2-865/2 | 2-865/2 |
14 NOVEMBRE 2001
Procédure d'évocation
Art. 3
Supprimer cet article.
Justification
Dans l'état actuel des choses, il ne serait pas judicieux de supprimer le monopole de plaidoirie des avocats en matière fiscale et d'accorder, dans cette matière, une compétence de représentation aux fonctionnaires fiscaux.
| Jan STEVERLYNCK. Jacques D'HOOGHE. Ludwig CALUWÉ. Hugo VANDENBERGHE. |
Art. 3
Supprimer cet article.
Justification
La défense en justice de l'administration doit rester confiée à des professionnels de la défense en justice. La qualité des fonctionnaires n'est pas ici en cause mais bien leur métier et leur fonction.
Le fonctionnaire taxateur est habilité à établir l'impôt sur la base d'une législation fiscale qu'il connaît parfaitement. Dans les différents stades de la taxation, il a pu confronté son point de vue et celui du contribuable.
Si le désaccord persiste, après un recours gracieux qui a permis à l'administration, à un niveau supérieur, de se repencher sur le dossier et de le réexaminer, tant du point de vue du droit que du point de vue des faits, c'est à la justice qu'il appartient de débattre.
Il a toujours été admis que, dans la phase contentieuse judiciaire fiscale, comme dans tout autre contentieux judiciaire, le litige est laissé aux mains d'autres professionnels, spécifiquement, et longuement, formé à cette fin, qui ont l'indépendance et le détachement nécessaires.
Il ne paraît donc pas opportun de confier à l'administration la défense d'un dossier fiscal devant les tribunaux, les fonctionnaires n'étant pas et n'ayant pas vocation à être préparés aux arcanes du droit judiciaire et des autres branches du droit.
Il ne paraît pas davantage opportun de mettre ici en cause le monopole de représentation du barreau, dont l'existence se justifie précisément par cette indépendance et est garantie par des règles strictes et des exigences élevées.
On ne voit enfin pas pourquoi le régime judiciaire de la procédure différerait selon que l'on serait en première instance ou en degré d'appel.
| Francis POTY. Ludwig SIQUET. |
Art. 3
Remplacer cet article par la disposition suivante :
« Art. 3. L'article 298 du même Code, remplacé par l'article 6 de la loi du 15 mars 1999, est complété par l'alinéa suivant :
« Le ministre des Finances désigne les fonctionnaires des services qui peuvent, par délégation, assurer la comparution en personne de l'État devant les cours et tribunaux. »
Justification
La question de la représentation de l'État en justice dans le cadre du contentieux fiscal a fait l'objet en doctrine de nombreuses discussions et a suscité des jugements défavorables au ministère des Finances.
En effet, depuis l'entrée en vigueur de la loi de 1999 réformant la procédure fiscale, la question de la représentation de l'État par un de ses agents s'est posée à plusieurs reprises devant les chambres fiscales des tribunaux de première instance. Pour justifier leur qualité, les fonctionnaires comparant au nom de l'État ont avancé trois théories, nous les décrivons de manière synthétique.
· Compétence dérivée du directeur des contributions
En premier lieu, le directeur des contributions prétendait représenter l'État en vertu de son pouvoir de statuer sur une réclamation lequel pouvoir impliquerait à un stade ultérieur celui d'agir en justice au nom de l'État.
· Organe
En second lieu, c'est la théorie de l'organe qui a été invoquée et l'article 703, § 1er, du Code judiciaire, selon lequel les personnes morales agissent en justice à l'intervention de leurs organes compétents. C'est en cette qualité que le directeur des contributions entendait agir en justice.
· Délégation de pouvoir
En dernier lieu, le directeur des contributions prétendait qu'il agissait comme délégué du ministre des Finances qui constitue, en tant que ministre, l'organe compétent de l'État belge.
Observons tout d'abord que la représentation de l'État n'a pas été examinée sous l'angle du mandat. Ce qui est tout à fait correct. En effet, les lois de réforme de la procédure fiscale des 15 et 23 mars 1999 n'ont pas dérogé à la règle de base suivant laquelle, devant les cours et tribunaux, l'État belge comparaît en personne ou par avocat.
Certes, la version initiale du projet de loi prévoyait la faculté pour l'État d'être représenté en instance par un fonctionnaire du ministère des Finances. Au cours des travaux préparatoires, le gouvernement a cependant déposé un amendement supprimant cette possibilité, amendement que le ministre des Finances a justifié d'une part par le fait qu'il n'était pas touché au monopole de plaidoirie des avocats et que la représentation de l'État en personne avait lieu sur base de la théorie de l'organe. Autrement dit, en cas de comparution en personne au nom de l'État, c'est bien la théorie de l'organe qui s'applique.
