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28 JANVIER 2002
L'égale éligibilité des femmes et des hommes est consacrée par notre droit.
La Belgique figure cependant parmi les démocraties confrontées à une sous-représentation chronique des femmes dans les instances de décisions politiques, et en premier lieu dans les assemblées élues.
En réaction à cet état de fait, le législateur a adopté une loi, dite « Tobback-Smet », en 1994. Cette loi du 24 mai 1994 visant à promouvoir une répartition équilibrée des hommes et des femmes sur les listes de candidatures aux élections dispose que, sur une liste, le nombre de candidats d'un même sexe ne peut excéder une quotité des deux tiers, et cela pour tous les niveaux électoraux. Un régime transitoire était prévu pour les élections provinciales et communales de 1994.
L'application de cette loi aux différents scrutins du 13 juin 1999 a correspondu à une progression moyenne de 4,8 % par rapport aux scrutins de 1995, soit une progression non négligeable au regard de celle enregistrée depuis 1948. Mais l'analyse (1) démontre cependant que l'on est loin d'atteindre l'objectif de la parité : au Sénat, la proportion d'élues était de 30 %; à la Chambre des représentants, de 19,3 %; au Conseil de la Région de Bruxelles-Capitales, de 34,6 %; au Conseil de la Communauté germanophone, de 24 %; au Conseil flamand; de 19,5 %; au Conseil régional wallon, de 10,7 %, et au Parlement européen, le nombre de femmes élues dans la fraction belge était de 32 %.
Le projet de loi soumis à l'attention de votre honorable assemblée vise à atteindre l'élection d'un nombre de femmes en rapport avec le poids qu'elles constituent réellement. Il s'applique à l'élection du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale, du Conseil régional wallon et du Conseil flamand. Un dispositif similaire est proposé, parallèlement, pour les élections des Chambres législatives fédérales, provinciales, communales, du Parlement européen et du Conseil de la Communauté germanophone. Ces projets de loi prévoient une présence égale d'hommes et de femmes sur les listes électorales, à une unité près. En outre, les deux premières places de la liste doivent être occupées par des candidats de sexe différent. Le projet prévoit toutefois une disposition transitoire pour le premier renouvellement complet de chaque assemblée après l'entrée en vigueur de la loi, aux termes de laquelle les trois premiers candidats de la liste ne peuvent être du même sexe. Les experts considèrent que l'objectif de la démocratie paritaire peut être atteint à travers une présence équilibrée des hommes et des femmes sur les listes électorales, ainsi qu'à travers une meilleure présence des femmes en ordre utile. On citera, à cet égard, l'avis du 4 février 1999 du Comité d'avis du Sénat pour l'égalité des chances entre les hommes et les femmes (doc. Sénat, nº 1-584/2, 1998-1999), ou encore l'avis nº 30 du 24 janvier 2000 du bureau du Conseil de l'égalité des chances entre hommes et femmes sur l'impact de la réduction de l'effet dévolutif des votes en case de tête sur la représentation féminine dans les assemblées.
Le texte prévoit une entrée en vigueur un an après publication au Moniteur belge. Il dispose également que les différentes assemblées visées par son application procèdent, dans les six mois de l'élection, à une évaluation de ses effets sur la présence d'élues. Une telle réglementation n'est en effet compatible avec le principe d'égalité que pour autant que les mesures qu'elle prévoit soient de nature temporaire, destinées à disparaître dès que l'objectif visé est atteint (arrêt 9/94 de la Cour d'arbitrage.
L'avant-projet qui vous est proposé exécute l'article 10bis nouveau de la Constitution qui prévoit que le législateur favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électtifs et publics.
Article 1er
Le projet de loi est « bicaméral obligatoire » au terme de l'article 77 de la Constitution.
Article 2
Cet article pose le principe de la composition égalitaire des listes de candidats, de sorte que l'écart entre le nombre des candidats de chaque sexe ne puisse être supérieur à un.
Il précise en outre que les deux premiers candidats de chacune des listes doivent être de sexe différent.
