2-1198/2 | 2-1198/2 |
12 JUNI 2002
De commissie voor de Justitie heeft voorliggend bicameraal wetsontwerp besproken tijdens haar vergadering van 12 juni 2002, in aanwezigheid van de minister van Justitie.
De minister heeft reeds verschillende keren gewezen op het feit dat de wet van 7 mei 1999 tot wijziging, wat het tuchtrecht voor de leden van de rechterlijke orde betreft, van het gerechtelijk wetboek, een aantal gebreken vertoont, waardoor zij niet uitvoerbaar is. Deze gebreken zijn zeer divers :
Er werd geen tuchtregeling voorzien voor de eerste voorzitter van het Hof van Cassatie, de federale procureur, de toegevoegde rechters, de griffiers, de secretarissen, het personeel van de griffies en parketten, de referendarissen bij het Hof van Cassatie, de referendarissen en de parketjuristen en de attachés van de dienst voor documentatie en overeenstemming der teksten bij het Hof van Cassatie.
Er is onduidelijkheid wat betreft de oprichting en de samenstelling van de Nationale Tuchtraad, zodat de Koning de wet onmogelijk kon uitvoeren.
Er werden geen afdoende overgangsbepalingen voorzien.
Het wetsontwerp dat de regering thans voorlegt strekt ertoe de wet van 7 mei 1999 te vervangen. De doelstelling en de uitgangspunten van de wet van 7 mei 1999 werden evenwel behouden. Deze wet moet immers hoewel ze ingewikkeld en onvolledig is, als een verbetering beschouwd worden in vergelijking met het huidige systeem. Aangezien het de bedoeling is van het huidige wetsontwerp om de leesbaarheid van de bepalingen van deze wet te verhogen, en de leemten ervan aan te vullen, is het noodzakelijk gebleken sommige bepalingen te vervangen met het oog op de interne samenhang of opportuniteit.
Dit wetsontwerp bevat bijgevolg tal van bepalingen die voortkomen uit de wet van 7 mei 1999. Het gaat dan inzonderheid om het bestaan van een Nationale Tuchtraad, de mogelijkheid om beroep in te stellen, het recht van uitwissing, alsook de mogelijkheid tot herstel in eer en rechten en tot herziening, waarvan vóór die wet geen sprake was.
De leesbaarheid van voornoemde wet wordt vergemakkelijkt, inzonderheid doordat dit wetsontwerp het hoofdstuk inzake de tuchtinstanties grondig bijstelt. Zo wordt voortaan in afzonderlijke afdelingen bepaald welke overheden bevoegd zijn om de procedures in te leiden (afdeling II), om een zaak te onderzoeken (afdeling III), om een straf op te leggen (afdeling IV), alsook bij welke overheid hoger beroep kan worden ingesteld (afdeling VI). Afdeling I is gewijd aan de Nationale Tuchtraad en afdeling V behelst de tuchtvoorschriften ten aanzien van de gedelegeerde personeelsleden en de plaatsvervangende magistraten.
Teneinde de leemten in de wet van 7 mei 1999 aan te vullen werd onder meer voorzien in een tuchtregeling voor de eerste voorzitter van het Hof van Cassatie, de federale procureur, de toegevoegde rechters, de griffiers, de secretarissen en alle andere personeelscategorieën die over het hoofd werden gezien.
Ook voor de samenstelling van de nationale tuchtraad werden de noodzakelijke verduidelijkingen aangebracht, alsook wat de bevoegdheid van de Koning betreft om de samenstelling ervan te regelen. Tevens worden passende overgangsmaatregelen voorzien.
De voornaamste wijziging vergeleken met de wet van 7 mei 1999 betreft de opdracht van de Nationale Tuchtraad die in het algemeen geen tuchtoverheid meer is, en niet langer de rol van beroepsorgaan vervult.
Voortaan heeft de Nationale Tuchtraad als taak de bij hem aanhangig gemaakte feiten te onderzoeken met het oog op het opleggen van een zware straf, alsook advies te verstrekken aangaande de toe te passen strafmaat.