Le ministre des Finances a encore ajouté lors des travaux préparatoires que ladite représentation serait le fait d'un juriste d'une administration fiscale et, après restructuration du département des finances, qu'il s'agirait du fonctionnaire qui avait établi l'impôt ou le supplément d'impôt. Cette dernière précision du ministre induit la question du mode de désignation de la personne qui doit représenter l'État.
Rappelons à ce sujet que depuis la réforme de la procédure fiscale, l'objet des recours judiciaires a été changé. Les recours judiciaires ne sont plus introduits contre la décision directoriale qui a rejeté la réclamation ou la demande de dégrèvement mais contre la cotisation d'impôt qui fait grief au contribuable et qui continue à lui faire grief puisqu'aucune solution satisfaisante n'a été trouvée aux yeux du contribuable au stade administratif de la procédure contentieuse. L'objet du litige est donc l'impôt tel qu'il a été établi par enrôlement et non plus comme avant la décision directoriale. Le rôle est un titre exécutoire qui est formé, suivant l'article 298 du Code des impôts sur les revenus 1992 (CIR 1992) par le directeur général des contributions ou par son délégué et non plus comme antérieurement par le directeur régional des contributions. La première thèse développée par les directeurs régionaux des contributions pour conclure à leur compétence de représentation ne nous semble pas (plus) fondée puisque l'acte administratif qu forme l'objet du litige porté devant les cours et tribunaux n'est pas (plus) leur décision de rejet de la réclamation ou de la demande de dégrèvement mais le titre exécutoire formé par le directeur général des contributions. C'est dès lors à suivre la première théorie avancée par les directeurs régionaux des contributions, leur directeur général qui devrait assurer la défense en justice de l'État dans tout litige relatif à un de ses rôles.
Cette solution manque cependant d'un appui dans le texte légal puisque l'article 298 ne prévoit pas de droit de représentation dans le chef du directeur général des contributions, l'exercice du privilège du préalable n'étant pas mis en parallèle avec un quelconque droit de représentation pour tous les litiges emportant contestation d'une dette d'impôt enrôlée.
Maintenant venons à la question fondamentale de la représentation de l'État sur la base de la théorie de l'organe; fallait-il légiférer pour conférer expressément la qualité d'organe à un fonctionnaire d'une administration fiscale ou suffisait-il d'une désignation par arrêté royal ?
Deux thèses existent en doctrine à ce sujet.
Une première tendance considère qu'un ministre peut déléguer le droit de représenter l'État en justice par un arrêté royal publié au Moniteur belge (voyez dans ce sens J. Sohier, La représentation de l'État en justice, JT 1988, pp. 313-314).
Une seconde tendance considère que l'État qui comparaît en personne ne peut être représenté en justice que par le ministre compétent ou par l'organe que la loi désigne (voyez dans ce sens V. Dauginet, De nieuwe fiscale procedure, Biblo 1999, p. 104; J.-P. Magremanne et d'autres, Le contentieux de l'impôt sur les revenus, Kluwer 2000, p. 600; P. Van Orshoven, De onmogelijke hervorming van het fiscale procesrecht II, RW 1999-2000, 18 septembre 1999, p. 90).
Des travaux préparatoires, il ressort que c'est la première thèse d'un choix par désignation interne qui a été privilégiée, choix qui a justifié l'abrogation de l'article 297 du Code des impôts sur les revenus 1992 (CIR 92). Explicitons ce dernier argument.
La volonté ministérielle était à l'époque d'instaurer un continum entre la gestion de la taxation et du contentieux de manière à responsabiliser les services de taxation et ce faisant que soient seuls portés devant le judiciaire les litiges sérieux et persistants. Pour rappel, l'article 297 ancien prévoyait que : « l'administration des contributions directes désigne les fonctionnaires ou les services chargés de recevoir et de vérifier les déclarations et de procéder à l'établissement et au recouvrement des impôts ». Tel que rédigé, cet article ne permettait pas de désigner les fonctionnaires chargés de défendre en justice les taxations établies par un contrôle dépendant de l'administration de la Fiscalité des entreprises et des revenus ou de l'administration de l'Inspection spéciale des impôts puisqu'il ne s'agit pas de taxateurs dépendant de l'administration des contributions directes. L'article 297 ne prévoyait rien non plus en matière de désignation pour le contentieux judiciaire même pour les dossiers contentieux résultant de taxation établie par les contrôles des contributions. Par ailleurs, constitutionnellement, le Roi dispose du pouvoir d'organiser l'administration. En ce qui concerne le département fédéral des finances, le Roi a exercé son pouvoir en structurant l'administration, c'est l'objet du règlement organique du ministère des Finances. De ce point de vue, on peut considérer que l'ancien article 297 empiétait sur les compétences
royales, déléguées au ministre des Finances et sous-déléguées au secrétaire général.