Dans une étude relative à « la représentation des femmes en politique après les élections du 13 juin 1999 », le Centre de recherche et d'information socio-politiques expose notamment : « diverses solutions pour remédier à la sous-représentation des femmes en politique ont été avancées à la fois par les partis à travers des propositions de loi et par certains auteurs. Des simulations de mesures ont ainsi été réalisées par Petra Meier sur la base des résultats électoraux de 1995 pour la Chambre des représentants et le Sénat. Elle montre ainsi que l'application du système de fermeture-éclair ou l'alternance sur toute la liste conduit à une représentation accrue significative du nombre de femmes, et ce principalement au Sénat (passage de 30 à 42 % de femmes). L'alternance aux deux premières places garantit par contre un plus grand accroissement de la représentation féminine à la Chambre qu'au Sénat, où l'augmentation du nombre d'élues ne serait que légère.
Toutes assemblées confondues, la loi sur les quotas n'aura pas bouleversé radicalement la représentation féminine du paysage politique belge. Le raz-de-marée des élues n'a pas eu lieu. C'était à prévoir car le quota portait sur l'ensemble de la liste mais pas spécifiquement sur les places en ordre utile (...).
Parmi les réformes du système électoral envisagées, la solution de l'alternance homme/femme sur les places en ordre utile, même si elle devrait, pour être réellement efficace, s'accompagner d'une réduction du nombre de circonscriptions électorales, peut être considérée comme l'étape la plus directe sur la voie de la démocratie paritaire » (Courrier hebdomadaire du CRISP, 1999, nº 1662-1663, pp. 82 et 83).
L'objectif poursuivi est de conduire à une présence aussi égale que possible des hommes et des femmes au sein des assemblées élues, et d'assurer une évolution des comportements à cet égard, en exécution de l'article 10bis de la Constitution.
Article 3
Cette disposition abroge la disposition actuelle de même nature la relative à l'élection du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale.
Chapitre III Des listes de candidatures aux élections du Conseil régional wallon et du Conseil flamand
Article 4
Par cet article, les principes développés à l'article 2 sont d'application à l'élection du Conseil régional wallon et du Conseil flamand.
Article 5
Cette disposition abroge la disposition actuelle de même nature relative aux élections du Conseil régional wallon et du Conseil flamand.
Article 6
Cet article prévoit, à titre transitoire, que chaque liste par ailleurs paritaire ne peut comprendre trois candidats du même sexe aux trois premières places, lors du premier renouvellement complet de chaque assemblée après l'entrée en vigueur de la loi.
Article 7
Cet article impose l'évaluation par chaque assemblée, dans les six mois de son élection, des effets de la présente loi sur la présence d'élues en son sein.
En effet, il est souhaitable de pouvoir, après trois législatures, abroger la loi si l'objectif poursuivi d'une représentation équilibrée des hommes et des femmes dans les assemblées a été atteint.
Article 8
Cette disposition détermine la date d'entrée en vigueur de la loi.
Celle-ci est fixée un an après la publication de la loi au Moniteur belge.
En effet, il n'est pas souhaitable de changer les règles de constitution des listes de candidature aux élections sans préavis.
La présente loi a en effet pour vocation de s'appliquer à tous les scrutins à venir.
Tel est, mesdames et messieurs, la teneur du projet de loi que le gouvernement à l'honneur de soumettre à vos délibérations.
La vice-première ministre, ministre de l'Emploi
et ministre de l'Égalité des chances,
Laurette ONKELINX.
Le ministre de l'Intérieur,
Antoine DUQUESNE.
Roi des Belges,
À tous, présents et à venir,
SALUT.
Sur la proposition de Notre vice-première ministre, ministre de l'Emploi et ministre de l'Égalité des chances et de Notre ministre de l'Intérieur,
Notre vice-première ministre, ministre de l'Emploi et ministre de l'Égalité des chances et Notre ministre de l'Intérieur sont chargés de présenter, en Notre nom, aux Chambres législatives le projet de loi dont la teneur suit :
Article 1er
La présente loi spéciale règle une matière visée à l'article 77 de la Constitution.