In dit wetsontwerp wordt dezelfde procedure aangehouden voor alle betrokken personeelscategorieën, zodat de Nationale Tuchtraad, in tegenstelling tot het bepaalde in de wet van 7 mei 1999, ook een onderzoeks- en adviesbevoegdheid heeft ten aanzien van leden van het Hof van Cassatie.
De bevoegdheid om als tuchtoverheid op te treden, wordt in het wetsontwerp verdeeld onder de Koning, de minister van Justitie, het Hof van Cassatie, de hoven van beroep, de arbeidshoven, de korpschefs, de hoofdgriffiers en de hoofdsecretarissen.
Het ter bespreking voorliggende wetsontwerp handhaaft de dualiteit tussen het tuchtrechtelijk systeem met betrekking tot de magistraten van de zetel en dat met betrekking tot de magistraten van het openbaar ministerie. Artikel 151 van de Grondwet bepaalt weliswaar dat het openbaar ministerie onafhankelijk is in de individuele opsporing en vervolging, maar voorziet eveneens in een institutionele verankering van het positief injunctierecht van de minister van Justitie, alsook van zijn bevoegdheid om bindende richtlijnen inzake strafrechtelijk beleid vast te leggen. Bovendien wordt de hiërarchische structuur van het openbaar ministerie niet in vraag gesteld. Daarbij komt nog dat artikel 153 van de Grondwet bepaalt dat de Koning de ambtenaren van het openbaar ministerie bij de hoven en de rechtbanken benoemt en ontslaat. Vandaar dat de regering deze dualiteit handhaaft, ook al plaatsen de Raad van State en de Hoge Raad voor de Justitie er vraagtekens bij.
Op 19 februari 2002 werd in de commissie voor de Justitie van de Kamer van volksvertegenwoordigers de procureur-generaal bij het Hof van Cassatie, de heer Dujardin en advocaat-generaal, de heer Deriemaecker gehoord. In samenwerking met deze instantie werden daaropvolgend een aantal amendementen voorbereid die tegemoet komen aan de bedenkingen die door dezen werden geformuleerd.
Allereerst werd aldus bij amendement voorzien dat de bevoegdheid van de Nationale Tuchtraad eenvormig is ten aanzien van éénieder. Dit betekent dat deze de feiten onderzoekt die in aanmerking komen om te worden gestraft met een zware tuchtstraf en een advies uitbrengt over de op te leggen straf.
Vervolgens werd opgenomen dat het openbaar ministerie een tuchtprocedure kan aanhangig maken bij elke tuchtoverheid en eveneens hoger beroep kan instellen, zowel tegen tuchtstraffen als in het kader van de oplegging van ordemaatregelen. Dit betreft een belangrijke garantie voor de objectiviteit van de procedures.
Eén van de opmerkingen betrof tevens dat voor lichte straffen, de vordering wordt ingesteld door dezelfde persoon die het onderzoek voert en die de lichte straf oplegt. Er diende ook voor deze lichte straffen een duidelijke scheiding gemaakt te worden. Om hieraan tegemoet te komen, werd voorzien dat de overheden die bevoegd zijn om de tuchtvordering in te stellen een persoon van minstens gelijke rang in hun korps kunnen aanduiden om het tuchtonderzoek te voeren. En ingeval het gaat om een zeer beperkt korps, kan het dossier voor onderzoek overgemaakt worden aan de korpschef van het hogere niveau.
In het ontwerp werd er oorspronkelijk voor geopteerd om voor alle leden van het openbaar ministerie de bevoegdheid tot het opleggen van zware straffen toe te kennen aan de minister van Justitie. Idem voor de referendarissen, de parketjuristen, de griffiers en de secretarissen. De regeling die naderhand ingevoerd wordt door de amendementen van de regering, volgt evenwel het voorstel van Cassatie, waardoor zoveel als mogelijk een beroepsmogelijkheid gecreëerd wordt bij de minister van Justitie, met uitzondering uiteraard van die gevallen waarvan de grondwettelijke principes vereisen dat de minister van Justitie of de Koning zelf de zware straf oplegt.
