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M. Philippe Monfils (PRL-FDF-MCC), corapporteur. - Votre commission a consacré huit réunions à l'examen du projet spécial portant transfert de diverses compétences aux régions et communautés ainsi qu'à une série d'amendements relatifs à la problématique bruxelloise.
Après l'intervention du gouvernement qui a exposé le projet, des questions préalables ont été abordées par les membres. La publicité des débats a d'abord été réclamée, notamment en raison du fait que le ministre avait fait sa déclaration initiale en présence de la presse. Il a été répondu que si l'on avait pas agi de la sorte, en parallélisme avec ce qui s'était fait à la Chambre, le gouvernement aurait présenté le projet de loi à la presse avant même que le Sénat ne soit informé. Pour le surplus, la règle au Sénat est le huis clos, sauf décision contraire. La question de la publicité des débats n'est pas tranchée et le Bureau est saisi du problème, depuis un certain temps d'ailleurs. Malgré le fait que certains membres demandaient au moins la publicité de la discussion générale, les travaux se sont déroulés entièrement à huis clos.
L'avis du Conseil d'État, toujours dans les questions préliminaires, a été demandé sur deux articles. Comme l'article 4 du projet portant régionalisation de la loi communale et provinciale a été jugé inconstitutionnel par le Conseil d'État, celui-ci n'a pas rendu d'avis quant au fond. Ne faut-il pas alors revenir devant le Conseil d'État à ce sujet ? Le gouvernement a répondu négativement dans la mesure où c'est le Conseil d'État qui n'a pas jugé utile de se prononcer de manière détaillée. Quant à l'autre article, l'article 11, il a été inséré en réponse à des remarques et objections du Conseil d'État. Votre rapporteur y reviendra d'ailleurs longuement. Le gouvernement n'estime donc pas nécessaire de renvoyer au Conseil d'État le texte qu'il a rédigé, sinon on pourrait, d'après lui, faire une navette sans fin de la commission vers le Sénat.
Une autre question a porté sur la nécessité du parallélisme de l'examen de l'article 6 relatif à la coopération au développement et du travail de la commission des Affaires étrangères du Sénat sur le même sujet. Il a notamment été répondu que même si l'article 6 était adopté tel quel, le délai du 31 décembre 2002, prévu dans le projet de loi qui vous est soumis, est suffisamment long pour que la commission du Sénat termine ses travaux.
Certains membres ont également demandé que l'on chiffre les conséquences du transfert de compétences. Cette demande a été écartée, d'autres commissaires estimant que le Sénat n'est pas compétent pour débattre les budgets, certains rétorquant cependant que le Sénat et la Chambre sont mis sur le même pied pour le financement des régions et des communautés.
Les accords de coopération font tous l'objet d'interventions. À la demande de plusieurs commissaires, ils sont communiqués pour information, même s'ils devront ultérieurement être approuvés formellement par une loi.
Enfin, on a fait état de négociations secrètes qui seraient menées pour rechercher la majorité nécessaire au vote du projet. Un membre annonce notamment qu'un accord secret aurait été conclu entre le président du VLD et un député de la Volksunie. Vous permettrez au rapporteur de noter avec humour que quand on a suivi le déroulement des choses, notamment la position de ce parlementaire à l'égard du projet, cet accord - s'il a existé - n'est guère solide. L'attitude actuelle de certains protagonistes de cet accord justifie a posteriori le fait que la majorité ait écarté cet élément du débat.
Après ces échanges sur des points de procédure, la discussion générale a commencé. Les deux rapporteurs l'ont structurée de la manière suivante :
La discussion générale a fréquemment concerné les articles particuliers du projet de loi spéciale. Je ne retiendrai ici que les réflexions qui ne sont pas émises sur des points particuliers, lesquels seront renvoyés à la suite de mon intervention. Le soutien apporté par la majorité des commissaires est assez bien traduit par les réflexions émises par un des membres et que je résume. Le projet de loi spéciale sur le refinancement des communautés et ce projet de loi spéciale de transfert de diverses compétences forment un tout indissociable. Le refinancement structurel de la Communauté française constitue une priorité absolue.
En ce qui concerne spécifiquement le projet de loi spéciale, ce commissaire estime que la nouvelle répartition des compétences s'inscrit dans une logique de maturation de la structure fédérale. Cette nouvelle répartition entraînera plus d'efficacité, parce qu'elle permet de mieux prendre en compte les diversités régionales. Cette nouvelle répartition des compétences privilégiera la proximité, la transparence et l'accessibilité.
Ce projet permet aussi de garantir une répartition des compétences plus cohérente. Ainsi, l'accord du Lambermont privilégie une répartition simple des compétences, puisque les règles d'organisation, de financement, de contrôle et d'exercice de ce contrôle sont désormais regroupées auprès d'une autorité plus proche, à savoir la région.
En ce qui concerne les communes à statut spécial, ce commissaire constate que les garanties nécessaires au maintien de l'autonomie et du statut spécial dont bénéficient ces communes à facilités ont été bétonnées dans le projet de loi spéciale. En effet, rien n'est remis en cause quant à la compétence exclusive de l'État fédéral en matière de facilités linguistiques, ni les mesures de protection dont elles font l'objet.
Par ailleurs, pour éviter que quiconque n'atteigne dans les faits les facilités, même s'il est incompétent pour ce faire, le statu quo est préservé dans les communes à facilités. On peut citer à titre d'exemple, le fait que, d'une part, toutes les garanties actuelles existant en faveur des minorités doivent être respectées par toutes les régions et que, d'autre part, le système de la procédure disciplinaire à l'égard des bourgmestres est balisé. Elle permet à l'État de saisir à titre suspensif, soit l'assemblée générale du Conseil d'État, soit la Cour d'arbitrage, qui jugera si la sanction n'a pas été dictée par des motifs linguistiques. Enfin, le maintien de la compétence fédérale en matière de définition des frontières territoriales des communes à facilités est assuré.
Le commissaire constate enfin que la méthode choisie par le gouvernement pour élaborer les deux projets de loi spéciale constitue une innovation, puisque les négociations ont été menées, non seulement à l'échelon fédéral, mais également avec les entités fédérées, au sein de la COSTA, la conférence intergouvernementale et interinstitutionnelle, et au sein des divers comités de concertation. C'est, à ses yeux, un exemple de fédéralisme construit de manière consensuelle et consentie, et non par confrontation et heurts entre institutions.
