2-1367/2 | 2-1367/2 |
7 JANUARI 2003
Wetsontwerp tot wijziging van artikel 71 van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen
Evocatieprocedure
Deze wetsontwerpen hebben als doel om de bepalingen van richtlijn 2001/55/EG van 20 juli 2001 om te zetten in de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen.
Ze werden op 28 november 2002 door de Kamer van volksvertegenwoordigers aangenomen en op 29 november 2002 aan de Senaat overgezonden.
De Senaat heeft ze op 16 december 2002 geëvoceerd. De commissie voor de Binnenlandse Zaken en voor de Administratieve Aangelegenheden heeft dit wetsontwerp besproken in aanwezigheid van de minister van Binnenlandse Zaken op haar vergadering van 7 januari 2003.
De voorliggende wetsontwerpen voeren in de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen een regeling inzake tijdelijke bescherming in voor ontheemden die, ten gevolge van gebeurtenissen in hun land of regio van oorsprong, massaal naar ons land zouden kunnen toestromen, zoals dat in het verleden al is gebeurd.
De invoering van de nieuwe regeling in de wet van 15 december 1980 is voornamelijk het gevolg van de goedkeuring door de Raad van de Europese Unie, op 20 juli 2001, van richtlijn 2001/55/EG betreffende minimumnormen voor het verlenen van tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom van ontheemden en maatregelen ter bevordering van een evenwicht tussen de inspanning van de lidstaten voor de opvang en het dragen van de consequenties van de opvang van deze personen (verder genoemd : richtlijn « tijdelijke bescherming »).
Dat soort bescherming is in België niet onbekend maar al herhaaldelijk toegepast door middel van omzendbrieven (richtlijnen van 18 september 1992 betreffende het verblijf en de arbeidskaart van onderdanen van de voormalige Republiek Joegoslavië; omzendbrief van 13 juni 1994 betreffende de binnenkomst en het verblijf in het Rijk van Rwandese onderdanen; omzendbrief van 27 oktober 1997 betreffende de toekenning van een machtiging tot verblijf van onbeperkte duur aan Bosnische ontheemden die op het Belgische grondgebied verblijven; omzendbrieven van 19 april, 11 mei en 17 mei 1999 betreffende het bijzonder statuut van tijdelijke bescherming voor de Kosovaarse vluchtelingen). De Europese richtlijn op dat gebied verplicht België echter een wettelijk statuut voor de bescherming uit te werken en er alle aspecten van vast te leggen voor de toekomst.
Sinds het begin van de jaren negentig hebben internationale conflicten geleid tot de toestroom van een groot aantal ontheemden naar Europese landen. Dat heeft de Raad van de Europese Unie ertoe gebracht een reflectie te wijden aan de instrumenten waarmee de lidstaten ontheemden een bescherming kunnen bieden zonder de asielprocedure in die Staten stil te leggen en aan de mogelijkheid een financiële solidariteit onder de lidstaten tot stand te brengen voor de opvang van die personen.
Zo heeft de Raad in 1995 een resolutie aangenomen over de verdeling van de lasten met betrekking tot de opvang en het tijdelijk verblijf van ontheemden (resolutie van 25 september 1995, PB C 262 van 7 oktober 1995) en in 1996 een alarm- en spoedprocedure ingesteld voor de verdeling van de lasten met betrekking tot de opvang en het tijdelijk verblijf van ontheemden (besluit 96/198/JBZ van 4 maart 1996, PB L 63 van 13 maart 1996).
Het uitgangspunt zoals geformuleerd in het voorstel van richtlijn dat op 20 juli 2001 tot de goedkeuring van de richtlijn « tijdelijke bescherming » heeft geleid, is het volgende : « De consequenties van een massale toestroom van ontheemden in de Europese Unie zet de asielregeling onder druk, zodat specifieke maatregelen onontbeerlijk zijn om aan de betrokken personen onmiddellijk een bescherming te verlenen en te vermijden dat de asielregeling vastloopt ten nadele van de belangen van de Staten, maar ook ten nadele van de andere personen die een bescherming vragen buiten de massale toestroom.
De tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom is geen « derde » vorm van bescherming, naast het statuut van vluchteling in de zin van het Verdrag van Genève en de subsidiaire bescherming, die tot gevolg zou hebben dat de internationale verplichtingen aangegaan tussen de lidstaten worden ondermijnd of dat wordt vooruitgelopen op de inspanningen voor de harmonisering en de versterking van de vormen van subsidiaire bescherming in Europa.
