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M. le président. - Je vous propose de joindre la discussion de ces propositions de loi. (Assentiment)
Mevrouw Jeannine Leduc (VLD), rapporteur. - Ik feliciteer de diensten voor hun snel en correct werk.
Na terugzending door de plenaire vergadering heeft de commissie voor de Justitie tijdens de vergadering van 30 januari 2003 de amendementen 13 en 14 van de heer Mahoux c.s. besproken. Amendement 13 strekt ertoe in het vijfde lid van het voorgestelde artikel 2, artikel 3 van de aangenomen tekst, de verwijzingen "4º tot 7º" te vervangen door de verwijzingen "4º tot 6º, 7º". Het misdrijf bepaald in punt 6º bis staat al in het derde lid. Door in het vijfde lid de verwijzing "4º tot 7º" te vermelden, wordt hetzelfde misdrijf van 6º bis ten onrechte nogmaals vermeld. Dit amendement werd goedgekeurd met elf stemmen bij drie onthoudingen.
Amendement 14 van de heer Mahoux c.s. strekt ertoe na het zevende lid van het voorgestelde artikel 2 een nieuw lid in te voegen luidende: "Het misdrijf opgenoemd in punt 25 van dezelfde paragraaf van hetzelfde artikel wordt bestraft met opsluiting van tien tot vijftien jaar". Hiermee wordt een nalatigheid weggewerkt. Dit amendement werd aangenomen met elf stemmen bij drie onthoudingen.
Er worden nog een aantal tekstcorrecties aangebracht. In de Nederlandse tekst van het voorgestelde artikel 2, vijfde lid, artikel 3 van de aangenomen tekst, wordt het woord "jaar" ingevoegd na de woorden "tien tot vijftien". In hetzelfde artikel, tiende lid, wordt het woord "tien" vervangen door "twintig". Beide tekstcorrecties beogen de concordantie tussen de Nederlandse en de Franse tekst. De commissie gaat akkoord met die tekstcorrecties. De heer Monfils bevestigt dat de amendementen eveneens vormcorrecties betreffen.
Het geamendeerde wetsvoorstel tot wijziging van de wet van 16 juni 1993 betreffende de bestraffing van ernstige schendingen van het internationaal humanitair recht wordt in zijn geheel eenparig aangenomen door de acht aanwezige leden. Het verslag werd eveneens eenparig goedgekeurd.
De heer Hugo Vandenberghe (CD&V). - Ik zal eerst iets zeggen over het wetsvoorstel dat artikel 7, eerste lid, van de wet van 16 juni 1993 wil interpreteren. Ik stel vast dat de minister van Justitie, beter laat dan nooit, voor de eerste maal in de commissie een verklaring heeft afgelegd die in feite niet overeenstemt met wat de meerderheid van de commissie als oplossing voorstelt. Juridisch is er volgens mij geen probleem. Het gaat om een fictief probleem dat werd gepolitiseerd. Virtuele problemen worden echte problemen wanneer ze gepolitiseerd worden. Er zijn voldoende rechtsbronnen die een uitweg bieden. Toch heeft men gemeend dat de interpretatie van de Kamer van Inbeschuldigingstelling van Brussel van artikel 7 van de wet op de universele competentie niet kon en dat een interpretatieve wet nodig was.
Die wet bevestigt de algemene universele bevoegdheid van ons land in ieder geval tot 1 juli 2002. Zoals ik in de commissie heb gezegd, is het een fictief probleem omdat het arrest van de Kamer van Inbeschuldigingstelling is verbroken. Er is dus geen rechtspraak volgens welke a priori een andere lezing van artikel 7 dan die van het arrest van de Kamer van Inbeschuldigingstelling te Brussel, niet mogelijk zou zijn en die verhindert dat een juridisch handigere oplossing wordt gevonden.
Wanneer over dit soort dossiers wordt gesproken, moet de jurist altijd een hindernisloop afleggen. Wanneer de politiek zich frontaal tegen het recht richt, moet het recht altijd buigen. Het recht is maar machtig in de mate dat de macht aan het recht wordt gekoppeld. Indien de macht op het recht speelt, kan het recht het nooit halen. Het gaat er niet om argumenten te gebruiken om de oplossing van problemen te verhinderen, maar wel om een oplossing te bereiken die iets anders is dan het regelen van een probleem. De interpretatieve wet poogt in een bepaalde filosofie een probleem te regelen, maar lost het probleem niet op, omdat op het gerezen probleem de hogere rechtsnormen van toepassing zijn en die interpretatieve wet de toepassing van de hogere rechtsnormen op geen enkele wijze kan verhinderen. Omwille van de suprematie van het internationale recht op het nationale recht kan een nationale interpretatieve wet onmogelijk primeren op internationale verdragen met directe werking.
De Senaat moet zich afvragen of die negentiende-eeuwse methode voor het oplossen van problemen, die aan de internationalisering van het recht voorbijgaat, wel de juiste weg is. Naar mijn mening is dat een doodlopend spoor. Wat mij het meest ergert is dat de meerderheid in wezen de rechterlijke macht wantrouwt. Er wordt van uitgegaan dat, wanneer de rechterlijke macht die wet zal moeten interpreteren, dat verkeerd zal aflopen. Er heerst een a priori wantrouwen vanwege het arrest van de Kamer van Inbeschuldigingstelling. Ik deel die opvatting niet. Ik vind wel dat je het bronnenmateriaal om het probleem te benaderen ruimer moet opentrekken. Dan kan in een oplossing worden voorzien, maar het blijft de rechterlijke macht die in processen moet oordelen. Dat komt ons niet toe. We kennen die dossiers niet. Het zijn belangrijke zaken waar de rechtsweigering niet de juiste oplossing is. Wanneer echter een universele competentiewet wordt goedgekeurd, moeten daarin een aantal beginselen van internationaal recht worden verrekend, zoals de veroordeling bij verstek ten aanzien van feiten waar er niet onmiddellijk een evidente aanknopingsfactor voorhanden is.
Zoals Blaise Pascal schitterend verwoordde gaat in de brutale strijd tussen de macht en het recht, het recht altijd ten onder. Het recht komt ook enigszins kunstmatig over. Geconfronteerd met grote wantoestanden, met zeer ernstige feiten die volstrekt tegen het humanitaire recht ingaan, lijkt de discussie over de normen en het toepassingsgebied niet aangepast aan het leed waarover moet worden geoordeeld. De kern van de uitdaging waarmee het recht of de wet wordt geconfronteerd is de dramatiek van de toestand inschatten, maar tegelijk de menselijke gevoelens die daarmee gepaard gaan overstijgen en sereen beoordelen. Er bestaat immers geen recht of wet zonder sereniteit. Al het overige zijn gelegenheidsuitspraken. Als er geen serene rechtspraak is, zijn er wel vonnissen, arresten, doodstraffen, maar blijft in de historische beoordeling twijfel bestaan of de beslissing wel juridisch te verantwoorden was.
De interpretatieve wet heeft tot doel in te grijpen in de bestaande lopende procedures. De zeer verhelderende adviezen van de Raad van State, waarop we lang hebben moeten wachten, ontslaan ons niet van de verplichting om de argumenten vanavond nog eens te overlopen.
Met betrekking tot de universele bevoegdheid in het licht van de interpretatieve wet, heeft de minister van Justitie in de commissie gezegd voorbehoud te maken wanneer het gaat om een zogenaamde "absolute" universele bevoegdheid, waarbij niet vooraf geëist wordt dat de vermoedelijke dader op het Belgische grondgebied wordt aangetroffen.
De minister verklaarde verder dat, door de wil van de wetgever in 1993 via een nieuwe interpretatieve wet in 2003 uit te leggen terwijl de procedures nog aan de gang zijn, we het risico lopen ons te mengen in het geding, een inmenging die haaks staat op het onaantastbare beginsel van de onafhankelijkheid en de onpartijdigheid van de rechterlijke macht en van de wetgevende macht. Beweren, zoals de indieners van de interpretatieve wet doen, dat de arresten gewezen door de Kamer van Inbeschuldigingstelling van Brussel van 16 april en 26 juni 2002 ingaan tegen de wil van de wetgever, is een ernstige inmenging. Hoewel dit optreden grondwettelijk niet verboden is, behoudens buitengewoon uitzonderlijke omstandigheden, moet het worden beschouwd als een jammerlijke inmenging in de rechtsbedeling.
In artikel 7 van de wet van 16 juni 1993 is nergens specifiek melding gemaakt van enige afwijking van artikel 12 van de voorafgaande titel. En met reden, aangezien de Raad van State in zijn advies erop heeft gewezen dat tijdens de voorbereidende werkzaamheden inzake de wet van 16 juni 1993 is gesteld dat een ander ontwerp van wet zou voorzien in de definitieve en absolute opheffing van artikel 12 van de voorafgaande titel. Hiervan is evenwel niets terechtgekomen.
Door gebruik te maken van een interpretatieve wet wordt de betekenis van artikel 7 niet verduidelijkt. Integendeel, een dergelijke verduidelijking kan alleen worden bekomen door een wijziging van artikel 7 van de wet van 16 juni 1993. Zoals de Raad van State zeer terecht stelt, moet de wetgever die op deze wijze te werk gaat, rekening houden met de grondwettelijke en verdragsrechtelijke beginselen die hij moet naleven. Derhalve is het niet uitgesloten dat door artikel 7 als voorgesteld te interpreteren, de wetgever tot een daadwerkelijke wijziging, en dan met retroactieve kracht, overgaat.
Het is niet uitgesloten dat het Arbitragehof zich over deze kwestie zal buigen zoals in zijn arrest van 19 december 2002, toen het een decreet van de Vlaamse Gemeenschap betreffende onderwijs vernietigde. De minister zei dan ook te vrezen dat het doel nagestreefd door het voorstel van wet 1255/1 niet is bereikt, maar dat integendeel, nog een grotere rechtsonzekerheid zal bestaan.
De minister vestigde er de aandacht op dat Antonio Cassese, oud-voorzitter van de Internationale strafrechtbank voor ex-Joegoslavië zich ondubbelzinnig heeft uitgesproken door te verklaren dat hij het systeem van universele rechtsmacht, zoals dat door Spanje en België is aangenomen, niet gunstig gezind is.
Verder zei hij dat de openbare opinie moeilijk kan begrijpen waarom zoveel achterstand bestaat met betrekking tot de belangrijke nationale processen. Dit argument helpt het probleem echter niet van de baan.
Tot zover het standpunt dat de minister toelichtte naar aanleiding van mijn interventie, waarin ik vooral het probleem van de scheiding der machten ten aanzien van de bestaande procesvoering aankaartte. Het probleem kan ook volledig anders worden geduid als wordt vertrokken van de beginselen van het internationaal recht.
De interpretatieve wet heeft twee fundamentele vragen van internationaal recht ontweken. Ten eerste, wanneer er internationale regels met een rechtstreekse werking in ons recht en nationale regels bestaan, dan moet om een oplossing te bereiken, voor het geheel van die regels een symbiose ontstaan. In dit geval maakt de meerderheid de fout te denken dat het internationaal recht en het nationaal recht afzonderlijke rechtssferen zijn die elkaar niet beïnvloeden. Ze houdt er een neopositieve opvatting van het recht op na en ze staart zich blind op de motivering van een arrest van het hof van beroep te Brussel dat door het Hof van Cassatie werd vernietigd. Dat arrest bevatte inderdaad de neopositieve visie dat artikelen 7 en 12 samen moesten worden gelezen. De rechter interpreteert de argumenten en de wet echter op basis van de argumenten die werden aangebracht.
Als men de beginselen van het internationaal recht voor het oplossen van het probleem niet hanteert, kan een arrest dat zich uitsluitend over nationaal recht uitspreekt, niet het geheel van de toepasselijke rechtsnormen onder ogen nemen. Samen met de wet van 1993 met betrekking tot de universele competentie werden door ons land ook internationale verdragen goedgekeurd, die rechtsgronden zijn in het interne recht en die moeten worden gehanteerd om het probleem op te lossen. Dat gebeurt evenwel niet. In de bespreking werd trouwens niet onderzocht of een oordeelkundige toepassing van de internationale rechtsregels desgevallend via consultatie van de daarop betrekking hebbende internationale rechtspraak het probleem niet zou kunnen oplossen.
Ik handhaaf dan ook het standpunt dat tot het Internationaal Strafgerechtshof bevoegd wordt gemaakt, voor heel wat problemen een oplossing kan worden gevonden in het licht van de geratificeerde internationale verdragen die we samen moeten lezen met de wet van 1993. Met andere woorden, als de wet de universele competentie van de Belgische rechtbanken voor deze ernstige misdrijven onder ogen neemt, dan gebeurt dit in het licht van de goedgekeurde internationale verdragen en de beginselen van het internationaal recht.
De uitspraak van het Internationaal Strafgerechtshof in de zaak-Yerodia moet dan ook in dit licht worden gezien. Hoewel er geen uitspraak is over de universele bevoegdheid als zodanig, stelt deze uitspraak dat een voormalig staatshoofd of minister van Buitenlandse Zaken zijn immuniteit blijft behouden voor feiten gepleegd tijdens zijn ambt, behalve wanneer hij deze in privé-hoedanigheid heeft gepleegd. De vraag of de interpretatieve wet tegemoetkomt aan het gestelde probleem moet volgens mij bijgevolg negatief worden beantwoord.
Als men ervan uitgaat dat het internationaal recht samen moet worden gelezen met de wet van 1993, rijst er, de jurisprudentie van Yerodia buiten beschouwing gelaten, een probleem, wat trouwens door de Raad van State werd onderstreept. De regel van de universele competentie doet de vraag rijzen in absentia of deze zonder meer met de algemene rechtsbeginselen van het internationaal recht toepasselijk is en, zo ja, binnen welke grenzen. Hiermee is dus, de zaak-Yerodia buiten beschouwing gelaten, het probleem niet opgelost.
Indien een interpretatieve wet wordt goedgekeurd, zullen de advocaten van de verdachten kunnen pleiten dat die strijdig is met het internationaal recht, dat voorrang heeft op het nationaal recht, zeker op de interpretatieve wet. Men stelt het voor alsof het probleem wordt opgelost, maar dat is het niet, vermits we het antwoord niet kennen op de vraag of de algemene regel van de universele competentie in absentia zonder meer verzoenbaar is met het internationaal recht.
De heer Guy Moens (SP.A). - Er is misschien zelfs geen probleem.
De heer Hugo Vandenberghe (CD&V). - Voor de meerderheid die de wet goedkeurt, is er geen probleem, maar voor mij in elk geval wel, aangezien verscheidene juristen de vraag hebben gesteld. Het gezond verstand zegt dat de regel van de universele competentie wel kan worden toegepast, maar dat eerst moet worden nagegaan of de nationale staat waar de feiten zijn gepleegd, in gebreke blijft. De subsidiariteit geldt ook in het recht. De opvatting dat in een rechtsstaat de natuurlijke rechter de eerste rechter is, is perfect verdedigbaar en is overigens ook in onze Grondwet uitgedrukt. De zaak-Rwanda had aanknopingspunten in België en niemand zal betwisten dat we die hier dus buiten beschouwing moeten laten, maar verder kan de Rwandese genocide om vele redenen - niet alleen wegens de bewijsvoering, maar ook wegens de voorbeeldfunctie van de uitspraken - het best in Rwanda worden beoordeeld, indien dat mogelijk is, of voor een internationaal tribunaal zoals Arusha voor de ernstige feiten.
Het internationaal recht werkt niet met het idee van alles of niets. Wie zich verdiept in de geschiedenis van het internationaal recht, ziet hoe fijn en genuanceerd dat wordt uitgewerkt en hoe dat recht poogt de beginselen van de rechtsstaat te verzoenen met het idee van de soevereiniteit van Staten. De toetsing van de nationale wet aan de beginselen van het internationaal recht behoort met andere woorden tot de mogelijkheden en biedt de rechterlijke macht de kans te zeggen dat een algemene wet van universele competentie in absentia op een aantal punten die algemene beginselen niet respecteert.
Daarnaast zijn er natuurlijk de artikelen 7 en 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens. Op artikel 7, het legaliteitsbeginsel in strafzaken, bestaat geen enkele uitzondering. Dit wil zeggen dat een strafwet nooit met terugwerkende kracht kan worden goedgekeurd of gewijzigd.
De heer Vincent Van Quickenborne (VU-ID). - Die zijn er wel, in het tweede lid.
De heer Hugo Vandenberghe (CD&V). - Er zijn geen uitzonderingen op artikel 7. Wat zegt het tweede lid?
De heer Vincent Van Quickenborne (VU-ID). - Ik zal u dat zo meteen in mijn uiteenzetting aantonen.
De heer Hugo Vandenberghe (CD&V). - Lees het eens voor of ik zal het zelf voorlezen als iemand van de diensten me de tekst van het Europees Verdrag bezorgt. Zodra ik de tekst heb, zal ik u antwoorden. Gelukkig hebben de rechters wat meer respect voor de pleidooien dan er is voor sommige uiteenzettingen in onze parlementaire assemblee.
Volgens de Raad van State is het niet evident dat de tekst geen terugwerkende kracht heeft. Volgens de minister van Justitie is het niet evident dat de tekst geen terugwerkende kracht heeft. Hij gaat niet zo ver te zeggen dat de tekst terugwerkende kracht heeft.
Maar er is ook de vereiste van het legaliteitsbeginsel. Het legaliteitsbeginsel gaat veel verder dan het verbieden van strafwetten met terugwerkende kracht. Het legaliteitsbeginsel gaat ook over de voorzienbaarheid en de voorspelbaarheid van de rechtsregels in uw land. De vraag of een Belgische strafwet volstaat om toepasselijk te zijn in alle mogelijke landen van de wereld wanneer het gaat om feiten die beantwoorden aan de kwalificatie en die zich binnen één land zouden hebben voorgedaan, is ook een legaliteitsvraag. Het is niet omdat de wet van toepassing is in België dat ze in se van toepassing is in de hele wereld. Dat houdt verband met de soevereiniteit van de nationale staten
M. le président. - Monsieur Vandenberghe, j'ai le texte de la CEDH.
De heer Hugo Vandenberghe (CD&V). - Ziet u! Artikel 7 laat geen uitzondering toe!
De heer Vincent Van Quickenborne (VU-ID). - Lees het voor.
De heer Hugo Vandenberghe (CD&V). - Ik zal het voorlezen. Ik ben zes jaar in Straatsburg geweest. Het zou me verwonderd hebben indien ik niet wist hoe artikel 7 moet worden geïnterpreteerd.
De heer Vincent Van Quickenborne (VU-ID). - Wilt u het voorlezen?
De heer Hugo Vandenberghe (CD&V). - Mijnheer Van Quickenborne, ik heb van u geen lessen te ontvangen. U hebt een andere opvatting. U zegt wat u wilt, maar ik laat me zo niet behandelen. Als u evenveel boeken hebt geschreven als ik, dan wil ik daar met u over discussiëren.
De heer Vincent Van Quickenborne (VU-ID). - Is dat het criterium?
De heer Hugo Vandenberghe (CD&V). - Ja.
Ik citeer artikel 7, eerste lid: "Niemand kan worden veroordeeld wegens een handel of nalaten dat geen strafbaar feit naar nationaal of internationaal recht uitmaakte ten tijde dat het handel of nalaten geschiedde. Evenmin zal een zwaardere straf worden opgelegd dan die die ten tijde van het begaan van het strafbare feit van toepassing was." Artikel 7, tweede lid, luidt: "Dit artikel staat niet in de weg aan het vonnis en de straf van iemand die schuldig is aan een handelen of nalaten dat ten tijde van het handelen of nalaten een misdrijf was overeenkomstig de algemene rechtsbeginselen die door de beschaafde volkeren worden erkend."
Hoe kan de heer Van Quickenborne nu in alle eerlijkheid beweren dat dit artikel een uitzondering op het legaliteitsbeginsel inhoudt? Dat is toch onjuist! Volgens het tweede lid geldt het legaliteitsbeginsel niet enkel de nationale wet, maar ook de algemene rechtsbeginselen van het internationale recht. Ik heb juist de stelling ontwikkeld dat er algemene rechtsbeginselen zijn op het niveau van het internationale recht die moeten worden samengelezen met het nationale recht. Het ene is geen uitzondering op het andere. Ik pleit niet voor de vaststelling dat de misdrijven die bedoeld worden in artikel 7, tweede lid, vrijuit gaan. Artikel 7, tweede lid, is gemaakt in het licht van het proces van Nürnberg. Artikel 7, tweede lid, houdt wel in dat het legaliteitsbeginsel niet alleen moet gelezen worden in de neopositivistische zin van een nationale wet.
Dat is de exacte inhoud van artikel 7.2 van het EVRM. Het geeft daarmee een moderne invulling aan het legaliteitsbeginsel, maar maakt geen uitzondering mogelijk op het legaliteitsbeginsel van artikel 7.1. De kern van het probleem is te weten hoe het conflict op te oplossen dat kan ontstaan wanneer een nationale wet volgens de opvatting van 7.1. in botsing komt met de algemene rechtsbeginselen van artikel 7.2. De vraag is al gesteld aan het Internationaal Gerechtshof, maar ze blijft tot dusver een open vraag. We lossen dat probleem zeker niet op met een interpretatieve wet, want die kan onmogelijk vastleggen wat de algemene rechtsbeginselen zijn van het internationale recht. We zullen zien wat de toekomst ons hierover leert.
Tot slot wil ik kort het arrest-Van Noppen voor de geest halen. Nog geen twee jaar geleden, op 4 juli 2001, moesten we hier in de Senaat de wet-Van Noppen goedkeuren om de bewijswaarde van een deel van het dossier in de zaak-Van Noppen te redden. De discussie draaide rond het aanvoeren van de bewijsstukken voor het hof van assisen en rond de vraag of een deel van het onderzoek al dan niet toegankelijk was voor de verdediging. Duizenden bladzijden konden mogelijk nietig worden verklaard, omdat de ondervraging van een van de betichten in het buitenland onder eed was gebeurd, hoewel dat een feitelijke schending van de rechten van de verdediging betekent. De vraag was in welke mate die stukken nog konden worden gebruikt, moesten worden verwijderd enzovoort.