Le projet a, par contre, été critiqué par d'autres commissaires, tout d'abord en ce qui concerne les méthodes utilisées. La COSTA se trouve dans la ligne de mire d'un commissaire, qui constate, à la lecture d'une étude du CRISP, qu'elle n'a servi à rien. Elle n'a pas été un espace de négociation sereine, de concertation et de compromis mûrement réfléchi. D'ailleurs, pendant la durée des travaux, elle n'a pris aucune décision susceptible de faire l'objet d'un vote au Parlement. Les deux propositions de loi sur la régionalisation de la politique agricole et du commerce extérieur n'ont pas été le fruit des travaux de la COSTA.
Un autre membre fait la même constatation, en faisant remarquer que douze réunions seulement ont été organisées, dont cinq en séance plénière, et tout cela, note-t-il, pour une dépense de 20 millions. L'intervenant souligne que les négociateurs flamands ont laissé passer une chance unique de mettre en oeuvre le programme de leur parti et rappelle les lignes de force de la résolution du parlement flamand, texte que vous trouverez à la page 62 du rapport.
C'est vraiment sans surprise que vous entendez maintenant votre rapporteur constater que la vision des accords est tout à fait différente en ce qui concerne l'opposition francophone. On a parlé - cela figure au rapport - de trahison des engagements pris avant les élections législatives et communales, engagements suivant lesquels les partis francophones démocratiques auraient décidé de ne procéder à aucune réforme institutionnelle durant la législature.
Certains membres protestent face à cette assertion, arguant du fait que les partis francophones s'étaient seulement engagés à repousser toute tentative de régionalisation qui mettrait en cause les éléments fondamentaux de l'équilibre institutionnel et spécialement la sécurité sociale. Le membre poursuit en épinglant ce qu'il appelle la faiblesse des francophones du gouvernement. Abordant spécialement la régionalisation des lois communale et provinciale, ce commissaire fait état d'une lettre du bourgmestre de Linkebeek énumérant les conséquences que, selon lui, le projet de loi spéciale aurait pour les communes de la périphérie bruxelloise. On trouvera le contenu intégral de cette lettre aux pages 52 à 54 du rapport.
La discussion générale a naturellement abordé le problème fondamental posé par le Conseil d'État et relatif au point de savoir si la régionalisation des lois communales et provinciales peut être effectuée sans modification de l'article 162 de la Constitution. Je souhaiterais maintenant développer ce point, qui a fait l'objet de débats approfondis.
Alors qu'actuellement, la réglementation organique des provinces et des communes relève toujours principalement des compétences de l'autorité fédérale, le projet, et plus particulièrement son article 4, pose comme principe que les régions seront désormais compétentes pour organiser les structures provinciales et communales. Le débat de principe qui s'est engagé sur cet aspect du projet est le suivant : pour certains commissaires, pareil transfert de compétence est inconstitutionnel. On ne pourrait en effet réaliser ce transfert qu'en révisant l'article 162 de la Constitution. Or, cet article n'a pas été soumis à révision.
C'est le Conseil d'État qui a lancé le débat sur ce thème de la constitutionnalité. Le Conseil d'État, en son avis, rappelle que l'organisation des institutions provinciales et communales constitue une matière qui est expressément réservée à la loi par la Constitution puisque l'article 162 de cette dernière dispose que « les institutions provinciales et communales sont réglées par la loi. »
Le Conseil d'État relève que l'exposé des motifs du projet de loi spéciale fait référence à la décision de la Cour d'arbitrage du 23 décembre 1987 selon laquelle « l'article 162 de la Constitution doit être interprété en ce sens que la loi spéciale, à condition que les principes mentionnés soient maintenus (il s'agit d'un certain nombre de principes visés par le deuxième alinéa de l'article 162 de la Constitution) peut autoriser les régions à élaborer ces principes et toute la réglementation organique des communes et provinces. Le fait qu'il est défendu à l'auteur de décrets de s'approprier des compétences que la Constitution a réservées au législateur fédéral ne découle pas de la Constitution même mais de l'article 19 de la loi spéciale du 8 août 1980.
Le législateur peut déroger à cette défense en vertu d'une loi spéciale, comme il l'a d'ailleurs fait plusieurs fois. »
Pour le Conseil d'État, il résulte de cet arrêt de la Cour d'arbitrage, confirmé à maintes reprises, que, dans la mesure ou une communauté ou une région règle une matière qui relève de sa compétence, elle peut intervenir dans des domaines qui, selon la Constitution, sont réservés à la loi, si une loi de réformes institutionnelles l'y habilite de façon spéciale et expresse. La question qui se présente est cependant, selon le Conseil d'État, de savoir si cet arrêt ouvre également la voie au législateur pour le transfert aux communautés et régions des compétences matérielles que la Constitution réserve à la loi. Et, toujours selon le Conseil d'État, cette question apparaît controversée.
Après avoir considéré « qu'il n'estime pas nécessaire de prendre position d'une manière générale dans cette controverse », le Conseil d'État rappelle un certain nombre de comportements du constituant en 1993 et en 1997, pour en conclure que la thèse selon laquelle il existerait une possibilité de régionaliser la législation organique relative aux provinces et aux communes par une loi spéciale sans révision préalable de la Constitution a été clairement contredite, à trois reprises, par le constituant et postérieurement à l'arrêt de la Cour d'arbitrage. Et le Conseil d'État de poursuivre : « il faut nécessairement en conclure que l'article 4 du projet ne pourra conduire à une régionalisation de la législation organique relative aux provinces, au communes et aux organes intracommunaux, ce qui est l'essentiel de son objet, que lorsque l'article 162 de la Constitution aura été révisé. »
Le gouvernement a passé outre l'avis du Conseil d'État en indiquant que « la Cour d'arbitrage, suivie sur ce point par une partie de la jurisprudence, admet que l'interdiction au législateur décrétal de s'attribuer des compétences que la Constitution a réservées au législateur fédéral, ne découle pas de la Constitution même, mais de l'article 19 de la loi spéciale du 8 août 1980. (...)