Integendeel, de minimumnormen voor het verlenen van tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom samen met maatregelen ter bevordering van een evenwicht tussen de inspanningen van de lidstaten op solidaire basis zijn een onderdeel van de regeling en meer bepaald een instrument waardoor de regeling beter functioneert en niet instort in geval van massale toestroom. Daarom betreft het een instrument ten dienste van een gemeenschappelijke Europese asielregeling en van de gaafheid van het Verdrag van Genève. »
De richtlijn « tijdelijke bescherming », goedgekeurd op 20 juli 2001, heeft twee doelstellingen : ten eerste minimumnormen vaststellen voor het verlenen van tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom van ontheemden en ten tweede maatregelen nemen om een evenwicht te bevorderen tussen de inspanningen van de lidstaten voor de opvang en het dragen van de consequenties van de opvang van de ontheemden.
Wat de eerste doelstelling betreft, bevat de richtlijn bepalingen betreffende :
1) het instellen van de tijdelijke bescherming
De richtlijn « tijdelijke bescherming » omschrijft dat begrip als « een procedure met een uitzonderlijk karakter die, in geval van massale toestroom of een imminente massale toestroom van ontheemden afkomstig uit derde landen die niet naar hun land van oorsprong kunnen terugkeren, aan deze mensen onmiddellijke en tijdelijke bescherming biedt, met name wanneer tevens het risico bestaat dat het asielsysteem deze instroom niet kan verwerken zonder dat dit leidt tot met de goede werking ervan strijdige gevolgen, in het belang van de betrokkenen en van andere personen die om bescherming vragen ».
Ontheemden zijn « onderdanen van derde landen of staatlozen die hun land of regio van oorsprong hebben moeten verlaten of geëvacueerd zijn, met name ingevolge een verzoek van internationale organisaties, en wier terugkeer onder veilige en duurzame omstandigheden onmogelijk is gezien de situatie in dat land en die eventueel kunnen vallen onder de toepassing van artikel 1A van het Verdrag van Genève of andere internationale of nationale instrumenten van internationale bescherming, in het bijzonder : personen die uit door een gewapend conflict of inheems geweld getroffen gebieden hebben moeten vluchten en personen die ernstig gevaar lopen op dan wel slachtoffer zijn geweest van systematische of algemene schending van de mensenrechten » [artikel 2, c), van de richtlijn].
De regeling van de richtlijn bepaalt dat tot het instellen van de tijdelijke bescherming wordt beslist door een besluit van de Raad van de Europese Unie, waarbij het bestaan van een massale toestroom van ontheemden wordt vastgesteld, dat wil zeggen « de aankomst in de Gemeenschap van een aanzienlijk aantal ontheemden, uit een bepaald of bepaalde geografische zone, ongeacht of zij op eigen initiatief of met hulp, bijvoorbeeld in het kader van een evacuatieprogramma, de Gemeenschap zijn binnengekomen » [artikelen 2, d), en 5, van de richtlijn].
Het uitgangspunt van de procedure die tot een dergelijk besluit leidt, is een voorstel van de Commissie, door haar voorgelegd aan de Raad uit eigen beweging of op verzoek van een lidstaat. Dat voorstel moet ten minste omvatten : de omschrijving van de specifieke groepen personen waarop de tijdelijke bescherming van toepassing is; de datum waarop de regeling inzake tijdelijke bescherming ingaat en een raming van de omvang van de verplaatsingen van ontheemden (artikel 5, §§ 1 en 2, van de richtlijn).
Het besluit van de Raad van de Europese Unie, genomen met gekwalificeerde meerderheid van stemmen, moet ten minste bevatten : de omschrijving van de specifieke groepen personen waarop de tijdelijke bescherming van toepassing is; de datum waarop de tijdelijke bescherming ingaat; informatie van de lidstaten over hun opvangcapaciteit; informatie van de Commissie, het UNHCR en andere betrokken internationale organisaties. Het moet gebaseerd zijn op een onderzoek van de situatie en de omvang van de verplaatsingen van ontheemden; de beoordeling van de wenselijkheid de tijdelijke bescherming in werking te stellen, rekening houdend met de mogelijkheden van spoedhulp en maatregelen ter plaatse of de ontoereikendheid daarvan; de mededelingen van de lidstaten, de Commissie, het UNHCR en andere betrokken internationale organisaties.
Dat besluit heeft tot gevolg dat de ontheemden waarop het betrekking heeft, in alle lidstaten tijdelijke bescherming krijgen overeenkomstig de bepalingen van de richtlijn (artikel 5, §§ 3 en 4, van de richtlijn).