Art. 2
Sur chacune des listes de candidatures à l'élection du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale, l'écart entre le nombre des candidats de chaque sexe ne peut être supérieur à un.
Les deux premiers candidats de chacune des listes doivent être de sexe différent.
Art. 3
L'article 11bis de la loi du 12 janvier 1989 réglant les modalités de l'élection du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale, inséré par la loi du 24 mai 1994, est abrogé.
Art. 4
Sur chacune des listes de candidatures aux élections du Conseil régional wallon et du Conseil flamand, l'écart entre le nombre des candidats de chaque sexe ne peut être supérieur à un.
Les deux premiers candidats de chacune des listes doivent être de sexe différent.
Art. 5
L'article 14bis de la loi ordinaire du 16 juillet 1993 visant à achever la structure fédérale de l'État, inséré par la loi du 24 mai 1994, est abrogé.
Art. 6
Lors du premier renouvellement complet de chaque assemblée après l'entrée en vigueur de la présente loi, les trois premiers candidats de chacune des listes ne peuvent être du même sexe.
En outre, sur chacune des listes, l'écart entre le nombre de candidats de chaque sexe ne peut être supérieur à un.
Art. 7
Chaque assemblée procède, dans les six mois de son élection, à une évaluation des effets de la présente loi sur la présence d'élues en son sein.
Art. 8
La présente loi spéciale entre en vigueur un an après sa publication au Moniteur belge.
Donné à Bruxelles, le 24 janvier 2002.
Par le Roi :
La vice-première ministre, ministre de l'Emploi
et ministre de l'Égalité des chances,
Le ministre de l'Intérieur,
Avant-projet de loi assurant une présence égale des hommes et des femmes sur les listes de candidatures aux élections des Chambres législatives fédérales, du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale et des Conseils de communauté et de région
CHAPITRE PREMIER
Disposition générale
Article 1er
La présente loi règle une matière visée à l'article 77 de la Constitution.
CHAPITRE II
Modification au Code électoral pour l'élection
des Chambres législatives fédérales
Art. 2
L'article 117bis du Code électoral, inséré par la loi du 24 mai 1994, est remplacé par la disposition suivante :
« Art. 117bis. Sur chacune des listes, l'écart entre le nombre des candidats de chaque sexe ne peut être supérieur à un.
Les deux premiers candidats de chacune des listes doivent être de sexe différent. »
CHAPITRE III
Modification à la loi du 12 janvier 1989 réglant les modalités de l'élection du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale
Art. 3
L'article 11bis de la loi du 12 janvier 1989 réglant les modalités de l'élection du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale, inséré par la loi du 24 mai 1994, est remplacé par la disposition suivante :
« Art. 11bis. Sur chacune des listes, l'écart entre le nombre des candidats de chaque sexe ne peut être supérieur à un.
Les deux premiers candidats de chacune des listes doivent être de sexe différent. »
CHAPITRE IV
Modification à la loi du 16 juillet 1990
réglant le mode d'élection
du Conseil de la Communauté française
Art. 4
L'article 22bis de la loi du 16 juillet 1990 réglant le mode d'élection du Conseil de la Communauté germanophone, inséré par la loi du 24 mai 1994, est remplacé par la disposition suivante :
« Art. 22bis. Sur chacune des listes, l'écart entre le nombre des candidats de chaque sexe ne peut être supérieur à un.
Les deux premiers candidats de chacune des listes doivent être de sexe différent. »
CHAPITRE V
Modification à la loi ordinaire du 16 juillet 1993
visant à achever la structure fédérale de l'État
Art. 5
L'article 14bis de la loi ordinaire du 16 juillet 1993 visant à achever la structure fédérale de l'État, inséré par la loi du 24 mai 1994, est remplacé par la disposition suivante :
« Art. 14bis. Sur chacune des listes, l'écart entre le nombre des candidats de chaque sexe ne peut être supérieur à un.
