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19 FÉVRIER 2002
Proposition de loi favorisant l'égalité des chances entre les femmes et les hommes lors des élections
Proposition de loi tendant à promouvoir la représentation paritaire des femmes et des hommes sur les listes de candidats aux élections législatives
Proposition de loi visant à promouvoir la parité entre hommes et femmes lors des scrutins électoraux
Le dépôt de ce projet de loi, qui fait partie d'une série de trois, est l'aboutissement d'un long cheminement sociologique et législatif, tendant à accorder aux femmes la possibilité effective d'accéder aux mandats politiques de façon plus égalitaire par rapport aux hommes que par le passé.
Bien qu'elles disposaient déjà depuis longtemps du droit de se faire élire en théorie, la pratique a démontré que la parité dans l'exercice de ces postes n'existait pas. Les statistiques sont là pour le prouver (voir entre autres « Vers une démocratie paritaire » Analyse des élections communales et provinciales du 8 octobre 2000, édité par la Direction de l'égalité des chances du ministère fédéral de l'Emploi et du Travail, juillet 2001 et « La participation politique des femmes à l'issue des élections du 13 juin 1999 Résultats et perspectives », édité par la même direction, en 2000).
De là naquit l'idée de prendre une mesure législative coercitive, afin de vaincre les barrières sociologiques par un droit effectif à la parité. Un premier pas a été la loi dite « Smet-Tobback » du 24 mai 1994, visant à promouvoir une répartition équilibrée des hommes et des femmes sur les listes de candidatures aux élections (Moniteur belge du 1er juillet 1994).
Étant donné que cette loi se limitait à agir sur la composition des listes par l'imposition d'un quota d'au moins 1/3 de candidats d'un sexe différent, elle ne résolvait pas le problème fondamental de la discrimination dans les faits. En effet, beaucoup de listes disposaient le quota des femmes à la fin des listes, laissant aux hommes les premières places utiles.
C'est afin de parer à ce problème que le mouvement féministe a oeuvré pour le système dit de la « fermeture-éclair », qui consiste à garantir une alternance homme/femme sur les listes.
Le Conseil d'État ayant exigé une révision de la Constitution pour aboutir à la réalisation de cet objectif, il a fallu attendre le vote de la « Révision du titre II de la Constitution, en vue d'y insérer un article nouveau relatif au droit des femmes et des hommes à l'égalité », et surtout l'insertion d'un article 11bis, permettant de prendre à l'égard des hommes une mesure discriminatoire en vue de garantir aux femmes l'égal exercice de la plénitude de leurs droits politiques (texte adopté par la Chambre des représentants le 24 janvier 2002).
Immédiatement après ce vote, le gouvernement, en la personne de son vice-premier ministre et ministre de l'Emploi et du Travail, Mme Onkelinx, a enchaîné en déposant trois projets de loi devant parfaire les dispositions des différentes lois électorales dans le sens voulu par la grande majorité du monde politique.
S'il est vrai que ces projets de loi n'assurent pas l'alternance parfaite, mais uniquement pour les deux premières places, c'était là cependant l'enjeu principal. Pour le reste de la liste, l'égalité par quota (50/50) est de mise.
La ministre remercie le Sénat d'accorder le bénéfice de l'urgence aux projets de loi en discussion.
Ces projets ont déjà été discutés longuement au Sénat à l'occasion de la révision de la Constitution et du dialogue mené grâce au Comité d'avis pour l'égalité des chances entre les femmes et les hommes.
Il y a donc deux projets de loi.
Conformément à l'avis du Conseil d'État, un projet de loi spéciale est nécessaire pour assurer une présence égale des hommes et des femmes sur les listes des candidatures aux élections du Conseil flamand, du Conseil régional wallon et du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale, alors que pour les listes de candidatures aux élections des Chambres législatives fédérales et du Conseil de la Communauté germanophone, un projet de loi ordinaire s'impose. Il suffit en effet de modifier le Code électoral.