Gezien het uitzonderlijke karakter van de in deze richtlijn vastgestelde bepalingen om het hoofd te kunnen bieden aan een bestaande massale toestroom of een imminente massale toestroom van ontheemden afkomstig uit derde landen die niet naar hun land van oorsprong kunnen terugkeren, heeft de aangeboden bescherming een maximumduur van drie jaar. Een tweede besluit van de Raad, genomen met gekwalificeerde meerderheid en op voorstel van de Commissie, die ook elk verzoek behandelt van een lidstaat die aan de Raad een voorstel wil voorleggen, kan trouwens op elk ogenblik aan de tijdelijke bescherming een einde maken.
2) verplichtingen van de lidstaten jegens de begunstigden van de tijdelijke bescherming
Wat betreft de binnenkomst en het verblijf, dienen de lidstaten indien nodig aan de personen die met het oog op tijdelijke bescherming op hun grondgebied zullen worden toegelaten, elke faciliteit toe te kennen om de vereiste visa te verkrijgen, waaronder transitvisa. De formaliteiten moeten wegens de noodsituatie zoveel mogelijk worden beperkt. Tevens moeten de lidstaten de nodige maatregelen nemen opdat de begunstigden voor de volledige duur van de tijdelijke bescherming over verblijfstitels beschikken (artikel 8, § 1).
De volgende rechten worden toegekend aan de begunstigden van de tijdelijke bescherming : de toelating om een bezoldigde of niet-bezoldigde activiteit uit te oefenen, een fatsoenlijk onderkomen of middelen om huisvesting te vinden, de nodige hulp inzake sociale bijstand, hulp aan bijzondere categorieën, toegang van de minderjarigen tot onderwijs, recht op gezinshereniging van bepaalde familieleden.
3) toegang van de begunstigden van tijdelijke bescherming tot de asielprocedure
Een van de belangrijkste doelstellingen van de richtlijn « tijdelijke bescherming »is het instellen van een uitzonderingsprocedure voor de bescherming van bepaalde ontheemden, in het belang van die personen en van andere personen die bescherming vragen, om te voorkomen dat de asielregeling vastloopt door de massale instroom van bedoelde ontheemden.
Artikel 19, eerste lid, van de richtlijn « tijdelijke bescherming » luidt : « De lidstaten kunnen bepalen dat de gebruikmaking van de tijdelijke bescherming en het genot van de status van asielzoeker tijdens de behandeling van de aanvraag niet kunnen worden gecombineerd. » De richtlijn « tijdelijke bescherming » verplicht de lidstaten dus niet de asielaanvragen van de begunstigden van de tijdelijke bescherming te behandelen voor die bescherming ten einde loopt. In België heeft de regering beslist dat het nodig is te bepalen dat de asielaanvraag ingediend door een begunstigde van de tijdelijke bescherming ambtshalve wordt geschorst, ongeacht of die aanvraag werd ingediend vóór de toepassing van de tijdelijke bescherming of tijdens de toepassingsperiode ervan. De asielaanvraag wordt dus niet behandeld zolang de tijdelijke bescherming geldt. De asielaanvragen ingediend door de begunstigden van de tijdelijke bescherming worden overeenkomstig artikel 17, § 2, van de richtlijn « tijdelijke bescherming » behandeld wanneer die regeling wordt beëindigd.
4) gevolgen van het beëindigen van de toegekende bescherming
De tijdelijke bescherming wordt beëindigd « wanneer de maximale duur is bereikt, hetzij op ieder moment, door de vaststelling van een met gekwalificeerde meerderheid genomen besluit van de Raad, op voorstel van de Commissie, die tevens elk verzoek van een lidstaat om een voorstel aan de Raad voor te leggen, onderzoekt ».
Dat besluit gaat uit van de vaststelling dat de situatie in het land van oorsprong een veilige en duurzame terugkeer van degenen die tijdelijke bescherming hebben verkregen, mogelijk maakt, met eerbiediging van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en de verplichtingen van de lidstaten inzake het verbod tot uitzetting.
De richtlijn bepaalt dat wanneer de tijdelijke bescherming afloopt, het gemeen recht van de lidstaten inzake bescherming en betreffende de vreemdelingen van toepassing is.
Dit wetsontwerp bepaalt dat de minister of zijn gemachtigde de verblijfstitel van de begunstigde van de tijdelijke bescherming kan intrekken, en behalve wanneer belanghebbende ook een asielzoeker is wiens aanvraag onderzocht wordt, hem het bevel kan geven het grondgebied te verlaten. Hij kan dezelfde maatregel nemen ten aanzien van de familieleden die in die hoedanigheid werden gemachtigd tot een verblijf in het Rijk. De termijn waarbinnen de vreemdeling het grondgebied dient te verlaten, mag niet meer dan één maand zijn, zodat de betrokkenen hun vertrek kunnen organiseren.