Om die procedurediscussie te ontwijken of te beslechten, hebben we toen een wet goedgekeurd om de stukken buiten zaken te stellen. Ik heb daarop onmiddellijk gezegd dat die wet een toetsing aan artikel 6 van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens niet zou overleven. Dat artikel verbiedt namelijk dat de goedkeuring van een nieuwe wet de afhandeling van een gerechtszaak sub judice op een of andere manier beïnvloedt. Maar zoals wel meer gebeurt, deed de meerderheid mijn opmerkingen af als een rondleiding in een museum: interessant om eens te horen, maar politiek irrelevant. De advocaten van de betichten trokken echter naar het Arbitragehof en in hun verzoekschrift citeerden ze uit mijn uiteenzetting om te argumenteren dat de goedkeuring van een dergelijke wet met als doel de afhandeling van een proces te beïnvloeden, strijdig is met het principe van de scheiding der machten en met artikel 6 EVRM. Dat verbiedt namelijk dat de wetgever wetten uitvaardigt om de rechters te verplichten in een lopende zaak een bepaalde straf of veroordeling uit te spreken.
M. Philippe Mahoux (PS). Votre argumentation n'est pas convaincante, monsieur Vandenberghe. Vous mentionnez le fait qu'une nouvelle loi a été édictée pour résoudre un problème particulier dans le cadre de l'affaire Van Noppen mais, dans le débat qui nous occupe, il s'agit simplement de confirmer par le biais d'une loi interprétative la portée de la loi de 1993. En ce qui me concerne, je crois que c'est foncièrement différent.
M. Hugo Vandenberghe (CD&V). - J'ai un autre avis sur la question et je m'en tiens à mes arguments.
U ontwikkelt een kringredenering om het probleem te ontwijken. Het ligt voor de hand dat u een wet wil goedkeuren om een proces te beïnvloeden. In het recht gaat het echter niet om formalismen. Wat belangrijk is, is de betekenis achter de teksten, de effectiviteit van het middel.
Het is de bedoeling een wet goed te keuren vóór de rechters een oordeel uitspreken. De rechters zullen dan wel met een nieuw probleem worden geconfronteerd, want de verdediging zal de strijdigheid inroepen met de beginselen van het internationaal recht, met artikel 6 en met artikel 7 van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens, met name de schending van de regel van de scheiding der machten en van de onpartijdigheid van de rechter enzovoorts.
Hoe dan ook keuren we vandaag een wet goed - of het om een interpretatieve wet gaat, hangt af van de interpretatie die men eraan wil geven - maar wij keuren een wet goed ten aanzien van een hangende zaak in omstandigheden die verschillen van die in 1993. Men moet zelfs niet aantonen welke de effectieve gevolgen van de goedgekeurde wet zijn, want het Arbitragehof heeft in zijn arrest over de zaak-Van Noppen letterlijk gezegd wat volgt: "Het recht op een eerlijk proces in strafzaken is een dermate essentiële waarborg, dat het niet vereist is dat wie een schending ervan aanvoert, aantoont dat de bepaling die hij aanvecht, rechtstreeks de uitkomst van een tegen hem lopende strafprocedure zou beïnvloeden". Met andere woorden de vereisten die door het Arbitragehof in het arrest-Van Noppen werden geformuleerd, zijn zeer ruim. Bedoeling was te verhinderen dat de politiek zich bemoeit met een strafzaak. Ik heb mijn stelling al verdedigd bij de bespreking van de occasionele wet-Van Noppen in de Senaat, maar daar is toen geen acht op geslagen. Het Arbitragehof heeft dat wel gedaan. Dat is overigens zijn taak.
Zoals ik in de commissie heb uiteengezet, argumenteer ik niet dat de problemen die rijzen, niet moeten worden opgelost. De weg die nu wordt gevolgd, komt neer op louter politiek vlagvertoon en getuigt van gebrek aan juridisch sérieux. De werkwijze is niet gestoeld op de beginselen van het internationaal recht, niet op artikel 6 van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens, en niet op artikel 7 van datzelfde verdrag. Een en ander zal aanleiding geven tot allerlei nieuwe juridische betwistingen en discussies. Het zal deze wet ontberen aan wat voor een goede wet onontbeerlijk is, namelijk aan rechtszekerheid. De discussies zullen opnieuw oplaaien en we zullen de indruk wekken op zeer partijdige wijze om te springen met bewijzen die voor zichzelf moeten spreken.
De zaak kan perfect worden opgelost in het kader van het internationaal recht. Het is voldoende de bestaande wet van 1993 over de universele competentie samen te lezen met de beginselen van het internationaal recht waarbij de grenzen van de universele competentie worden bepaald door de interpretatie van die internationale beginselen. Dat zou een keurige oplossing zijn waarmee de beginselen worden geëerbiedigd die ik in mijn uiteenzetting heb toegelicht.
M. Philippe Monfils (MR). - La loi pénale dite « de compétence universelle » fêtera bientôt ses dix ans d'existence.
C'est, en effet, le 16 juin 1993 que fut votée la loi relative à la répression des infractions graves aux Conventions internationales de Genève du 12 août 1949 et aux Protocoles I et II du 8 juin 1977, additionnels à ces conventions. Cette loi de 1993 concernait uniquement les crimes de guerre. Elle instituait le principe de la compétence universelle en son article 7 : les juridictions belges peuvent donc désormais poursuivre l'auteur de crimes de guerre quelle que soit sa nationalité et quel que soit l'endroit où ces crimes ont été commis. L'intégration de ces conventions a nécessité des modifications de notre législation qui n'assurait « pas une répression adéquate de toutes ces infractions graves, soit parce qu'elle n'érige pas en infractions tous les faits incriminés par les Conventions, soit parce que les peines qu'elle commine s'avèrent insuffisantes ».
En 1999, Michel Foret dépose une proposition de loi relative à la répression du crime de génocide, en application de la Convention internationale pour la prévention et la répression du crime de génocide du 9 décembre 1948.
Le dépôt de cette proposition répondait à deux motivations :
La volonté de ne pas permettre que la Belgique puisse apparaître « aux yeux des génocidaires rwandais comme un lieu de refuge privilégié » témoignait ponctuellement du souci plus général de doter l'ordre juridique belge d'un instrument juridique adapté. À côté d'un objectif répressif, la proposition de loi entendait avant tout remplir une fonction de « prévention du crime de génocide », sa « dimension symbolique et pédagogique » étant soulignée de toutes parts.
Le gouvernement apporta son soutien à cette initiative parlementaire et, dans le prolongement des travaux de la conférence sur la création de la Cour pénale internationale réunie à Rome en juillet 1998, saisit l'occasion pour en élargir les termes à la répression des crimes contre l'humanité. Par souci d'harmonie légistique, le gouvernement suggéra également de refondre dans un seul texte la loi du 16 juin 1993 relative aux crimes de guerre et celles relatives aux crimes de génocide et crime contre l'humanité. Tel est l'état de notre législation interne jusqu'à ce jour.
L'article 7 initial, et donc le principe de compétence universelle consacré en 1993, n'a pas été modifié. Sur le plan international, depuis plus de 50 ans, l'on discute de la nécessité de créer une cour criminelle internationale permanente, pour poursuivre des crimes tels que le génocide.
Dans sa résolution 260 du 9 décembre 1948, l'assemblée générale des Nations unies adoptait la Convention sur la prévention et la répression des crimes de génocide. Cette résolution invitait la Commission du droit international à étudier l'opportunité de créer un organe judiciaire international pour juger les personnes accusées de génocide. Le rapport de cette commission étant positif, l'assemblée générale a mis en place un comité pour préparer des propositions quant à la création d'une telle cour. Les premiers travaux ont débuté en 1951 mais ont longtemps stagné lorsqu'en 1993, le conflit en Yougoslavie a réveillé l'attention internationale. Les travaux se sont alors accélérés pour arriver à la tenue du 15 juin au 17 juillet 1998, à Rome, de la conférence diplomatique des Nations unies sur l'établissement d'une cour pénale internationale.
C'est donc le 17 juillet 1998 que les statuts de la Cour pénale internationale furent adoptés. Ce fut une étape décisive dans la réalisation d'un vieux rêve : l'établissement d'une juridiction pénale permanente chargée de juger les grands criminels de guerre alors que seules des solutions temporaires et le plus souvent a posteriori avaient pu être mises sur pied par le biais des tribunaux pénaux internationaux.
Pourquoi une Cour pénale internationale ?
Pour que les statuts de Rome instituant la Cour pénale internationale entrent en vigueur et que celle-ci puisse, dès lors, être mise en place, leur ratification par 60 États était nécessaire. C'est chose faite depuis le 11 avril 2002. Cette cour se met lentement en place - trouver des locaux, remplir les cadres, établir les budgets... - et sera sans doute effective fin 2003. Il s'agit-là évidemment d'un instrument de droit international dont notre ordre juridique interne doit impérativement tenir compte, ce qui nécessite des adaptations législatives ad hoc.
Par ailleurs, depuis 1993, que s'est-il passé dans notre pays ? La loi de 1993, telle que modifiée en 1999, a trouvé matière à s'appliquer. Si mes informations sont correctes, une trentaine de plaintes pour crimes de génocide ou crimes contre l'humanité ont été déposées. Certaines de ces plaintes ont donné lieu à des procédures judiciaires déjà bien engagées puisque la Chambre des mises en accusation a eu à se prononcer sur le renvoi de certains inculpés devant les juridictions de jugement.
Et c'est ici que notre loi de compétence universelle a commencé à montrer ses limites d'application. L'arrêt Yerodia rendu par la Cour internationale de Justice de La Haye a déclaré que le mandat d'arrêt international décerné le 11 avril 2000 à l'encontre du ministre congolais Yerodia n'était pas valable car il méconnaissait « l'immunité de juridiction pénale et l'inviolabilité dont un ministre des Affaires étrangères en exercice de la République du Congo jouissait en vertu du droit international. »
Dans l'affaire Sharon, la Chambre des mises en accusation a, dans son arrêt du 26 juin 2002, reconnu que la Belgique était compétente mais que cette compétence ne pouvait s'appliquer que dans le respect conjoint de l'article 12 du titre préliminaire du Code d'instruction criminelle qui exige que l'auteur présumé soit trouvé sur le territoire belge lorsqu'un crime a été commis à l'étranger. À la règle de compétence s'ajoute donc une règle de recevabilité, ce qui n'a pas toujours été souligné en commission.
Deux thèses juridiques s'affrontent désormais. Pour les uns, les deux règles de compétence et de recevabilité doivent être appliquées conjointement. Pour les autres, la règle de recevabilité est tacitement mais certainement abrogée par le simple fait de l'adoption de la loi de 1993, mais uniquement dans son cadre d'application. Le spectre de l'insécurité juridique venait de faire surface.
Vous nous avez donc proposé deux lois dont le but est, d'une part, de clarifier sur le plan juridique les situations héritées du passé - je parle ici des procédures judiciaires actuellement en cours - et, d'autre part, de corriger certaines imperfections de la loi actuelle de compétence universelle, de la moderniser et de l'adapter pour qu'elle tienne compte des nouvelles données du droit international - je veux parler ici de la Cour pénale internationale - issues des statuts de Rome et dont j'ai rappelé la genèse et la situation actuelle. Ces deux législations doivent, selon les auteurs des propositions, apporter désormais la sécurité judiciaire tant pour les procédures du passé que pour les procédures à venir.
Je ne partage pas cette opinion et, au risque de déplaire, je me dois, au nom de cette même sécurité juridique que je souhaite et que je réclame également, de dire que les textes que l'on nous demande d'approuver aujourd'hui ne sont pas de nature à supprimer les risques juridiques liés à l'application de la loi de compétence universelle telle que nous la concevons dans notre pays.
Je ne suis d'ailleurs pas le seul à m'interroger, puisqu'on a vu le ministre de la Justice lui-même faire état de son scepticisme en commission. Certes, le ministre est venu réaffirmer qu'il faut lutter sans merci contre l'impunité des auteurs des crimes contre l'humanité. Cela, moi aussi, je l'affirme. Certes, le ministre a réaffirmé « qu'en inscrivant au pilori de l'humanité les crimes intolérables commis au nom d'un État, d'une cause, d'une ethnie, la Belgique contribue à la construction d'une société vivante, fière et humaniste. Les crimes contre l'humanité relèvent d'un ordre répressif international auquel la notion de frontière et les règles extraditionnelles qui en découlent sont fondamentalement étrangères. » Évidemment, je partage entièrement cette opinion.
Toutefois, le ministre de la Justice tempérait son enthousiasme en demandant la permission « d'exprimer quelques réserves lorsqu'il s'agit d'une compétence universelle dite « absolue », à savoir sans exiger au préalable que l'auteur présumé ne soit trouvé sur le territoire belge ». Et le ministre de poursuivre en demandant de l'excuser d'être quelque peu « incorrect », politiquement parlant bien entendu. Le moins qu'on puisse dire, c'est qu'il l'a fait puisqu'il a exprimé un certain nombre d'arguments qui sont autant de réticences d'ordre juridique ou d'ordre politique et diplomatique et qui s'adressent tant à la loi interprétative qu'à la loi modificative dont nous sommes saisis.
Voyons d'abord les arguments qui sont liés au problème de l'insécurité juridique née de ces nouvelles législations. La loi dite interprétative apportera-t-elle la sécurité juridique au nom de laquelle, précisément, elle est élaborée ?
Je commencerai par vous rappeler ce que disait le ministre de la Justice : « En interprétant la volonté du législateur en 1993 par une nouvelle loi interprétative en 2003, alors que des procédures sont toujours en cours - M. Vandenberghe en a parlé également -, nous courrons le risque d'interférer dans le cours d'un jugement, interférences qui ébranlent le sacro-saint principe de l'indépendance des pouvoirs judiciaire et législatif. C'est à mon avis, disait le ministre, une interférence sérieuse que de prétendre, comme l'indiquent les auteurs de la loi interprétative, que les arrêts rendus par la Chambre des mises en accusation de Bruxelles des 16 avril et 26 juin 2002, « vont clairement à l'encontre de la volonté du législateur ». Mon petit doigt me dit qu'il n'en est rien, nous le verrons dans quelques jours, sans doute. « Or, le pouvoir judiciaire postule que les articles 6 et 14 du titre préliminaire du Code de procédure pénale sont applicables à toutes les lois dites de compétence territoriale, et que l'article 12 s'applique. Cette indépendance reste inattaquable, quoi qu'en pense le législateur, en particulier lorsque le pouvoir judiciaire est amené à juger de la prééminence de la norme générale sur la loi particulière. Bien que cette intervention ne soit pas interdite par la Constitution, sauf en des circonstances exceptionnelles, il faut la considérer comme une immixtion regrettable dans l'administration de la justice. »
Le ministre poursuit son analyse juridique du problème en ces termes : « En la matière, il faut sans aucun doute renvoyer à la formulation de l'article 7 : « Les juridictions belges sont compétentes pour connaître des infractions prévues à la présente loi, indépendamment du lieu où celles-ci auront été commises ».
Au cours des travaux préparatoires de la loi du 16 juin 1993, on a souligné, il est vrai, que les juridictions belges doivent également être compétentes si l'auteur présumé du fait constitutif d'infraction n'a pas été trouvé sur le territoire belge.
L'article 7 de la loi du 16 juin 1993 ne fait nulle part mention d'une dérogation à l'article 12 du titre préliminaire et ce, à juste titre, car le Conseil d'État a souligné, dans son avis, qu'on avait affirmé, au cours des travaux préparatoires de la loi du 13 juin 1993, qu'un autre projet abrogerait définitivement et absolument l'article 12 du titre préliminaire. Il n'en a cependant rien été et l'article 12 du titre préliminaire existe toujours. La méthode qui consiste à déroger à une disposition en prévoyant son abrogation ultérieure par le biais d'un projet de loi distinct peut étonner mais le fait que l'on veuille déduire la volonté univoque du législateur du fait qu'il était prévu l'abrogation de l'article 12 du titre préliminaire - il n'était donc abrogé que virtuellement - peut étonner tout autant. »
Et le ministre de conclure, de manière très claire et sans la moindre ambiguïté : « le recours à une loi interprétative ne permet pas de clarifier la signification de l'article 7. Au contraire, on ne peut le faire qu'en modifiant l'article 7 de la loi du 16 juin 1993. Le ministre poursuit et termine en disant : « Je crains par conséquent que le but poursuivi des parlementaires signataires de la proposition n'est pas atteint, que l'insécurité juridique s'aggravera au contraire... ». Ainsi parlait Marc Verwilghen, ministre de la Justice. On ne peut être plus clair dans ses avertissements.
Les auteurs de la proposition interprétative ont suffisamment rappelé, en cours de discussion en commission, que l'analyse juridique du Conseil d'État n'était qu'un simple avis. Il leur faut pourtant maintenant admettre, à l'évidence, que ce simple avis se trouve singulièrement conforté dans sa pertinence puisqu'il est partagé en tous points par le ministre de la Justice, s'exprimant, selon ses propres termes, en tant que gardien politique de l'Institution.
Les auteurs de la proposition ont affirmé que l'article 7 de la loi de 1993 a été appliqué pendant près de dix ans d'une manière extensive sans susciter de difficultés et que celles-ci ne sont nées que parce que, dans un procès déterminé, des plaideurs ont soulevé pour la première fois après dix ans des objections quant à l'application de cet article 7. On ne peut retenir cet argument.
En premier lieu, au nom du respect des droits de la défense, personne ne peut contester le droit pour une partie plaidante de soulever telle objection ou d'invoquer telle interprétation qu'elle juge utile à sa défense. En second lieu, force est de constater que l'objection soulevée par les plaideurs a été considérée comme fondée par les juridictions concernées, ce qui laisse à tout le moins augurer du sérieux de l'argumentation développée. En troisième lieu - et ceci me semble plus fondamental - l'on ne peut pas partager cette vision figée du droit que semblent vouloir affirmer les auteurs de la proposition. Le droit est une matière vivante, qui s'alimente et se meut au gré des réflexions de ses praticiens. Affirmer le contraire, ce serait par exemple dire que l'on n'aurait jamais dû prononcer le fameux arrêt Bosman, bien connu des milieux sportifs, sous prétexte que pendant plus de vingt ans, des milliers de contrats avaient été conclus sans que jamais une objection n'ait été formulée.
Ce serait dire également que la Cour de cassation n'était pas autorisée, en 1920, à introduire dans notre système juridique le principe de la responsabilité quasi délictuelle de l'État et des pouvoirs publics, sous prétexte que depuis 1830 le problème n'avait jamais été soulevé.
Enfin, le fait même d'affirmer que, pendant 10 ans, on n'avait rien vu, est inexact. Les travaux préparatoires de la loi de 1993 révèlent sans équivoque que l'on a perçu à l'époque le problème de la compatibilité de l'article 7 de la loi et de l'article 12 du titre préliminaire du code de procédure pénale. Ce problème fut également soulevé lors de la discussion du projet de loi relative à la prise d'otages internationale dans lequel il était initialement prévu de supprimer l'article 12 du code de procédure pénale.
En 1999, lorsqu'il s'est agi d'étendre le champ d'application de la loi de 1993 aux crimes de génocide et aux crimes contre l'humanité, nouvelle apparition de l'article 12 sans qu'on procède à sa modification. Enfin, en 2001, lors de l'insertion dans ce même code de procédure pénale de l'article 12bis, les relations conflictuelles entre l'article 7 de la loi de 1993 et le code de procédure pénale ont de nouveau été abordées. Je ne peux donc absolument pas accepter l'argument selon lequel, pendant 10 ans, l'article 7 de la loi de 1993 a vécu d'une belle vie, tranquille et sereine, sans que le moindre nuage ne vienne obscurcir sa clarté originelle.
J'ai aussi évoqué en commission l'arrêt de la Cour d'arbitrage du 19 décembre 2002, et cela avant que le ministre de la Justice y fasse lui aussi expressément référence. Dans cet arrêt d'il y a quelques semaines à peine, la Cour d'arbitrage rappelle que « La non-rétroactivité des lois est une garantie ayant pour but de préserver la sécurité juridique. Cette garantie exige que le contenu du droit soit prévisible et accessible, de sorte que chacun puisse prévoir, à un degré raisonnable, les conséquences d'un acte déterminé au moment où cet acte se réalise. Cette garantie ne pourrait être éludée par le seul fait qu'une loi ayant un effet rétroactif serait présentée comme une loi interprétative. »
La Cour poursuit, et il convient d'être particulièrement attentif aux termes qu'elle utilise : « Abstraction faite du droit répressif, l'effet rétroactif qui s'attache à une disposition législative interprétative est justifié lorsque la disposition interprétée ne pouvait, dès l'origine, être raisonnablement comprise autrement que de la manière indiquée dans la disposition interprétative Si tel n'est pas le cas, la disposition dite interprétative est en réalité une disposition rétroactive pure et simple ; par conséquent, sa rétroactivité ne peut se justifier que lorsqu'elle est indispensable pour réaliser un objectif d'intérêt général, tel que le bon fonctionnement ou la continuité du service public.
S'il s'avère que la rétroactivité a, en outre, pour effet d'influencer dans un sens déterminé l'issue de procédures judiciaires, ou d'empêcher les juridictions de se prononcer sur une question de droit quand elles ont été saisies, la nature du principe en cause exige que des circonstances exceptionnelles justifient cette intervention du législateur qui porte atteinte, au détriment d'une catégorie de citoyens, aux garanties juridictionnelles offertes à tous... ».
Sur base de ces considérations, la Cour d'Arbitrage a annulé un décret de la Région flamande présenté comme interprétatif en matière d'enseignement, mais, en réalité, rétroactif.
J'ai signalé en commission les conclusions que l'on pouvait tirer de cet arrêt de la Cour d'arbitrage. La première est que la Cour d'arbitrage pourrait annuler la loi interprétative, - et c'est le risque - sur base de son effet rétroactif. La deuxième conclusion est qu'une loi interprétative ne peut être votée en matière répressive, sauf dans des conditions très particulières. La troisième conclusion est que la loi interprétative mettrait en cause les garanties juridictionnelles offertes aux citoyens étant donné qu'il y a des procédures en cours. En effet, malgré les dénégations énergiques de certains auteurs de la proposition, il est difficile de soutenir que notre travail actuel d'interprétation législative serait sans influence sur le déroulement de la procédure judiciaire actuellement en cours, alors même qu'un arrêt de la Cour de cassation portant sur la même question de principe est attendu dans les tous prochains jours. Il est clair que notre travail parlementaire interfère inévitablement avec les procédures en cours.