D'autre part, un troisième projet de loi est actuellement examiné par la commission de l'Intérieur de la Chambre des représentants en ce qui concerne les listes des candidatures aux élections du Parlement européen.
L'instauration de la parité dans l'alternance aux premières places en ce qui concerne les listes de candidatures aux élections communales et provinciales, devra faire l'objet d'un examen par les assemblées régionales concernées, en application des accords du Lambermont.
Il est proposé aujourd'hui de voter des projets prévoyant que sur chaque liste de candidatures aux élections des assemblées concernées, l'écart entre le nombre des candidats de chaque sexe, ne pourra pas être supérieur à un.
D'autre part, les deux premiers candidats de chaque liste devront être de sexe différent, avec une disposition transitoire prévoyant que lors du prochain renouvellement des assemblées concernées, les trois premiers candidats de chacune des listes ne pourront pas être du même sexe.
Pour le reste, il y a lieu de se référer à l'exposé des motifs et au commentaire des articles.
Mme Willame-Boonen demande de joindre toutes les propositions de loi faites en la matière.
La commission décide de joindre les propositions de loi nºs 2-224/1, 2-230/1 et 2-313/1 au présent projet.
Mme Willame-Boonen demande ensuite pourquoi le gouvernement a demandé l'urgence à la Chambre des représentants pour le projet de loi assurant une présence égale des hommes et des femmes sur les listes des candidatures aux élections provinciales, communales et du Parlement européen, alors qu'il existe, semble-t-il, moins d'urgence pour ce projet que pour les deux projets de loi en discussion.
Les prochaines élections législatives auront en effet lieu vraisemblablement en juin 2003.
Même s'il y a lieu de se réjouir de l'avancée constituée par les projets de loi en discussion, ceux-ci sont largement « en-dessous » de ce qui avait été discuté en commission de l'Intérieur du Sénat en février 2000 lors de l'examen de la proposition de loi visant à promouvoir la parité entre les hommes et les femmes lors des scrutins électoraux (de Mme Anne-Marie Lizin et consorts nº 2-224/1), cosignée par elle-même, et de la proposition de loi tendant à promouvoir la représentation paritaire des femmes et des hommes sur les listes de candidats aux élections législatives (de Mme de Bethune et consorts nº 2-230/1), cosignée par Mme Clothilde Nyssens.
Ces propositions de loi prévoyaient toutes deux l'alternance.
Les projets de loi en discussion prévoient la parité sur les listes mais l'alternance ou le principe dit « de la tirette » ne sera pratiqué que sur les deux premières places de la liste.
La disposition transitoire qui prévoit simplement que lors des prochaines élections, les trois premiers candidats de la liste ne pourront pas être du même sexe, est regrettable.
C'était en fait déjà une réalité sur la plupart des listes présentées aux élections du 13 juin 1999.
En quoi les projets de loi en discussion sont-ils alors réellement une avancée ?
Mais le plus regrettable est que l'entrée en vigueur de la loi devrait avoir lieu un an après sa publication au Moniteur belge.
Or, la publication des lois dépend notamment du bon vouloir du ministre.
La loi risque de ne pas être entrée en vigueur en mai 2003, au moment prévisible des prochaines élections législatives.
La ministre trouve que Mme Willame-Boonen a raison.
Le gouvernement est totalement favorable à un amendement dans ce sens mais les projets de loi en discussion ont été élaborés il y a plus de deux ans.
Malheureusement, la réforme de la Constitution a pris beaucoup plus de temps que prévu.
Il faut effectivement changer les dispositions relatives à l'entrée en vigueur.
Mme de Bethune estime que les projets de loi en discussion sont les bienvenus. Ils comportent de nombreux points positifs. Ils n'inscrivent dans le droit fil de ce que soutiennent généralement non seulement les mouvements féministes, mais aussi tous les partisans de l'égalité des chances.
L'intervenante se rallie aux amendements qui seront déposés concernant l'entrée en vigueur. Il est effectivement dommage que la révision de la Constitution ait duré si longtemps. Il faut espérer que le Code électoral puisse encore être modifié à temps.