(...) Il en résulte que, sans préjudice des principes de base susmentionnés et énumérés à l'article 162 de la Constitution, la loi spéciale peut habiliter, de manière expresse, les régions à élaborer les principes de base et l'ensemble de la réglementation organique des communes et des provinces ».
Cependant, le gouvernement a complété son avant-projet en y insérant un article 11 libellé comme suit : « Dans l'article 19, §1er, alinéa 1er, de la loi spéciale du 8 août 1980, les mots « que la Constitution réserve à la loi » sont remplacés par les mots « que la Constitution à réservé à la loi après l'entrée en vigueur de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles ». »
La controverse juridique suscitée par la position du gouvernement et l'avis du Conseil d'État peut se résumer comme suit. En premier lieu, la question essentielle est de savoir où, dans notre système juridique et institutionnel, sont inscrites les règles répartitrices de compétences entre les entités fédérale et fédérées. Les partisans de l'inconstitutionnalité du texte en projet maintiennent que c'est bien la Constitution qui contient les règles répartitrices de compétences. La Constitution réserve en effet un certain nombre de matières à la loi. Il doit être entendu, d'après ces commissaires, que le terme de « loi » utilisé dans les articles de la Constitution signifie « loi fédérale ». La Constitution contient donc bien des règles répartitrices de compétences dans la mesure où tout ce qui est réglé par la loi relève de la compétences du législateur fédéral. Pour transférer une compétence aux régions et aux communautés, le législateur spécial doit y être habilité par le constituant.
Le gouvernement, par la voix de son vice-premier ministre et ministre du Budget, réplique que cette affirmation doit être plus nuancée. Selon lui, les compétences des régions ont toujours trouvé leur siège dans la loi spéciale. La Constitution ne peut être considérée comme répartitrice de compétences que pour les seules attributions aux communautés. En effet, historiquement, dès 1970, le transfert aux communautés des compétences dans le domaine de la culture a pu faire l'objet d'un accord et a pu être inscrit dans la Constitution, ce qui ne fut pas le cas pour les compétences régionales, lesquelles n'ont pu être déterminées qu'ultérieurement, par voie de loi spéciale. Il ne faut donc pas voir dans les « matières réservées à la loi » selon l'expression utilisée par la Constitution, des règles répartitrices de compétences entre l'État fédéral et les régions. Le gouvernement entend donc, par l'insertion de l'article 11 dans le projet, clarifier la notion de « loi » qui, telle qu'utilisée dans la Constitution, peut rester ambiguë. Un grand nombre de dispositions constitutionnelles prévoient qu'une matière déterminée est réglée par la loi. Comment faut-il comprendre ces références ? Faut-il entendre par là que le constituant a voulu réserver ces compétences au pouvoir législatif à l'exclusion du pouvoir exécutif ou faut-il les comprendre comme des règles répartitrices de compétences, c'est-à-dire en l'occurrence comme des règles ayant pour but de réserver des compétences au pouvoir législatif fédéral ?
Selon le gouvernement, il faut, pour répondre à cette question, tenir compte de l'évolution institutionnelle et politique de la Belgique depuis 1831, le pays étant passé d'un État de type unitaire à un État de type fédéral. Depuis 1831, lorsque le constituant a utilisé les mots « une matière réglée par ou en vertu de la loi », il pensait clairement avant tout à la protection des droits et des libertés fondamentales. Certaines matières étaient considérées sur le plan politique comme tellement essentielles qu'elles ne pouvaient être confiées au pouvoir exécutif. C'est donc le pouvoir législatif qui devait détenir la compétence réglementaire. Dans le contexte de l'État unitaire de 1831, seule cette répartition de compétences entre un pouvoir exécutif et un pouvoir législatif unique incarné par un parlement unique pouvait se concevoir. Tel n'est plus le cas depuis l'évolution fédérale de l'État en 1980. Le gouvernement estime dès lors qu'il convient d'admettre que les dispositions de la Constitution réservant une compétence à la loi qui datent d'avant la réforme de l'État ne peuvent être comprises comme des règles répartitirices de compétences. Ce n'est qu'à la suite de la réforme de l'État qu'il peut y être question d'une répartition de compétences entre, d'une part, l'autorité fédérale et, d'autre part, les régions. L'article 162, alinéa 1er de la Constitution ne peut donc pas être considéré comme une règle répartitrice de compétences puisqu'il date d'avant la réforme de l'État.
Ensuite, les tenants de l'inconstitutionnalité du projet poursuivent leur argumentation en relevant, comme le fait le Conseil d'État, que postérieurement à la réforme institutionnelle de 1980, le constituant a pourtant adopté des attitudes et pris des positions continuant à plaider en faveur de règles répartitrices de compétences dans la Constitution elle-même. Tel fut le cas en 1993, 1995 et 1997 en considérant que l'attribution aux régions de compétences dans le domaine communal devait passer par la révision préalable de l'article 162 de la Constitution, celle-ci réservant ces matières à la loi considérée dans un sens fédéral. Le gouvernement estime que cet argument n'est plus d'actualité et renvoie ses contradicteurs aux travaux parlementaires ayant tout récemment abouti à la révision de l'article 184 de la Constitution.
En vertu de l'ancien texte de l'article 184 de la Constitution, l'organisation et l'attribution de la gendarmerie font l'objet d'une loi. Dans le cadre de la révision de cet article 184, des questions ont surgi quant à la signification qu'il convient de donner au mot « loi ». Plusieurs membres du Sénat ont déposé un amendement qui visait à ajouter un nouvel alinéa à l'article 184 de la Constitution, disposant qu'en exécution d'une loi spéciale, la police administrative peut, en tout ou en partie, être réglée par un décret ou par une règle visée à l'article 134 de la Constitution. Les auteurs de l'amendement ont apparemment estimé qu'il fallait comprendre cette version de l'article 184 comme une règle répartitrice de compétences. Le Constituant n'a pas partagé cette analyse estimant que le législateur spécial pouvait d'ores et déjà confier la compétence de régler certains aspects de la police administrative aux communautés ou aux régions. Le Constituant a par conséquent estimé que l'amendement visait à rendre possible ce qui l'était déjà et ne pouvait donc être accepté. Selon le gouvernement, le Constituant a suivi à cette occasion un raisonnement identique au raisonnement suivi par le gouvernement dans le cadre de l'actuel projet de loi en discussion.