Een volgende wijziging betreft de personen van de rechterlijke orde die een ander ambt uitoefenen dan dat waarin ze zijn benoemd. Zij blijven ressorteren onder de tuchtoverheid bevoegd voor het ambt waarin ze zijn benoemd. Tijdens de hoorzittingen werd er immers op gewezen dat het systeem opgenomen in het ontwerp en waarbij een bevoegdheid werd toegekend aan de Nationale Tuchtraad een schending uitmaakt van het gelijkheidsbeginsel.
Vervolgens werd de voorziening in cassatie bedoeld bij artikel 610 van het Gerechtelijk Wetboek hersteld.
Tenslotte werden enkele verfijningen aangebracht in het kader van de verzending door de nationale Tuchtraad van het tuchtdossier aan de overheid bevoegd om een zware straf op te leggen. Als gevolg daarvan werd tevens een onderscheid gemaakt tussen zware straffen van de eerste graad en zware straffen van de tweede graad.
Door deze amendementen wordt eveneens tegemoet gekomen aan enkele opmerkingen die geformuleerd werden door de vakbonden en personeelsorganisaties van de griffiers, zoals bijvoorbeeld omtrent de beroepsmogelijkheden, en de noodzaak tot scheiding van functies. Andere opmerkingen werden reeds eerder tengevolge van het overleg met de vakbonden in het wetsontwerp geïntegreerd, zoals bijvoorbeeld de vrije keuze van verdediging, wat meteen de algemene opmerking dat de onderhandelende instantie over weinig onderhandelingsruimte beschikte ter zijde stelt.
Andere opmerkingen van de vakbonden werden evenwel niet gevolgd. Zo werd de samenstelling van de Nationale Tuchtraad niet gewijzigd. Een vergelijking tussen magistraten en de andere personeelscategorieën voor de aanduiding van de leden van de Nationale Tuchtraad loopt overigens mank, aangezien de andere personeelscategorieën over geen verkozen korpsvergadering beschikken. Bijgevolg is men genoodzaakt een afwijking te voorzien.
Dat er een gelijklopende benadering wordt gehanteerd voor magistraten en niet-magistraten, is ten andere een bewuste keuze van de Regering, die overigens steun vindt in de rechtspraak van het Arbitragehof. De andere personeelscategorieën maken immers op hun niveau deel uit van de administratieve omkadering van het gerechtelijk apparaat en door het personeel van griffies en parketten te onderwerpen aan hetzelfde stelsel als de andere geviseerde categorieën vestigt de regering de aandacht op het belang van het ambt en het onwrikbaar vertrouwen dat er dient te bestaan tussen alle niveaus van het gerechtelijk apparaat. Er weze tevens opgemerkt dat griffiers en de andere vakorganisaties op dit punt een andere mening vertolken, waarbij de griffiers zich precies verheugen over deze gelijkberechtiging.
De vakbonden hebben eveneens laten verstaan dat het feit dat er geen precieze taakomschrijving van het administratief personeel van de griffies en de parketten een probleem zou zijn. Dit dient evenwel niet gekaderd te worden in een discussie omtrent het toepasselijke tuchtrecht en houdt meer verband met de uitwerking van het statuut. Het zou overigens heel gevaarlijk zijn voor de goede werking van de diensten om terzake een punctuele opsomming te voorzien. Bovendien mag men niet uit het oog verliezen dat de tussenkomst van de Nationale Tuchtraad voor zware straffen, de mogelijkheid om de zaak te verwijzen naar de korpschef van het hogere niveau of een persoon van gelijke rang bij lichte straffen, de rechtspraak die naderhand zal vastgelegd worden, en de mogelijkheid om hoger beroep in te stellen zelfs bij lichte straffen voldoende duidelijkheid en garanties zullen bieden om misbruiken te vermijden.