Les deux premiers candidats de chacune des listes doivent être de sexe différent. »
CHAPITRE VI
Disposition transitoire
Art. 6
Lors du premier renouvellement complet de chaque assemblée après l'entrée en vigueur de la présente loi, les trois premiers candidats de chacune des listes ne peuvent être du même sexe.
En outre, sur chacune des listes, l'écart entre le nombre de candidats de chaque sexe ne peut être supérieur à un.
CHAPITRE VII
Dispositions finales
Art. 7
Chaque assemblée procède, dans les six mois de son élection, à une évaluation des effets de la présente loi sur la présence d'élues en son sein.
Art. 8
La présente loi entre en vigueur un an après sa publication au Moniteur belge.
Le CONSEIL D'ÉTAT, section de législation, deuxième chambre des vacations, saisi par la vice-première ministre, ministre de l'Égalité des chances, le 13 juin 2000, d'une demande d'avis, dans un délai ne dépassant pas un mois, sur un avant-projet de loi « assurant une présence égale des hommes et des femmes sur les listes de candidatures aux élections des Chambres législatives fédérales, du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale et des Conseils de communauté et de régions », a donné le 2 août 2000 l'avis suivant :
OBSERVATIONS GÉNÉRALES
1. Le présent avant-projet tend à imposer la parité entre les hommes et les femmes se présentant sur les listes de candidatures aux élections des Chambres législatives fédérales, du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale et des Conseils de communautés et de régions.
Par le passé, la section de législation a, à plusieurs reprises, relevé l'inconstitutionnalité de projets de loi tendant à imposer une présence minimale de représentants de chaque sexe sur les listes électorales (2).
Dans son avis L. 29.910/2, la section de législation a indiqué qu'afin d'écarter les objections soulevées par de tels projets, il conviendrait d'inscrire une disposition dans la Constitution visant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux (3).
Ainsi qu'en fait mention la demande d'avis, le gouvernement a déposé une proposition de révision de la Constitution tendant à insérer un article 10bis dans la Constitution, dont l'alinéa 1er serait rédigé comme suit :
« Le droit des femmes et des hommes à l'égalité est garanti. La loi, le décret et la règle visée à l'article 134 favorisent l'égal exercice de leurs droits et libertés, et notamment leur égal accès aux mandats électifs et publics. »
L'avis du Conseil d'État doit dès lors être émis sous la réserve expresse que le texte de l'article 10bis, alinéa 1er, qui sera finalement adopté sera bien conforme au texte ainsi proposé par le gouvernement ou qu'en tout cas, s'il fait l'objet de modifications, il maintiendra la possibilité d'adopter les mesures envisagées par le projet examiné.
2. La loi en projet tend à instaurer la parité entre les femmes et les hommes sur les listes électorales déposées non seulement pour les élections des Chambres fédérales, mais également pour l'élection des Conseils de communautés et de régions.
La question se pose de savoir si une loi adoptée à la majorité ordinaire peut imposer une telle règle en ce qui concerne l'élection des Conseils de communautés et de régions, autres que celui de la Communauté germanophone.
L'article 118, § 1er, de la Constitution prévoit en effet que « sauf pour ce qui concerne le Conseil de la Communauté germanophone », la loi qui règle les élections des Conseils de communautés et de régions, doit être adoptée à la majorité spéciale.
Ainsi que la section de législation l'a observé très récemment, à propos d'un avant-projet de loi spéciale modifiant la loi du 8 août 1980 de réformes institutionnelles et la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises en vue de réduire de moitié l'effet dévolutif des votes exprimés en case de tête et de supprimer la distinction entre candidats titulaires et candidats suppléants pour l'élection du Conseil flamand, du Conseil régional wallon et du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale :
« La Constitution n'impose, toutefois, pas que la loi spéciale détermine elle-même de manière exhaustive l'ensemble des prescriptions nécessaires à régler une matière pour laquelle une majorité spéciale est requise.
Comme pour toute matière que la Constitution réserve au législateur, une délégation reste possible pour autant qu'elle ne porte que sur des éléments secondaires.