Il fut dès lors décidé en 1999 d'abroger l'article 297, c'est l'objet d'un des amendements déposés au Sénat par le gouvernement et de placer toutes les dispositions à prendre relatives à la structure et au fonctionnement du département dans le cadre du règlement organique, à savoir un dispositif purement organique et non réglementaire.
Il faut cependant déplorer qu'aucun arrêté désignant certains fonctionnaires des finances en qualité d'organe de l'État habilité à la représenter en justice n'ait été pris à ce jour. Dans l'état actuel des choses, le ministre des Finances n'a donc pas désigné de fonctionnaires pour représenter l'État en justice de telle sorte que lui seul peut agir en qualité d'organe.
Nous devons toutefois constater que la situation que le ministre des Finances dénonce dans le justificatif de son amendement (doc. 50 0176/002) n'est pas due à « l'absence d'une disposition spécifique » qui aurait du être insérée dans le projet de réforme de la procédure fiscale mais, si l'on suit la thèse de J. Sohier, à l'absence d'une désignation des fonctionnaires par le ministre des Finances.
Il est vrai par ailleurs que dans une affaire non fiscale, la Cour de cassation par un arrêt rendu le 17 janvier 2000 a dit pour droit que l'Office national des pensions n'était pas régulièrement représenté par un secrétaire d'administration chargé par l'administration général de représenter l'office devant le tribunal du travail. Suivant cet arrêt, pareille délégation n'a pas pour effet de conférer audit fonctionnaire la qualité d'organe.
C'est pourquoi, nous estimons qu'il est préférable, pour éviter toute discussion et compte tenu de la controverse existante tant en doctrine qu'en jurisprudence, de prévoir une base légale pour la représentation de l'État dans le contentieux fiscal, représentation qui devrait, et là rien n'est changé par rapport à l'esprit de la réforme de 1999, intervenir par désignation ministérielle. C'est l'objet du présent amendement.
D'autres considérations ont été également prises en compte pour la rédaction de l'amendement.
Le ministère des Finances est régi par ce que l'on appelle en droit administratif le principe de la déconcentration. Cela signifie que les services extérieurs ne dispose pas d'une autonomie fonctionnelle mais travaillent sous les instructions et le contrôle du ministre des Finances et des services centraux.
Le texte du nouvel article 379 tel qu'il est rédigé, permet à n'importe quel agent de se « proclamer » organe de l'État. Cette situation potentiellement génératrice de zizanie et d'abus, ne peut être acceptée. Il appartient au ministre d'organiser son administration. Qui plus, l'absence de désignation pourrait devenir un nouveau moyen pour les contribuables de contester en justice le pouvoir du fonctionnaire prétendant représenter l'État à défaut pour lui d'avoir été désigné par le ministre des Finances puisque quelle que soit la thèse suivie, il faut une désignation.
Par ailleurs, le nouvel article 379 est inséré dans une section qui dispose en matière de recours judiciaires, c'est-à-dire qui concernent les requêtes contradictoires faisant suite au rejet par un directeur de la réclamation ou de la demande de dégrèvement introduite par le contribuable, et non de manière générale pour la représentation de l'État dans tout litige porté en justice relatif à l'application des impôts sur les revenus, par exemple un recours contre une décision directoriale rejetant une remise d'intérêts de retard ou un litige relatif à la légalité d'un acte d'investigation. C'est pourquoi, il est proposé d'insérer le nouveau dispositif à l'article 298 de manière à couvrir tout le contentieux relatif à l'application des impôts sur les revenus.
Signalons encore que le dispositif inséré par l'administration du gouvernement à la proposition de loi du député Pieters ne concerne que les contributions directes, il faudrait dès lors compléter les autres codes fiscaux par un dispositif analogue (par exemple l'article 84 du Code de la TVA).
Art. 3
L'article 379 du Code des impôts sur les revenus 1992, abrogé par la loi du 5 mars 1999, est rétabli dans la rédaction suivante :
« Art. 379. À la demande du requérant, le juge compétent fait procéder à l'audition de tout fonctionnaire d'une administration fiscale dans les contestations relatives à l'application d'une loi d'impôt. »
Justification
Il est important de permettre aux juges fiscaux de pouvoir procéder, à la demande du requérant, à l'audition du fonctionnaire « taxateur » qui aurait procédé au travail de vérification de l'exactitude des déclarations souscrites par les contribuables afin qu'il puisse apporter, si nécessaire, les précisions utiles à la bonne compréhension des constatations ayant permis l'établissement de l'impôt.
Cette faculté vise à responsabiliser davantage le fonctionnaire taxateur dans son travail de vérification.
| René THISSEN. |