Wat betreft tenslotte de mogelijkheid om een tuchtprocedure in te stellen door een magistraat ingeval van fout of nalatigheid begaan bij het verlenen van bijstand aan de rechter, werd door de vakorganisaties verwezen naar de wettelijke plichten van de griffier als objectieve waarnemer ten aanzien van de feiten die zich tijdens de behandeling van een zaak kunnen voordoen, en de mogelijke misbruiken door magistraten die hieruit zouden ontstaan in geval van een meningsverschil tussen een griffier en een magistraat. Hier mag niet uit het oog verloren worden dat deze magistraat slechts louter de mogelijkheid heeft om de tuchtprocedure in te stellen, en vanaf dat ogenblik het onderzoek geschiedt hetzij door de korpschef, hetzij door de Nationale Tuchtraad, en ook de straffen door een andere instantie zullen worden opgelegd. Door deze garanties kan men moeilijk naar redelijkheid verantwoorden dat de wettelijke plichten van de griffier in het gedrang zouden kunnen komen.
In het algemeen kan tenslotte nog opgemerkt worden dat dit wetsontwerp reeds anticipeert op mogelijke nieuwe ontwikkelingen in de rechtspraak van het Europees Hof voor de rechten van de mens.
De heer Dubié wenst nadere uitleg over artikel 2. Wat bedoelt men juist met « personen die zodoende afbreuk doen aan het vertrouwen in die instelling (justitie) » ?
Kan bijvoorbeeld een magistraat die deel uitmaakt van het Nationaal Verbond van magistraten en in die hoedanigheid kritiek levert op bepaalde aspecten van Justitie, onder het toepassingsgebied van artikel 2 vallen ?
De minister antwoordt ontkennend op de laatste vraag en verwijst naar de wet van 7 mei 1999. Artikel 2 van voorliggend ontwerp vermeldt duidelijk dat de tuchtstraffen worden opgelegd aan personen die de taken van hun ambt verwaarlozen en zodoende afbreuk doen aan de goede werking van de Justitie of aan het vertrouwen in die instelling. Het artikel is van toepassing op magistraten, maar ook op griffiers, referendarissen bij de parketten, enz.
De heer Vandenberghe meent dat artikel 2 een vorm van deontologie uitdrukt in zeer abstracte normen. Deze algemene formules (verwaarlozen van de taken van hun ambt, afbreuk doen aan de goede werking van de justitie of van het vertrouwen in die instelling) dienen te worden ingevuld. Probleem rijst dat het tuchtrecht qua aard in enigerlei mate gelijkloopt met het strafrecht. In het strafrecht staat echter het legaliteitsbeginsel voorop, met name de precieze omschrijving van het misdrijf, terwijl artikel 2 van voorliggend ontwerp een containerbegrip bevat. In artikel 3 worden dan de sancties uitgedrukt. Elke band tussen artikel 2 en artikel 3 ontbreekt. Een inbreuk op artikel 2 kan elke mogelijke sanctie uitgedrukt in artikel 3 tot gevolg hebben. De wetgever delegeert hierdoor een enorme bevoegdheid aan de tuchtrechtelijke overheid. De wetgever geeft geen enkele aanduiding over de toepassing van de ene of de andere sanctie. Wanneer gaat men bijvoorbeeld over tot ontzetting uit het ambt ? De opvattingen over tucht kunnen zeer uiteenlopend zijn, naargelang de verschillende rechtsgebieden. De overtreder is aldus in grote mate afhankelijk van de samenstelling van het tuchtcollege. Er zijn uiteraard evidente zaken. Een veroordeling wegens ernstige strafrechtelijke feiten zal het einde van het mandaat betekenen. Maar wat bijvoorbeeld bij een snelheidsovertreding ? De wetgever zou best de grens aangeven die men moet overschrijden om ontzet te worden uit het ambt. Is er geen objectivering mogelijk voor het opleggen van zware straffen ?