Comme je l'ai dit, cet amendement a été rejeté, établissant que le Constituant donnait au mot « loi » une lecture tout à fait conciliable avec la conception actuellement défendue par le gouvernement. Les commissaires adversaires de la thèse gouvernementale rétorquent alors que l'article 162 de la Constitution a été modifié après le 8 octobre 1980. Ils estiment par conséquent qu'à suivre le raisonnement même du gouvernement, le terme « loi » doit s'y entendre comme loi par opposition au décret et non pouvoir législatif par rapport au pouvoir exécutif. L'article 162 devient donc à son tour une règle répartitrice de compétences. Le gouvernement répond que cette situation n'est pas contradictoire avec son raisonnement puisque lors de la révision constitutionnelle de 1993, seuls les alinéas 3 et 4 de l'article 162 de la Constitution avaient été déclarés ouverts à révision et que in fine, seul l'alinéa 4 dudit article 162 a fait l'objet d'une modification. Or l'actuel siège de la controverse juridique réside dans l'alinéa 1er de cet article qui n'a pas fait l'objet de modifications depuis le 8 octobre 1980. Celui-ci doit dès lors être interprété conformément à l'article 19 de la loi spéciale du 8 août 1980.
Ensuite, les commissaires adversaires de la thèse gouvernementale soulignent encore que la jurisprudence de la Cour d'Arbitrage vantée par le gouvernement à l'appui de sa thèse s'inscrit dans un contexte différent de ce qui est présentement en jeu. Selon ces commissaires, la jurisprudence de la Cour d'Arbitrage résulte des questions instrumentales relatives à une législation déterminée à la lumière des compétences que la loi spéciale a transférées aux communautés et aux régions. Ainsi en serait-il par exemple de la matière relative à l'expropriation. L'article 79, §1er, de la loi spéciale du 8 août 1980 autorise expressément les communautés et les régions à déterminer les cas et les modalités d'expropriation pour cause d'utilité publique alors qu'en vertu de l'article 16 de la Constitution, les cas et la manière d'exproprier sont établis par la loi.
Est-ce à dire que les communautés et les régions n'ont aucune compétence en la matière ? Si, pour le motif qu'elles se sont vu attribuer des compétences en matière d'aménagement du territoire et d'urbanisme et que l'adage latin dit bien accessorium sequitur principale (L'accessoire suit le principal). L'accessoire, ce sont les moyens permettant de réaliser la politique dont les compétences ont été transférées. Il est évident que si la loi spéciale a transféré des compétences, les dispositions instrumentales concernant la réalisation de la politique transférée relèvent évidemment également de la compétence du législateur décrétal et non du pouvoir exécutif et que c'est dans ce sens-là que l'on doit interpréter le mot « loi ». Bref, le transfert des compétences auxiliaires ou instrumentales autorisées n'est pas présentement concerné puisque le projet vise le transfert de compétences matérielles.
Le gouvernement objecte à cette attitude qu'une telle distinction ne figure ni dans la Constitution ni dans aucune loi, qu'il s'agit en fait d'une construction purement doctrinale. Sur ce point, l'avis du Conseil d'État n'est pas acceptable. Sous le couvert d'une interprétation orthodoxe de la Constitution, il introduit une distinction qui ne figure pas dans le texte. Rien ne semble donc permettre que l'on puisse donner une signification différente au mot « loi » selon le cas où il s'agit d'une compétence matérielle ou d'une compétence instrumentale.
J'en arrive à un problème qui a occupé de longues heures de travaux de commission. Les commissaires qui se revendiquent d'une stricte orthodoxie constitutionnelle soulignent les dangers à la fois juridiques et politiques de la thèse gouvernementale.
Sur le plan juridique, le projet en discussion affaiblit l'article 195 de la Constitution qui prohibe formellement toute révision implicite d'une disposition constitutionnelle qui n'est pas soumise à révision, par le biais de la révision d'une disposition constitutionnelle qui, elle, est soumise à révision. Or, tel est précisément, pour certains commissaires, l'objet de la manoeuvre du gouvernement, qui entend se prévaloir des travaux préparatoires du constituant à propos d'une disposition constitutionnelle, l'article 184, pour interpréter une autre disposition constitutionnelle, l'article 162, qui n'est pas soumise à révision.
En outre, disent-ils, il est probable que des recours devant la Cour d'arbitrage seront introduits, et les chances d'obtenir gain de cause dans le cadre de tels recours sont grandes. Les commissaires rappellent en effet que la Cour d'arbitrage s'est déclarée compétente pour connaître la conformité des lois spéciales aux règles constitutionnelles répartitrices des compétences. La Cour examinera dès lors la compatibilité de la loi spéciale avec l'article 162. Le résultat de cet examen ne laisse, selon les mêmes commissaires, guère de place au doute dès lors que l'on a lu l'avis du Conseil d'État. En attendant l'issue d'une telle procédure, il sera aisé aux communes de refuser d'appliquer les éventuelles modifications à la loi communale qui seraient décidées par les législateurs décrétaux et de paralyser ainsi les effets de la régionalisation pendant la durée de l'examen des recours en annulation. Il s'ensuivrait alors une véritable pagaille juridique. C'est donc le règne de l'insécurité juridique pour les actes communaux et provinciaux qui seraient pris en exécution de décrets régionaux modifiant la loi communale ou provinciale, eux-mêmes pris sur la base de la modification inconstitutionnelle de la loi spéciale.
D'autres commissaires répondent à cet égard que même si la régionalisation actuellement envisagée est anticonstitutionnelle, la Cour d'arbitrage, qui n'est pas une cour constitutionnelle à part entière, ne pourra pas se prononcer à ce sujet. La Cour d'arbitrage ne peut donc pas vérifier l'inconstitutionnalité soulevée par le Conseil d'État.
Sur le plan politique également, certains commissaires opposés au projet gouvernemental soulignent le danger d'un précédent comme celui-ci. Selon ces commissaires, la thèse des auteurs du projet aboutirait à autoriser le transfert par loi spéciale et sans révision de la constitution de matières aussi importantes que la justice, la police, la définition du territoire national, la nationalité, etc. On viderait de son contenu l'article 195 de la Constitution qui revient à supprimer la garantie que constituait la nécessité de faire une déclaration préalable de révision de la Constitution et la consultation des électeurs, avant de modifier la charte fondamentale sur la répartition des compétences entre État fédéral et entités fédérées.