Elle a déjà plaidé précédemment pour l'alternance des femmes et des hommes sur l'ensemble de la liste. Une série d'études soulignent l'importance d'une bonne répartition des candidats sur la liste tout entière. Les projets de loi préconisent une proportion de 50/50, ce qui, en soi, est positif. Mais si l'on ne propose l'alternance que pour le haut de la liste, en s'en remettant pour le reste à la discrétion des partis, on pourrait obtenir l'effet inverse.
La composition de la liste pourrait faire que les femmes soient plus difficilement élues, notamment parce que le poids du vote de liste est désormais réduit de moitié. Une bonne alternance des hommes et des femmes sur la liste pourrait contribuer à faciliter l'élection de candidats féminins. L'intervenante dépose des amendements en vue de généraliser le principe de la « fermeture éclair » (cf. les amendements nºs 7 et 8).
Pour faire bonne mesure, la commission pourrait également entreprendre une action positive pour encourager les partis à adopter en leur sein un plan d'action en faveur des candidates et des mandataires féminines. La loi sur le financement des partis pourrait être amendée à cet effet. Les partis présenteraient au Parlement un rapport annuel succinct sur la façon dont ils mettent en oeuvre la parité. Promouvoir en une fois un grand nombre de nouveaux candidats présente effectivement un certain nombre de risques.
Les projets de loi en discussion ne posent aucun problème à M. Lozie. Il est vrai que son parti applique depuis longtemps les règles proposées. Il convient de modifier leur date d'entrée en vigueur, pour ne pas courir le risque qu'ils ne soient pas applicables lors des prochaines élections législatives fédérales.
Agalev ne juge pas nécessaire la disposition transitoire proposée, qui prévoit que les trois premiers candidats d'une liste ne peuvent être du même sexe, mais il ne faut pas brusquer les choses. Dans la pratique, il y aura sûrement une alternance aux deux premières places de la plupart des listes.
Il importe que la composition de la suite de la liste puisse dépendre des circonstances locales. Une certaine souplesse est nécessaire, pour autant que la parité soit maintenue dans l'ensemble, en particulier après la réduction de moitié de l'effet des votes de liste et la suppression des listes de suppléants, remplacés par les suivants sur la liste initiale.
M. Verreycken est hostile à toute ingérence excessive. Personnellement, il ne voit pas les projets de loi en discussion d'un très bon oeil.
Selon la Constitution, les communautés sont censées concrétiser l'égalité entre les hommes et les femmes pour ce qui est de l'exercice des droits. Elles peuvent le faire au moyen de la loi, du décret ou de la règle. La législation électorale est fédérale, même si la Constitution dispose que la loi et le décret doivent prévoir le même objectif.
Le premier projet de loi est donc correct, même si on ne voit pas très bien pourquoi la Communauté germanophone a été incluse.
En ce qui concerne le second projet de loi, qui intervient dans la réglementation relative aux communautés, il serait nettement préférable, sur la base de l'autonomie constitutive, de transférer ladite compétence aux communautés au moyen d'une loi spéciale. Conformément à la volonté du constituant, il y aurait lieu de donner un signal aux communautés.
Dans ce deuxième projet de loi, le gouvernement fédéral adopte une attitude paternaliste vis-à-vis des communautés.
M. Timmermans souscrit entièrement aux deux projets de loi à l'examen, moyennant un amendement indispensable en ce qui concerne la date d'entrée en vigueur.
Le système dit de la fermeture éclair n'est pas absolument indispensable; il faut une certaine souplesse lors de la transition. Les deux sexes doivent être représentés aux places éligibles, c'est-à-dire aux deux ou trois premières places. En fait, la réduction de moitié du vote de liste minimalise déjà l'importance du classemement des candidats.
Les deux projets de loi à l'examen sont un bon signal aux partis et à la population pour qu'ils laissent les deux sexes participer à la politique.