Een tweede opmerking betreft de overheden bevoegd voor het onderzoek en bevoegd om een straf op te leggen. In het voorgestelde artikel 412, § 1, worden de tuchtoverheden vermeld die bevoegd zijn om een lichte straf op te leggen. In § 2 worden de tuchtoverheden aangewezen die bevoegd zijn om een zware straf uit te spreken. Hoe gebeurt deze dispatching in concreto ? Wie beslist dat een zaak naar de ene dan wel naar de andere overheid wordt gestuurd ? Wanneer wordt een zaak voor onderzoek naar de Nationale Tuchtraad overgezonden ? De Nationale Tuchtraad heeft immers enkel onderzoeksbevoegdheid wanneer een zware straf moet worden opgelegd.
Artikel 409, § 1, bepaalt dat er een Nationale Tuchtraad wordt ingesteld die bevoegd is voor het onderzoeken van feiten die in aanmerking komen om te worden gestraft met een zware tuchtstraf en het uitbrengen van een niet bindend advies over de in dat geval op te leggen straf; hoe komt dit niet bindend advies tot stand ? Geeft dit aanleiding tot tegensprekelijk debat ? Wie is de « vorderende overheid »? Is dit de vervolgende overheid op de zitting ? Spreker veronderstelt dat in ieder geval voor de overheid die de straf dient op te leggen (artikel 13) de rechten van de verdediging worden gerespecteerd en dat er dus een tegensprekelijke procedure plaatsvindt, ook bij het opleggen van de lichte straffen.
Wat gebeurt er in concreto als de tuchtrechtelijke overheid die de zware straf dient op te leggen beslist een lichtere straf op te leggen ?
De heer Dubié treedt de opmerking bij dat er geen link bestaat tussen artikel 2 en artikel 3 en dat de wetgever best een aanduiding zou geven over de op te leggen straf.
Mevrouw Taelman verklaart dat haar fractie positief staat tegenover voorliggend wetsontwerp. De wet van 7 mei 1999 is onoverzichtelijk en onvolledig. Zo bijvoorbeeld kon de Nationale Tuchtraad niet worden samengesteld, omdat de regels voor de samenstelling ervan niet voldoende waren uitgewerkt. Dit leidde reeds tot de noodzakelijke aanvaarding van een recent, wetgevend niet hoogstaand kunststukje, dat de inwerkingtreding van de wet van 7 mei 1999 uitstelde van 1 januari 2002 naar 1 januari 2003.
Anderzijds is het goed dat een aantal terechte bepalingen uit deze wet van 7 mei 1999 wel worden overgenomen (bijvoorbeeld eerherstel) en dat er rekening werd gehouden met de rechtspraak van het Arbitragehof.
Zij is ervan overtuigd dat voorliggende wet ertoe zal leiden dat een uitvoerbaar nieuw tuchtrecht zal kunnen worden ingevoerd vanaf 2003.
De minister antwoordt dat het huidige artikel 2 werd overgenomen uit de wet van 7 mei 1999. Dit artikel werd aldus gelibelleerd omdat men algemeen aanvoelt dat het tuchtrecht als dusdanig niet codificeerbaar is. Daarentegen is de procedure wel te codificeren. Men mag niet uit het oog verliezen dat er, bij de toepassing van het tuchtrecht, rekening moet worden gehouden met de maatschappelijke context, die steeds kan veranderen. Geen enkel land van de Europese Unie heeft trouwens een wettelijke regeling waarbij het tuchtrecht voor de magistratuur materieel is vastgelegd. In Canada waar dit wel bestond besefte men zich al vrij vlug dat de maatschappelijke evolutie aldus niet kon worden opgevolgd. Gedragingen die pakweg 10 jaar geleden als schandalig werden beschouwd, worden nu algemeen aanvaard. Ook op aanraden van het Hof van Cassatie, werd het tuchtrecht in 1997 aldus enkel procedureel vastgelegd; er wordt een antwoord geboden op de vraag wie handelt, wie onderzoekt en wie beslist. Artikel 2 bevat inderdaad een containerbegrip, maar heeft aanleiding gegeven tot jurisprudentie. Op het ministerie van Justitie wordt een centraal register bijgehouden om eenheid van rechtspraak te bewerkstelligen.