Du côté francophone plus particulièrement, certains craignent qu'en violant de manière délibérée l'article 162 de la Constitution, on n'ouvre la porte à tous les excès, à tous les abus de la majorité. Demain, disent-ils, la majorité flamande du Parlement pourrait supprimer la parité linguistique à la Cour d'arbitrage, modifier les lois linguistiques, modifier la répartition des compétences, modifier la procédure dite de la « sonnette d'alarme » ou celle instituant la parité au sein du conseil des ministres. Le représentant du gouvernement a toutefois objecté que ces craintes étaient peu fondées puisque l'adoption d'une loi spéciale requiert une majorité des deux tiers dans chaque chambre et une majorité dans chacun des groupes linguistiques. Est-il déraisonnable de penser que semblable majorité constitue une garantie suffisante lorsqu'il s'agit de décider du transfert de compétences ?
Ce rapport est un peu long et compliqué, mais je tenais à faire une analyse extrêmement précise et très objective des débats qui ont occupé les commissaires à propos de ce problème de l'article 162, notamment.
J'en viens au problème de la régionalisation des lois communale et provinciale. À l'heure actuelle, la réglementation organique des provinces et des communes relève toujours principalement du pouvoir fédéral. Le gouvernement a considéré qu'il n'est toutefois pas illogique que, dans un régime étatique fédéral, l'organisation des administrations locales soit entre les mains des entités fédérées. Sur la base du projet en discussion, les régions seront donc désormais compétentes pour les règles relatives aux institutions communales et provinciales, tant en ce qui concerne leur composition, leur organisation, leurs compétences que leur fonctionnement. Pour le détail complet de toutes les matières ainsi transférées, je me permettrai de vous renvoyer, chers collègues, à l'exposé du gouvernement tel qu'il apparaît aux pages 8 à 13 du rapport. Je tiens toutefois à citer les éléments les plus importants du transfert envisagé.
Premièrement, la régionalisation porte sur l'ensemble des communes, y compris les communes de la périphérie et les communes à facilités. Dans la loi spéciale sont toutefois fixées des dispositions qui reprennent les garanties existant actuellement dans ces communes pour les francophones. De même, la loi spéciale contient également des dispositions confirmant les garanties existant pour les Flamands de Bruxelles.
Deuxièmement, le projet prévoit d'importantes exceptions à la compétence régionale. Ainsi, les dispositions de la loi du 9 août 1988, dite loi de pacification, ne sont pas transférées aux régions et restent d'application fédérale. Il en est de même de l'organisation et de la politique en matière de police et de service d'incendie, qui restent également de compétence fédérale. Il en est de même pour les dispositions de la nouvelle loi communale qui concernent l'état civil.
Troisièmement, les gouverneurs de provinces, le gouverneur et le vice-gouverneur de l'arrondissement administratif de Bruxelles-Capitale, l'adjoint du gouverneur de la province de Brabant flamand, les commissaires d'arrondissement et commissaires d'arrondissement adjoint seront dorénavant nommés et révoqués par le gouvernement régional, sur avis conforme, toutefois, du Conseil des ministres fédéral.
Quatrièmement, les limites des communes pourront être modifiées par le législateur régional, sauf en ce qui concerne les six communes de la périphérie bruxelloise à statut linguistique spécial et les communes de Comines - Warneton et Fourons.
Cinquièmement, les régions seront désormais compétentes en ce qui concerne le régime disciplinaire des bourgmestres. Toutefois, une procédure d'appel suspensive est organisée devant le Conseil d'État qui juge en dernier ressort. Dans l'hypothèse où la sanction est basée sur le non-respect d'une loi, d'un décret, d'une ordonnance, d'un règlement ou d'un acte administratif, le bourgmestre peut demander à la chambre de la section d'administration du Conseil d'État, soit de poser une question préjudicielle à la Cour d'arbitrage, soit de renvoyer l'affaire à l'assemblée générale de la section d'administration qui vérifiera si le règlement ou l'acte administratif ne constitue pas une violation de l'article 16bis de la loi spéciale du 8 août 1980 ou de l'article 5bis de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises. L'arrêt rendu sur la question préjudicielle doit être respecté par la chambre saisie du recours qui rend son arrêt dans les 60 jours. Je rappelle que le recours devant le Conseil d'État est suspensif.
Sixièmement, la législation relative aux élections communales et provinciales relèvera également des compétences régionales, à l'exception des dispositions visées par la loi dite de pacification.
Telles sont, mes chers collègues, les principales modalités du transfert dont le principe est énoncé à l'article 4 du projet.
Cette disposition est complétée par un article 7 qui précise que l'organisation de la tutelle sur les communes périphériques et sur les communes de Comines-Warneton et de Fourons sera désormais exercée par les régions, sous réserve toutefois des réglementations incorporées dans la loi de pacification précitée.
En outre, relevons que ces dispositions sont complétées par deux principes essentiels à la cohérence politique du projet, énoncés dans les articles 8 et 9. L'article 8 s'analyse comme une clause d'identité de régime, c'est-à-dire d'égalité de traitement pour les communes se trouvant sur un territoire régional. Cet article impose en effet aux régions d'appliquer, lors de l'exercice de leurs compétences nouvellement acquises concernant la composition, l'organisation, la compétence, le fonctionnement, la désignation ou l'élection de leurs organes, ainsi que la tutelle, les mêmes règles sur toutes les communes qui font partie de leur territoire, sans préjudice de certaines dispositions énumérées dans l'article qui contiennent des garanties pour certaines communes et qui impliquent une réglementation spécifique.
Une disposition régionale ne pourra dès lors prévoir qu'une commune ou une série de communes disposent de compétences moindres ou puissent être entravées dans leur autonomie par rapport aux autres communes de la région, sauf si la différenciation s'impose. Cette disposition préserve les communes à statut linguistique spécial d'une politique qui viserait à priver ces communes d'une partie de leur autonomie ou de leur compétence alors que les autres communes bénéficieraient en droit ou en fait de ces compétences ou de cette autonomie.
