagée, il n'est pas prévu d'assortir la disposition d'un régime de sanctions tel qu'il était prévu par l'article 6 de la loi du 15 janvier 1999 précitée.
Enfin, l'entrée en vigueur sera fixée par le Roi, afin de permettre au gouvernement de prendre les dispositions nécessaires à la réalisation de la recherche dans le délai de deux ans demandé dans la résolution précitée. Les résultats de cette recherche seront repris dans un rapport transmis par le gouvernement au Parlement.
Comme le projet de proposition de loi s'inspire de la proposition de résolution précitée, il devra évidemment être adapté, dans un souci de cohérence, en fonction des amendements ou des modifications qui auront été apportées à la proposition de résolution (cf. le rapport de Mme Taelman et M. Cheron sur la proposition de résolution, doc. Sénat, nº 2-1311/3).
Cet article est adopté sans discussion à l'unanimité des 10 membres présents.
Premier alinéa
La commission souligne que le champ d'application territorial de l'étude couvre l'ensemble de la Belgique, y compris les cantons d'Eupen, de Malmédy et de Saint-Vith, qui avaient été annexés par l'Allemagne le 10 mai 1940 (cf. le rapport de Mme Taelman et M. Cheron sur la proposition de résolution, doc. Sénat, nº 2-1311/3 et l'amendement nº 1 de M. Siquet qui a été adopté par la commission, doc. Sénat, nº 2-1311/2).
Deuxième alinéa
Pour que le parallélisme avec la définition de la mission telle qu'elle figure dans la proposition de résolution puisse être maintenu, l'alinéa 2 est modifié comme suit :
« Cette étude scientifique a pour but de fournir une connaissance détaillée des faits et de leur contexte, même si ceux-ci concernent les périodes d'avant-guerre et d'après-guerre. »
Troisième alinéa
En vue de garantir au CEGES l'accès aux archives contenant des informations et des pièces relatives à la répression de l'après-guerre, comme les archives des auditorats militaires, M. Marcel Cheron suggère, sur proposition du CEGES, de compléter le troisième alinéa par un point f), rédigé comme suit :
« f) la manière dont cette participation éventuelle a été prise en compte durant la répression d'après-guerre ».
Mme Magdeleine Willame-Boonen exhorte la commission à bien mesurer quelles pourraient être les conséquences d'une disposition comme celle dont il est question. Elle risquerait en effet de conduire entre autres à ce que l'identité des personnes qui ont été poursuivies et éventuellement condamnées après la guerre pour collaboration à la persécution et à la déportation de juifs soit rendue publique par le biais de l'étude du CEGES, avec toutes les conséquences qui pourraient en découler pour les descendants de ces personnes.
Le président déclare que, selon lui, la proposition de texte fait plutôt référence aux cas de figure dans lequel des personnes qui se seraient rendues coupables des faits visés, au cours de la guerre, n'ont fait l'objet d'aucune poursuite après la guerre.
Selon M. Frans Lozie, le CEGES pourrait, par exemple, examiner à cet égard si le ministère public ou les auditorats militaires ont systématiquement décidé, pendant la répression, de ne pas poursuivre les auteurs de tels faits. Il ne pourrait toutefois le faire que si la loi lui ouvre expressément l'accès aux archives.
Mme Martine Taelman souscrit à la motivation de la proposition de texte que défendent le président et M. Lozie. Il faut en outre considérer cette proposition non pas isolément, mais dans le contexte de l'article 2, dont le quatrième alinéa dispose que l'étude du CEGES concerne notamment l'attitude que les instances et les autorités officielles ont adoptée durant l'après-guerre à propos de la persécution et de la déportation des juifs. Il est évident qu'il faudra aussi examiner quelle fut l'attitude, par exemple, des parquets, des auditorats militaires et de l'auditorat général au cours de la période de répression, par rapport à celle des autres instances et autorités.
M. Marcel Cheron ajoute que le CEGES effectuera une étude scientifique et, donc, objective et qu'il ne se livrera en aucun cas à une chasse aux sorcières. Dans l'étude, on devra tenter de constater les faits et l'attitude des autorités belges vis-à-vis de la persécution et de la déportation des juifs. Le fait qu'il y ait, derrière ces autorités, des personnes qui pourraient être mises en cause par l'étude, ne saurait constituer un obstacle à la réalisation de celle-ci. Si on suivait la voie que Mme Willame-Boonen a proposée pour des raisons compréhensibles, une partie importante des informations relatives à l'attitude des autorités belges vis-à-vis de la persécution et de la déportation des juifs seraient inaccessibles au CEGES.
Comme M. Moens, il estime que la proposition de texte garantit que les dossiers relatifs à la répression judiciaire, comme ceux concernant la répression administrative, dont on estime le nombre à 45 000, seront accessibles au CEGES.