Verder worden een aantal garanties ingebouwd, die vroeger niet bestonden. In de tuchtprocedure wordt de tegenspraak ingebouwd, reeds van bij de onderzoeksfase.
Op de vraag of de tuchtoverheid voor wie de zaak werd aanhangig gemaakt teneinde een zware straf uit te spreken, ook een lichte straf kan uitspreken, antwoordt de minister bevestigend. De regel « qui peut le plus peut le moins » is hier van toepassing.
Het is de tuchtoverheid die bevoegd is om de vordering in te stellen, met name de korpsoverste, die zal beslissen over het feit of er een lichte dan wel een zware straf dient te worden uitgesproken. De korpsoverste legt niet zelf de straf op, tenzij het om een lichte straf gaat.
Indien het om een zware straf gaat, maakt de Nationale Tuchtraad het dossier over met het advies aan de aangewezen instantie.
De minister verwijst naar de beschikbare lijst met een overzicht, per graad van magistraat, voor de zetel en het parket, van wie de vordering instelt, wie de feiten onderzoekt, zowel voor een lichte als voor en zware straf, wie de straf oplegt en wie bevoegd is voor het beroep, en uiteindelijk of beroep bij de Raad van State mogelijk is (zie bijlage).
De procedure kan worden ingeleid door de korpsoverste, of door het openbaar ministerie. Het openbaar ministerie bekleedt immers een soort algemene positie in de tussenkomsten in tuchtrecht. Het openbaar ministerie heeft ook een initiatiefrecht indien het algemeen belang dit vereist. Hoger beroep is mogelijk. Ook andere garanties worden ingebouwd (eerherstel, herziening, enz).
Het advies van de procureur-generaal bij het Hof van Cassatie werd integraal gevolgd. De opmerkingen van de Hoge Raad voor de Justitie hadden enkel betrekking op de procedure en werden ook van zeer nabij gevolgd.
De heer Vandenberghe verwijst naar artikel 4 van het wetsontwerp, dat het geval betreft waarbij een lid van de Rechterlijke orde verscheidene tuchtrechtelijke tekortkomingen begaat. Spreker vreest dat dit aanleiding kan geven tot misbruiken. Een korpsoverste die een persoon viseert, kan bij een eerste tekortkoming een dossier opmaken, maar hem pas enkele jaren later vervolgen wanneer meerdere tekortkomingen hem kunnen worden aangewreven, zodat men de zwaarste straf kan toepassen. Dit is een deloyale vorm van tuchtrechtelijk beleid. Men laat de feiten lang genoeg liggen tot de stok voldoende zwaar is om de persoon uit zijn ambt te ontzetten.
De minister verwijst naar het artikel 17, dat een verjaringstermijn invoegt, juist om dit mogelijk misbruik te verhelpen. Het voorgestelde artikel 418 bepaalt dat de tuchtprocedure wordt ingesteld binnen zes maanden nadat de tuchtoverheid bevoegd om de tuchtprocedure in te stellen kennis heeft gekregen van de feiten.
Artikel 1 wordt eenparig aangenomen door de 8 aanwezige leden.
De artikelen 2 en 3 worden aangenomen met 6 stemmen bij 2 onthoudingen.
De artikelen 4 tot 8 worden eenparig aangenomen door de 8 aanwezige leden.
De artikelen 9 en 10 worden aangenomen met 6 stemmen bij 2 onthoudingen.
Artikel 11 wordt eenparig aangenomen door de 8 aanwezige leden.
De artikelen 12 en 15 worden aangenomen met 6 stemmen bij 2 onthoudingen.
De artikelen 16 tot 35 worden eenparig aangenomen door de 8 aanwezige leden.
Het wetsontwerp in zijn geheel wordt aangenomen met 6 stemmen bij 2 onthoudingen.
Vertrouwen is geschonken aan de rapporteur voor het opstellen van dit verslag.
| De rapporteur, | De voorzitter, |
| Martine TAELMAN. | Josy DUBIÉ. |
Deze tabellen zijn uitsluitend gedrukt beschikbaar.