La Cour d'arbitrage estime que, dans semblable situation, en raison de son effet rétroactif, une loi interprétative, même en matière civile, ne peut être acceptée. On m'objectera à nouveau, comme on le fit en commission, que la Cour de cassation a, à maintes reprises, admis le recours à des lois interprétatives en matière pénale. Je note que les exemples jurisprudentiels qui nous ont été communiqués concernent des arrêts de la Cour de cassation s'échelonnant entre 1841 et 1947 pour ce qui est du plus récent.
Dois-je rappeler, mes chers collègues, qu'à cette époque la Cour d'arbitrage n'existait pas et que le problème n'avait donc évidemment jamais été abordé sous l'angle de la conformité d'une loi interprétative avec les articles 10 et 11 de la Constitution ? Qui oserait d'ailleurs prétendre aujourd'hui, compte tenu de la jurisprudence récente de la Cour d'arbitrage, que la Cour de cassation elle-même, à nouveau saisie du problème, ne se rangerait pas purement et simplement à cette jurisprudence ?
Toujours concernant la rétroactivité, des questions ont été posées à propos de la compatibilité d'une loi interprétative rétroactive avec les articles 2 du code pénal et 7 de la Convention européenne des droits de l'homme. Aucune réponse satisfaisante n'a été apportée à ces interrogations. Je n'y reviens pas. Le précédent orateur en a parlé.
Le Conseil d'État relevait encore que la loi interprétative aurait finalement pour effet de créer deux régimes distincts de poursuite des auteurs de crimes de guerre, de génocide ou de crimes contre l'humanité en raison de l'apparente contradiction entre les articles 12 et 12bis du Code d'instruction criminelle et l'article 7 de la loi de 1993 : si l'infraction relève d'une convention internationale imposant à la Belgique l'instauration d'une règle de compétence universelle obligatoire, la poursuite serait en effet irrecevable en vertu de l'article 12bis combiné avec l'article 12 du Code d'instruction criminelle si l'auteur présumé des infractions n'est pas trouvé sur le territoire belge ; en revanche, si l'infraction relève d'une convention internationale n'imposant pas une telle obligation à la Belgique, la poursuite serait recevable en raison de l'interprétation rétroactive donnée à l'article 7 de la loi de 1993. Ici, le problème vient évidemment de ce que le texte de la loi de 1993 dépasse, dans son champ d'application, les incriminations qui sont visées par les conventions internationales auxquelles notre pays est lié, et que cette loi de 1993 met en oeuvre une compétence universelle autonome distincte des textes internationaux. Ici encore, nous n'avons pas de réponse satisfaisante de la part des auteurs de la proposition.
Mes chers collègues, j'ai dit en commission et je réaffirme à cette tribune qu'il est important de lutter contre l'impunité en matière de crimes contre l'humanité ou de génocide. Des auteurs présumés de semblables crimes font d'ores et déjà l'objet d'enquêtes ou de procédures judiciaires dans notre pays. L'opinion publique comprendrait mal que pour des raisons d'obscurité ou d'omission dans la rédaction des textes législatifs, des actes de poursuites déjà entrepris soient mis à mal et risquent d'être purement et simplement annulés. Il importe qu'on ne ternisse pas l'image de la Belgique en cette matière. Parallèlement, il importe également de ne pas se ridiculiser en élaborant une loi qui n'atteindrait pas ses objectifs. Le court rappel des controverses juridiques suscitées par le choix d'une loi interprétative pour garantir la sécurité juridique des procédures entreprises permet de douter que l'objectif soit atteint.
Le conseil d'État, le ministre de la Justice et un certain nombre de parlementaires ont considéré comme étant de leur devoir de mettre en évidence les faiblesses de la loi interprétative. Il est évident que des plaideurs, parce que c'est également leur droit, mettront à nouveau en évidence ces faiblesses. Ne doutons pas un seul instant que toutes les questions soulevées par rapport à l'ordre juridique interne ou international dans l'enceinte relativement close d'une commission parlementaire seront à nouveau et très bientôt immanquablement soulevées dans les enceintes judiciaires. Je crains, comme le disait le ministre de la Justice, « que le but poursuivi par les parlementaires signataires de la proposition 1255 ne soit pas atteint et que l'insécurité juridique s'aggrave au contraire ».
J'en arrive au second texte qui est soumis à notre vote. Il s'agit, cette fois, de la loi dite modificative. On connaît l'objectif de la proposition : d'une part, il s'agit de moderniser le texte de la loi de 1993 en l'adaptant pour tenir compte de la création de la Cour pénale internationale ; d'autre part, il s'agit de modifier cette loi de 1993 pour en supprimer les éléments dont la pratique a révélé qu'ils suscitaient des difficultés d'application.
Une alternative se présentait. Soit on maintenait le principe d'une compétence universelle autonome et absolue permettant la poursuite devant nos juridictions belges de tout auteur présumé de crimes visés, quelle que soit sa nationalité, où que le crime ait été commis, quelle que soit la nationalité des victimes, et quel que soit l'endroit où se trouve l'auteur présumé ; soit on tempérait cette compétence universelle absolue en exigeant au moins un critère de rattachement lié soit au lieu de l'infraction ou à la présence de l'auteur présumé sur le territoire, soit à la nationalité belge de l'auteur ou de la victime.
Je n'ai jamais caché que j'étais en ce qui me concerne plutôt favorable à la seconde branche de l'alternative. Les auteurs de la proposition, et sans doute une majorité, ont, quant à eux, fait choix de la première branche.
Notre pays reste donc doté d'une loi de compétence universelle autonome et absolue. Je dois néanmoins relever que, tout en se trouvant réaffirmé, ce principe est néanmoins tempéré puisque la proposition modificative instaure cette fois un filtre destiné, selon les auteurs, à « rejeter les plaintes manifestement déraisonnables », mais uniquement dans les cas où les faits incriminés ne présentent, ni quant aux personnes ni quant aux lieux, le moindre lien de rattachement avec la Belgique. J'aurai l'occasion de revenir ultérieurement sur les problèmes de caractère politique que ce filtre, préféré par certains à un critère clair de rattachement, ne manquera pas de susciter.
Dans un premier temps, je voudrais, comme pour la loi interprétative, émettre un certain nombre de considérations purement juridiques, en premier lieu sur la compétence universelle « par défaut ». Le moins qu'on puisse dire est que celle-ci n'est pas admise sans réticence ni critique.
Le Conseil d'État a fort opportunément constaté que, dans l'affaire Yerodia, plusieurs juges de la Cour de La Haye s'étaient prononcés contre ce type de compétence étendue. Les juges qui l'ont soutenu ont indiqué que les précédents étaient extrêmement rares et ont énoncé une série de conditions pour qu'une telle compétence puisse être exercée dans le respect du droit international. Selon eux, l'État envisageant d'exercer la compétence universelle par défaut a l'obligation de droit international de proposer à l'État de la nationalité de l'auteur présumé d'engager des poursuites comme condition préalable à l'engagement de poursuites sur la base de la compétence universelle par défaut.
L'article 7, paragraphe 3, proposé ne rencontre pas cette exigence, et cela d'autant moins que, suivant les auteurs de la proposition, la dénonciation ferait désormais l'objet d'une décision politique au niveau du Conseil des ministres avant le dessaisissement éventuel au niveau de la procédure.
Comme le législateur a décidé en connaissance de cause de prendre le risque de consacrer la compétence universelle par défaut, il aurait été indispensable de remanier l'article 7, paragraphe 3, de façon à satisfaire aux conditions posées par les juges de la Cour internationale de Justice, laquelle soutenait cette compétence universelle étendue.
J'en viens ensuite au principe de complémentarité. Les auteurs de la note - produite en commission et dont on n'a pratiquement pas discuté - en réplique aux avis du Conseil d'État affirment, à tort, qu'il résulte d'une lecture combinée des articles 17 et 18 des statuts de Rome, qu'un État, dont une juridiction serait saisie d'une affaire, pourrait décider de renvoyer cette affaire devant la CPI, sans que cette dernière n'ait à se prononcer sur sa recevabilité.
Je me permets de lire l'article 17.1 des Statuts de Rome qui me paraît clair : « une affaire est jugée irrecevable par la Cour lorsque l'affaire fait l'objet d'une enquête ou de poursuites de la part d'un État ayant compétence en l'espèce, à moins que cet État n'ait pas la volonté ou soit dans l'incapacité de mener véritablement à bien l'enquête ou les poursuites ».
De cette lecture, je conclus que, dès lors qu'une juridiction nationale est saisie d'une affaire, et qu'elle a la volonté et les moyens de mener le procès à terme, cette affaire ne peut être jugée par la CPI. Cette dernière la déclarera irrecevable. Elle évite ainsi d'être surchargée.
Or, l'article 7 paragraphe 2 de la nouvelle loi de compétence universelle concerne bien des affaires dans lesquelles une juridiction est déjà saisie, puisqu'il prévoit un dessaisissement de la juridiction concernée.
De plus, l'article 19, 1, des statuts de Rome prévoit que la Cour « peut d'office se prononcer sur la recevabilité de l'affaire conformément à l'article 17 ». Dès lors, la note en réplique fait valoir à tort que « rien n'empêche un État, compétent pour connaître d'une affaire dont la CPI est saisie, de ne pas introduire un recours en irrecevabilité de cette affaire devant la Cour ».
L'article 18, quant à lui, concerne des « situations », et non pas des affaires dans lesquelles une juridiction nationale est saisie. Ces « situations » peuvent, en effet, être déférées par un État au procureur de la CPI ou que ce dernier étudie d'initiative. Cette hypothèse est tout à fait différente.
En conclusion, l'État dans lequel des poursuites sont engagées ne peut se dessaisir en faveur de la CPI de par sa seule volonté discrétionnaire. Cette dernière déclarera l'affaire irrecevable. Le paragraphe 2 de l'article 7 de la nouvelle loi de compétence universelle sera inapplicable, et la Belgique devra juger toutes les affaires qui seront introduites devant ses juridictions. Telle est la conclusion de l'analyse juridique à laquelle on peut se livrer.
Enfin, pour en rester au rayon de l'insécurité juridique, je m'interroge sur le rôle de la Chambre des mises en accusation - comme Mme Nyssens l'a fait en commission - lorsque cette instance sera amenée à se prononcer, sur appel des parties lésées, à propos d'une décision de refus de poursuites du procureur fédéral. L'hypothèse visée est évidemment celle du classement sans suite.
Le Parquet, même en matière de crimes contre l'humanité, de crimes de guerre ou de génocide, reste évidemment maître d'apprécier l'opportunité des poursuites. Il est d'ailleurs le seul à pouvoir le faire puisque, dans l'hypothèse visée par l'article 7, paragraphe 1er, 2ème alinéa en projet, en cas d'absence de tout lien de rattachement, la constitution de partie civile n'est pas autorisée. C'est le fameux filtre. Que va donc pouvoir faire, sur appel, la Chambre des mises en accusation alors que, par hypothèse, il n'y aura aucun réquisitoire de renvoi ? Va-t-elle devoir le rédiger elle-même ? La chambre des mises en accusation va-t-elle ainsi exercer elle-même l'action publique, à défaut du parquet, alors que ce n'est pas son rôle ? Ces questions, pourtant extrêmement importantes, restent actuellement sans réponse, si ce n'est : « on verra ! ».
Monsieur le Président, chers collègues, j'ai essayé de vous démontrer combien les deux propositions de loi soumises à notre examen présentaient des zones d'insécurité juridique.
Ce n'est évidemment pas la première fois qu'une loi votée souffrirait de quelques critiques, mais nous nous trouvons ici dans un secteur délicat scruté par les praticiens du droit. Nos débats se déroulent en même temps qu'une procédure judiciaire en cours sur le même sujet et les instances juridictionnelles ne manquent pas qui peuvent, sur recours, examiner la conformité de ces lois, qui seront bientôt votées, aux principes généraux du droit ou à la Constitution.
Le paradoxe, c'est que ces propositions de loi ont été rédigées dans l'espoir d'écarter tout risque d'abandon de procédure, toute controverse sur les règles de rattachement alors que, précisément, les dispositions soumises à notre vote ne sont pas exemptes de difficultés juridiques.
Je ne veux pas jouer au Cassandre, mais je pose la question : que se passera-t-il si, une nouvelle fois, les tribunaux sont saisis et décident que la loi interprétative est en fait une loi rétroactive et que la Cour de cassation ne l'applique pas, ce qu'elle peut parfaitement faire ?
Ce n'est pas parce qu'une majorité de sénateurs et peut-être de députés auraient déclaré qu'elle ne l'est pas, que l'arithmétique majoritaire se transformera en certitude judiciaire.
Et l'on risque alors de retourner à la case départ dans une espèce de carrousel sans fin dont seront immanquablement victimes, précisément les victimes de génocide, de crimes de guerre, de crimes contre l'humanité.
Dans les déclarations, volontairement méprisantes, de certains parlementaires à l'égard du pouvoir judiciaire, il y a, me semble-t-il, matière à réflexion.
Oui, la loi est la source de l'organisation publique. Mais c'est le pouvoir judiciaire qui l'applique en parfaite indépendance.
Interférer comme on le fait actuellement dans le cours d'un jugement, c'est évidemment porter un coup de canif dans le principe fondamental de l'indépendance du pouvoir judiciaire.
On a évidemment brandi l'article 84 de la Constitution aux termes duquel l'interprétation des lois, par voie d'autorité, n'appartient qu'au pouvoir législatif.
Certes, les juges ne peuvent « faire » la loi, mais le législateur ne peut pas non plus faire n'importe quoi.
Ce n'est pas moi qui ai développé cet aspect des choses, mais bien le ministre de la Justice lui-même qui disait dans son intervention au Sénat que je tiens à citer : « En interprétant la volonté du législateur en 1993 par une nouvelle loi interprétative en 2003, alors que des procédures sont toujours en cours, nous courons le risque d'interférer dans le cours d'un jugement, interférence qui ébranle le sacro-saint principe de l'indépendance des pouvoirs judiciaire et législatif ».
C'est à mon avis une interférence sérieuse que de prétendre, comme l'indiquent les auteurs de la loi interprétative, que les arrêts rendus par la chambre des mises « vont clairement à l'encontre de la volonté du législateur ».
Il a continué en disant - je passe rapidement pour ne pas vous relire le texte de l'avis de M. Verwilghen - : « Le recours à une loi interprétative ne permet pas de clarifier la signification de l'article 7. Au contraire, on ne peut le faire qu'en modifiant l'article 7 de la loi du 16 juin 1993 ». Par conséquent, il se pourrait que la Cour d'arbitrage se repenche à nouveau sur la question au niveau de l'annulation et que la Cour de cassation, saisie à nouveau de ce recours, se prononce au niveau de l'application qu'elle ferait ou non de la loi interprétative.
Moralité - si l'on peut dire - de ce débat : il faut se méfier autant du gouvernement d'assemblée que du gouvernement des juges.
Depuis des semaines, j'observe en commission une sorte de « musculation sénatoriale » conduisant à rechercher un rapport de forces dont la justice ressortirait battue.
Je ne m'inscris pas dans ce schéma, parce qu'il est simpliste, parce qu'il est faux, parce qu'il est dangereux. Je préfère que les prémices du raisonnement soient le respect du judiciaire et une certaine retenue clairvoyante dans l'usage de la loi.
Mais quittons maintenant le domaine juridique pour nous intéresser au système même de compétence universelle que la Belgique a déjà adopté et va modifier par les propositions de loi déposées.
C'est encore au ministre de la Justice que j'emprunterai certaines réflexions à ce sujet. Il disait : « Au cours de la lente, mais incontestable émergence de la règle de compétence universelle, les instances belges ont, plus que toute autre, atteint au sommet des choses. Elles se sont même surpassées en consacrant le principe de la compétence universelle absolue. Étaient-elles légitimées à le faire ? Elles ont en tout cas pris en son temps une noble initiative. Peut-on dire que ce fut une initiative opportune ? Peut-être, si l'on suit le point de vue du Professeur David selon lequel le principe de la compétence universelle est une « règle à valeur de symbole ». Il faut toutefois répondre de manière plus nuancée dès que l'on quitte la sphère symbolique pour entrer dans celle du pragmatisme et de la réalité ».
Voilà une question fondamentale. Nous ne sommes pas des philosophes. Nous ne sommes pas de quelconques desservants d'un culte en quête d'absolu. Nous sommes des parlementaires qui devons faire une loi qui soit surtout une loi applicable.
Pour appuyer son raisonnement, le ministre de la Justice a cité Antonio Cassese, ancien président du tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie qui, trouvant l'idée généreuse, estimait que quatre raisons militaient à l'encontre de cette compétence tous azimuts.
Je passerai rapidement sur les deux premières critiques, fondées mais sur lesquelles il n'y a pas lieu de s'étendre. Elles sont exactes mais, à mon sens, elles ne sont pas décisives.
On constate d'abord que si l'accusé ne se rend jamais sur le territoire du juge ou n'est pas extradé, ce qui paraît fort probable, le juge finit par être saisi de dizaines d'affaires pour lesquelles il reste impuissant. De surcroît, l'ancien président du tribunal constatait aussi que, si le juge décidait néanmoins de statuer en l'absence de l'accusé, donc par contumace, il risquait de se voir reprocher de violer certains droits fondamentaux. Par ailleurs, l'absence de l'accusé, normalement liée au fait que son État refuse de l'extrader, pourrait aggraver le problème de l'établissement des faits et donc l'administration de la preuve.
Tout cela est exact mais peut-être n'est-il pas plus malaisé d'obtenir une bonne administration de la justice dans ce cas que dans un autre cas qui peut se produire en droit interne.
Les deux critiques suivantes, par contre, méritent qu'on s'y arrête quelque peu.
La première est de s'interroger sur le point de savoir ce qui se passerait si tous les pays se mettaient à pratiquer un tel système ? N'y aurait-il pas risque d'interprétations divergentes ? Comment trouver un système de priorité entre compétences pénales concurrentes ?
C'est en effet une objection intéressante. Si les Khmers rouges sont condamnés pour génocide ici et acquittés ailleurs ? Si la Chine est condamnée pour le génocide au Tibet et que, dans d'autres pays, on conclut à un non-lieu ? Et si un génocidaire ou prétendu tel se garantit d'une éventuelle condamnation d'un côté par le dépôt - organisé, naturellement - d'une plainte dans un pays où la « Realpolitik » fait qu'il a de grosses chances d'être relaxé des poursuites ? N'y aurait-il pas finalement remise en cause de la crédibilité des poursuites internationales ?
Et nous en arrivons à la quatrième objection, celle qui dénonce l'amalgame possible entre pouvoir politique et pouvoir judiciaire.
On ne peut nier que les plaintes déposées sont, pour beaucoup d'entre elles en tout cas, porteuses de conséquences politiques et diplomatiques non négligeables.
Parcourons simplement la liste déposée en Belgique, telle qu'on la connaît plus ou moins aujourd'hui. Outre l'affaire Sharon et le drame du Rwanda, qui resurgissent périodiquement dans l'actualité, il y a plainte déposée, par exemple, contre Arafat, Fidel Castro, Saddam Hussein, le président de Côte d'Ivoire, l'émir du Koweit, un dirigeant mauritanien...
Voit-on un juge d'instruction partir à Bagdad pour signaler à Saddam Hussein son inculpation ? Ce juge devait avoir envie d'en finir avec l'existence !
Voit-on, dans l'état de risque de guerre préventive, la Belgique poursuivre le Koweit, base arrière de l'armée américaine ? Va-t-on en Belgique poursuivre le président de Côte d'Ivoire, qui est partie prenante à un accord tout récent entre toutes les factions, y compris les factions rebelles, le tout sous l'égide de la France ? Absurde, n'est-il pas ?
Dans cette affaire de compétence universelle, je ne dirai pas qu'il y ait beaucoup d'innocence ou de crédulité ; je dirai, au contraire, que le risque de machiavélisme n'est pas écarté.
Car, enfin, tous les dirigeants que j'ai cités et qui font l'objet de plaintes, pourquoi ne font-il pas l'objet d'instructions ? Pourquoi pas Arafat si Sharon est inquiété ? Pourquoi pas Castro, le Koweit, la Côte d'Ivoire, les Khmers rouges ? Pourquoi pas la Chine et ses dirigeants ? On y viendra sûrement d'ailleurs car un vice-premier ministre chinois a fait l'objet d'une plainte déposée en France... Et qui peut dire que les dirigeants chinois ne portent aucune responsabilité dans le génocide perpétré depuis des années au Tibet, par exemple ?
Cette réflexion m'avait d'ailleurs conduit à proposer des règles de compétences strictes plutôt qu'un système fondé sur une procédure de filtrage, système retenu par les auteurs de la proposition de loi. Le procureur fédéral est sous l'autorité du ministre de la Justice, c'est-à-dire du pouvoir exécutif. Qui peut garantir qu'un jour, dans un prochain gouvernement bien entendu, des contacts discrets n'auront pas lieu pour demander des poursuites dans tel cas et, peut-être, faire comprendre que l'instruction de telle autre plainte porterait un coup sérieux aux efforts politiques ou diplomatiques déployés par notre pays dans telle ou telle partie du monde ?
Les grands principes sont parfois oubliés en matière internationale. C'est ce à quoi je songeais récemment, regardant Euro-News, quand je vis que l'Union européenne dialoguait maintenant avec un représentant de la Birmanie.
Oh, bien sûr, c'était pour le bon motif ; la Birmanie faisant partie de l'ASEAN, son exclusion des débats avec l'Union européenne faisait désordre. Où étaient les strictes résolutions des Quinze à l'égard du régime birman ? Mais il est vrai qu'au passage, les représentants de Myanmar ont promis d'améliorer leur régime au fil du temps. Je suppose que l'Union européenne très hypocritement s'est alors contentée de l'adage : « Faute avouée est à moitié pardonnée », même quand il s'agit d'atteintes graves aux droits de l'homme, sans doute !
Une cinquième objection n'a pas été avancée par l'ancien président du tribunal pénal international et l'a été par le ministre de la Justice, orfèvre en la matière. Il s'agit des moyens financiers nécessaires à l'application de la compétence pénale universelle, et je cite le ministre : « J'estime qu'il serait dangereux et illusoire de transformer notre appareil judiciaire en une espèce de redresseur universel des dérives de la nature humaine, sans lui donner un cadre de travail valable et fiable ni les moyens humains nécessaires pour qu'il puisse exercer effectivement la compétence en question.