Overeenkomstig artikel 23 van de richtlijn « tijdelijke bescherming » kan de Belgische overheid personen die de tijdelijke bescherming hebben genoten en die door hun gezondheidstoestand de terugreis onmogelijk kunnen aanvatten, bijvoorbeeld wanneer de onderbreking van de behandeling ernstige gevolgen kan hebben, niet gedwongen verwijderen. In dat geval moet de minister of zijn gemachtigde de verblijfsvergunning van die personen verlengen.
Bovendien kan de minister of zijn afgevaardigde de verblijfsvergunning verlengen van de gezinnen met schoolgaande minderjarige kinderen (vanaf de lagere school) opdat die kinderen het lopende schooljaar kunnen afmaken.
5) mogelijkheid voor de lidstaten om in bepaalde situaties een ontheemde uit te sluiten van het recht op tijdelijke bescherming
Dit wetsontwerp somt de gevallen op waarin iemand uitgesloten kan worden van de tijdelijke bescherming en aan wie bijgevolg de toegang tot het grondgebied of het verblijf als begunstigde van die bescherming geweigerd kan worden. Gelet op de gevolgen ervan kan alleen de minister of zijn afgevaardigde, een ambtenaar van de Dienst Vreemdelingenzaken die een ambt bekleedt vanaf rang 15, over een dergelijke uitsluiting beslissen.
Wat de tweede doelstelling betreft, schrijft de richtlijn voor dat de lidstaten in een geest van gemeenschappelijke solidariteit en gelet op hun respectieve opvangcapaciteiten, de personen opvangen die een tijdelijke bescherming kunnen genieten. In de praktijk geven de lidstaten bij het nemen van de beslissing die de tijdelijke bescherming voor een bepaalde groep mensen toepast, informatie vrij over hun opvangcapaciteiten, die opgenomen worden in de beslissing van de Raad. Vervolgens kunnen zij bijkomende opvangcapaciteiten aangeven, door ze aan de Raad en aan de Commissie mee te delen.
Opmerkelijk is, dat in een verklaring uit het verslag van de Raad van de Europese Unie bij de goedkeuring van de richtlijn « tijdelijke bescherming », de Raad gewezen heeft op « het belang van de solidariteit tussen de lidstaten in het kader van de tijdelijke bescherming. Indien een lidstaat zijn opvangcapaciteit meedeelt overeenkomstig artikel 25, geeft hij aan dat hij bereid is om dienovereenkomstig te handelen. Hij mag rekening houden met het aantal onderdanen van derde landen die reeds internationale bescherming hebben gevraagd of die recentelijk op een andere manier op zijn grondgebied zijn aangekomen ».
De lidstaat brengt verzoeken om overbrenging ter kennis van andere lidstaten en licht de Commissie en het UNHCR erover in. De lidstaten stellen de verzoekende lidstaat van hun opvangcapaciteit in kennis. De solidariteit tussen de lidstaten houdt tevens de inachtneming in van het principe van de « dubbele vrijwilligheid », dat wil zeggen, enerzijds, de bereidheid van een lidstaat om een bepaald aantal ontheemden op te vangen en, anderzijds, de bedoeling van die personen om zich naar die lidstaat te begeven. De tweede bepaling streeft ernaar om gedwongen verplaatsingen te voorkomen.
De maatregelen van de richtlijn genieten ten slotte ondersteuning van het Europees Fonds voor de vluchtelingen opgericht bij het besluit van 2000/596/EG van de Raad van de Europese Unie onder de voorwaarden bepaald in dat besluit. Er zij op gewezen dat dit fonds werd opgericht om de inspanningen van de lidstaten voor de opvang van vluchtelingen en ontheemden en het dragen van de gevolgen van de opvang financieel te ondersteunen en te bevorderen.
De heer Dallemagne wil weten welke andere lidstaten deze richtlijn in hun nationale wetgeving omgezet hebben en in hoever hij reeds toepasbaar is in crisissituaties. Hangt dat af van het aantal landen dat de richtlijn reeds heeft omgezet en hoe zal dat concreet in zijn werk gaan ?
Spreker wenst bovendien opnieuw erop aan te dringen dat het bepalen van het Belgisch standpunt in Europese discussies over zo'n belangrijk onderwerp (immigratie en asiel) op een meer open manier in de commissies van het Parlement aan bod zou moeten komen. Al te vaak moet hij de resultaten van die Europese onderhandelingen uit de pers vernemen. De standpunten van de Belgische regering worden praktisch nooit vooraf besproken of zelfs naderhand toegelicht. Dat zou op een meer systematische wijze moeten plaatshebben.