L'article 8 doit être combiné avec l'article 9 du projet, lequel s'analyse pour sa part comme étant une clause de standstill.
L'article 9 vise à garantir aux communes de la périphérie et aux communes à facilités le maintien intégral des garanties existant actuellement, même après la régionalisation de la loi communale organique et électorale. À la suite de cette disposition, des conditions de vote ou d'éligibilité supplémentaire concernant l'appartenance linguistique ne pourront être imposées dans une région. La connaissance linguistique requise pour les mandataires dans les communes de la périphérie et à la frontière linguistique est d'ailleurs réglée dans la loi de pacification dont les dispositions restent, dit le gouvernement, une compétence fédérale. La région ne peut donc intervenir sur ce terrain.
Cet article 9 du projet, qui vise à assurer le respect des garanties dont bénéficient les minorités francophones, trouve son pendant en faveur des néerlandophones de la Région bruxelloise en l'article 19. Les garanties existant actuellement seront ici aussi maintenues intégralement.
Le respect de ces deux dispositions relatives aux garanties est également assuré par une procédure de recours spécifique visé par les articles 10 et 20 du projet. La suspension d'une disposition légale ou réglementaire est possible par la Cour d'arbitrage ou le Conseil d'État, selon le cas, si des moyens sérieux indiquant une telle violation sont avancés et sont susceptibles de justifier alors son annulation. Il ne faut pas démontrer en l'occurrence un préjudice grave, difficilement réparable, comme c'est actuellement le cas.
Telles sont les principales modalités du transfert de compétences opéré par le projet en matière communale et provinciale.
L'une des préoccupations de certains commissaires s'est portée sur la définition qu'il convenait de donner au terme « garanties ». Interpellé à ce sujet, le gouvernement a précisé qu'il convient de donner à ce mot une portée large. Ce terme vise toutes les règles qui ont pour but de protéger le statut et la langue des francophones, des néerlandophones et des germanophones dans les communes précitées ou dans la Région bilingue de Bruxelles-Capitale. En outre, le gouvernement a précisé - le fait est important - que la notion de garantie n'est pas figée. En vertu de la clause de standstill, toutes les dispositions qui pourraient être considérées comme des garanties au moment du vote de cette loi devront être conservées à l'avenir par les législateurs régionaux. En conséquence, un décret, un règlement ou un acte administratif ne peut, de quelque manière que ce soit, déroger au principe actuellement en vigueur au profit des particuliers, et plus spécialement des mandataires publics, dans les communes concernées par lesdits articles.
Un membre francophone de la majorité s'est dit satisfait par le caractère équilibré de l'ensemble du projet. En tant que francophone, il considère que les garanties nécessaires au maintien de l'autonomie et du statut spécial dont bénéficient les communes à facilités ont été bétonnées - le mot est souvent utilisé - dans le projet à l'examen. Il relève ainsi que la compétence exclusive de l'État fédéral en matière de facilités linguistiques et des mesures de protection dont elles font l'objet n'est nullement remis en cause, que le statu quo est préservé dans les communes à facilités puisque les garanties actuelles doivent être respectées par toutes les régions, que la procédure disciplinaire à l'égard des bourgmestres est balisée. Il se déclare donc satisfait du projet.
À l'opposé, un commissaire considère que la régionalisation des lois communales et provinciales constitue une violation grave de la Constitution mais aussi une trahison des engagements solennels pris vis-à-vis des francophones des communes à facilités. Il se fait l'écho des craintes manifestées par ces derniers et plus particulièrement par les mandataires communaux. Ces communes redoutent que les autorités flamandes soient dès demain en mesure de porter atteinte à leurs prérogatives de mandataires et à l'autonomie communale. L'intervenant traduit ses préoccupations en donnant lecture d'une lettre émanant du bourgmestre de Linkebeek, lettre qui relève au moins neuf dangers potentiels encourus par les francophones de la périphérie si le projet était voté.
Un autre membre francophone du même parti considère pour sa part que les deux garanties les plus importantes prévues en faveur des minorités linguistiques, à savoir la clause d'identité de traitement et la clause de standstill prévues par les articles 8 et 9 du projet, sont illusoires. L'intervenant rappelle que la première de ces garanties est, selon le Conseil d'État, soit inutile, soit inconstitutionnelle. En effet, pour cette institution, si cette garantie « ne vise qu'à rappeler le principe d'égalité et de non-discrimination consacré par les articles 10 et 11 de la Constitution, elle doit être omise puisqu'elle n'ajoute rien à l'ordonnancement juridique existant. Si, par contre, l'article 7bis en projet entend imposer un traitement identique de toutes les communes, même celles qui se trouvent dans des situations qui, au regard de la mesure considérée, sont essentiellement différentes, elle déroge alors aux articles 10 et 11 de la Constitution ».
L'intervenant rappelle que les articles 10 et 11 susmentionnés imposent au législateur de régler de manière égale les situations égales et de manière différente les situations différentes. Or, toujours selon lui, il ne serait pas difficile au Parlement flamand de démontrer que la situation des communes à facilités est différente de celle des autres communes de la région puisque la Constitution elle-même, les lois spéciales sur l'emploi des langues ou la loi de pacification les distinguent. Et le commissaire de se demander si une garantie inutile ou inconstitutionnelle est encore une garantie.
Pour ce qui concerne la clause de standstill, l'intervenant rappelle qu'elle fait référence à la loi de pacification qui est une loi ordinaire, et que le fait de légiférer dans une loi spéciale par référence aux dispositions de la loi ordinaire « revient en fait à permettre à l'autorité fédérale elle-même de déterminer par une loi ordinaire l'étendue de ses compétences ou des limitations de la compétence du législateur décrétal ». L'intervenant estime également que cette garantie ne résistera pas à un examen de la Cour d'arbitrage qui considérera certainement que la loi spéciale viole l'article 39 de la Constitution qui réserve au législateur spécial le pouvoir de répartir les compétences entre les niveaux fédéral et régional. Ici encore, d'après le commissaire, il s'agit d'une garantie illusoire puisqu'un arrêt d'annulation ou d'inconstitutionnalité viderait ces garanties de toute leur substance.