Mme Van Riet estime que les projets de loi constituent un pas logique après l'adoption de la révision de la Constitution, qui prévoit entre autres l'égalité d'accès des hommes et des femmes aux mandats et mandats publics obtenus par élection.
Alors que se développe au sein de la société le sentiment général qu'il est nécessaire de renforcer l'équilibre entre les hommes et les femmes au niveau des mandats politiques, il est devenu clair que la réalisation de ces nouveaux principes constitutionnels requiert une mise en oeuvre au niveau législatif.
Appliquer intégralement le principe de la fermeture éclair aux listes électorales serait peut-être le moyen le plus rapide, mais un consensus s'est dégagé au sein du gouvernement pour ne pas imposer intégralement le système de la fermeture éclair et pour n'imposer l'alternance qu'en tête de la liste, tout en garantissant au maximum la réalisation de la parité dans le reste de la liste, fût-ce après une période transitive.
Il ressort de plusieurs études que le seuil actuel de 30 % de candidates a systématiquement été dépassé lors des élections récentes. Dans le cas des élections communales et provinciales de 2000, la proportion de candidates était respectivement de 40 % et de 42 %. Le pas à franchir pour atteindre la parité n'est donc plus très grand.
L'on ferait bien de prévoir un incitant pour les partis, de manière qu'ils soutiennent par exemple le fonctionnement de leurs organisations de femmes, et de garantir ainsi que les candidates soient accompagnées et stimulées.
Il va de soi que les projets de loi à l'examen doivent entrer en vigueur avant les prochaines élections.
Le gouvernement envisage-t-il, dans le cadre du renouveau politique, de modifier les circonscriptions électorales et de faire élire directement le bourgmestre ? Qu'en est-il exactement ? Ces deux pistes peuvent également avoir leur importance pour la représentation des femmes; elles pourraient influer sur celle-ci.
M. Verreycken revient sur la possibilité de voter une loi spéciale. L'article 188, § 2, de la Constitution offre clairement la possibilité d'attribuer des compétences aux communautés par le biais d'une loi spéciale.
Mme Leduc répète qu'il faut tendre à une réelle égalité des chances pour les hommes et les femmes sur la liste. Elle souscrit aux deux projets de loi, qui visent à réaliser la parité entre les hommes et les femmes sur les listes électorales, avec un écart possible d'une unité. Il serait bon d'avoir toujours une alternance aux deux premières places des listes et une égalité de représentation sur les listes. Elle est toutefois opposée au principe de la fermeture éclair, contrairement à ses collègues féminines.
Quand on part d'une position désavantageuse, on ne doit pas exagérer, sous peine de provoquer une réaction négative en retour. Le plus important, c'est que les candidats soient choisis en fonction de leur compétence ou de leur représentativité. Elle croit encore à la force et au bon sens de l'électeur, qui déterminera en définitive qui siégera dans les différents parlements.
Elle reste d'avis que la suppression du vote de liste a été un élément primoridal permettant à chacun de se battre à chances égales pour être élu.
Mme Cornet d'Elzius dit que son groupe soutient les projets de loi en discussion. Celui-ci est en faveur de la suppression complète de l'effet dévolutif de la case de tête qui permettrait à chaque candidat d'obtenir la place qui lui revient.
Mais il serait regrettable que les partis politiques soient contraints de placer sur leurs listes des candidates féminines qui n'y sont pas intéressées. Dans certains arrondissements ruraux, il existe en effet beaucoup de difficultés à trouver un nombre suffisant de femmes.
La présidente convient que l'alternance complète serait l'idéal mais l'alternance partielle est déjà un pas positif. Des études ont montré que pour mettre les hommes et les femmes à égalité, il faut pratiquer la parité et l'alternance. Elle déposera dès lors un amendement proposant l'alternance complète, reprenant le texte de sa proposition de loi visant à promouvoir la parité entre les hommes et les femmes lors des scrutins électoraux (nº 2-224/1).