Men moet er bovendien zeker van zijn dat de Belgische regering in de Europese besprekingen wel degelijk zijn standpunt verdedigt. Spreker was immers verrast en verontrust toen hij vernam dat een van de laatste standpunten terzake getekend was door een ambtenaar, de heer Schewebach. Dat blijkt althans uit de website van de Europese Commissie, waarop een nota te vinden is die door de heer Schewebach ondertekend is.
Over de inhoud zelf van de richtlijn wil spreker twee opmerkingen kwijt.
De eerste betreft het feit dat de minister of zijn afgevaardigde de verblijfsvergunning van de begunstigde van tijdelijke bescherming kan intrekken. Onder welke voorwaarden en om welke redenen kan dat ? Betreft het een algemeen en discretionair recht dat geen motivering behoeft ?
De tweede betreft de dubbele vrijwilligheid. Betekent zulks dat de lidstaten zich systematisch aan hun verplichtingen kunnen onttrekken door ontheemden de toegang tot het grondgebied te ontzeggen ? Welke verdeelsleutel geldt er ? In de veronderstelling dat 50 000 personen in Europa tijdeljk asiel aanvragen, kan de minister uitleggen hoe die onder de lidstaten verdeeld worden ?
Ten slotte, gelet op het feit dat die mechanismen pas in werking kunnen treden wanneer de Raad een advies verstrekt en daartoe eerst aangezocht werd door de Commissie, op haar eigen initiatief of op dat van een lidstaat, wat staat er te gebeuren indien de Raad stilzit, bijvoorbeeld bij een kleinere toestroom ? Een vrij recent voorbeeld daarvan zijn de Rwandezen, van wie slechts enkele honderden asiel aanvroegen. In België werd een specifiek koninklijk besluit genomen om hun tijdelijke opvang te regelen. Er kunnen dus wel eens gevallen opduiken die niet door de richtlijn geregeld worden maar die een specifieke bescherming op nationaal vlak behoeven. Het lijkt dan ook nuttig dat België terzake eigen wetsbepalingen kan behouden.
De heer Lozie komt terug op de hoofddoelstelling van de richtlijn die een tijdelijke bescherming organiseert op Europees niveau in geval van massale vluchtelingenstromen.
Hij wenst te weten of België nog altijd op nationaal niveau kan beslissen om in sommige gevallen zelf een tijdelijke bescherming toe te kennen, buiten deze europese structuur. Of impliceert de implementatie van de richtlijn dat België nog enkel binnen dat Europees kader een tijdelijke bescherming kan toekennen ?
Hij schetst twee scenario's die op korte termijn kunnen leiden tot grote vluchtelingenstromen. Een verdere escalatie van het Palestijnse-Israëlische conflict kan er, bijvoorbeeld, toe leiden dat Palestijnen vanuit de bezette gebieden massaal op de vlucht slaan. België heeft altijd gepoogd om een evenwichtige relatie te behouden zowel met de Palestijnse als met de Israëlische politieke instanties. Het zou echter bijzonder moeilijk kunnen worden om een Europees akkoord te bereiken om die groep mensen te beschouwen als mogelijke begunstigden van een tijdelijke beschermingsmaatregel.
Nog erger, als de Verenigde Staten Irak zouden aanvallen, zal er hoogstwaarschijnlijk een enorme vluchtelingenstroom ontstaan. Ook hier zal het binnen de Europese Unie bijzonder moeilijk zijn om een consensus te bereiken over de houding die moet worden aangenomen tegenover deze vluchtelingen.
Belet het voorliggend ontwerp dat België dan eventueel zelf zou beslissen om aan die groepen mensen een tijdelijke bescherming toe te kennen ?
Ten tweede, wat betreft de Kosovaren, weten we allemaal dat hun statuut niet zo duidelijk was. Sommigen hebben zich perfect geïntegreerd in ons land en het tijdelijk statuut is inmiddels vervallen. Hij hoopt dat het Europese beleid ook op dat gebied duidelijkheid zal verschaffen.
Mevrouw De Schamphelaere formuleert een aantal technische opmerkingen.
In de eerste plaats stelt zij vast dat de tekst van de richtlijn en het voorgelegd ontwerp niet volkomen gelijklopen. Op bepaalde punten gaat de Belgische wettekst verder, zoals de humanitaire redenen maar op andere punten worden er restricties ingevoerd. Zo voorziet de richtlijn de bescherming van de partner die een duurzame relatie onderhoudt met de betrokken persoon maar de Belgische wettekst stelt voor om de bescherming te beperken tot de echtgenoten.
Betreffende de beroepsprocedure wenst ze te weten of dat beroep zou moeten worden ingediend bij de Raad van State. Aangezien die reeds zeer zwaar is belast inzake het vreemdelingencontentieux zal dit tot extra achterstand leiden.