L'opinion publique comprend difficilement pourquoi il y a un tel arriéré en ce qui concerne les procès nationaux importants. Le ministre peut comprendre cette indignation. Certains citoyens ont choisi d'attaquer la Belgique devant la Cour européenne des droits de l'homme faute de délai raisonnable dans le cadre de procédures judiciaires qui durent beaucoup trop longtemps. Il est donc vraisemblable qu'ils comprendront encore moins facilement que la justice belge s'érige en juridiction universelle, qui intervient au cas où les juges nationaux du pays où les crimes ont été commis omettent de le faire ou, en seconde instance, au cas où la Cour pénale internationale considérerait une cause comme irrecevable.
La proposition de modification est manifestement généreuse, peut-être même trop. »
Comment en effet expliquer au citoyen que la justice n'a pu épingler les tueurs du Brabant wallon, n'a pas encore résolu le dossier dramatique de la mort d'André Cools, patine dans l'affaire Dutroux, connaît deux à trois ans de retard pour juger « le tout venant » des litiges, alors qu'elle dégagerait des sommes considérables pour juger des procès qui, d'aucune manière, ne concernent le citoyen puisqu'en l'espèce, il pourrait n'y avoir ni auteur belge, ni victime belge, ni aucun rattachement à la Belgique ?
Comment lui faire comprendre qu'il y a quelques mois, au cours d'un débat télévisé, les magistrats racontaient qu'on classait sans suite les accidents de roulage parce qu'on n'avait ni le temps ni les moyens de les traiter, que de nombreux délits, dits « de proximité » mais malheureusement ceux qui entraînent le plus de dommages pour le citoyen, n'étaient pas ou peu poursuivis, alors qu'on s'occuperait à grand frais de désigner des juges d'instruction ou d'envoyer des commissions rogatoires à l'étranger pour des affaires qui ne concernent en rien nos ressortissants ? Je fais bien la distinction entre les affaires qui concernent nos ressortissants et celles qui ne les concernent pas.
On sait d'ailleurs que la justice internationale coûte particulièrement cher. Un chiffre : pour l'exercice budgétaire de la Cour pénale internationale qui n'est pas en vitesse de croisière et n'est même pas en état de fonctionner actuellement, mais bien fin 2003, les dépenses se montent déjà à un milliard de francs belges « sans qu'il n'y ait » - note le rapport sur le sujet, dans un humour sans doute involontaire -, « pendant cet exercice budgétaire ni procès ni détenu ».
En vitesse de croisière, elle coûtera à peu près autant que les modèles sur lesquels les prévisions ont été fixées, à savoir le tribunal international de l'ex-Yougoslavie et le tribunal international sur le Rwanda. Le fonctionnement de ces deux tribunaux se montaient à peu près à quatre milliards chacun.
Tout cela montre l'importance des moyens financiers à dégager pour une mise en oeuvre adéquate de la compétence universelle étendue prônée par la législation belge.
À moins... à moins qu'une fois encore il y ait un écart entre la loi et son application pratique, qu'on se donne bonne conscience dans la proclamation et qu'on s'abstienne prudemment, sur le plan diplomatique et financier, de donner suite à certaines plaintes introduites. Une compétence à la carte, en quelque sorte. Ce serait extrêmement dangereux.
Voilà tout ce qui m'a amené à dire quelques fois que la Belgique ne devait pas être le gendarme du monde ou, si vous voulez, le Zorro de l'univers.
Je n'aurais probablement pas parlé comme ça en 1993, au moment où l'on a voté la loi qu'on se propose aujourd'hui de modifier. C'est qu'à l'époque, la Cour pénale internationale n'était pas née. Il y avait donc un vide juridique. Les génocidaires pouvaient se promener en toute tranquillité.
Il fallait évidemment donner un signal que cette impunité n'était plus de mise ; le Traité instituant la Cour pénale internationale a été signé par plus de 140 États et ratifié par plus de 85. La Cour s'installe, prévoit son cadre de personnel, organise son fonctionnement et sera opérationnelle fin 2003.
Plutôt que de se lancer seuls dans une compétence universelle que l'on ne pourra pas supporter totalement, avec inévitablement des reproches de partialité dans les choix, il me paraîtrait préférable de participer à la montée en puissance de la Cour pénale internationale, afin de la mettre en état de fonctionner le plus rapidement possible.
Et si l'on sait que la cour, qui devrait être opérationnelle fin 2003, naît dans des conditions difficiles, les Américains y étant hostiles et Israël notamment ayant refusé jusqu'ici de ratifier le Traité, il me paraît que c'est une raison supplémentaire de la soutenir, de prouver son efficience et l'impartialité de ses juges en lui permettant d'instruire et de juger des affaires.
Ce serait évidemment la meilleure réponse à donner à ceux qui doutent de sa capacité à fonctionner comme une véritable juridiction internationale. Ce serait aussi une excellente manière de les amener peut-être à revoir leur position.
Il serait inexact de dire que d'autres pays nous suivent dans notre volonté de développer au plan national une compétence universelle généralisée. On cite à cet égard des pays comme l'Allemagne, l'Espagne, les Pays-Bas, la Norvège, la Finlande, mais l'analyse du droit de ces États montre clairement que leur compétence universelle est fondée sur les conventions internationales et qu'au surplus, la présence de la personne dont on envisage l'inculpation est généralement considérée comme une règle de rattachement indispensable.
Je ne critique nullement cette attitude qui est en très net retrait par rapport à la proposition de loi interprétative et la proposition de loi modifiant la loi de 1993 qui est soumise à notre examen, mais c'est précisément cette extension de la compétence de la Belgique que j'ai critiquée dans mon intervention et évidemment non pas les cas où les conventions internationales nous octroient ce type de compétence.
Enfin, avant de conclure, je voudrais terminer mon intervention en abordant rapidement un aspect du problème qui me semble avoir été évacué de manière assez insouciante. Je veux parler ici du problème des personnes morales et, plus particulièrement, des entreprises qui, depuis que la responsabilité pénale des personnes morales a été légalement établie, sont évidemment susceptibles d'être elles aussi incriminées sur base du texte en projet. Il est d'ailleurs à craindre qu'elles le soient d'autant plus sur la base de notre loi de compétence universelle que lesdites personnes morales ne peuvent pas être poursuivies devant la Cour pénale internationale qui n'a compétence qu'à l'égard des personnes physiques.
Le problème n'est pas anodin puisque nos entreprises belges et leurs dirigeants ou représentants sont présents - pour le plus grand intérêt de nos exportations et de notre économie et donc de nos emplois - presque partout dans le monde, y compris dans les pays et les régions politiquement instables.
Il a été rappelé en commission que les entreprises ne peuvent pas a priori être exonérées de toute responsabilité. Je ne revendique nullement semblable exonération. J'ai toutefois plaidé pour qu'il soit mieux tenu compte de la spécificité que présente une entreprise économique par rapport à des personnes physiques. Les critères applicables à celles-ci ne sont pas automatiquement transposables à celle-là. Or, les auteurs de la proposition ont affirmé qu'en matière de complicité et, plus particulièrement, en matière d'omission d'agir, les critères de droit commun étaient entièrement suffisants.
Je crains que raisonner de la sorte soit un peu simple. On voit très bien ce que, pour une personne physique, signifie la possibilité d'agir et de s'opposer. La question consiste finalement à savoir si cette personne est armée ou non face aux soldats du dictateur ou aux maquisards rebelles de telle sorte à pouvoir s'opposer à la commission par ceux-ci d'actes criminels. Permettez-moi de dire que les choses sont moins évidentes pour une entreprise et que, pour celle-ci, sans même qu'il faille renverser le fardeau de la preuve, il se trouvera toujours bien relativement facilement un prétexte vraisemblable pour affirmer qu'elle avait la possibilité d'intervenir et de s'opposer. On lui objectera, par exemple, qu'elle pouvait cesser sa production, désinvestir, rompre le contrat ou quitter purement et simplement les lieux troublés, faute de quoi l'on pourra prétendre qu'elle a soutenu l'économie et donc les agissements de ceux qui ont commis les crimes poursuivis.
J'ai apporté en commission quelques exemples pour montrer que, dans un nombre important de cas, la situation des entreprises établies dans un pays troublé peut s'avérer extrêmement complexe. Pour se mettre à l'abri de toute poursuite pénale éventuelle, une entreprise devra-t-elle cesser son activité alors même que celle-ci est utile à l'ensemble de toute une population, victimes comprises aussi bien que tortionnaires ?
Le danger est évidemment que, comme l'ont relevé les auteurs du texte eux-mêmes, rien ne peut empêcher quiconque de déposer une plainte à l'encontre d'une entreprise, déclenchant ainsi une procédure judiciaire qui, même si elle est en fin de compte non fondée, n'en laissera pas moins des traces extrêmement dommageables pour l'image de marque de l'entreprise concernée. On connaît le dicton : mentez, mentez, il en restera toujours quelque chose. J'avais donc suggéré en commission l'insertion d'un amendement établissant un critère de poursuite très clair selon lequel le simple fait d'avoir investi ou conclu un marché avec ou dans un pays où sont commis des crimes répréhensibles sur la base de la loi n'est pas, à lui seul, visé par la loi comme susceptible de poursuites si, au moment de l'investissement ou de la conclusion du marché, l'entreprise ne savait pas que son investissement allait être utilisé pour commettre les crimes visés. Cet amendement laissait évidemment intacte la possibilité de poursuites à l'égard d'entreprises à charge desquelles il peut être établi qu'elles ont ou avaient accompli un acte positif de complicité.
Cet amendement a été rejeté. Ici encore, l'insécurité juridique règne et une règle élémentaire de prudence peu amener un certain nombre de nos entreprises à se couper de marchés économiques dans des pays ou des régions troublés, au grand dam de nos exportations et de notre bien-être économique.
Monsieur le président, madame la ministre, chers collègues, il est dommage que dans un problème aussi délicat, mêlant compétences des juridictions belges et internationales, intervenant dans le cours de procédures déjà engagées, faisant intervenir appréciations politiques et raisonnements juridiques, nous n'ayons pu modifier raisonnablement les propositions présentées.
Le schéma de ce type de débat est de plus en plus utilisé au Parlement : l'objectif visé et les moyens pour y parvenir étant décrits dans la proposition, on écarte toute remarque juridique qui ne ferait même qu'égratigner légèrement l'ensemble. On l'a fait pour des remarques de procédure qui n'étaient pas fondamentales. Certains signataires de la proposition ont clairement dit : « le Conseil d'État a une vision, nous en avons une autre, avançons ». Même des remarques de procédure, parfaitement fondées, émises par d'autres que par moi d'ailleurs, ont été balayées.
Nous partageons tous les préoccupations qui sous-tendent ces propositions : il ne faut pas laisser courir impunis les génocidaires et autres criminels de ce type.
Cependant, plutôt qu'un sentiment d'inachevé, d'incertitude sur la solidité juridique des textes, j'aurais préféré me réjouir à cette tribune de ce qu'enfin, une loi claire détermine les compétences belges en la matière en les articulant avec les compétences de la Cour internationale. Ce n'est pas le cas.
J'aurais préféré aussi me réjouir de ce que cette loi pourrait être appliquée dans tous ses éléments. Ce n'est pas le cas.
Nous n'avons pas les moyens financiers pour ce faire et des choix politiques se poseront inévitablement dans les poursuites.
J'estime que la justice internationale méritait mieux que ce bricolage hâtif !
De heer Vincent Van Quickenborne (VU-ID). - Wij zijn blij dat mevrouw de minister dit debat bijwoont.
Ik pas blijkbaar niet in de opvatting die de heer Vandenberghe heeft over wat democratie hoort te zijn. Voor hem staat democratie, spreek- en stemrecht in verhouding tot het aantal boeken dat iemand heeft geschreven. Dat is de herinvoering van het cijnskiesrecht. Mijn opvatting over democratie is veel eenvoudiger. Het is de uitwisseling van ideeën, het politiek vrank en vrij spreken zonder zich te verbergen achter juridische argumenten, het repliceren op wat is gezegd en dan te stemmen. Of men nu gestudeerd heeft of niet, of men nu boer, student, arbeider, universitair of grootindustrieel is, iedereen hoort thuis in een parlement zodra de kiezer hem of haar heeft verkozen.
In dit debat wordt te weinig verwezen naar het feit dat de wet van 1993 en de uitbreiding ervan in 1999 unaniem zijn goedgekeurd in de commissie en in de plenaire vergadering van Kamer én Senaat en dit zonder enige aarzeling. Ook de oppositie en zelfs de "politiek incorrecte" partijen hebben deze wetten goedgekeurd. De huidige wetsvoorstellen liggen in het verlengde van de oorspronkelijke bedoeling van de wet van 1993 en brengen tegelijk een aantal wijzigingen aan die inspelen op belangrijke evoluties van het internationaal humanitair recht. Het is geen aanpassing à la carte. Het is een evenwichtige aanpassing die rekening houdt met alle desbetreffende internationale uitspraken.
De universele bevoegdheid wordt als principe gehandhaafd. De interpretatieve wet bevestigt zowel de autonomie van de wet van 1993 als haar principiële grondslag, namelijk universele bevoegdheid zonder aanknopingspunten.
Het tweede wetsvoorstel brengt een aantal verbeteringen aan voor de toekomst door rekening te houden met de bestraffing van internationale misdaden, met name door het Internationaal Strafgerechtshof enerzijds en met de rechtspraak van het Internationaal Hof van Justitie van 14 februari 2002 in de zaak-Yerodia inzake de immuniteiten anderzijds. Ik hoor een aantal leden die twijfelen aan de beide voorstellen zeggen dat België zich niet moet opstellen als een internationale politieagent. Dat doet echter niet terzake. België eigent zich geen bevoegdheid toe om een nationaal belang te beschermen. Evenmin kan de legitimiteit van een dergelijke tussenkomst fundamenteel worden betwist, aangezien de misdrijven van genocide, misdaden tegen de menselijkheid en oorlogsmisdaden door alle naties in de wereld ingevolge de Conventies van Genève als strafbare daden worden beschouwd.
Ik heb de indruk dat men in bepaalde interventies in de commissie en zonet nog in de interventie van de heer Monfils de wet van 16 juni 1993 ongeveer op gelijke voet wil stellen met de fatwa tegen Salman Rushdie of met de Amerikaanse Helms-Burton Act waardoor banden met Cuba worden verboden, ook ten aanzien van niet-Amerikaanse bedrijven. Uiteindelijk gaat de discussie en de stemming straks over de in 1993 gemaakte politieke keuze: wil men die bevestigen, dan stemt men ja, wil men die ontkennen, dan stemt men neen. Wil men met name als parlement, als politieke gemeenschap het Belgisch juridisch apparaat ter beschikking stellen van de internationale orde en in het uitsluitend belang van die internationale orde. Dat is de hoofdvraag. Inderdaad door de voorliggende voorstellen goed te keuren wordt deze keuze voor de derde maal bevestigd: in 1993, in 1999 en in 2003.
Professor Vandenberghe, we hebben al meermaals de gelegenheid gehad hierover te discussiëren in de commissie, vandaag in de plenaire vergadering, maar ook buiten het parlement. Ik wil verwijzen naar een uitspraak van professor Pierre D'Argent, die niettegenstaande zijn persoonlijke kritische houding ten opzichte van de wet van 16 juni 1993 in een artikel van 11 september 1999 in de Journal des Tribunaux zegt:
« Il n'est en effet guère douteux que la volonté du législateur est plus fondamentalement de s'assurer que les tribunaux belges puissent punir ces crimes, où et par qui ils aient pu être commis et alors même que leurs auteurs ne seraient pas trouvés sur le territoire national. »
Hij bevestigt dus uitdrukkelijk dat het de bedoeling was dat deze wet toepassing zou krijgen ook al bevindt de dader van het misdrijf zich niet op het grondgebied. Dan komt hij tot de verhouding tussen het nationaal recht en het internationaal recht en de vraag die u stelt naar de symbiose m.a.w. is ons nationaal recht en de interpretatieve wet toetsbaar aan het internationaal recht? Geven de conventies van Genève ons de ruimte om te doen wat wij doen, met name een universele bevoegdheid in absentia invoeren? Hij zegt:
« Cette attribution d'une compétence universelle aux juridictions nationales n'est pas sans susciter certaines hésitations. La question n'est pas véritablement de savoir si cette prise de compétence répond à une obligation internationale, comme certains croient pouvoir l'affirmer à la lecture des quelques conventions imposant l'obligation alternative selon le principe « aut dedere aut judicare ». Ces constructions ne sont guère convaincantes. L'important est plutôt de constater l'état de liberté dans lequel le droit international laisse à cet égard les États en l'absence d'engagement conventionnel particulier. En ce sens, cette prise de compétence universelle ne pourrait pas être considérée en elle-même comme illicite. »
Met andere woorden, het vastleggen van een universele bevoegdheid in absentia is op zich niet in strijd met de internationale regels. Waar het in de eerste plaats over gaat, is de bevestiging van het uitgangspunt. Het gaat niet op, zoals de heer Vandenberghe suggereerde, dat men de wet van 16 juni 1993 en de ganse problematiek slechts zou mogen benaderen in het licht van de verplichtingen die België krachtens internationale verdragen op zich heeft genomen, zoals de Conventies van Genève. We hebben ons jarenlang, ook naar het buitenland, uitdrukkelijk geprofileerd als een land dat verder wil gaan dan de loutere omzetting van die internationale verplichtingen en we kunnen er zelfs prat op gaan dat we een stap verder hebben gezet en er bovendien in geslaagd zijn andere landen hiervan te overtuigen.
(Mme Sabine de Bethune, première vice-présidente, prend place au fauteuil présidentiel.)
De heer Monfils heeft verwezen naar Duitsland en Spanje. Hij beweert dat in die landen de verdachte steeds op het grondgebied aanwezig dient te zijn. Dat is manifest onwaar. Het Duitse Völkerstrafgesetzbuch legt die verplichting niet op. De verplichting dat de verdachte op het Spaanse grondgebied aanwezig moet zijn, staat ook niet in de Spaanse wet, vermits de heer Pinochet toen hij indertijd werd gearresteerd zich niet in Spanje bevond, maar in Engeland. Nu zeggen dat we onze nationale verplichtingen in overeenstemming moeten brengen met het internationale recht, betekent dat we de kopgroep moeten verlaten. Zowel tegenover de eigen bevolking als tegenover de internationale publieke opinie en zeker tegenover de vele slachtoffers die een beroep deden op de wet van 1993, zou dat onverantwoord zijn.
Er wordt ons vaak verweten dat we de lopende procedures willen beïnvloeden. Het is juist dat we het vertrouwen dat we met de wet van 1993 hadden gewekt, enigszins hebben beschaamd. We hadden uitdrukkelijk moeten zeggen dat de vermoedelijke dader zich niet in België hoeft te bevinden. Vandaag mogen we het nieuwe vertrouwen niet beschamen. Daarover gaat het en niet over wat in de pers wordt geïnsinueerd, namelijk dat we door de wetswijziging bepaalde personen toch kunnen vervolgen.
In de beide wetsvoorstellen zetten we ook de immuniteitsregels om zoals geformuleerd door het Internationaal Hof van Justitie in Den Haag. Dat betekent dat een aantal lopende zaken worden stopgezet omwille van de immuniteit die bepaalde personen genieten. Moesten we de internationale verplichtingen selectief willen omzetten teneinde een aantal zaken in deze of gene richting te beïnvloeden, dan hadden we de zaak anders aangepakt.
Het is wellicht met enige tegenzin, mijnheer Mahoux, dat we gezien hebben dat het Internationaal Hof in Den Haag een andere richting is uitgegaan. De Belgische rechter die daar aanwezig was, was in de minderheid wat de immuniteit aanging. We moeten ons conformeren aan het internationale recht. Dat doen we met beide wetsvoorstellen.
Ik heb in de commissie meermaals betoogd dat deze aanpak de enige mogelijkheid is om al onze inspanningen in lopende zaken en investeringen in rogatoire commissies, niet in het gedrang te brengen. Collega de T' Serclaes heeft in de commissie benadrukt dat we het doel, namelijk behouden wat bestaat, via een ander soort wetgeving moeten bereiken. Dat andere instrument hebben we nooit kunnen vinden, zoals blijkt uit de nota's bij het verslag zijn gevoegd.
Ik heb inderdaad dikwijls verwezen naar een aantal lopende zaken waarbij ook Belgische slachtoffers betrokken zijn. De heer Vandenberghe heeft altijd gezegd dat dit een fout argument is, omdat de bestaande wetten, zonder de genocidewet, voorzien in de mogelijkheid om klacht in te dienen en een vergoeding te krijgen.
De heer Hugo Vandenberghe (CD&V). - Ik heb gezegd dat de artikelen 7 en 12 niet relevant zijn wanneer de slachtoffers zich in België bevinden.
De heer Vincent Van Quickenborne (VU-ID). - De heer Vandenberghe heeft verwezen naar de zaak van de tien Belgische para's in Rwanda. Hij heeft gezegd dat, vermits het om Belgen gaat, niets ons kan tegenhouden de schuldigen in België te vervolgen op basis van de strafwet.
De heer Hugo Vandenberghe (CD&V). - Ook op basis van de genocidewet.
De heer Vincent Van Quickenborne (VU-ID). - Als u zegt op basis van de genocidewet en van de strafwet, kan de kamer van inbeschuldigingstelling oordelen dat artikel 12 geldt, namelijk dat de verdachten zich op Belgisch grondgebied moeten bevinden.
De heer Hugo Vandenberghe (CD&V). - Dat is niet mijn standpunt.
De heer Vincent Van Quickenborne (VU-ID). - U hebt gezegd dat de genocidewet niet nodig was.
De interpretatieve wet is nodig om ook iets te doen voor slachtoffers als de Belgische para's. Ook in de zaak van de twee Belgische paters die in Guatemala werden vermoord, zullen de daders zich nooit op Belgisch grondgebied bevinden.
Er moet dus een politieke keuze worden gemaakt. De heer Vandenberghe stelt vaak dat de macht het recht verdringt. De vraag is of de standpunten die we innemen conform het recht zijn. Ik kijk in dit verband met veel interesse naar de adviezen van de Raad van State. Ik stel vast dat die zich niet verzet tegen een interpretatieve wet. Hij stelt met betrekking tot de interpretatieve wet zelfs dat er twee interpretaties mogelijk zijn voor artikel 12 en de universele bevoegdheid. De Raad van State kiest merkwaardig genoeg voor de ene interpretatie. Wij hebben voldoende aangetoond waarom we voor de andere interpretatie kiezen. Het feit dat de discussie voortduurt, betekent dat er ruimte is voor een interpretatieve wet.