Vu les considérations qui précèdent, Mme Willame-Boonen dit souscrire à la proposition de texte, mais elle attire l'attention de la commission sur le fait que l'étude du CEGES, quelque scientifique qu'elle soit, pourrait avoir des conséquences politiques explosives.
M. Cheron réplique que la proposition de loi à l'examen vise uniquement à faciliter et accélérer l'accès du CEGES aux archives qui sont importantes pour son étude, ou qui pourraient l'être. Quoi qu'il en soit, ces archives seront de toute façon ouvertes au public sous peu, de sorte que les chercheurs et les citoyens intéressés auront la possibilité de mettre en lumière la responsabilité individuelle de certaines personnes (voir, à propos du lien entre l'ouverture des archives et la protection de la vie privée, l'avis de la Commission de la protection de la vie privée nº 49/2001 du 10 décembre 2001 sur un avant-projet de loi sur les archives). Dans ce domaine, les États-Unis et d'autres pays ont une attitude beaucoup plus souple. Les archives Kennedy y sont publiques depuis quelques années déjà.
À la lumière de ce qui précède, la commission adopte la proposition de texte susvisée.
Quatrième alinéa
Pour éviter que l'énumération des instances concernées, dont le CEGES est chargé d'examiner l'attitude au cours de la Seconde Guerre mondiale, soit considérée comme exhaustive, avec le risque que l'on découvre des lacunes qui empêcheraient le CEGES d'avoir accès à certaines archives, la commission décide d'insérer le mot « notamment » entre le mot « porte » et les mots « aussi bien », en s'inspirant de l'exemple de la proposition de résolution.
Mme Mia De Schamphelaere relève la déclaration contenue dans les développements du projet de proposition de loi, selon laquelle, contrairement à la loi du 15 janvier 1999 relative à la Commission d'étude sur le sort des biens des membres de la communauté juive de Belgique spoliés ou délaissés pendant la guerre 1940-1945, le texte à l'examen ne prévoit aucune disposition pénale. Pourtant, le risque de violation de la vie privée de certaines personnes ou de leurs descendants est également réel en l'espèce. Par ailleurs, les enquêteurs du CEGES ne sont pas tenus par le secret professionnel. Comment peut-on alors imposer le respect de la loi du 8 décembre 1992 relative à la protection de la vie privée à l'égard des traitements de données à caractère personnel ?
La représentante du premier ministre répond que la disposition pénale prévue à l'article 6 de la loi précitée du 15 janvier 1999 ne concernait pas la violation de la vie privée mais la destruction de preuves. Cet article est rédigé comme suit : « Sera puni de cinq à dix ans de réclusion, quiconque fait disparaître, détruit, transfère ou fait transférer à l'étranger des documents ou d'autres supports de données, que la Commission d'étude peut utiliser dans l'accomplissement de sa mission, ou quiconque entrave la consultation de ceux-ci. » Cette disposition a été jugée nécessaire en raison des lourdes conséquences financières que la destruction de preuves pourrait entraîner.
En ce qui concerne la violation de la loi sur le respect de la vie privée, la représentante du ministre de l'Économie et de la Recherche scientifique fait observer qu'en Belgique, on n'a accès aux archives qu'après un délai de cent ans. Chez nos voisins, ce délai n'est que de trente ans. Voilà pourquoi le ministre a élaboré un avant-projet de loi sur les archives autorisant l'accès à celles-ci après cinquante ans. Consultée sur cet avant-projet, la Commission pour la protection de la vie privée a rendu un avis positif (avis nº 49/2001 du 10 décembre 2001).
La représentante du premier ministre attire enfin l'attention sur le fait que des noms seront inévitablement cités dans le rapport d'enquête du CEGES, comme cela a déjà été le cas dans d'autres études historiques.
L'article 2 ainsi amendé est adopté à l'unanimité des 10 membres présents.
M. Marcel Cheron émet des doutes quant à cette disposition. Dès que la proposition de loi sera devenue loi, elle s'autodétruira après deux ans. Elle présente donc un caractère d'exception en ce sens que le CEGES, nonobstant toute autre disposition légale, peut avoir accès, pendant deux ans, aux archives de toute autorité publique ou toute institution privée dans le cadre d'une mission de recherche déterminée. Une fois ce délai passé, la loi s'abolira elle-même, de sorte que l'obligation prévue à l'article 3 disparaîtra elle aussi.
Le président souligne qu'il est clairement prévu à l'article 2 que le CEGES peut pendant deux ans consulter les archives précitées. L'obligation pour le CEGES de soumettre, deux ans après l'entrée en vigueur de la loi, un rapport au Parlement et au gouvernement est tout à fait indépendante de ce qui précède.