La ministre précise que les accords du Lambermont n'ont permis que le transfert des compétences en ce qui concerne les élections régionales et provinciales. Pour le reste, il n'y a pas eu d'application de l'article 118, § 2, de la Constitution et tout reste donc de compétence fédérale. Le projet de loi actuellement déposé à la Chambre des représentants devra être modifié puisqu'il avait été déposé avant les accords du Lambermont, et qu'il prévoyait à l'époque de fixer la parité sur les listes électorales régionales, provinciales et communales.
Le gouvernement a demandé l'urgence à la Chambre des représentants en ce qui concerne l'élection des députés belges au Parlement européen, parce qu'il s'agit d'un projet bicaméral optionnel (article 78 de la Constitution).
L'urgence a été demandée en vue de réduire le délai d'évocation, tandis que les projets de loi en discussion sont soumis à la procédure bicamérale obligatoire.
L'élection directe des bourgmestres n'est plus une compétence fédérale; cette question a été régionalisée par suite des accords du Lambermont. D'autre part, le premier ministre a présenté au Parlement une note importante sur le principe de la modification des circonscriptions électorales. Les ministres des Réformes institutionnelles préparent actuellement un texte sur les circonscriptions électorales provinciales, qu'ils proposeront prochainement au gouvernement.
Un financement complémentaire des partis politiques qui mèneraient une politique active d'égalité entre les hommes et les femmes pourrait faire l'objet d'un accord entre les différents partis démocratiques. La ministre n'y voit aucun inconvénient.
Le principe de la fermeture-éclair est un idéal pour la ministre. Mais il vaut mieux avancer d'emblée dans le cadre des projets de loi en discussion plutôt que de subir un « sur place » défavorable à la représentation des femmes. Ces projets ont fait l'objet d'un consensus au sein du gouvernement; ils pourraient déjà induire une réforme fondamentale de la composition du spectre politique au niveau de la proportion hommes/femmes. Des études démontrent que la simple application de cette loi par rapport aux élections de 1999 permettrait de porter le taux global de représentation des femmes dans l'ensemble des Conseils de 22 % à plus de 33 %.
La présidente annonce que le gouvernement déposera deux amendements relatifs à l'entrée en vigueur des projets de loi en discussion.
Elle pense qu'il est difficile d'intégrer la question d'un financement complémentaire des partis politiques dans les projets de loi à l'examen. On pourrait l'évoquer au moment de la discussion sur le financement des partis politiques.
Mme de Bethune voudrait insister sur les amendements qu'elle propose d'apporter à la loi relative au financement des partis politiques. Ce dossier est lié à celui des présents projets de loi. Il importe de faire passer la parité maintenant et de créer simultanément un espace permettant de réaliser cette parité avec le plus de succès possible.
Même si le monde politique n'en est peut-être pas convaincu, il est important, pour la base et pour l'opinion publique, de faire le rapprochement entre ces deux dossiers. Car ils sont intimement liés, non pas tant au niveau de la technique législative, mais bien par l'objectif qu'ils poursuivent.
Le fait de voter la parité sur les listes électorales au même moment qu'un amendement portant sur la loi relative au financement des partis politiques, et consacrant spécifiquement dans celle-ci l'idée de parité, constituerait un signal fort. Il faut aussi que la culture au sein des partis change à cet égard.
Il serait dommage de laisser passer cette chance de faire d'une pierre deux coups, car il risque de couler encore beaucoup d'eau sous les ponts avant qu'une nouvelle occasion ne se présente de réaliser ces changements concrets dans la culture politique. Parallèlement aux projets de loi à l'examen qui imposent une obligation aux partis politiques, il faut encourager les efforts de ces derniers allant dans ce sens, afin que l'opinion politique et les électeurs puissent bien cerner tout l'enjeu.
L'urgence est la même dans les deux dossiers. On ne change pas la société que par la voie normative. Il faut aussi induire un changement de culture au sein des partis politiques.