Enfin, l'intervenant estime que sur le plan politique, le risque est encore plus grave puisque les francophones doivent craindre que le parlement et le gouvernement flamands violent ces garanties, assurés qu'ils sont que d'éventuels recours contre ces violations seraient voués à l'échec en raison de l'inconstitutionnalité des garanties prévues. C'est pourquoi l'intervenant fit savoir que son parti déposerait des amendements visant à titre principal la suppression d'une certain nombre de dispositions du projet organisant la régionalisation des lois communales et provinciales et, à titre subsidiaire, d'autres amendements visant à exclure de la compétence des régions les communes à facilités et à corriger certains effets injustifiés de la loi de pacification communautaire. Tous ces amendements ont été déposés lors de la discussion des articles et aucun d'entre eux n'a été adopté.
Un autre commissaire s'est préoccupé de la modification apportée au mode de nomination des gouverneurs de province. Il ne voit pas au nom de quelle philosophie il faut faire du gouverneur un agent des régions plutôt qu'un agent du gouvernement fédéral. Il accepte d'autant moins ce changement que certains de ces fonctionnaires sont dotés de compétences spécifiques en matière de législation linguistique. Les amendements présentés à ce sujet ont aussi été rejetés.
Un commissaire néerlandophone constate que le mécanisme mis en place constitue un renforcement des garanties offertes aux francophones de la périphérie bruxelloise alors que les Flamands de Bruxelles doivent encore se battre pour le maintien de leurs propres garanties. Le rapport que vous fera notre collègue, M. Moens, sur la seconde partie du projet consacrée plus particulièrement aux accords dits du « Lombard », vous permettra de vous faire une opinion plus précise à ce sujet.
L'intervenant déplore que la procédure de suspension organisée devant la Cour d'arbitrage ou devant le Conseil d'État vise à éviter qu'une chambre néerlandophone de la section d'administration du Conseil d'État ne juge seule du caractère légal des règlements ou des circulaires de l'autorité flamande. Voilà pour ce qui concerne la question de la constitutionnalité de l'article 162 et celle de la régionalisation des lois communales et provinciales.
J'en viens maintenant aux matières transférées, à savoir l'agriculture, le commerce extérieur, la coopération au développement et à un problème supplémentaire surgi en fin de débat en commission.
Le premier problème à propos de la régionalisation de l'agriculture concerne la portée exacte du point 2 de l'article 6, §1.5, selon lequel, afin d'assurer la sécurité de la chaîne alimentaire, les normes relatives à la santé et au bien-être des animaux ainsi qu'à la qualité des produits d'origine animale et au contrôle de ces normes, restent fédérales.
À cet égard, le ministre a rappelé que, « pour bien comprendre la portée de ces termes, il faut commencer par avoir une perception exacte de ce que l'on entend par les termes « chaîne alimentaire ». Il ne s'agit en aucune façon des animaux destinés à la boucherie mais de ce terme entendu dans son acception scientifique, à savoir l'ensemble des éléments animaux et végétaux qui entrent dans le processus de l'alimentation humaine.
Le pouvoir fédéral reste donc compétent pour les matières qui lui permettent de mener une politique sanitaire optimale, notamment par l'intermédiaire de l'Agence fédérale pour la sécurité de la chaîne alimentaire (AFSA). C'est à cette fin que le personnel de l'actuelle direction DG4, l'Administration de la qualité des matières premières et du secteur végétal, et de l'actuelle DG5, l'Administration de la santé animale et de la qualité des produits animaux, reste fédéral.
D'après le ministre, le sens des accords tel qu'il fut précisé, notamment lors de la COSTA, est donc le suivant : relèvera de l'autorité fédérale ce qui, dans le budget du ministère de l'agriculture relatif aux DG4 et DG5, relève de la politique sanitaire ; ressortira de la compétence régionale ce qui dans ce budget relève de la politique de qualité. Ce critère qui présente le mérite d'être clair a été retenu dans le projet présenté.
Compte tenu du sens à donner aux termes « chaîne alimentaire », le critère « sanitaire » ne se limite donc pas à la sécurité de la viande destinée à l'alimentation humaine mais implique qu'il faut avoir égard à la valeur sanitaire de la viande ou des végétaux en tant qu'éléments de cette chaîne alimentaire.
Cela signifie concrètement pour la DG4 que ce qui est repris dans la justification du Budget général des Dépenses sous l'appellation « matériel de production » relève des régions, et ce qui est « protection des végétaux » relève de l'autorité fédérale. Pour la DG5, tout ce qui dans la justification du Budget général des Dépenses est repris sous l'appellation « qualité des animaux » relève des régions et ce qui est repris sous l'appellation « services vétérinaires » relève de la compétence de l'autorité fédérale.
Il faut en effet convenir qu'à défaut de critères tirés de la pratique, il n'est pas toujours aisé de définir quand une matière relève de la politique sanitaire. Ainsi en est-il de la protection des obtentions végétales, c'est-à-dire de la sélection des nouvelles plantes créées par transformation génétique, matière dont l'exercice est subordonné au respect des règles précises. Il en est de même en ce qui concerne les normes européennes en matière de produits, tels que les engrais ou les médicaments à usage vétérinaire : dans quelle mesure l'utilisation de ces produits peut-elle présenter des conséquences sur la chaîne alimentaire ? Dans l'actualité récente, la crise de la vache folle en livre un exemple particulièrement parlant : au début de la crise, il était difficile pour les scientifiques de déterminer si l'ESB devait être considérée comme une anthropozoonose, c'est-à-dire une maladie transmissible à l'homme. Rapidement cependant, des voix se sont fait entendre pour mettre en garde contre le lien possible qui existait entre cette maladie animale et son équivalent chez l'être humain, la maladie de Creutzfeldt-Jacob.
Dès lors, face à ce type de maladies, aux nouveautés technologiques, telles que les organismes génétiquement modifiés, ou aux matières qui relèvent tout à la fois de la politique de la santé publique et de l'approche qualitative, le gouvernement a considéré que, pour rencontrer les exigences d'efficacité qu'impose la pratique, il était préférable de privilégier le principe de précaution, ce qui revient concrètement à donner la priorité à une approche globale et à faire ressortir l'ensemble de chacune de ces matières à l'autorité fédérale, compétente en matière de santé publique, à défaut de quoi le découpage de la matière augmenterait les risques de discordance entre les diverses autorités concernées.