M. Alain Destexhe plaide pour le maintien de cette disposition, mais sous une autre formulation, parce que le texte proposé donne l'impression que le gouvernement peut transmettre le rapport au Parlement en l'accompagnant d'un commentaire.
La représentante du premier ministre fait remarquer qu'il ne faut nullement interpréter cette disposition comme si le gouvernement voulait exercer une forme de contrôle sur le rapport final. La disposition vise uniquement à régler la manière dont le rapport sera communiqué au Parlement. La Commission d'étude des biens juifs, instituée par la loi précitée du 15 janvier 1999, a, par exemple, déterminé elle-même, à la fin du délai d'examen qui lui avait été imparti, ce qu'elle ferait de son rapport final. Elle a décidé de le communiquer tant au gouvernement qu'aux Chambres fédérales.
Eu égard à ce qui précède, la commission décide de formuler l'article 3 de la manière suivante :
« Art. 3. Le rapport sur l'étude scientifique réalisée par le CEGES est communiqué par ce dernier au Parlement et au gouvernement, deux ans après l'entrée en vigueur de la présente loi. »
La commission estime que le rapport doit être transmis directement non seulement aux deux Chambres donc pas uniquement au seul Sénat mais aussi au gouvernement, dont relève le CEGES.
L'article 3 ainsi amendé est adopté à l'unanimité des 10 membres présents.
Mme Martine Taelman aimerait savoir pourquoi on habilite le Roi à déterminer la date à laquelle la loi proposée entrera en vigueur. Faut-il peut-être encore prendre d'autres arrêtés d'exécution ?
La représentante du premier ministre répond que, comme le CEGES doit mener à bien sa mission d'étude dans un délai de deux ans, il serait absurde de faire entrer la future loi en vigueur dix jours après sa publication au Moniteur belge et de faire courir le délai de deux ans alors que le CEGES ne dispose pas encore des moyens nécessaires en personnel et en matériel. Comme le premier ministre l'a déclaré au cours de l'audition relative à la proposition de résolution (voir le rapport de Mme Taelman et M. Cheron, doc. Sénat, nº 2-1311/3), le gouvernement doit respecter en la matière le droit budgétaire. Au cas où la proposition de loi serait encore adoptée par les deux assemblées avant la dissolution des Chambres fédérales, on pourrait déjà dégager des moyens au cours du prochain contrôle budgétaire; sinon, il faudra attendre la confection du budget pour l'année 2004.
Le gouvernement a promis de soutenir la proposition de résolution. Il doit toutefois disposer de la marge de manoeuvre nécessaire pour pouvoir prendre les mesures budgétaires qui devront permettre au CEGES de réaliser l'étude dans les meilleures conditions. C'est pourquoi l'article proposé s'inscrit dans le droit fil de la proposition de résolution qui prévoit que le Sénat demandera au gouvernement de charger le CEGES de mener à bien l'étude en question.
La représentante du ministre de l'Économie et de la Recherche scientifique ajoute que la formulation de l'article 4 est exclusivement dictée par des considérations budgétaires. Actuellement, les chercheurs du CEGES sont tous chargés d'une étude. Comme ils ne peuvent pas abandonner purement et simplement les missions qui leur ont été confiées, il faudra engager quatre chercheurs supplémentaires, comme l'a dit le directeur du CEGES, M. Gotovitch, (cf. le rapport de Mme Taelman et de M. Cheron, doc. Sénat, nº 2-1311/3). En outre, l'avant-projet de loi sur les archives ne peut pas encore être soumis à l'approbation du Conseil des ministres, étant donné que le ministère du Budget n'a pas encore marqué son accord en ce qui le concerne.
M. Philippe Mahoux déclare qu'il peut comprendre les explications qui ont été données, mais il souligne qu'il n'est pas dans les habitudes du Parlement de laisser au Roi une liberté totale pour ce qui est de la fixation de la date d'entrée en vigueur d'une loi. C'est pourquoi il propose que l'on prévoie une date limite qu'il trouve raisonnable, par exemple le 1er septembre 2003, avant laquelle le Roi pourrait fixer la date d'entrée en vigueur à son gré. Il faudra évidemment veiller à ce que les deux Chambres adoptent la proposition de loi avant la dissolution.
MM. Alain Destexhe et Guy Moens approuvent ce point de vue.
Vu ce qui précède, la commission décide de modifier l'article 4 et de le rédiger comme suit :
« Art. 4. Le Roi fixe la date d'entrée en vigueur de la présente loi, au plus tard le 31 décembre 2003. »
L'article 4 ainsi modifié est adopté par 9 voix et 1 abstention.
L'ensemble de la proposition de loi a été adopté à l'unanimité des 10 membres présents.
Le présent rapport a été approuvé à l'unanimité des 8 membres présents.
| Les rapporteurs, Martine TAELMAN. Marcel CHERON |
Le président, Armand DE DECKER. |