Mevrouw Pehlivan wijst er op dat een aantal gezinnen die een tijdelijke beschermingsmaatregel genieten hier vaak reeds een aantal jaren verblijven. Zij wenst te vernemen of er bepaalde overgangsmaatregelen zijn voorzien. Voor gezinnen met kinderen van 13, 14 of 15 jaar die soms al meerdere jaren in dezelfde Belgische school opgeleid worden rijzen er enorme problemen als zij in hun land van herkomst hun studie moeten voortzetten. Bestaat er voor die gezinnen geen mogelijkheid om in de Europese wetgeving een specifieke reglementering te voorzien ?
Mevrouw Lizin herinnert eraan dat de tijdelijke bescherming zoals ze voor de Kosovaren werd georganiseerd, heel correct was. De commissie heeft overigens de terugkeer meegemaakt van een groep begunstigden van het tijdelijk verblijf, die georganiseerd werd in samenwerking met de IOM. Ze meent dat het belangrijk is dat die terugkeer, wanneer de maatregel van tijdelijke bescherming afloopt, systematisch in samenwerking met de IOM kan worden georganiseerd.
De IOM is een waardevol hulpmiddel bij de procedure van de terugkeer.
Tevens staat het vast dat er binnenkort Iraakse vluchtelingen in Europa zullen aankomen. Libanon wordt reeds met het probleem geconfronteerd : de Libanese overheid heeft een schip onderschept met sjiitische vluchtelingen uit Irak die op weg waren naar Italië. Zodra er militaire acties in Irak plaatsvinden, is de kans groot dat sjiieten zich naar Europa verplaatsen. Heeft men daar al concreet aan gedacht ?
Wat de vrouwen en de gezinnen betreft ten slotte, betreurt ze de al te paternalistische visie op de problematiek. Vaak heeft men het over de vrouw en de kinderen die een verzoeker vergezellen, maar wat met een vrouw alleen die de tijdelijke bescherming wenst te genieten ? Misschien moet de tekst vermelden dat de begunstigde van de tijdelijke bescherming zowel een man als een vrouw kan zijn.
De minister zegt er persoonlijk van overtuigd te zijn dat de internationale dimensie van het Belgisch beleid de Senaat een zeer interessante actieradius kan bieden. Vanaf het begin is hij persoonlijk naar nagenoeg alle raden van de Europese Unie gegaan. In de zeldzame gevallen dat hij niet persoonlijk op die raden aanwezig was, werd België ambtshalve vertegenwoordigd door de ambassadeur van de permanente vertegenwoordiging. Hij verdedigt dan het standpunt van de regering.
Vervolgens beklemtoont hij dat men in geen geval de rechtsbeginselen door elkaar mag halen. De bepalingen van de richtlijn betreffende de tijdelijke bescherming bieden bijvoorbeeld geen bijzonder middel om voor onbeperkte duur toegang te krijgen tot ons grondgebied, buiten de voorwaarden van het Verdrag van Genève om.
Het Verdrag van Genève blijft de hoeksteen van het beschermingsmechanisme. Het is dus het asielbeginsel dat eventueel de deur moet openen voor een onbeperkt verblijf in Europa.
De regeling inzake tijdelijke bescherming heeft precies als doel een flessenhals te voorkomen voor al wie het asiel kan genieten. Men zal dus in de toekomst bijvoorbeeld geen beroep kunnen doen op een regeling van tijdelijke bescherming van drie jaar om het recht op te eisen om definitief op ons grondgebied te blijven. Dat zou immers neerkomen op het invoeren van een permanente regularisatieregeling.
Zijn tweede beschouwing behelst het feit dat men moet pogen orde te brengen in dat alles. Zelfs wanneer men, zoals nu, debatteert over bijkomende bescherming, dat wil zeggen over bescherming voor aanvragers op andere gronden dan het Verdrag van Genève, mag men in geen geval een passepartout-categorie tot stand brengen waarvoor bescherming van alle slag wordt toegekend. Het Verdrag van Genève moet het basisbeginsel blijven. Daar vloeit natuurlijk uit voort dat men het zo ruim mogelijk moet interpreteren. Paradoxaal is, dat wanneer men misbruik maakt van de regeling van bijkomende bescherming, men het Verdrag van Genève uitholt.
Het solidariteitsmechanisme dat inherent is aan het Europese beginsel van tijdelijke bescherming, kan volgens hem geen probleem veroorzaken, zelfs al is er onenigheid over bepaalde politieke aspecten van een toestand. Het is van belang er nogmaals op te wijzen dat de maatregel geldt voor massale verplaatsing van volksgroepen. Het gaat dus niet om kleinere groepen.