Een ander argument dat wordt gebruikt is de verwijzing naar artikel 7 van het EVRM. De heer Vandenberghe stelde dat de interpretatieve wijze de toetsing aan artikel 7 niet zou doorstaan. De Raad van State heeft de toetsing gedaan en beide wetsvoorstellen hebben de toets doorstaan. De Raad van State zou zeker een opmerking hebben gemaakt, mocht dat niet het geval zijn.
Een interpretatieve wet heeft ook geen terugwerkende kracht. Ze strekt er enkel toe een bepaalde authentieke interpretatie, die niet strookt met de wil van de wetgever, uit te sluiten. Er wordt niets toegevoegd aan de wet, er wordt enkel ingegrepen op het vlak van de toepassing. Sommigen stellen het voor alsof de interpretatie van wetten enkel een taak is voor de rechterlijke macht en dat de wetgevende macht daarover niets te zeggen heeft. Artikel 84 van de Grondwet kent de authentieke interpretatie toe aan de wetgevende macht. Artikel 7 van het Gerechtelijk Wetboek bepaalt dat de authentieke interpretatie zoals gegeven door de wetgever moet worden toegepast, ook in lopende zaken, inclusief strafzaken.
Natuurlijk worden interpretaties niet alleen door de wetgever, maar ook door de rechtspraak gegeven. Als een bepaalde interpretatie van een correctionele rechtbank na beroep wordt verbroken door het Hof van Cassatie, dan spreekt het Hof zich ook uit over feiten in een verleden. Kan men dan spreken over een terugwerkende kracht?
De vraag kan worden gesteld of een uitzondering op het legaliteitsbeginsel vervat zit in artikel 7, tweede lid, van het EVRM. Volgens de heer Vandenberghe is het geen uitzondering. Ik zou zeggen dat het gaat om een uitzondering op het formele legaliteitsbeginsel en om de toepassing van het materiële legaliteitsbeginsel. Artikel 7, tweede lid, staat geen effectieve vervolging en bestraffing in de weg, ook al staat noch in de Belgische wetgeving, noch in de Europese wetgeving vermeld dat dit misdrijven zijn die op een gegeven ogenblik reeds aldus waren omschreven.
Iedereen weet dat genocide, misdaden tegen de menselijkheid en oorlogsmisdaden sinds de Tweede Wereldoorlog deel uitmaken van het Belgisch strafrecht, zoals artikel 7, tweede lid, van het EVRM stelt.
Er kan lang worden gediscussieerd over de vraag of het hier gaat om een uitzondering op het legaliteitsbeginsel of niet. Doch dit is louter academisch.
Politiek relevant is enkel het volgende: het is verkeerd te zeggen dat de interpretatieve wet ingaat tegen het legaliteitsbeginsel want het gaat om misdrijven waarvan al lang is geweten dat ze strafbaar zijn. Daarvoor hoeft geen uitdrukkelijke wetgeving te worden gemaakt. Bij de wet van 1999 die een uitbreiding was van de wet van 1993, betoogde de minister van Justitie in zijn omstandige nota terecht dat de wetten van 1993 en 1999 geen nieuwe misdrijven in het leven hebben geroepen, alleen bestaande misdrijven formeel in het Belgisch recht hebben opgenomen.
De wijzigingen in het tweede wetsvoorstel komen tegemoet aan de talrijke verzuchtingen. De universele bevoegdheid blijft als principe bewaard, doch gedifferentieerd op het vlak van het instellen van de strafvordering, afhankelijk van het al dan niet aanwezig zijn van bepaalde aanknopingspunten.
Op het vlak van het federaal parket wordt een filter ingebouwd, bovenop de reeds bestaande mogelijkheden van de strafprocedure, om manifest ongegronde klachten tijdig af te voeren. Manifest ongegronde klachten blijven soms al te lang aanslepen en door de media wordt soms de indruk gewekt dat wie wordt beschuldigd, al veroordeeld is. Manifest ongegronde klachten kunnen worden tegengegaan door een snelle rechtspraak of door seponering.
Dankzij de ingebouwde filter kan in de toekomst een onderscheid worden gemaakt tussen enerzijds politiek lichtzinnige klachten waar België niet bevoegd voor is en waarover we geen oordeel willen vellen en anderzijds de gegronde klachten, genocide, misdaden tegen de menselijkheid en oorlogsmisdaden.
Sommigen menen het principe van de universele bevoegdheid in vraag te kunnen stellen in het licht van het internationaal recht. Daarvoor zochten ze steun in bepaalde opinies die werden geuit in het arrest-Congo tegen België op 14 februari 2002.
In de nota wordt uitdrukkelijk uiteengezet dat het internationaal gerechtshof de universele bevoegdheid in absentia niet heeft veroordeeld. Een minderheid van rechters vroeg zich af of die bevoegdheid compatibel is met het internationaal recht. Zelfs de voorzitter van het internationaal hof had daarbij vragen, maar hij vond geen meerderheid voor zijn standpunt.
De opmerking dat een misdrijf best eerst in het land waar de feiten werden gepleegd, moet worden vervolgd, is correct indien de nodige garanties bestaan dat de zaak in dat land zal worden veroordeeld en beslecht. De realiteit is evenwel dat alle klachten die hier werden ingediend, zoals die tegen Saddam Hussein, feiten betreffen in staten die nooit de moed hebben gehad het bewuste dossier ter harte te nemen.
Ik ben van oordeel dat beide voorstellen evenwichtig zijn en op juridisch vlak geen onoverkomelijke problemen scheppen, zoals is gebleken uit de adviezen van de Raad van State.
De indieners van de voorstellen staan trouwens niet alleen. Ook de academische wereld heeft zich hierover gebogen. Jan Wouters, eminent professor internationaal recht, heeft meermaals, onder meer in het Rechtskundig Weekblad en De Standaard, gesteld dat de wetsvoorstellen aansluiten op het sterk veranderend internationaal recht.
Natuurlijk is het interessant hier theoretische beschouwingen te maken en enkele jaren diep na te denken over een utopisch ideale wet die nooit te breken is, maar we hebben wel een wet nodig die operationeel blijft en waarmee we het terrein van de praktijk kunnen blijven aftasten. De stem die we straks uitbrengen, is geen juridische, maar een politieke stem waarmee we kleur bekennen. Wie voor de universele bevoegdheid is die al tien jaar bestaat, keurt de wet goed. Wie terug wil naar de situatie van vóór 16 juni 1993, moet tegen de wet stemmen. De vraag is dus, collega's, of u de hoop van de slachtoffers, met inbegrip van de nabestaanden van de twee vermoorde Belgische paters en de nabestaanden van de tien blauwhelmen in Rwanda, wil kelderen. Kelderen, want verwijzen naar de gewone strafwet biedt geen soelaas. De vraag is, collega's, of u de toepassing van de conclusies van de onderzoekscommissie rond Rwanda, die wél goed werk heeft verricht, wil stopzetten. Dat zijn de vragen die nu rijzen.
Kort wil ik nog even ingaan op wat de heer Vandenberghe heeft gezegd, namelijk dat het interpretatief wetsvoorstel een oplossing biedt voor een fictief probleem. Hij zegt dat het om een fictief probleem gaat, omdat er nog geen definitief arrest zou zijn. Hij vergist zich, want het arrest van 26 juni 2002 van de kamer van inbeschuldigingstelling te Brussel is definitief, omdat de cassatievoorziening werd ingetrokken.
De heer Hugo Vandenberghe (CD&V). - Een procespartij heeft op een verkeerde manier cassatie aangetekend. Dat is iets anders. Eigenlijk is dit een dovemansgesprek.
M. Philippe Mahoux (PS). - Cela veut dire qu'il existe un arrêt, monsieur Vandenberghe.
M. Hugo Vandenberghe (CD&V). - Je sais, mais je n'ai pas défendu une décision dans un sens ou l'autre parce que ce n'est pas mon rôle. J'ai simplement expliqué comment je percevais le problème. Je n'entre pas dans le raisonnement proposé du 7 et 12. C'est pour cela que je dis...
Het probleem van Rwanda of Guatemala is voor mij geen probleem, omdat ik uitga van de suprematie van het internationaal recht. U moet me niet in het nationaal recht inkapselen, want ik zit daar niet in. Ik heb een andere lezing. U zegt dat er geen grenzen zijn aan het internationaal recht, dat er geen probleem is met het internationaal recht.
De heer Vincent Van Quickenborne (VU-ID). - Het eerste heb ik nooit gezegd, maar er is inderdaad geen probleem met het internationaal recht, er is geen toetsingsprobleem.
De heer Hugo Vandenberghe (CD&V). - Dat zal dan door de rechterlijke macht worden uitgemaakt.
De heer Vincent Van Quickenborne (VU-ID). - Dat zal inderdaad door de rechterlijke macht worden uitgemaakt, maar in de adviezen van de Raad van State, waar u zo vaak naar verwijst, werd geen probleem van internationaal recht gesignaleerd.
De heer Hugo Vandenberghe (CD&V). - Toch wel, maar we zullen dit niet oplossen. We hebben allebei een andere benadering, maar u moet niet beweren dat ik deze zaak benader vanuit artikel 7 van de wet van 16 juni 1993 en artikel 12 van het Wetboek van strafvordering. Dat is niet juist.
De heer Vincent Van Quickenborne (VU-ID). - Dan is het me niet volledig duidelijk, maar dat heeft waarschijnlijk te maken met het feit dat ik nog te weinig boeken heb geschreven.
De heer Hugo Vandenberghe (CD&V). - In Schotland is er gewoontestrafrecht, ongeschreven. Ooit werd de vraag gesteld of dat gewoontestrafrecht aan het legaliteitsbeginsel beantwoordt. Dat doet het inderdaad. Naast de formele wet die wij hebben, zijn er andere vormen van invulling van het legaliteitsbeginsel, afhankelijk van het rechtssysteem waarin men zit. Op internationaal vlak zijn dat de internationale rechtsbeginselen.
De heer Vincent Van Quickenborne (VU-ID). - Het blijft me onduidelijk welk standpunt u dan wel verdedigt en of u de lopende rechtszaken wil behouden of niet, maar dat zal waarschijnlijk later wel blijken.
Ik heb er voldoende op gewezen dat het voorstel wel degelijk rekening houdt met het internationaal recht en dat recht niet selectief, maar correct en volledig omzet in het nationaal recht.
De heer Vandenberghe spreekt over het legaliteitsbeginsel en artikel 7 van het EVRM en zegt dat de strafwet niet met terugwerkende kracht mag worden toegepast. Dat doet het voorstel ook niet. We stemmen over een interpretatieve wet, conform artikel 84 van de Grondwet en artikel 7 van het Gerechtelijk Wetboek. Bij mijn weten is er nog nooit een vraag gerezen over de conformiteit van artikel 7 van het Gerechtelijk Wetboek en artikel 84 van Grondwet met de artikelen 6 en 7 van het EVRM. Met andere woorden, de vraag stellen is ze hier beantwoorden.
Het college van procureurs-generaal heeft in een nota van juli 2001 het volgende gezegd over de genocidewet:
« La loi ne prévoit pas non plus que l'inculpé doive être trouvé en Belgique ni qu'une réquisition du ministère public soit nécessaire en manière telle qu'une instruction puisse être ouverte par une constitution de partie civile. »
Er was dus totale verwarring op het terrein over artikel 12 van het Wetboek van strafvordering, het artikel dat zegt dat de verdachte in België moet zijn. De ruimte van de interpretatieve wet benutten we met dit interpretatief wetsvoorstel.
Volgens von Clausewitz eindigt de diplomatie waar de oorlog begint. In beangstigende tijden als deze kan dat tellen. Ik zou hem echter willen persifleren en zeggen dat diplomatie eindigt als we te maken hebben met mensen die een genocide, misdaden tegen de menselijkheid of oorlogsmisdaden hebben gepleegd. We hebben lang geaarzeld of we nog met Milosevic zouden kunnen onderhandelen. Uiteindelijk had de internationale gemeenschap de moed te zeggen dat met die persoon niet te onderhandelen valt, dat hij moet worden berecht in alle eerlijkheid.
Dat is ook het principe dat we met de genocidewet huldigen. De beide wetsvoorstellen willen dit principe aanhouden en slachtoffers van afschuwelijke misdrijven, die herinneren aan de misdrijven waarvan de wereld in de Tweede Wereldoorlog getuige was, recht en moed geven.
M. Philippe Mahoux (PS). - Madame la présidente, madame la ministre, chers collègues, permettez-moi de rappeler que nous discutons de génocides, de crimes de guerre et de crimes contre l'humanité. Ne transformons pas notre assemblée en prétoire et n'attribuons pas au législateur le rôle des avocats. En réalité nous avons à traiter de la problématique de la compétence universelle et surtout de la confirmation - c'est le plus important - de la volonté du législateur de 1993 sur un point particulier : celui de la présence en Belgique de l'auteur présumé des faits.
Remet-on en question les autres critères de rattachement ? Pas du tout. C'est seulement celui-là qui est remis en question. Permettez-moi donc de m'interroger sur la raison pour laquelle seul ce critère est remis en question ? Pour moi, ce que disait le législateur de 1993 est particulièrement clair : aucun lien de rattachement n'est nécessaire pour que la Belgique puisse faire état de sa compétence quand il y a génocide, crime de guerre ou crime contre l'humanité.
Ma deuxième remarque s'appuie sur l'histoire, l'histoire récente. J'ai entendu dire que nos débats risquaient d'être pervertis par des affaires en cours. Effectivement, pour certains, les caractères contingents ne sont pas absents. Je me souviens que, durant la présidence belge de l'UE, j'ai entendu des interventions, assez discrètes, mais qui laissaient à penser que si nous poursuivions dans la voie de la compétence universelle, nous allions rendre l'exercice de la présidence belge impossible, et que nous rendrions le travail de nos représentations diplomatiques à l'étranger absolument impossible. Comme si le rôle de nos ambassadeurs n'était pas de traduire à l'étranger la position de l'État belge et non l'inverse. Malgré le fait que nous avons tenu bon, tout le monde a loué l'efficacité de la présidence belge aboutissant à la déclaration de Laeken.
Nous avions dit à l'époque que nous devions maintenir fermement notre volonté de disposer de cette compétence universelle. Si nous avions cédé à des arguments, quel signal aurions-nous ainsi donné au moment où se créait une cour pénale internationale et où il s'imposait d'affirmer notre volonté de lutter par tous les moyens contre l'impunité des auteurs de tels crimes ?
M. Monfils semblait déplorer tout à l'heure qu'un ministre ou un secrétaire d'État birman ait pu participer à une réunion à Bruxelles. Je suis parfaitement d'accord avec lui et je déplore ce fait. On n'aurait pas dû accorder de visa à cette personne.
M. Josy Dubié (ECOLO). - Nous avons d'ailleurs protesté.
M. Philippe Mahoux (PS). - En matière de responsabilité pénale, on peut mettre en cause la complicité d'une personne morale par rapport à des incriminations de génocide, crimes de guerre et contre l'humanité. Il ne doit pas y avoir d'ambiguïté sur ce point, et j'ai eu l'occasion de le dire avec force en commission.
Il n'est sans doute pas nécessaire de répéter en séance plénière l'ensemble des arguments que nous avons entendus, sauf pour dire que nous avons dû attendre un certain temps l'avis du Conseil d'État. Il n'était pas illégitime de demander cet avis, mais quand nous l'avons reçu, nous avons longuement discuté des deux propositions de loi en commission. Il a d'ailleurs fallu insister pour que cette discussion soit inscrite à l'ordre du jour. Et ce n'est pas moi qui ai considéré que le débat sur l'Irak devait avoir lieu aujourd'hui, avant celui sur la compétence universelle. Mais ce qui est transcrit de nos propos est plus important que l'heure à laquelle ceux-ci sont exprimés.
Je ferai à présent une remarque sur les divergences d'interprétation d'avis juridiques. On a longuement fait référence à l'intervention de M. Verwilghen en commission de la Justice. Il y avait une certaine ambiguïté dans son propos quant à savoir s'il s'exprimait en son nom personnel ou en sa qualité de ministre de la Justice. Mais à quoi faut-il faire référence ? Á la réponse sans ambiguïté du ministre de la Justice interpellé par Mme Nyssens à l'époque ? M. Verwilghen a dit de manière tout à fait claire que le caractère de compétence universelle de la loi de 1993 n'était pas remis en cause lors de la discussion. Ou faut-il faire référence aux hésitations, aux interrogations du ministre au cours des discussions en commission de la Justice ? Ou encore à sa volonté de soustraire son intervention de ce rapport ? La commission n'a pas souscrit à cette demande. Étant donné que l'on utilise l'ensemble des travaux préparatoires, il faudrait savoir à quelle déclaration du ministre de la Justice on fera référence. La réponse à Mme Nyssens, la déclaration qu'il a faite en commission avec les hésitations qu'elle traduisait, ou la demande pour que son intervention ne figure pas au rapport ?
Je voulais quand même le souligner car l'on donne à la fois à l'avis du Conseil d'État et aux déclarations des uns et des autres, un caractère définitif alors qu'en réalité, chacun s'exprime en fonction de l'interprétation qu'il donne aux textes, mais aussi - et cela me paraît important - en fonction de la volonté politique qu'il affiche. En effet, ce serait neuf de considérer que, dans le débat que nous avons, l'élément politique ne joue pas, l'élément politique qui se réfère à la volonté de lutter contre l'impunité ; voilà l'élément qui me paraît tout à fait fondamental pour protéger les victimes.
Les échanges sur le plan du droit ont été nombreux. Je rappelle et m'en réfère à la note que j'ai eu l'occasion de déposer avec de nombreux collègues et qui me paraît tout à fait explicite. Je retiendrai certains éléments.
Malgré la discussion à laquelle nous venons d'assister entre MM. Vandenberghe et Van Quickenborne, sur l'existence ou non d'un arrêt de la chambre des mises en accusation, il est vrai que cette dernière a considéré qu'il était exclu de poursuivre, en Belgique, des personnes accusées de crimes de guerre, de crimes contre l'humanité ou de génocide lorsque ces crimes ont été commis à l'étranger mais que l'auteur ne se trouve pas en Belgique et ce, eu égard à l'article 12 du Code de procédure pénale qui dit que l'inculpé doit se trouver en Belgique.
On peut reprendre la discussion à ce sujet, mais les arguments ont été largement échangés.
Le débat s'est cristallisé sur l'interprétation de la loi belge.
Je pense que nul ne contestait - ai-je bien raison de le dire ? - que la loi belge du 16 juin 1993 relative à la répression des violations graves du droit international humanitaire accorde aux juridictions belges une compétence pour connaître des crimes visés dans la loi, quel que soit le pays où ils ont été commis et quelle que soit la nationalité des auteurs et des victimes, même en l'absence de l'auteur sur le territoire belge.
Je ne dirai pas que nul ne conteste cela maintenant car, dans les discussions actuelles, certains contestent en réalité la volonté du législateur de 1993. En effet, pour que la compétence existe, certains affirment aujourd'hui que l'auteur présumé doit se trouver sur le territoire belge, ce que nous contestons évidemment. Le législateur de 1993 affirme exactement le contraire. Il dit précisément que l'auteur ne doit pas se trouver sur le territoire belge. Ce dont nous discutons actuellement est bien entendu une loi interprétative qui confirme ce que le législateur disait en 1993 ; il est clair - le Conseil d'État ne dit d'ailleurs pas le contraire - que nous avons la possibilité de faire des lois interprétatives. La loi étant interprétative, elle n'est pas une loi à effet rétroactif.
C'est simple. Nous disons dans la loi interprétative qu'il ne doit pas y avoir de critère de rattachement, y compris le fait que l'auteur ne doit pas se trouver sur le territoire belge.
Le Conseil d'État a aussi procédé à l'analyse du contexte légal actuel et se concentre sur le 12bis du titre préliminaire du Code de procédure pénale tel que modifié par la loi du 18 juillet 2001. Vous en savez quelque chose, madame Nyssens.
Il donne à cet article 12bis une interprétation étonnante qui ne correspond ni au texte, ni aux travaux parlementaires, ni à la position de cette disposition dans l'agenda normatif. En effet, l'analyse du texte de l'article 12bis se trouve dans le code et l'exposé des motifs révèle clairement qu'il s'agit d'une disposition générale établissant un principe de droit commun dont l'objectif est de régler, de manière générale, la mise en oeuvre en droit belge des obligations conventionnelles internationales relatives à l'extension des compétences des juridictions belges sans préjudice, pour le législateur, d'aller au-delà de ces obligations internationales en matière d'extension de compétences pour certaines infractions
La loi du 16 juin 1993 relative à la répression des violations graves du droit international humanitaire a établi, dès 1993, un régime dérogatoire au droit commun, notamment en matière d'extension de compétences des juridictions, par le biais de son article 7. Cette disposition s'applique indifféremment à toutes les infractions couvertes par cette loi.
Dès 1993, il s'agit à la fois d'infractions d'origine conventionnelle, soit les crimes de guerre en cas de conflit armé international ou internationalisé et d'infractions d'origine coutumière, soit les crimes de guerre en cas de conflit armé n'ayant pas un caractère international.
La loi du 10 février 1999 a étendu le champ d'application de la loi de 1993 à deux nouvelles catégories d'infractions, les unes conventionnelles, soit les crimes de génocide, les autres coutumières, soit les crimes contre l'humanité. L'exposé des motifs de la loi de 1999 souligne explicitement que les dispositions restées inchangées, parmi lesquelles l'article 7, s'appliquent indifféremment aux deux nouvelles catégories d'infractions de la même manière qu'elles s'appliquaient déjà aux infractions couvertes dès 1993. Dans le rapport entre l'article 7 de la loi de 1993 et l'article 12bis précité, il convient très logiquement - nous avons eu l'occasion de le dire en commission - d'appliquer le principe « lex specialis derogat generali ». C'est l'article 7 d'une loi particulière, donc en soi dérogatoire au code pénal et au droit commun, qui déroge à l'article 12bis, titre préliminaire du code de procédure pénale énoncé en termes généraux et non l'inverse.
Jamais le législateur de 1993 n'a voulu imposer la condition de la présence en Belgique de l'auteur des crimes visés pour que les tribunaux belges soient compétents. Dans l'exposé des motifs de la loi de 1993, - cela a été dit mais je crois qu'il faut le répéter - il est clairement écrit que les juridictions belges devront également être compétentes, même dans le cas où l'auteur de l'infraction n'est pas présent sur le territoire belge. Mais pour insister sur cette volonté de compétence universelle, il a été ajouté, erronément me semble-t-il, que l'on prévoyait la suppression de l'article 12 du titre préliminaire du code de procédure pénale dans un autre projet de loi, ce qui n'a jamais été réalisé.