Les lois spéciales adoptées pour réformer les institutions contiennent d'ailleurs, à plusieurs endroits, des renvois à des dispositions prises ou à prendre tantôt par le Roi, tantôt par le législateur ordinaire.
La pratique consistant pour la loi spéciale à renvoyer à la loi ordinaire pour l'exécution de dispositions qu'elle contient est d'ailleurs implicitement reconnue par l'article 77, alinéa 1er, 4º, qui soumet au bicaméralisme intégral les lois à adopter à la majorité spéciale « ainsi que les lois prises en exécution de celles-ci ».
C'est précisément dans le souci d'éviter tout reproche d'inconstitutionalité que pourrait susciter une loi ordinaire réglant les élections des conseils régionaux et communautaires que l'auteur du présent avant-projet de loi spéciale y a inscrit une disposition, l'article 12, qui prévoit que :
« Les modalités de l'élection du Conseil flamand, du Conseil régional wallon et du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale qui ne sont pas réglés par la présente loi spéciale sont déterminés par la loi ordinaire. »
Compte tenu de ce qui précède, le début de l'article 12 serait mieux rédigé comme suit :
« Les mesures présentant un caractère accessoire ou de détail en vue de l'organisation de l'élection ... (la suite comme au projet). » (4).
Une disposition qui, comme celle en projet, dispose que sur chacune des listes, l'écart entre le nombre des candidats de chaque sexe ne peut être supérieur à un, et que les deux premiers candidats de chacune des listes doivent être de sexe différent, ne saurait être considérée comme une mesure secondaire, accessoire ou de détail (5).
L'article 10bis de la Constitution, tel que proposé par le gouvernement, indique du reste que l'égal exercice, par les femmes et les hommes, de leurs droits et libertés, et notamment leur égal accès aux mandats électifs et publics est favorisé par « la loi, le décret et la règle visée à l'article 134 ». Une telle formulation traduit la volonté de ne pas réserver à la compétence du législateur fédéral la mise en oeuvre de la disposition constitutionnelle envisagée, mais bien de confier celle-ci aux différents législateurs. Ceux-ci ne pourraient toutefois adopter les mesures visées par cette disposition nouvelle que dans les limites de leurs compétences. Or, comme il vient d'être précisé, il résulte de l'article 118 de la Constitution que la législation électorale des communautés et des régions relève du législateur fédéral (6).
3. L'article 7 du projet ne peut également, mais pour d'autres raisons, être adopté tel quel par la loi ordinaire.
Il tend en effet à charger chaque assemblée, de procéder, dans les six mois de son élection, à une évaluation des effets de la présente loi sur la présence d'élues en son sein.
Une telle disposition relève en effet des règles de fonctionnement des conseils de communautés et de régions, qui, sauf en ce qui concerne la Communauté germanophone, doivent être adoptées à la majorité spéciale, conformément aux articles 39 et 115, § 1er, de la Constitution.
4. L'article 123, alinéa 3, 6º, du Code électoral permet aux listes qui ne respectent pas les règles relatives à leur composition équilibrée, visées par l'article 117bis du même Code, de déposer un acte rectificatif ou complémentaire. L'alinéa 4 de cette disposition précise que dans cette hypothèse, l'acte rectificatif ou complémentaire peut comprendre le nom d'un ou de plusieurs candidats nouveaux, mais que l'ordre de présentation adopté dans l'acte écarté ne peut être modifié.
L'article 117bis en projet (article 2 du projet) institue une double règle, l'une portant sur le nombre de candidats de chaque sexe de la liste, l'autre sur l'ordre de présentation de ces candidats, les deux premières places devant être occupées par des candidats de sexe différent.
La question se pose dès lors de savoir s'il ne convient pas de modifier également l'article 123, alinéa 4.
En effet, dans l'hypothèse d'une liste qui respecterait l'alinéa 1er de l'article 117bis en projet, mais qui ne serait pas conforme à l'alinéa 2, il paraît raisonnable de permettre le dépôt d'un acte rectificatif se limitant à modifier l'ordre de présentation.