Veronderstellen we evenwel dat er zich gevallen voordoen waarvoor men op Europees niveau de vereiste gekwalificeerde meerderheid om het proces op te starten niet vindt. In dat geval behoudt België het recht om voor zichzelf een regeling van tijdelijke bescherming op te zetten voor het eigen grondgebied. Dat kan krachtens artikel 9 van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen. De Belgische regering behoudt dus het recht om eenzijdig een nationale tijdelijke bescherming toe te kennen aan welbepaalde groepen, zoals dat reeds kon vóór richtlijn 2001/55/EG werd aangenomen.
Het doel dat het beginsel van de « dubbele vrijwilligheid » nastreeft, bestaat er in de eerste plaats in de lidstaten tot solidariteit te dwingen. Elke Staat moet in een debat in de Europese Raad zijn kaarten op tafel leggen en duidelijk zijn opvangcapaciteiten bepalen. Dat impliceert een grote politieke verantwoordelijkheid. Daarbij mag men zich overigens niet beperken tot de beoordeling van het verschijnsel van de massale verplaatsing waarmee men wordt geconfronteerd, maar moet men ook rekening houden met de permanente inspanningen inzake asiel of met de inspanningen voor andere problemen.
Het tweede doel van de richtlijn was te voorkomen dat elke Staat zijn protégés kiest. Het dubbele vrijwilligerschap betekent dat men, enerzijds, een opvangcapaciteit vastlegt, bijvoorbeeld 5 000 personen in het geval van de 50 000 aanvragers die door de heer Dallemagne worden vermeld, en dat men, anderzijds, gedwongen verplaatsingen naar andere lidstaten voorkomt door de vreemdelingen te accepteren die voor België hebben gekozen. De opvangcapaciteit van het betreffende land en de keuze van de belanghebbenden moeten dus zoveel mogelijk op elkaar worden afgestemd.
Inzake het principe van de partner, waarvan de definitie uit onze tekst verdwenen is, klopt het dat daarover op Europees niveau problemen zijn ontstaan om tot een akkoord te komen. Spanje erkent alleen gehuwde paren en heeft het er moeilijk mee dat paren kunnen leven in een niet-maritale relatie, zoals het ongehuwd samenwonen. Dat is natuurlijk geen tweederangsprobleem en er zijn al zeer lange discussies op Europees niveau over gevoerd. Elke Staat behoudt echter zijn sociale realiteit en het recht om zelf zijn sociale kwalificaties te bepalen.
Op dat vlak hoeft men op Belgisch niveau niets te vrezen aangezien men over de echtgenoot spreekt, maar dat slaat ook op de partner en in dat geval is de omzendbrief van toepassing.
Wat de vraag van mevrouw Lizin betreft, worden vrouwen natuurlijk geenszins uitgesloten. Misschien moet er in de toekomst meer aandacht gaan naar de opstelling van de teksten.
Wat betreft de terugkeer van de begunstigden van de tijdelijke bescherming, is het inderdaad zo dat de vrijwillige terugkeer van de Kosovaren dank zij de efficiënte steun van de IOM zeer goed verlopen is. Jammer genoeg moesten een aantal terugkeerpremies geschrapt worden, meer bepaald naar naburige landen, omdat die sommigen aanzetten om naar België terug te keren om meermaals de premie op te strijken.
Binnenlandse Zaken blijft echter nauw met de IOM samenwerken. Zij worden trouwens gedeeltelijk door België gesubsidieerd.
Om terug te komen op Irak, heeft Europa reeds met een vergelijkbare situatie te maken gehad, namelijk met betrekking tot Afghanistan. Vóór en tijdens de militaire interventie is de Europese Unie opgetreden om in de mate van het mogelijke onnodige verplaatsingen van bevolkingsgroepen te voorkomen. In samenwerking met het Commissariaat-generaal voor de vluchtelingen heeft zij getracht tijdelijke opvangstructuren op te richten in de nabijheid van de getroffen regio om nodeloze en verre verplaatsingen, waaruit mensenhandelaars jammer genoeg geld slaan, te voorkomen.
Om terug te komen op de kwestie van de landen die de richtlijn reeds in hun wetgeving omgezet hebben, moet men vaststellen dat de richtlijn in principe op 31 december 2002 omgezet moest zijn maar dat België het eerste land is om dat te doen. Als zich nu een spoedeisend geval zou voordoen, zou de Commissie de lidstaten waarschijnlijk onder druk zetten om de richtlijn zo snel mogelijk om te zetten of zelfs in voorkomend geval beslissen dat de tijdelijke bescherming op Europees vlak vervroegd toepassing moet krijgen.