J'ai tenté de démontrer qu'en réalité, la modification de cet article 12 n'était pas nécessaire. J'ai déjà dit que les articles 12 et 12bis ne devaient pas être lus à côté de l'article 7 de la loi de 1993. Je trouve dommage que certains s'empressent de mettre en exergue cette phrase pour essayer de bafouer, de pervertir ou d'interpréter de manière totalement erronée la volonté du législateur de 1993 et d'empêcher la loi de compétence universelle de s'appliquer aux dossiers en cours, sans en citer un en particulier.
En ce qui concerne la deuxième proposition de loi qui modifie la loi du 16 juin 1993, qui tient compte entre autres de l'arrêt du 14 février 2002 de la Cour internationale de justice dans l'affaire Yerodia sur les immunités du statut de la Cour pénale internationale entré en vigueur le 1er juillet 2002, les discussions ont surtout eu lieu à propos du filtre qui est instauré lorsqu'il ne n'existe pas le moindre élément de rattachement avec la Belgique. Ce filtre a été modifié par voie d'amendement.
S'il faut toujours que l'action publique soit engagée par le procureur fédéral et non par une simple constitution de partie civile, la personne lésée pourra cependant introduire un appel devant la Chambre des mises en accusation, si la décision du ministère public est négative.
De plus, il n'est plus fait de distinction entre les pays signataires du statut de la Cour pénale internationale ou non. Ce filtre existe pour tous, afin d'empêcher des plaintes initiées à la légère et sans fondement raisonnable. Cette modification a été assortie de la possibilité d'appel. Il faut bien mesurer, dans l'ensemble des dispositifs que nous proposons, l'avancée tout à fait significative par rapport à la lutte contre l'impunité.
La Belgique n'a jamais eu la prétention de devenir la garante du droit international humanitaire - la Cour pénale internationale et les tribunaux internationaux sont là pour cela - mais elle participe à une volonté de justice universelle insufflée par une véritable prise de conscience, tant au niveau institutionnel qu'au niveau de la société civile internationale, des enjeux et des conséquences que pouvait susciter la permanence de l'impunité.
Le préambule du statut de la Cour pénale internationale rappelle qu'il est du devoir de chaque État de soumettre à sa juridiction criminelle les responsables de crimes internationaux. Mais la Cour pénale n'est pas compétente dans tous les cas, par exemple lorsque le crime a été commis sur un territoire d'un État non partie au statut de Rome. De plus, sa compétence n'est pas rétroactive.
Ces propositions de loi sont donc des outils essentiels de la lutte contre l'impunité. D'autres pays suivent ou accompagnent la démarche de la Belgique ; on a cité tout à l'heure l'Espagne, l'Allemagne, la Finlande.
Ce que nous devons faire, si nous voulons vraiment lutter contre l'impunité, c'est donner un cadre interne et un cadre international juridique qui permettent cette lutte contre l'impunité.
Mme Clotilde Nyssens (CDH). - Malgré l'heure tardive, je crois qu'il s'impose de d'exposer nos arguments pour soutenir ces deux propositions de loi.
Après avoir écouté les divers intervenants pendant plusieurs heures, l'impression qui se dégage est celle d'une sorte de fouillis juridique. Manifestement, ce dossier suscite des interprétations juridiques divergentes. Il faut en dégager les lignes politiques, mais au niveau du droit, les textes risquent d'être interprétés par d'autres, selon des clés de lecture qui ne seront peut-être pas les nôtres.
Tout d'abord, sur la loi interprétative.
La présente proposition vise à mettre un terme aux divergences d'interprétation concernant l'article 7, alinéa 1er de la loi du 16 juin 1993.
Dans son avis sur la présente proposition de loi, le Conseil d'État reconnaît qu'il existe des divergences d'interprétation de la volonté du législateur telle qu'exprimée dans les travaux préparatoires de la loi de 1993.
En effet, selon une large majorité de la doctrine, l'article 7, alinéa 1er précité consacre une règle de compétence universelle autonome, la recevabilité des poursuites n'étant pas liée à la présence, sur le territoire belge, de la personne présumée coupable des infractions visées par la loi du 16 juin 1993.
Par contre, dans des arrêts récents, la chambre des mises en accusation de la Cour d'appel de Bruxelles a jugé que l'article 7, alinéa 1er de la loi du 16 juin 1993 devait être lu en combinaison avec les articles 12, alinéa 1er et 12bis du chapitre II du titre préliminaire du Code de procédure pénale.
Dès lors, le recours au mécanisme d'une loi interprétative serait en principe admissible, selon le Conseil d'État.
Toutefois, souligne ce dernier, dans la mesure où la loi interprétative a une portée rétroactive, le législateur ne doit recourir à ce procédé que dans le respect des principes constitutionnels et conventionnels qui s'imposent à lui, tels que le principe de la non-rétroactivité de la loi en matière pénale, ainsi que le principe de la prévisibilité de la procédure pénale.
En réalité, il s'agit moins d'un problème d'interprétation de l'intention du législateur, car cette intention, à la lecture des travaux préparatoires de la loi de 1993, est parfaitement claire, qu'une faille dans la mise en oeuvre juridique de cette intention.
Si, dans l'esprit du législateur de 1993, l'intention relative à l'article 7, alinéa 1er, était claire, à savoir que la présence de l'inculpé sur le territoire belge ne conditionnait ni la compétence des juridictions belges, ni la recevabilité des poursuites, il n'en demeure pas moins en effet que le législateur considérait que l'article 7, alinéa 1er, constituait une dérogation à la règle générale contenue dans l'article 12 du Titre préliminaire du Code de procédure pénale. Cet article 12 faisant en effet partie du chapitre II du Titre préliminaire du Code de procédure pénale, dont on peut considérer qu'il constitue le droit commun en matière de procédure pénale.
Donc, effectivement, l'intention du législateur était parfaitement claire. La règle de compétence contenue à l'article 7, alinéa 1er, de la loi de 1993 constituait bien, dans l'esprit du législateur de 1993, une dérogation au droit commun en matière de recevabilité de l'action publique à raison de crimes et délits commis hors du territoire du Royaume.
En réalité, le doute ne concerne pas tant l'intention du législateur que la question de savoir si juridiquement, la loi de 1993 pouvait être considérée comme une disposition autonome sans abrogation ou du moins modification expresse concomitante de l'article 12 précité.
Et en raison de ce doute, la loi interprétative me paraît justifiée. Même si, à mon sens, le législateur de 1993 considérait que cette abrogation/adaptation de l'article 12 précité était nécessaire. De plus, la règle de compétence contenue dans la loi de 1993 peut certes être considérée comme une disposition spéciale dérogeant aux règles plus générales contenues dans le chapitre II du Titre préliminaire du Code de procédure pénale, à condition toutefois qu'il y ait dérogation expresse. Cette dérogation expresse n'a malheureusement pas été réalisée.
Il faut avouer que les législateurs successifs n'ont pas été suffisamment soigneux : une première fois en 1993 et une seconde fois lors de l'adoption de l'article 12bis du Titre préliminaire du Code de procédure pénale. En effet, on n'a pas non plus procédé à l'abrogation ou à la modification de cet article 12 lors de l'adoption ultérieure de l'article 12bis. Au contraire, les travaux préparatoires de la loi du 18 juillet 2001 introduisant cet article 12bis dans le Titre préliminaire de notre Code de procédure pénale, indiquent clairement que « l'article 12bis doit se lire en combinaison avec l'article 12 qui le précède ». Ce dernier précise que, sauf exception énumérée par l'article lui-même, « la poursuite des infractions dont il s'agit dans le présent chapitre n'aura lieu que si l'inculpé est trouvé en Belgique ». L'article 12bis concerne toutes les conventions internationales liant la Belgique qui contiennent une règle obligatoire d'extension des compétences des juridictions belges. Parmi ces conventions figurent notamment la Convention de Paris pour la prévention et la répression du crime de génocide.
C'est le Conseil d'État qui nous rappelle qu'indépendamment de la question de savoir si la loi interprétative se justifie en pareil cas, il convient de se demander si l'interprétation proposée se concilie avec le contexte légal actuel.
En particulier, le Conseil d'État souligne l'insertion, depuis le 18 juillet 2001, de l'article 12bis dans le chapitre II du Titre préliminaire du Code de procédure pénale.
L'insertion de l'article 12bis dans ce chapitre II et l'absence de dérogation explicite à l'article 12 du même titre pour les infractions visées par les conventions internationales auxquelles l'article 12bis se réfère, conduit, pour les infractions relevant de ces conventions, à savoir notamment le crime de génocide et les crimes de guerre, selon le Conseil d'État, à écarter toute interprétation selon laquelle l'article 7 de la loi du 16 juin 1993 dérogerait à l'article 12 du Titre préliminaire précité.
Une loi interprétative, selon le Conseil d'État, ne pourrait dès lors se concevoir que pour une partie du champ d'application de l'article 7, alinéa 1er, de la loi du 16 juin 1993, depuis qu'a été adoptée la loi du 18 juillet 2001 précitée.
Il me semblerait absurde d'adopter une loi interprétative pour une partie seulement du champ d'application de l'article 7, alinéa 1er, précité.
J'ajouterai aussi une autre remarque essentielle. La proposition de loi interprétative que l'on nous soumet atteint-elle son objectif, en d'autres termes, lève-t-elle toute ambiguïté sur l'intention du législateur quant aux conditions de recevabilité des poursuites ?
Une loi interprétative de l'article 7, alinéa 1er, de la loi du 16 juin 1993, qui concerne la compétence des juridictions belges de connaître des crimes visés par cette loi, ne résout pas en soi la question de la recevabilité des poursuites. Ce n'est pas la compétence des tribunaux belges de connaître des infractions qui suscite un problème d'interprétation, mais la question de la recevabilité des poursuites en Belgique au regard de l'article 12 du chapitre II du Titre préliminaire du Code de procédure pénale, si l'inculpé ne se trouve pas sur le territoire belge. Le risque existe donc bel et bien de voir la future loi interprétative considérée par la Cour de cassation en réalité comme modificative et ne s'appliquant dès lors que pour l'avenir, tant que l'article 12 n'est pas abrogé ou du moins modifié, en y insérant une exception supplémentaire qui permettrait aux poursuites d'être recevables nonobstant l'absence de l'accusé sur le territoire.
Une autre possibilité, qui me semblait offrir le plus de sécurité juridique, était donc de modifier l'article 12 du chapitre II du Titre préliminaire du Code de procédure pénale. Étant entendu qu'il est généralement admis qu'une loi de procédure pénale est d'application immédiate, la proposition ainsi amendée s'appliquerait donc aux procédures en cours. Au législateur alors de prévoir dans la proposition de loi modificative de la loi de 1993 la période transitoire d'application de cette disposition modifiée.
Ne constituant pas une extension de la compétence des juridictions belges à connaître des infractions par rapport à la situation antérieure - l'intention du législateur en ce qui concerne la compétence des juridictions belges dans les travaux préparatoires est à cet égard très claire : les juridictions belges sont compétentes pour connaître des infractions quel que soit le lieu où l'auteur présumé du crime peut être trouvé - -, l'objection liée au principe de la non-rétroactivité de la loi pénale dans ce cas peut être écartée.
L'objection exposée dans la note de M. Mahoux et de ses collègues en réplique à l'avis du Conseil d'État, selon laquelle les lois de procédure pénale ne peuvent étendre rétroactivement la compétence des tribunaux pour connaître rétroactivement de certaines infractions n'est, à cet égard, pas exacte.
En effet, à titre d'exemple, l'article 10ter du Titre préliminaire du Code de procédure pénale modifié par l'article 8 de la loi du 13 avril 1995 aux termes duquel le Belge ou l'étranger ayant commis hors le territoire national certaines infractions graves contre la moralité publique, peut être poursuivi en Belgique même si l'autorité belge n'a reçu aucune plainte ou avis officiel de l'autorité étrangère, est une disposition qui étend la compétence extraterritoriale des tribunaux belges, comme dans le cas relaté de l'arrêt de la Cour de cassation du 5 juin 1950. Or, cette disposition est d'application immédiate et donc s'applique aux infractions commises avant son entrée en vigueur et non encore jugées définitivement ou prescrites. Le tribunal correctionnel de Bruxelles en avait décidé autrement dans un arrêt du 25 septembre 1997, mais cette décision a été réformée en appel.
La véritable objection à cette solution est en réalité que la loi nouvelle, bien qu'applicable dès son entrée en vigueur aux procès en cours, n'atteint pas, sauf disposition contraire, la validité des actes accomplis sous l'empire de la loi antérieure et ne relève pas de la nullité ou de la déchéance les actes de procédure qui, suivant cette loi, étaient nuls ou tardifs. On veut évidemment soulever ici les actes accomplis sous l'empire de la loi de 1993.
Dans les trois arrêts rendus par la chambre des mises en accusation de Bruxelles, les actions pénales ont été déclarées irrecevables. Il s'agit de l'invalidité d'actes accomplis sous l'empire de l'ancienne loi, qui ne peuvent donc être « relevés d'invalidité » par la loi nouvelle en projet. Une loi modificative de l'article 12 précité n'apporterait donc pas plus la solution adéquate.
En conclusion, mon groupe soutiendra cette loi interprétative malgré les nombreuses questions juridiques qu'elle laisse en suspens, parce que telle était la volonté du législateur en 1993, sans ambiguïté.
La responsabilité liée à l'absence de mise en oeuvre concrète, au niveau juridique, de cette intention revient au législateur et non aux victimes qui ont pu raisonnablement croire que l'article 7, alinéa premier de la loi de 1993, rendait les juridictions belges compétentes et leur action recevable devant ces mêmes juridictions. Il est vrai que beaucoup de victimes sont venues nous trouver et, en les rencontrant et en entendant leurs préoccupations, nous ne pouvions rester sourds à une solution juridique. Une piste a été tracée avec la proposition de loi interprétative. Il conviendra de voir si elle atteindra son but.
En ce qui concerne la deuxième proposition de loi modifiant la loi du 16 juin 1993 relative à la répression des violations graves de droit international humanitaire, il appartenait au législateur de resserrer le texte tel que l'ensemble des partis l'avait conçu en 1993 étant donné les réactions que cette loi a suscitées.
L'horreur des crimes de génocide, des crimes de guerre et des crimes contre l'humanité peut certainement justifier en soi la compétence universelle des juridictions belges en la matière.
Il importe en effet que ces crimes, en raison de leur caractère abominable, ne puissent rester impunis, qu'ils soient imprescriptibles et que l'on ne puisse élever à leur encontre des causes de justification au sens du droit pénal commun.
C'est ce qu'a voulu consacrer le législateur belge, dès 1993, en punissant ces crimes, qu'ils aient été commis en temps de paix ou en temps de guerre, en réprimant par la réclusion à perpétuité tant la commission du crime lui-même que la contribution matérielle, l'ordre, la proposition, la provocation, la participation, l'omission et la tentative de commettre de tels crimes.
Mon groupe ne peut que soutenir avec force l'intention louable et généreuse qui sous-tendait l'adoption, en 1993, de la loi dite de compétence universelle, dont le champ d'application a été étendu, en 1999, à toutes les violations graves de droit international humanitaire.
La présente proposition vise à modifier une nouvelle fois cette loi de 1993 tout en restant dans l'esprit de la loi initiale. La proposition de loi modificative n'établit aucun critère de rattachement limitant la compétence des juridictions belges. Elle opte pour un système qui limite les conditions dans lesquelles les poursuites peuvent être engagées à la suite du dépôt d'une constitution de partie civile, - du moins, c'est ainsi que je l'interprète - car, à mon sens, il est inexact de dire que l'article 7 §1er, alinéa 2 nouveau, « empêche » la constitution de partie civile.
La question subsiste néanmoins de savoir si les modifications qui nous sont proposées permettront une application de la loi non discriminatoire, respectueuse des droits des parties, pourvue de la nécessaire sécurité juridique essentielle dans tout État de droit et cela, tant du côté du plaignant que de celui des personnes poursuivies.
Au vu des questions juridiques essentielles laissées en suspens par le texte proposé et auxquelles les débats un peu brefs, - faut-il le dire - en ce qui concerne la seconde proposition de loi, n'apportèrent que peu de réponses satisfaisantes en commission.
Je passerai donc en revue ces différentes questions juridiques.
Tout d'abord, en ce qui concerne l'opportunité de conserver le principe de la compétence universelle par défaut, je regrette que l'on n'ait pas eu de débat sur le fond du problème, à savoir la pertinence politique et la légalité internationale d'une compétence universelle par défaut.
Nous avions tous notre opinion à ce propos mais nous n'avons pas pris beaucoup de temps pour mener le débat sur ce sujet. Pourquoi s'écarter de la notion habituelle de compétence universelle fondée sur « aut dedere aut judicare », principe qui suppose la présence sur le territoire de l'auteur présumé de l'acte incriminé ?
L'objectif essentiel n'est-il pas de lutter contre l'impunité des personnes qui se sont rendues coupables d'infractions particulièrement odieuses ? Un mécanisme de compétence universelle par défaut est-il absolument indispensable pour réaliser cet objectif ?
Comme l'a indiqué M. Monfils dans sa note technique, dans l'affaire Yerodia les juges se prononçant en faveur de la compétence universelle avaient néanmoins énoncé une série de conditions pour qu'une telle compétence puisse s'exercer dans le respect du droit international, à savoir l'obligation pour l'État qui s'est doté d'une telle compétence de proposer à l'État de la nationalité de l'auteur présumé d'engager des poursuites avant d'engager lui-même des poursuites sur la base de la compétence universelle par défaut.
On sait qu'une compétence universelle sans liens de rattachement engendre une charge considérable de travail pour les autorités judiciaires belges. Elle peut entraver l'exercice d'une bonne administration de la justice pénale. Elle requiert un arsenal juridique de coopération judiciaire avec l'étranger qui n'existe pas toujours. Devant l'afflux prévisible de plaintes, les autorités judiciaires belges devront faire des choix et il faut à tout prix éviter que ces choix puissent donner prise au moindre soupçon de partialité : les décisions de poursuivre ou de ne pas poursuivre ne peuvent en aucun cas risquer de paraître fondées sur des motifs politiques. Or, les filtres instaurés tant au niveau du procureur fédéral qu'à celui du ministre de la Justice sont de nature juridico-politique.
Quant à la condition de résidence d'un an en Belgique, elle ne me paraît pas suffisante pour éviter le « forum shopping » et l'afflux de plaintes en Belgique, comme le soutiennent les auteurs de la proposition. Peut-on raisonnablement estimer que ces risques de dérive sont écartés par l'adoption de la proposition modificative ? Ce débat de fond n'a pas eu lieu suffisamment en commission et je le regrette.
Ma deuxième remarque porte sur l'appréciation par le procureur général et le recours devant la chambre des mises en accusation. Le procureur fédéral dispose-t-il en cette matière du même pouvoir d'appréciation en opportunité que celui du procureur du Roi selon le droit commun de la procédure pénale ? La décision de classement sans suite par le ministère public peut être dictée par des motifs de technique juridique ou par des motifs d'opportunité comme l'absence d'infraction, l'auteur inconnu, l'action publique éteinte, l'infraction non établie, les charges insuffisantes, le suspect fugitif et signalé à rechercher ou simplement le constat que les poursuites sont inopportunes. Dans le cas présent, le procureur fédéral pourrait-il décider de ne pas poursuivre non parce qu'il estime l'infraction non établie ou les charges insuffisantes, mais parce qu'il considère que les poursuites ne seraient pas opportunes ? Il aurait, à mon sens, été nécessaire d'indiquer dans quelle mesure précise le procureur fédéral peut décider de ne pas donner suite à une plainte. À défaut, un problème d'interprétation ou d'application inéquitable de la loi risque de se poser.
Ma troisième remarque concerne le recours suivant la procédure prévue à l'article 28sexies, §4, du code d'instruction criminelle devant la chambre des mises en accusation ; un recours contre la décision prise en opportunité par le procureur fédéral est instauré devant la chambre des mises en accusation. Dans le texte, il est renvoyé à la procédure prévue à l'article 28sexies, §4, du code d'instruction criminelle. Il s'agit de la procédure du « référé pénal » qui permet à une personne lésée par un acte d'information relatif à ses biens d'en demander la levée au procureur du Roi. Si celui-ci refuse de faire droit à la requête, il est prévu un recours devant la chambre des mises en accusation. Ne serait-il pas préférable de décrire de manière expresse ce recours ? En effet, la procédure n'a pas du tout la même portée dans le cas présent et elle n'aurait pas dû être recopiée purement et simplement. Il faut noter que l'article 61quater du code d'instruction criminelle qui règle le référé pénal dans le cadre de l'instruction décrit expressément la procédure sans se contenter d'un renvoi à l'article 28sexies, §4.
Par ailleurs, les délais prévus pour statuer dans ce cadre, à savoir 15 jours, paraissent dérisoires au vu de l'importance et de la complexité des affaires en cause qui comportent de surcroît des éléments d'extranéité. La chambre des mises en accusation ne pourra raisonnablement statuer dans ce délai, d'autant qu'il n'y aura pas eu d'instruction.
Indépendamment de ces aspects techniques, des questions juridiques de fond essentielles subsistent.
Un recours contre une décision du procureur fédéral de ne pas poursuivre peut-il être intenté devant la Chambre des mises en accusation alors que les principes généraux du droit de la procédure pénale commandent de prévoir que, dans ce cas, la partie est fondée à se constituer partie civile ou à citer directement devant la juridiction de fond ? C'est ce qui se passe lorsque le procureur du Roi décide de classer sans suite et que la victime n'est pas d'accord. Il n'existe pas à proprement parler dans notre droit de recours contre une décision de classement sans suite du parquet.
En outre, un recours contre une décision de classement sans suite au niveau de l'information peut-il être intenté devant une juridiction chargée du contrôle de l'instruction ? Il s'agit d'une entorse au principe de la séparation des fonctions de poursuite et d'instruction voulue par la Constitution. L'indépendance réciproque du juge et du ministère public est consacrée par l'article 151 paragraphe 1er de la Constitution. À mon sens, les juridictions d'instruction n'ont pas le pouvoir de censurer l'action du ministère public. Il faut noter que la mini-instruction est déjà une atteinte à ce principe mais celle-ci est moindre puisque le juge d'instruction requis par le procureur du Roi de procéder à un acte d'instruction peut soit acquiescer, soit refuser et soit renvoyer le dossier au procureur du Roi sans l'évoquer.