M. Lozie déclare que son parti a obtenu de bons résultats en termes de représentation des femmes au niveau interne, grâce à une politique active en matière d'égalité des chances. Que faudrait-il que son parti fasse de plus pour bénéficier d'un financement complémentaire ? Le financement des partis politiques doit être soumis à des critères objectifs. Il serait excessif de lier leur financement à cette problématique.
Mme Leduc déclare que son groupe politique souhaite voter les textes dans leur formulation actuelle. Ces textes traduisent en fait ce qui est prévu dans la Constitution. Elle souscrit cependant aux amendements du gouvernement.
Article 1er
Aucune observation.
Article 2
Mmes Lizin, Willame-Boonen et de Bethune et consorts déposent des amendements (respectivement numérotés 1, 2 et 7) tendant à étendre le principe de la « fermeture éclair » à l'ensemble de chacune des listes de candidats aux élections pour les Chambre législatives fédérales.
Article 3
Aucune observation.
Article 4
Mmes Willame-Boonen et de Bethune et consorts déposent des amendements (nºs 3 et 8) ayant la même portée que les amendements nºs 2 et 7, mais pour les élections du Conseil de la Communauté germanophone.
Article 5
Mme Willame-Boonen dépose un amendement (nº 4) visant à faire appliquer sans transition le principe de la « fermeture éclair ».
Elle ne voit pas pourquoi il faut encore une dérogation pour les prochaines élections en ce qui concerne les trois premières places.
Article 6
Aucune observation.
Article 7
Mmes Van Riet, Lizin et Willame-Boonen déposent des amendements (nºs 5 et 6) qui visent à ne pas reporter d'un an l'entrée en vigueur de la loi.
Le gouvernement peut donner son assentiment à ces amendements, surtout eu égard au temps considérable que la Chambre des réprésentants a consacré à la révision préalable de la Constitution (articles 10 et 10bis).
Intitulé du chapitre III
Le gouvernement dépose un amendement technique (nº 9) visant à améliorer l'intitulé conformément aux observations du Conseil d'État.
Article 1er
L'article est adopté à l'unanimité des 14 membres présents.
Article 2
Les amendements nºs 1, 2 et 7, respectivement déposés par Mme Lizin, Mme Willame-Boonen et Mme de Bethune et consorts, sont rejetés par 9 voix contre 4 et 1 abstention.
L'article est adopté par 13 voix et 1 abstention.
Article 3
L'article est adopté par 13 voix et 1 abstention.
Article 4
Les amendements nºs 3 et 8, respectivement déposés par Mme Willame-Boonen et par Mme de Bethune et consorts, sont rejetés par 10 voix contre 3 et 1 abstention.
L'article est adopté par 13 voix et 1 abstention.
Article 5
L'amendement nº 4 déposé par Mme Willame-Boonen est rejeté par 11 voix contre 3.
L'article est adopté par 13 voix contre 1.
Article 6
L'article 6 est adopté par 13 voix contre 1.
Article 7
L'amendement nº 6 de Mmes Van Riet et Lizin est adopté à l'unanimité des 14 membres présents.
L'amendement nº 5 de Mme Willame-Boonen est devenu sans objet par l'adoption de l'amendement nº 6.
L'amendement nº 9 déposé par le gouvernement est adopté à l'unanimité des 14 membres présents.
La commission adopte une correction technique en remplaçant dans le texte néerlandais les mots « gremium » par « assemblee » et « nadat het verkozen is » par « na haar samenstelling » et, dans le texte français de l'article 6, les mots « son élection » par « sa constitution ».
L'ensemble du projet de loi amendé a été adopté par 13 voix et 1 abstention.
Confiance a été faite au rapporteur pour la rédaction du présent rapport.
Par suite de l'adoption du projet de loi nº 2-1023/1, les propositions de loi nºs 2-224/1, 2-230/1 et 2-313/1 deviennent sans objet.
| La rapporteuse, Iris VAN RIET. |
La présidente, Anne-Marie LIZIN. |