De minister wijst erop dat het Europees kader er nu is en dat het onlogisch zou zijn te doen alsof het er niet was. Het Europees recht is van toepassing en maakt integraal deel uit van het positief recht van de lidstaten.
De intrekking van de verblijfsvergunning zal nog slechts mogelijk zijn wanneer een einde wordt gemaakt aan het statuut van de tijdelijke bescherming, ofwel omdat de maximumtermijn verstreken is, ofwel omdat de Raad bij gekwalificeerde meerderheid besloten heeft een einde te maken aan dat statuut. Een andere mogelijkheid is dat de begunstigde van een tijdelijke bescherming daarvan uitgesloten wordt omdat de voorwaarden daartoe verenigd zijn. Wie uitgesloten wordt van de tijdelijke bescherming moet ook zijn verblijfsvergunning inleveren.
Er bestaan reeds gevallen van uitsluiting in het kader van de asielprocedure, bijvoorbeeld in het geval van een terrorist, en wat voor de asielprocedure geldt, geldt ook voor de tijdelijke bescherming.
Ten slotte staat er inzake de toekenning of uitsluiting van de tijdelijke bescherming een mogelijkheid tot beroep open bij de Raad van State. Het bicamerale ontwerp voorziet ook in een beroep voor de raadkamer tegen een beslissing tot vrijheidsbeneming wanneer die is ingegeven door een weigering om redenen van openbare orde.
De heer Dallemagne komt terug op het principe van de bespreking van Europese beslissingen in het Parlement. In dit stadium van de richtlijn heeft het Parlement geen andere keuze dan ze op te nemen in de nationale wetgeving. Amenderen is nu onmogelijk. Spreker kan zich niet van de indruk ontdoen dat sinds asiel en immigratie grotendeels in handen van de Europese overheid gekomen zijn, er geen voldoende controle meer uitgeoefend kan worden op de besluitvorming. Men moet absoluut vermijden dat er zo een democratisch vacuüm ontstaat.
Door het feit dat België een unilateraal initiatiefrecht behoudt om buiten de Europese regeling om een tijdelijke bescherming te verlenen, heeft hij bovendien de indruk dat zulks alleen geval per geval en met een koninklijk besluit mogelijk zal zijn. Het principe van het Belgisch initiatiefrecht moet echter verankerd worden in een meer solide wettelijke basis dan een gewone omzendbrief. Vele Europese landen, zoals Duitsland, Zweden, Nederland, Denemarken, Griekenland, enz. hebben in hun nationale wetgeving bijzondere bepalingen opgenomen betreffende het statuut van de tijdelijke bescherming. Hij pleit dus voor een wetgevend initiatief in die zin.
De minister wijst erop dat een parlementaire discussie die voorafgaat aan de besluitvorming op Europees niveau praktisch niet haalbaar is aangezien hij de meeste dossiers vaak pas aan de vooravond van een vergadering van de Europese Raad ontvangt. Voortdurend op de hoogte blijven is dus de enige manier om de communicatie tussen de parlementsleden en de minister tot stand te brengen.
Wat betreft het Belgische initiatiefrecht om een tijdelijke bescherming te verlenen, moet men een beetje optimistisch blijven. De Europese regeling wil een oplossing aanreiken voor dramatische situaties. Te voorkomen is in het wilde weg regels te gaan uitvaardigen zonder rekening te houden met de grote doorbraak en de waarborgen die de Europese richtlijn biedt.
Mevrouw Pehlivan wenst een kleine verduidelijking : legt de richtlijn een bepaalde opvangcapaciteit per land op ? Als dat niet het geval is, loopt men dan niet het risico dat sommige lidstaten hun verplichtingen niet zullen naleven ?
Volgens de minister is dat natuurlijk niet de bedoeling van de richtlijn. Het principe dat aan de grondslag van de tekst ligt, is dat van de solidariteit. Het is natuurlijk goed mogelijk dat sommige landen terughoudend zijn en hun opvangcapaciteiten en bijdragen tot een minimum herleiden. Echter, dat moet op de agenda van de Raad komen met alle politieke druk die daarbij komt kijken.
Het wetsontwerp in zijn geheel wordt eenparig aangenomen door de negen aanwezige leden.
Artikelen 1, 2 en 3
Elk van de artikelen wordt eenparig aangenomen door de negen aanwezige leden.
Het wetsontwerp in zijn geheel wordt eveneens eenparig aangenomen door de negen aanwezige leden.
Vertrouwen wordt geschonken aan de rapporteur voor het opstellen van dit verslag.
| De rapporteur, Georges DALLEMAGNE. |
De voorzitster, Anne-Marie LIZIN. |