Ma quatrième remarque porte sur la limitation du droit de se constituer partie civile, les droits de la partie lésée et ceux de la partie civile. Comme je l'ai déjà dit, la proposition de loi modificative n'établit aucun critère de rattachement limitant la compétence des juridictions belges. Elle limite les conditions dans lesquelles les poursuites peuvent être engagées suite au dépôt d'une constitution de partie civile. On peut élever deux objections de principe face à cette manière de procéder. Tout d'abord, n'y a-t-il pas à nouveau confusion entre les questions de compétence et de recevabilité ? Par ailleurs, peut-on limiter ainsi le droit des victimes à se constituer partie civile ? Il suffit de se référer au commentaire de la loi de 1993 tel que paru dans la Revue de droit pénal et de criminologie à l'époque qui rappelle les avantages considérables liés à ce privilège ?
La possibilité pour la victime elle-même de mettre l'action publique en mouvement par la constitution de partie civile est un droit fondamental inscrit dans notre Code pénal. Elle donne par ailleurs à la victime des droits spécifiques essentiels, tels le droit de consulter le dossier, ou de demander l'accomplissement de devoirs complémentaires, ou encore le droit de saisir la chambre des mises en accusations lorsque l'instruction est ouverte depuis plus d'une année.
On peut à cet égard s'interroger sur les mots « sur réquisition du procureur fédéral » visés à l'article 7 paragraphe 1er alinéa 2. L'intention est-elle réellement de déroger au droit commun de la procédure pénale et d'interdire la constitution de partie civile entre les mains du juge d'instruction ? Je trouverais cette option particulièrement choquante, de manière générale au regard du droit commun de la procédure pénale, et surtout au regard de la gravité des infractions que la loi de 1993 réprime.
À mon sens, tout plaignant devrait conserver le droit de se constituer partie civile ; le juge d'instruction ne pourrait, conformément au droit commun, refuser d'acter cette constitution. Toutefois, au cas où le procureur fédéral estimerait inopportun de poursuivre par application de l'article 7 paragraphe 1 alinéa 2 nouveau, c'est, selon le droit commun, la chambre du conseil qui devrait prononcer le dessaisissement du juge d'instruction.
Puisqu'il s'agit d'une procédure particulière dérogatoire au droit commun, celle-ci devrait être en tout cas plus amplement décrite dans le texte.
Par ailleurs, le texte fait référence à la notion de « partie lésée ». Cela suppose-t-il que la personne ait fait une déclaration de personne lésée au sens de l'article 5bis paragraphe 1er du Titre préliminaire du Code de procédure pénale ? Le texte ne le précise pas, pas plus qu'il ne précise, dans ce cas, les modalités du dépôt de la déclaration de la personne lésée.
Le texte écarte-t-il de la procédure les simples plaignants ? Aux termes de la loi, le statut de personne lésée confère certains droits qui sont moins étendus que ceux de la partie civile - du moins jusqu'à l'adoption du Grand Franchimont - mais qui permettent néanmoins à la personne d'être assistée ou représentée par un avocat, de joindre au dossier tout document qu'elle estime utile, d'être informée du classement sans suite et de son motif, de la mise à l'instruction, des actes de fixation devant les juridictions d'instruction et de jugement.
Ma cinquième remarque concerne la dénonciation par le ministre à la Cour pénale internationale.
Le mécanisme de dessaisissement des juridictions belges par dénonciation des faits à la Cour pénale internationale ne paraît pas conforme au statut de la Cour pénale internationale en ses articles 13 et 14. Ces articles du statut sont des modes de saisine de la Cour. La dénonciation permet à la Cour d'exercer sa compétence, et non d'être compétente. La dénonciation suppose qu'elle soit compétente. Or, la Cour n'est compétente que lorsqu'un État partie n'a pas compétence en l'espèce. La Cour ne devrait-elle pas déclarer cette dénonciation irrecevable, les faits ne relevant pas de sa compétence puisqu'ils relèvent de la juridiction d'un État partie toujours compétent, en l'occurrence la Belgique qui possède donc une loi de compétence universelle ?
L'article 14 du statut signifie que lorsqu'un État n'est pas compétent, il peut dénoncer à la Cour pénale internationale certains faits relevant de la compétence de la Cour pénale internationale pour que celle-ci exerce sa compétence. Il ne permet pas à un État partie compétent de renoncer à l'exercice de sa compétence au profit de la Cour pénale internationale.
Le mécanisme est contraire au principe de complémentarité et non de subsidiarité - j'insiste sur ce point qui prête souvent à confusion - de la Cour pénale internationale par rapport aux juridictions nationales.
De manière générale, on peut dire qu'il a manqué un examen attentif de la proposition modificative au regard de ce statut de la Cour pénale internationale. Il aurait été préférable de distinguer la question de la compétence universelle, dans le cadre de la loi de 1993, et la question de la mise en conformité de notre droit interne avec le statut de la Cour pénale internationale. La proposition modificative tente de faire les deux exercices en un texte, mais de manière parfois incomplète ou incorrecte.
Par ailleurs, la dénonciation, par le ministre, pour des motifs que la loi n'explicite pas et qui peuvent être des motifs de pure opportunité, ne prive-t-elle pas un accusé ou des parties civiles du juge belge que la loi leur assigne en vertu de l'article 13 de la Constitution ?
Ce mécanisme ne risque-t-il pas de porter atteinte au principe constitutionnel de non-discrimination outre le fait qu'il peut y avoir violation de l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme, la procédure de dessaisissement pouvant entraîner un allongement considérable du délai de juger, surtout si l'affaire revient par la suite devant les juridictions belges ?
En outre, quels sont les faits « dont les autorités judiciaires sont saisies » qui peuvent être dénoncés par le ministre ? Ne convient-il pas de mieux préciser les liens existants entre la procédure poursuivie devant le procureur fédéral et la procédure de dénonciation par le ministre ? Les mots « dont les autorités judiciaires sont saisies » signifient-ils que le contrôle judiciaire est premier par rapport au contrôle du ministre ? Le ministre peut-il dénoncer des faits qui sont déjà à l'instruction ? Quid des dossiers qui ont été écartés par le procureur fédéral et pour lesquels le recours introduit devant la Chambre des mises en accusation a été déclaré irrecevable ou non fondé ? Quels sont les critères justifiant ou non une dénonciation qui seront appliqués par le ministre ? Y a-t-il un autre critère que celui de l'absence de tout lien de rattachement avec la Belgique ? Le contrôle exercé par la Cour de cassation est-il le même que celui exercé par la Cour de cassation dans la procédure de dessaisissement prévue dans le statut du tribunal pour le Rwanda ? Dans cette procédure, le contrôle de la Cour est triple : elle doit vérifier l'identité de la personne, l'identité des faits et la compétence du tribunal international. Dans la procédure Rwanda, la Cour statue après avoir entendu l'intéressé, l'inculpé. Quid des droits de la défense dans la procédure de dessaisissement en faveur de la Cour pénale internationale, c'est-à-dire le droit de l'inculpé, mais aussi des parties civiles, à être entendues et d'avoir accès au dossier ?
Ma sixième remarque concerne la dénonciation, par le ministre, à une autorité étrangère.
La dénonciation aux fins de poursuite à une autorité étrangère à laquelle il est fait référence à l'article 7, §3, de la loi proposée est une forme d'entraide judiciaire déjà utilisée. Il faut noter qu'aucun texte ne prévoit les conditions de forme ou de fond auxquelles la dénonciation à l'autorité étrangère doit répondre, sous réserve de la voie à suivre pour la transmission de la dénonciation.
La transmission de la dénonciation intervient généralement par voie diplomatique ou directement entre ministères de la justice lorsque la convention applicable le prévoit. On ne voit dès lors pas très bien ce qui justifie l'intervention du Conseil des ministres à ce niveau.
La proposition précise aussi que le dessaisissement est impossible lorsque les droits des parties à un procès équitable ne sont manifestement pas respectés à l'étranger. Pour ce qui est de la peine de mort, c'est facilement vérifiable. Par contre, l'appréciation par la Cour de cassation de l'application des droits de l'homme dans un autre État est beaucoup plus difficile.
Mon septième point concerne le risque de court-circuit avec l'article 16 du statut de la Cour pénale internationale. Quid si le Conseil de sécurité des Nations Unies estime devoir geler les poursuites judiciaires pour des raisons de paix ou de sécurité internationale ? Qu'en est-il au niveau de la procédure en Belgique ? Nous n'avons pas parlé en commission de cet article 16 du statut et du rôle que pourrait jouer le Conseil de sécurité. Je crois que nous aurions pu nous attarder un peu sur cette question.
Mon huitième point a trait à l'appréciation pénale de « participation » et « d'omission d'agir ». La question reste aussi posée de savoir si toute entreprise de nature commerciale ou toute organisation de nature sociale ou culturelle, implantée dans un pays où se commettent des crimes de droit humanitaire et qui investit dans ce pays, se rend, de ce fait même, coupable de « participation », de « complicité » ou d'« omission d'agir » au sens de la loi. Cette question n'a reçu qu'un début de réponse en commission.
J'ai posé beaucoup de questions juridiques relatives à ce dossier, pour lequel je n'ai pas ménagé ma peine. Toutefois, je n'ai pas fait traîner les choses car j'ai trop de respect pour les victimes. Les gens qui sont venus nous voir à plusieurs reprises m'ont parfois singulièrement émue. Nous ne nous rendons pas toujours compte de la chance que nous avons de vivre dans une démocratie mais, quand nous rencontrons des victimes de ce calibre, nous sommes obligés de trouver une solution dans ce fouillis juridique. Nous y perdons notre latin ou notre droit mais nous essayons d'en sortir et je m'y suis employée avec conviction.
En conclusion, bien que nombre de questions juridiques soient laissées en suspens - c'est le moins que l'on puisse dire - par le texte proposé, malgré le débat parfois un peu court sur la deuxième proposition de loi et les objections que je viens de mentionner, mon groupe votera cette proposition étant donné que la loi instaure en définitive des filtres à la compétence universelle par défaut.
Je voudrais cependant éviter que la loi de 1993 soit inapplicable ou que son application s'avère, dans les faits, inéquitable ou discriminatoire - c'est la raison pour laquelle j'ai développé mes propos sur les parties civiles et les droits de la procédure - car cela causerait le plus grand préjudice aux personnes directement concernées.
L'élément aléatoire que constitue l'appréciation par le procureur fédéral dans les cas visés à l'article 7, paragraphe 1er, alinéa 2, et la possibilité donnée au ministre de la Justice de dénoncer les dossiers ne présentant aucun lien de rattachement avec le Belgique, ne revient-il pas en réalité, à vouloir imposer sans le dire des critères de rattachement nationaux, sans toutefois donner à la partie civile et à l'accusé toutes les garanties d'une procédure judiciaire en matière de droits de la défense ?
Je m'excuse si j'ai été longue mais malgré l'heure tardive, je crois que les travaux parlementaires devaient contenir ce genre de remarques.
M. Alain Destexhe (MR). - Je voudrais faire quelques commentaires sur la loi interprétative et souligner que cette dernière, dans son article unique, vise seulement à rétablir la volonté initiale du législateur de 1993 qui était la compétence universelle et la possibilité de poursuivre des suspects non présents sur le territoire belge.
J'ai été très heureux d'entendre à l'instant Mme Nyssens reconnaître, comme beaucoup d'autres, que cette volonté du législateur était claire.
Je voudrais essayer de démontrer que jusqu'à l'arrêt récent de la chambre des mises en accusation, cette interprétation a été constante, aussi bien de la part du parlement et du gouvernement que des différentes autorités judiciaires qui ont eu à se prononcer.
Tout d'abord, en ce qui concerne le parlement, on le sait, l'exposé des motifs de la loi de 1993 est très clair à cet égard : on peut poursuivre un suspect non présent sur le territoire belge, mais le parlement, bien avant notre débat actuel, a eu à plusieurs reprises l'occasion de confirmer cette interprétation.
Il l'a eue, la première fois - quelques-uns d'entre vous s'en souviennent - lors de la commission Rwanda, en 1997. Le juge Vandermeersch est venu, à plusieurs reprises, devant cette commission et nous a présenté un certain nombre de dossiers relatifs à des suspects non présents sur le territoire belge. À aucun moment, le parlement, que ce soit la commission Rwanda ou le Sénat, lorsqu'il a eu à se prononcer dans son ensemble, ou la Chambre, lorsqu'elle a discuté le rapport de la commission Rwanda, n'a objecté que les inculpés ou les suspects n'étaient pas présents sur le territoire belge.
En 1998 et 1999, un nouveau débat voit le jour, à l'initiative du groupe PRL-FDF, une initiative parlementaire relayée par l'ensemble des partis politiques est prise. La loi fut amendée sur d'autres aspects que celui qui nous concerne aujourd'hui. Cet amendement de la loi a, une nouvelle fois, été voté à l'unanimité. Personne n'a soulevé le problème que pourrait poser la non-présence des suspects en Belgique.
À au moins trois reprises avant notre débat actuel, le parlement a donc eu une position constante et une attitude claire dans ce domaine.
Le gouvernement a fait exactement la même chose. Il a toujours considéré qu'il avait le droit de faciliter les démarches judiciaires lorsque des suspects ou des inculpés n'étaient pas présents sur le territoire belge. Il a fait au moins à deux reprises, dans deux dossiers différents, des démarches diplomatiques très claires visant à relayer les demandes d'autorités judiciaires.
La première fois - et c'est le cas où les démarches ont été les plus actives, mais moins connues sur le plan médiatique que pour la seconde affaire -, il s'agit de l'affaire du major Ntuyahaga, major des Forces Armées Rwandaises inculpé dans le cadre de l'assassinat de nos dix paras et présent en Tanzanie. Le gouvernement belge a mis tous ses moyens à la disposition de la demande d'extradition du juge Vandermeersch. Or, le major Ntuyahaga n'a jamais été présent sur le territoire belge.
On connaît les démarches qui ont rencontré un franc succès dans l'opinion publique, dans le cadre de la demande d'extradition du dictateur Augusto Pinochet qui, lui non plus, n'a jamais été présent sur le territoire belge.
À ces deux affaires bien connues s'ajoutent les réponses in tempore non suspecto qu'a faites le ministre de la Justice aux différentes interpellations et, notamment, à la question écrite de Mme Nyssens.
Aujourd'hui, le ministre de la Justice a peut-être un avis différent. En fait, nous l'ignorons, puisqu'il n'est pas présent, ce qui est un peu dommage. En tout cas, il avait répondu à l'époque de façon extrêmement claire.
Troisième type d'autorité qui, jusqu'à l'arrêt récent, s'est aussi toujours exprimée dans la même direction : les autorités judiciaires.
Plusieurs juges d'instruction ont estimé qu'ils étaient compétents pour instruire des affaires concernant des suspects non présents en Belgique. Jamais aucun ne s'est exprimé publiquement ou n'a décidé de ne pas poursuivre parce que le suspect n'était pas présent en Belgique.
J'ajouterai que, de façon décisive, la Cour de cassation, la plus haute autorité juridique du pays, a confirmé clairement à deux reprises cette interprétation : dans le dossier Ruggiu et dans le dossier Bagosora. Le dossier Ruggiu concerne ce célèbre animateur belge de la fameuse Radio des Mille Collines qui a joué un rôle considérable dans le génocide du Rwanda. Ruggiu a fait l'objet d'une instruction en Belgique. Au moment de l'instruction du juge Vandermeersch, le Tribunal pénal international d'Arusha a demandé le transfert du dossier et le dessaisissement des juridictions belges à son profit.
À l'époque, la Cour de cassation a non seulement transmis le dossier mais elle a validé l'ensemble des actes d'instruction effectués par le juge, confirmant clairement par là - et c'est vraiment pour moi un argument fondamental - que le juge d'instruction avait légitimement le droit d'instruire cette affaire.
Un raisonnement similaire a été suivi dans l'autre affaire, l'affaire Bagosora. Bagosora est considéré comme l'un des cerveaux du génocide rwandais. La Cour de cassation a, dans cette affaire, accepté le dessaisissement du juge belge Vandermeersch et a transmis l'ensemble des actes d'instruction effectués par le juge, validant ainsi les actes judiciaires entrepris dans le cadre de l'instruction.
En outre, la doctrine juridique - même le Conseil d'État le reconnaît dans son avis - accepte, de façon quasi unanime, le fait que la compétence universelle des tribunaux belges leur permet de poursuivre des inculpés non présents en Belgique.
Voilà, chers collègues, la portée de la loi interprétative. Certains se lancent dans des débats politiques, essayant de montrer que d'autres lectures sont possibles. Des arguments juridiques extrêmement subtils sont échangés. Mais si on en revient à l'essence de la loi interprétative, c'est-à-dire l'interprétation de ce qu'était en 1993 et en 1998 la volonté du législateur, il n'y a aucun doute possible : le législateur voulait clairement que cette compétence universelle puisse s'exercer aussi lorsque des suspects n'étaient pas présents sur le territoire belge. Mme Nyssens l'a également dit avec d'autres arguments que les miens.
Avant de conclure, je voudrais encore faire une seule observation : ce qui est en cause ici est l'idée que nous nous faisons les uns et les autres de la justice. Il est évident qu'il existe une unanimité pour « sauver » les instructions qui concernent plus directement la Belgique, celle des paracommandos belges, celle des prêtres belges assassinés au Guatemala, celle des victimes rwandaises du génocide de 1994 présentes sur le territoire belge. Au-delà de cette volonté de juger les cas qui nous concernent le plus directement pour des raisons évidentes, il y a, à l'évidence, chez les auteurs de la proposition, relayés par de nombreux autres parlementaires, une volonté de maintenir, pour notre pays, un rôle de pionnier dans le domaine de la justice internationale.
Il est évident que cette justice pose des problèmes. Il est évident que l'on pourrait imaginer que des suspects soient jugés dans plusieurs pays mais, à ce jour, chers collègues, j'ai l'impression que nous souffrons plutôt d'un défaut, d'un manque de justice internationale que d'un excès.
En outre, les excès potentiels qui nous ont été décrits sont peut-être possibles mais restent, à ce jour, tout à fait théoriques. Personnellement, je ne connais pas encore de génocidaire ou d'auteur de crimes contre l'humanité qui aurait été condamné alors qu'il était innocent.
L'erreur judiciaire, dans ce domaine, reste à prouver. En comptant bien, à travers le monde, même en prenant en compte la Bosnie, le Rwanda et les quelques procédures belges, on doit arriver au total à une vingtaine ou trentaine de personnes condamnées pour crimes contre l'humanité au cours des vingt ou trente dernières années. Avouez que c'est quand même fort peu par rapport au nombre et à l'ampleur des crimes qui ont été commis.
Je me réjouis de constater qu'une large partie de cette assemblée, y compris le CDH, y compris aussi certains membres de ma propre formation politique qui ont exprimé des oppositions ou certains antagonismes, s'apprête à soutenir les propositions ou à s'abstenir. C'est donc à une très large majorité, par ce vote solennel du Sénat, que notre pays va réaffirmer sa volonté de voir la Belgique jouer un rôle pionnier dans le domaine de la justice internationale. Puisque la législature se termine, je tiens à dire que, personnellement, c'est l'un des textes auxquels j'aurai été le plus fier d'être associé.
M. Josy Dubié (ECOLO). - Après tout ce qui a déjà été dit ce soir, il est difficile d'être original. Néanmoins, je voudrais commencer par remercier les services de la commission de la Justice et les services de la traduction. Si nous sommes réunis ce soir, c'est parce qu'ils ont fourni un travail remarquable afin que nous puissions disposer des rapports dans un temps extrêmement court. Je tiens, une fois encore, à les remercier.
Les deux propositions dont nous débattons maintenant concernant la loi dite de compétence universelle et qui, je l'espère, seront bientôt votées, ont une histoire que je voudrais brièvement rappeler ici. Cette histoire s'inscrit dans la continuité de la prise de conscience de l'opinion publique de notre pays après les épouvantables massacres qui, au début des années 90, ont ensanglanté le Rwanda, faisant des centaines de milliers de victimes.
Choqués par ces massacres, de nombreux hommes politiques de notre pays, de toutes tendances, ont cherché alors les moyens d'éviter que de tels drames ne se répètent, ou du moins, s'ils devaient encore se produire, d'avoir les moyens d'empêcher l'immunité pour les responsables de ces crimes abominables.
C'est ainsi qu'est née en 1993 la loi dite « de compétence universelle », votée à l'unanimité des deux Chambres et dont le but avoué était de permettre aux victimes d'actes particulièrement graves de violation des droits humains de pouvoir déposer plainte devant nos tribunaux pour demander justice et donc poursuite et condamnation éventuelle des auteurs de ces crimes.
En votant cette loi d'avant-garde, la Belgique faisait oeuvre de pionnier dans la lutte contre l'impunité et s'inscrivait ainsi dans un vaste mouvement du droit international qui, depuis la fin de la deuxième guerre mondiale, tend à renforcer les outils juridictionnel pour lutter et réprimer ces violations graves du droit humanitaire.
L'une des étapes les plus récentes de cette évolution est la mise en oeuvre en juillet 2002 de la Cour pénale internationale dont la Belgique a ratifié les statuts.
La loi belge, dite de compétence universelle, a rapidement démontré son utilité et a notamment été utilisée pour juger et condamner certaines des personnes impliquées dans le génocide rwandais.
Ces procès ont été qualifiés d'exemplaires aux quatre coins du monde.
Les conséquences du procès Rwanda ont été rapides. De nombreuses victimes d'actes de barbarie, qui malheureusement ne manquent pas sous toutes les latitudes, sont venues demander justice devant nos tribunaux.
En effet la loi de 1993 stipulait de manière explicite qu'elle était d'application sans considération du lieu où l'auteur présumé du crime pouvait être trouvé.
Une petite trentaine de plaintes ont ainsi été déposées et certaines ont commencé à être instruites. Elles concernent un grand nombre de personnalités politiques comme l'ancien président du Tchad, Hissène Habré, Hachémi Rafsandjani, Laurent Gbagbo, Yasser Arafat, etc. Elles concernent aussi le cas dramatique de deux prêtres belges assassinés au Guatemala par des groupuscules d'extrême droite. Parmi toutes ces affaires, deux se détachent du lot :
l'enquête sur les responsabilités dans l'assassinat de dix paras belges à Kigali et la plainte concernant les responsables du massacre des camps de Sabra et Chatila au Liban. Cette dernière plainte vise toute personne ayant participé, organisé, ou laissé se perpétrer, en connaissance de cause, cette tragédie. L'une des personnes soupçonnées dans le cadre de cette affaire est le premier ministre d'Israël, Ariel Sharon, alors ministre de la Défense.