L'observation vaut pour l'ensemble de l'avant-projet, dès lors que les lois qui régissent les élections des conseils des entités fédérées leur rendent applicables l'article 123 du Code électoral (7).
OBSERVATIONS FINALES
Dans l'intitulé du chapitre IV, ainsi que dans la phrase liminaire de l'article 4, il convient d'écrire :
« loi du 6 juillet 1990 réglant les modalités de l'élection du Conseil de la Communauté germanophone. »
Le texte néerlandais du projet n'a pas été rédigé soigneusement. À ce propos, il est renvoyé aux propositions de texte faites dans la version néerlandaise, in fine, du présent avis.
La chambre était composée de :
M. R. ANDERSEN, président de chambre;
MM. J. MESSINNE et P. VANDERNOOT, conseillers d'État;
MM. J.-M. FAVRESSE et J. KIRKPATRICK, assesseurs de la section de législation;
Mme C. GIGOT, greffier assumé.
Le rapport a été présenté par M. L. DETROUX, auditeur. La note du Bureau de coordination a été rédigée par M. E. BOSQUET et exposée par M. Y. HOUYET, référendaires adjoints.
La concordance entre la version néerlandaise et la version française a été vérifiée sous le contrôle de M. R. ANDERSEN.
Le greffier, | Le président, |
C. GIGOT. | R. ANDERSEN. |
(1) Courrier hebdomadaire du CRISP, nº 1662-1663. La représentation des femmes en politique après les élections du 13 juin 1999, par Valérie Verzele et Carine Joly.
(2) Avis L. 22.066/2, donné le 8 mars 1993, sur un avant-projet de loi « visant à promouvoir une répartition équilibrée des hommes et des femmes sur les listes de candidatures aux élections législatives, provinciales et communales »; avis L. 22.885/2, donné le 17 novembre 1993, sur un avant-projet de loi « visant à promouvoir une répartition équilibrée des hommes et des femmes sur les listes de candidatures aux élections », doc. Chambre, nº 1316/1, 1993-1994; avis L. 29.910/2, donné le 3 avril 2000, sur un avant-projet de loi visant à réduire de moitié l'effet dévolutif des votes exprimés en case de tête et à supprimer la distinction entre candidats titulaires et candidats suppléants pour l'élection des Chambres législatives fédérales, du Parlement européen, du Conseil de la Communauté germanophone et des conseils provinciaux et communaux.
(3) Voir en ce sens, notamment, l'avis L. 21.990/VR du 18 décembre 1992 sur une proposition de loi spéciale « visant à achever la structure fédérale de l'État (doc. Sénat, nº 558/2, 1992-1993, p. 2) et l'avis L. 22.885/2 du 17 novembre 1993 précité.
(4) Avis L 30.168/2, donné le 28 juin 2000.
(5) Voir l'avis L. 22.885/2 du 17 novembre 1993 précité, dans lequel le Conseil d'État a fait observer que les dispositions relatives aux élections régionales destinées à assurer une représentation équilibrée des hommes et des femmes sur les listes électorales, en exécution d'une disposition constitutionnelle en ce sens, devait être adoptée à la majorité spéciale.
(6) Il est vrai qu'en vertu de l'article 118, § 2, de la Constitution, une loi spéciale peut, au titre de l'autonomie constitutive, désigner « celles des matières relatives à l'élection (...) du Conseil de la Communauté française, du Conseil de la Région wallonne et du Conseil de la Communauté flamande qui sont réglées par ces conseils ». À ce jour, aucune législation n'a cependant été adoptée en ce sens pour les matières visées par le projet examiné.
(7) Article 12, § 3, de la loi du 12 janvier 1989 réglant les modalités de l'élection du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale; article 24, § 3, de la loi du 6 juillet 1990 réglant les modalités de l'élection du Conseil de la Communauté germanophone; article 15, § 3, de la loi ordinaire du 16 juillet 1993 visant à achever la structure fédérale de l'État.