Alors que jusque là, la loi de compétence universelle n'avait pas été fondamentalement remise en cause, cette dernière affaire a déclenché une véritable tempête diplomatique. Des responsables israéliens, sans doute peu au fait du système constitutionnel belge de séparation des pouvoirs, ont attaqué les dirigeants de notre pays dans des termes parfois virulents et menaçants, allant même jusqu'à à taxer la Belgique d'être un pays « antisémite ».
L'attitude des autorités israéliennes est d'autant plus inacceptable qu'elle tend à faire croire que les deux propositions de loi qui vous sont soumises auraient pour seul et unique but de permettre la poursuite des instructions en cours visant l'implication éventuelle du premier ministre Ariel Sharon dans les massacres de Sabra et Chatila.
Faut-il le dire et le rappeler, rien n'est plus contraire à la vérité. Le but des auteurs dont je suis est, en effet, de sauver toutes les instructions en cours entreprises dans le cadre de la loi de compétence universelle, je dis bien toutes les instructions, en particulier celle concernant le massacre de centaines de milliers de Rwandais et de dix paras belges à Kigali.
Ce qu'il faut bien appeler une sorte de paranoïa des autorités israéliennes à propos de nos travaux parlementaires est aussi terriblement suspecte. En effet que craignent-elles ? Ont-elles vraiment si peur que des éléments nouveaux surgissent en cas de poursuite de l'instruction en cours ? Cette attitude est d'autant plus incompréhensible qu'en tout état de cause, l'arrêt dit « Yerodia » du tribunal international de La Haye, arrêt sur lequel je reviendrai plus loin, accorde une immunité de fait aux premiers ministres en fonction, ce qui est le cas de M. Sharon.
Ces tentatives de saboter notre loi de compétence universelle, ou en tout cas de la vider de sa substance, ont pris diverses formes.
Ainsi, comme je le rappelais plus haut, alors que pendant des années, cette loi n'avait jamais été remise en cause dans son essence même, les défenseurs en Belgique de M. Sharon ont exhibé un article 12 du titre préliminaire du Code de procédure pénale stipulant que pour être poursuivie, une personne soupçonnée devait se trouver sur le territoire belge.
De manière extrêmement surprenante, la chambre des mises en accusation a suivi cet argument, alors que la loi dite de compétence universelle, prévoyant la possibilité de poursuites, quel que soit l'endroit où se trouve la personne soupçonnée, est une « loi spéciale » dérogeant donc au prescrit de l'article 12 en question. La question est actuellement pendante devant la Cour de cassation.
Si cette interprétation était confirmée, elle viderait purement et simplement la loi dite de compétence universelle de sa substance et de sa pertinence. On imagine en effet assez mal une personne concernée par une plainte être assez stupide pour se présenter sur le territoire national.
Une série de sénateurs, dont je fais partie, ont donc estimé qu'il fallait rappeler de manière précise qu'elle était la volonté du législateur de 1993, qui, je le rappelle, avait alors voté à l'unanimité cette loi stipulant qu'elle était d'application indépendamment du lieu où pouvait se trouver la personne soupçonnée de violations graves du droit humanitaire.
C'est la première des propositions de loi, dites « interprétatives » que nous vous demandons de voter tout à l'heure.
Certains prétendent aujourd'hui que cette loi, dite de « compétence universelle », serait inutile.
Si c'était le cas, on comprend mal l'acharnement de certains pour la vider de sa substance. La réalité est tout autre. En fait, cette loi fait peur à tous ceux qui peuvent ou pourraient se trouver un jour confrontés, grâce à elle, aux victimes de leurs actes monstrueux et de devoir en répondre.
Elle joue donc aussi un rôle préventif non négligeable en représentant cette menace potentielle. Cette loi est donc non seulement utile mais elle est en plus indispensable pour lutter contre l'impunité.
Dans une certaine mesure, qui est en fait liée au succès qu'elle pourrait connaître dans le futur, elle pourrait dissuader des criminels éventuels sachant que, quelque part, ils devraient peut-être un jour répondre de leurs actes. La campagne de dénigrement dont elle est l'objet est d'ailleurs la meilleure preuve de son efficacité.
Dans cet esprit, il est aussi important de souligner et de dénoncer l'intensité du lobbying des autorités américaines qui, par ailleurs, mettent tout leur poids d'hyperpuissance dans la bataille pour saboter le fonctionnement de la Cour pénale internationale.
Ainsi les États-Unis non seulement se veulent les gendarmes du monde mais entendent bien l'être sans devoir rendre de comptes à personne sur les éventuelles violations graves du droit humanitaire qu'ils pourraient être amenés à commettre dans l'exercice de cette fonction de gendarme au-dessus du droit international !
En fait, toute la bataille de procédure actuellement en cours concernant la loi dite de compétence universelle masque bel et bien le véritable enjeu, à savoir la survie de cet outil au service de la lutte contre l'impunité ou son enterrement de première classe.
Pour notre part, nous voulons non seulement sauver cette loi mais en plus permettre la poursuite des enquêtes en cours.
En effet une loi interprétative, autorisée par la Constitution en son article 84, et en l'espèce considérée comme justifiée par le Conseil d'État, est supposée dire le droit tel que le législateur de l'époque le voulait, et impose donc cette interprétation aux cours et tribunaux.
C'est pourquoi je vous demande, chers collègues, de voter cette proposition de loi interprétative qui permettra de sauver notre loi de compétence universelle dont nous avons tout lieu d'être fiers.
En ce qui concerne la deuxième proposition de loi, dite modificatrice, il s'agit de mettre en concordance le prescrit de la loi de compétence universelle avec les évolutions récentes du droit international. En particulier l'arrêt de la Cour internationale de justice du 14 février 2002 rendu dans l'affaire Yerodia et qui établit une immunité pour les chefs d'État, les premiers ministres et les ministres des Affaires étrangères, dans l'exercice de leur fonction pendant qu'ils sont aux affaires.
Je souhaiterai redire ici combien cet arrêt rendu par une majorité de juges à la Haye est déplorable et critiquable, et constitue un grave recul du droit international. En effet cet arrêt à au moins deux conséquences dramatiques. Tout d'abord il faudra attendre qu'un dirigeant politique soit sorti de charge pour qu'il puisse être poursuivi. Autrement dit, on ne pourra pas l'empêcher de faire sa sinistre besogne de bourreau de son peuple pendant qu'il est aux affaires, ce qui est amoral et paradoxal.
La deuxième conséquence dramatique est que ces sinistres personnages feront tout ce qui est possible pour rester au pouvoir et échapper ainsi indéfiniment aux poursuites éventuelles qui pourraient être entreprises à leur encontre une fois sortis de charge.
Le droit international évoluant sans cesse, il est à espérer qu'un autre arrêt de cette cour infirmera bientôt celui prononcé dans l'affaire Yerodia qui instaure, de fait, soyons clairs, une immunité pour les tyrans en exercice.
La proposition de loi modificatrice introduit aussi une forme de filtre pour une action publique entreprise sur la base de la loi de compétence universelle dans les cas où il n'y pas de lien de rattachement avec la Belgique.
Cette nouvelle disposition nous semble acceptable dans la mesure où elle peut être de nature à éviter des plaintes fantaisistes et à éviter aussi l'envahissement, et donc la paralysie, de nos cours et tribunaux.
Il est à noter cependant que d'autres pays, l'Allemagne, l'Espagne, la Finlande, etc., sont en train de mettre en place des législations du même type que la nôtre, ce qui, par voie de conséquence, diminuera la pression sur nos propres cours et tribunaux.
La proposition de loi modificatrice vise aussi à permettre l'articulation de cette loi avec l'existence d'une Cour pénale internationale (CPI) en permettant des procédures de dessaisissement en faveur de celle-ci.
Il faut cependant rappeler que, au contraire de ce que permet la loi belge, la CPI ne peut exercer ses compétences avec effet rétroactif et se limite donc à considérer les faits postérieur au 1er juillet 2002, date de la mise en oeuvre effective de la CPI.
Si vous votez ces deux propositions, la loi belge de compétence universelle aura donc encore de beaux jours devant elle.
Il n'est d'ailleurs pas inutile de rappeler que le procureur général du Tribunal international pour l'ex-Yougoslavie, Mme Carlo del Ponte, ainsi que le Haut-commissaire aux droits de l'homme des Nations unies, M. Vieira de Mello, ont, tous deux, complimenté et félicité la Belgique pour cette loi d'avant-garde.
Nous n'avons donc pas à en rougir, au contraire.
Une partie du monde a les yeux fixés sur notre pays pour voir si nous continuerons, comme par le passé, à être à la pointe du combat contre l'impunité grâce à notre loi de compétence universelle.
Je vous exhorte à ne pas la décevoir et à voter largement pour ces deux textes en pensant notamment aux victimes et aux survivants du génocide rwandais dont beaucoup vivent en Belgique, et dont certains se trouvent aujourd'hui dans les tribunes du Sénat.
Ces survivants gardent les yeux sur nous en qui ils fondent tous leurs espoirs, non pas de vengeance mais de justice pour leurs parents et leurs proches massacrés. Ne les décevons pas !
Mevrouw Meryem Kaçar (AGALEV). - We mogen terecht trots zijn op de onderhavige wetsvoorstellen, die een verbetering van het internationaal humanitair recht inhouden. Met de goedkeuring van deze wetsvoorstellen leveren we een bijdrage tot de realisatie van een evenwichtige, werkbare en beter toepasbare wet, zonder afbreuk te doen aan de filosofie ervan.
Het eerste wetsvoorstel heeft betrekking op de interpretatieve wet en het andere op de wijzigende wet.
De Raad van State erkent in zijn adviezen dat een interpretatieve wet juridisch perfect in orde is, hoewel sommigen dat oordeel in twijfel trekken. Voorts dringt hij erop aan elke verwarring tussen de universele rechtsbevoegdheid en artikel 12bis te vermijden. De algemene regel van 12bis blijft daarom behouden. Die regel bepaalt dat Belgische rechtbanken bevoegd zijn voor de berechting van misdrijven tegen de menselijkheid gepleegd in het buitenland op voorwaarde dat de dader zich in België bevindt.
Daarnaast blijft de universele rechtsbevoegdheid van de rechtbanken gevrijwaard. Die rechtsbevoegdheid, die vervat is in de wetsvoorstellen, impliceert dat ook daders die zich niet in België bevinden en die ernstige misdrijven tegen de menselijkheid hebben gepleegd, in België kunnen worden berecht. Het federaal parket is bevoegd voor deze materie. We moeten toezien op de toepasbaarheid en de werkbaarheid van de wet. Als het federaal parket een klacht niet ontvankelijk verklaart, hebben de slachtoffers het recht in beroep te gaan bij de kamer van inbeschuldigingstelling. Met de onderhavige wetsvoorstellen beogen we een maximale bescherming van de rechten van de slachtoffers. Voorts bepaalt de wet zeer duidelijk in welke gevallen en onder welke voorwaarden derden aansprakelijk kunnen worden gesteld. Het is immers niet de bedoeling rechtsonzekerheid te creëren. De universele rechtsbevoegdheid van ons land is complementair aan de bevoegdheid van het Internationaal Strafhof.
Ik hoop dat de Kamer ons vruchtbaar werk zal voortzetten en dat ze zal bijdragen tot het creëren van een unicum in de internationale rechtsorde. Het betreft immers een verbetering van het internationaal humanitair recht. We zijn het onszelf verplicht deze pioniersrol te blijven vervullen.
Mme Nathalie de T' Serclaes (MR). - Ce débat est important puisqu'il concerne la loi de compétence universelle de 1993. Il est aussi fondamental pour notre pays et pour la démocratie en général. Il a une haute valeur symbolique pour toutes les victimes.
Notre pays a joué un rôle de pionnier, et tous les orateurs qui se sont succédé à cette tribune l'ont rappelé. C'est à l'unanimité de notre parlement que la loi de 1993 avait été adoptée. Nous, parlementaires de 2003, devons faire en sorte qu'elle puisse continuer à être une des bases importantes de notre arsenal juridique et répondre au souci que nous avions exprimé en cette matière à l'époque.
Un certain nombre de personnes ont fait confiance au législateur de 1993 et ont saisi notre justice afin de faire valoir leurs droits en tant que victimes de faits qui relèvent de violations graves du droit international humanitaire. À la suite de ces actions, un débat juridique sur l'application de cette loi a été entamé, notamment par la Cour internationale de Justice dans son arrêt de février 2002 concernant l'affaire Yerodia, mais aussi dans notre pays, via l'arrêt de la chambre des mises en accusation. Nous en avons longuement parlé, je ne reviendrai donc pas sur tout ce qui a été dit.
(M. Armand De Decker, président, prend place au fauteuil présidentiel.)
Cela a mis en lumière les possibilités d'interprétation contradictoire qui existent dans cette loi de 1993. Les imprécisions sont dues au législateur que nous sommes, Mme Nyssens l'a également souligné. À l'époque, dans la discussion - on l'a relevé dans les travaux de la commission - le législateur s'était engagé à clarifier le texte et à modifier l'article 12 du Code de procédure pénale. Il ne l'a pas fait, ce qui a entraîné les problèmes que nous connaissons aujourd'hui et le risque que les affaires en cours soient arrêtées.
Il était donc de notre devoir de tenter de résoudre ces problèmes et de voir comment les personnes qui ont fait confiance à cette loi de 1993 pouvaient être soutenues dans leur combat. C'est la raison de cette loi interprétative. Comme je l'ai dit à plusieurs reprises en commission, j'ai des réticences fondamentales à l'encontre de cette loi. Je pense qu'il faut manier cet instrument avec une extrême prudence. Dans une démocratie, il peut se retourner contre soi et il convient que tous les parlements soient prudents.
Sur le résultat que cette loi interprétative pourrait produire, je n'ai pas non plus tous mes apaisements. Je dis d'emblée que je voterai cette loi interprétative mais je ne suis pas certaine - et je veux que les personnes qui fondent leur espoir dans cette loi le sachent - qu'il existe des arguments juridiques en sens divers pouvant faire en sorte qu'une instance juridictionnelle estime qu'il ne s'agit pas d'une loi interprétative mais bien d'une loi modificative et l'annule. Le risque existe. J'espère que ce ne sera pas le cas et que nous avons raison, mais je voulais le dire à cette tribune car je pense qu'il ne faut pas tromper les gens quand il s'agit d'affaires aussi graves que celles qui sont en cause.
Pour ce qui concerne la loi modificative, je pense qu'il fallait aussi pouvoir répondre aux différents problèmes qui se sont posés, tel que l'arrêt relatif aux chefs d'État. Nous avons instauré un filtre dans cette loi modificative. C'est une bonne chose, mais il faudra voir si cette loi, telle qu'elle a été amendée - à mes yeux, un peu précipitamment - ne pose pas de problème au niveau de son application et de son interprétation. Là non plus, je ne suis pas vraiment rassurée, mais je voterai aussi cette loi modificative parce que je pense qu'il faut avancer politiquement.
Malgré mes réticences dues au fait que je n'ai pas toutes les garanties que les instruments que nous allons voter pourront apporter les solutions que nous souhaitons tous aux problèmes qui se posent aujourd'hui, je voterai positivement cette proposition en espérant que les personnes qui ont fait confiance à cette loi de 1993 verront leur cause aboutir et être prise en compte parce qu'elle le mérite.
Mevrouw Annemie Neyts-Uyttebroeck, minister, toegevoegd aan de minister van Buitenlandse Zaken, en belast met Landbouw. - In overleg met de minister van Justitie heb ik de regering gedurende dit hele debat en ook tijdens de onverwachte commissievergadering vertegenwoordigd. Omdat het recht voor mij een gemiste roeping is, is het een groot genoegen geweest om uw besprekingen te kunnen volgen. Ik zal mevrouw Nyssens niet exact kunnen antwoorden op al haar vragen, die ongetwijfeld terecht zijn. Ik vermoed echter dat het de magistraten zullen zijn, die zullen worden geroepen om deze wet toe te passen, die hun weg zullen moeten zoeken in deze nieuwe tekst.
Comme j'ai des compétences propres qui ne sont pas étrangères à l'objet de vos travaux qui concernent l'avancée du droit international et de la justice, je me permettrai quand même d'émettre un certain nombre de commentaires personnels.
Au cours de son intervention, M. Mahoux a ironisé quelque peu sur le fait que cette loi aurait pu risquer de mettre à mal la réputation de la Belgique ou la présidence belge et, en tout état de cause, de rendre la vie difficile à nos diplomates en poste à l'étranger.
Je peux vous rassurer. Elle a bien rendu la vie difficile à un certain nombre de diplomates à l'étranger, mais ce n'est pas là la préoccupation première que l'on doit avoir même si nous ne devons pas non plus tout à fait la perdre de vue. Il faut assurer un meilleur exercice du droit international tout en faisant en sorte que la Belgique puisse continuer à jouer un rôle en politique internationale et que toute une série de contacts ne soient pas coupés par des actions intempestives.
M. Mahoux a également fait allusion au fait qu'une délégation birmane a participé à la réunion ministérielle entre l'Union européenne et l'ASEAN.
Je vais vous expliquer ce qui s'est passé mardi lors de la réunion des ministres de l'Union européenne et de l'ASEAN. La Birmanie, ou le Myanmar, est membre de l'ASEAN. On peut se demander si c'est utile ou pas. Vous savez sans nul doute que l'ASEAN a hésité avant d'accepter le Myanmar en son sein mais il me semble incontestable que les contacts qui existent dans le cadre de l'ASEAN et dans d'autres cadres, ainsi que les efforts internationaux, de certains sénateurs belges d'ailleurs, ont permis qu'un terme soit mis à la garde à domicile de Mme Aung San Suu Kyi, et que ce sont ces mêmes contacts qui lui permettent maintenant de se déplacer à l'intérieur du pays, même si tout cela est encore très prudent.
Je puis vous assurer que lors de la réunion de mardi à laquelle j'ai participé, le thème des droits de l'homme a été traité et que le secrétaire d'État birman y a répondu. Sa réponse n'était peut-être pas encore très convaincante ; c'est en tout cas dans cet esprit-là que cette réunion s'est déroulée. Vous savez d'ailleurs probablement que les sanctions qui limitent les déplacements politiques - comme la participation à des sommets ou à une conférence ministérielle - de responsables de pays comme la Birmanie ne font pas l'objet de refus de visa. Je n'excuse pas ; j'explique ce qui s'est produit.
Lorsque vous aurez voté ces deux lois - et j'espère que vous le ferez en très grand nombre - je crois que vous aurez accompli un pas important. Je dis « vous » à dessein car il s'agit d'une initiative parlementaire. Je m'y associe avec plaisir mais j'hésite à en revendiquer la maternité puisqu'elle est votre oeuvre.
Met de goedkeuring van deze voorstellen zult u belangrijke stappen vooruit hebben gedaan inzake de versteviging van het internationaal recht. De evolutie van het internationaal recht en, nog belangrijker, van de internationale gerechtigheid is een lange weg, die stap voor stap moet worden afgelegd. De voorgestelde teksten zullen bijdragen tot grotere duidelijkheid en een steviger rechtsbasis voor grotere internationale gerechtigheid.
M. Philippe Monfils (MR). - Je voudrais simplement poser une question. Nous avons entendu Mme Annemie Neyts, membre du gouvernement, se féliciter de ces deux propositions de loi dont elle souhaite l'adoption. Elle nous tresse des couronnes et je suis très content.
Mais nous avons entendu le ministre de la Justice, M. Verwilghen, qui estimait, lui, que ce n'était pas vraiment ça et que des problèmes de sécurité juridique se posaient, ainsi qu'une série de difficultés.
Tout le monde connaît Janus bifront, mais finalement, quelle est la position du gouvernement ? Est-ce celle de M. Verwilghen qui souligne de gros problèmes ou celle de Mme Neyts qui nous félicite, tout en admettant que quelques problèmes devront être examinés par les magistrats ? Je m'interroge, d'autant que nous avons eu deux versions différentes en 72 heures d'intervalle. Il s'agit certainement de la culture du débat que j'aime beaucoup en tant que membre de la majorité. Toutefois, elle mène parfois à de grands écarts.
Mme Annemie Neyts-Uyttebroeck, ministre, adjointe au ministre des Affaires étrangères, et chargée de l'Agriculture. - J'ai été très claire : dans les deux premières phrases de mon intervention, j'ai dit que j'étais ici au nom du gouvernement et cela, en accord avec M. Verwilghen.
M. Philippe Monfils (MR). - M. Verwilghen retire-t-il le texte qu'il a écrit dans le rapport de la commission ?
M. Philippe Mahoux (PS). - Mme Neyts représente le gouvernement. Elle vient de donner la position du gouvernement es qualités.
Parfois homme varie. J'ai rappelé la réponse non équivoque que le ministre de la Justice de l'époque intervenant es qualités, puisque interpellé comme tel, a donnée à la pertinente question de Mme Nyssens. J'ai rappelé l'intervention de M. Verwilghen en commission de la Justice. Ce n'est pas par hasard que je dis M. Verwilghen, dans la mesure où, dans son intervention, il n'a pas précisé, en quelle qualité il parlait. En d'autres termes, il a exprimé des nuances en disant qu'il parlait à titre personnel, qu'il croyait devoir faire état de réserves, ce qui est son droit le plus strict. Je n'ai pas eu le sentiment qu'il voulait s'exprimer clairement, non seulement au nom du gouvernement, mais même comme ministre de la Justice.
Enfin, je rappelle, ce qui est assez exceptionnel, la demande formulée par le même ministre de la Justice, lors de la discussion du rapport en commission de la Justice, demande que l'on retire ses propos du rapport, ce qui évidemment n'était pas acceptable.
Nous avons reçu un véritable éclaircissement par la présence de Mme Neyts et la déclaration qu'elle vient de faire sur la position du gouvernement.
M. Philippe Monfils (MR). - Dois-je en conclure que le ministre Verwilghen s'est mis dans l'impossibilité d'être ministre pendant une journée, au moment où il est venu parmi nous ?
-La discussion générale est close.