De même, les risques pour la santé alimentaire qui en découlent - comme lors de la crise de la dioxine - rendraient sa gestion délicate, pénaliseraient les personnes du secteur, les premiers intéressés et, enfin, alourdiraient la mécanique administrative, ce qui ne correspond pas précisément aux attentes généralement manifestées à l'adresse du service public.
Le principe de précaution implique également de privilégier une approche cohérente pour une même matière, même si celle-ci présente des aspects qualitatifs - relevant à l'avenir des Régions - et sanitaires - demeurant de compétence fédérale.
Ces critères ne portent pas atteinte à d'autres compétences fédérales, telles que celles relatives aux normes de produits. Ainsi, par exemple, avant d'être homologué, un insecticide est testé et analysé au regard de divers critères. Mais s'agissant de normes de produit, cette compétence restera fédérale. Il en va de même en ce qui concerne les médicaments vétérinaires.
Néanmoins, un membre constate que, tel qu'il est rédigé, le point deux ne permet à l'autorité fédérale d'intervenir que s'il y va à la fois du bien-être des animaux et de la santé humaine. Des amendements sont déposés à cet égard. D'autres membres estiment que ces deux conditions ne sont pas cumulatives. Ces amendements sont rejetés.
D'autres questions portent sur la définition des notions de santé publique, de protection de la chaîne alimentaire et de politique agricole. À cet égard, le ministre a signalé que la formulation initiale « en vue de la protection de la santé publique » a été remplacée par les termes « en vue d'assurer la sécurité de la chaîne alimentaire » à la suite de l'avis du Conseil d'État.
Au sujet du bien-être des animaux, le ministre confirme qu'aucune distinction ne doit être opérée en fonction de l'espèce concernée mais bien en fonction de l'impact sur la politique agricole. Cette disposition est d'ailleurs la transcription légistique du principe de proportionnalité. Les mesures fédérales relatives au bien-être des animaux qui ont une incidence sur la politique agricole sont subordonnées à l'accord des gouvernements régionaux concernés.
Le ministre ajoute que les atteintes portées au bien-être des animaux se situent essentiellement dans un contexte économique et que le pouvoir fédéral prendra dès lors peu de mesures relatives au bien-être des animaux indépendamment de la politique agricole.
À une remarque d'un membre estimant qu'il est opportun de maintenir au moins une partie du personnel de la DG3 au niveau fédéral, dès lors que cette direction générale est compétente pour les primes européennes, il est répondu qu'un pourcentage de ces primes est relatif à la production. Il est logique que la concrétisation soit assurée par les Régions puisqu'elles déterminent la politique agricole économique et donc aussi les primes à la production y afférentes.
Plusieurs membres critiquent le système de représentation extérieure de la Belgique dans le secteur de l'agriculture : faiblesse de la position de la Belgique condamnée à l'abstention en cas d'avis divergents des deux régions, difficulté de dégager un consensus, paralysie. Telles sont les critiques qui ont généralement été émises.
Le secrétaire d'État aux Affaires étrangères qui traitera de ces matières au niveau européen se bornera, selon les commissaires, à être le notaire des positions des Régions, car il ne pourra que répéter devant ses collègues européens ce que les Régions lui auront ordonné de dire.
Cependant, pour d'autres intervenants, le système est logique, dès lors que la matière est quasi entièrement régionalisée. Le système proposé, à savoir la présence conjointe des Régions - certains auraient même préféré l'alternance -, existe d'ailleurs depuis l'accord de coopération de 1994 dans d'autres secteurs. La recherche de consensus ne pose guère de difficultés. En matière agricole d'ailleurs, les intérêts des Régions ne portent pas toujours sur les mêmes sujets. Une négociation peut intéresser plus spécifiquement telle région, telle autre région étant davantage concernée par un problème différent. En d'autres termes, l'affrontement tant redouté par les Régions n'aura pas lieu. Un mot enfin à propos de la pêche maritime. Un membre a posé la question de savoir si la régionalisation de la matière entraînait la propriété de la mer territoriale et du plateau continental. Un autre membre a répondu que d'après le Conseil d'État et la Cour d'arbitrage, les Régions ne sont compétentes que sur leur propre territoire. Or, l'article 5 de la Constitution définit le territoire des régions par référence à celles des provinces. Ainsi, selon le membre, la mer territoriale belge n'appartient à aucune province et donc, à aucune région : c'est un territoire fédéral.
Le ministre répond que si l'on suivait ce raisonnement, il y aurait un territoire fédéral étranger à toute province ou à toute région, ce qui n'est pas acceptable.
Un autre membre opère la distinction entre « compétence » et « propriété », car la mer, en tant que telle, n'appartient à personne. Le fait que la Flandre soit compétente pour les activités qui se déroulent en mer du Nord ne lui confère aucun droit de propriété sur la mer territoriale.
Le même commissaire s'élève contre le fait que dans l'accord de coopération, la Belgique soit représentée dans les conseils européens par le seul représentant de la Flandre. Selon lui, il n'existe pas d'accord de coopération d'après lequel une compétence régionale ne relèverait que d'une Région. Il lui est répondu que les compétences sont transférées « aux Régions », mais que par la force des choses, en matière de pêche en mer, c'est le représentant flamand qui participe aux discussions. Si, dans une négociation, des éléments autres que la pêche étaient à considérer, il est évident que les représentants des Régions concernées seraient amenés à discuter de la position belge.
Tous les amendements relatifs à l'article portant régionalisation d'une grande partie de la politique agricole sont repoussés. Ils traduisaient les points que j'ai soulevés dans le chapitre consacré à cette matière dans mon rapport.
J'en viens au commerce extérieur : autre débat mais crainte identique de voir s'affaiblir la position belge à l'échelon européen et international.
Les entreprises seront confrontées à une multitude d'interlocuteurs et d'initiatives, donc, à un éparpillement des moyens financiers et humains.
Quid des entreprises implantées dans plusieurs régions ?
Quelle est la capacité d'action de la nouvelle agence de commerce extérieur dotée d'un maigre budget de fonctionnement de 100 millions ? Comment organiser, demain, des missions conjointes dirigées par le président d'honneur, puisqu'au sein de l'agence, une Région pourra exercer son droit de veto ?
En résumé, dit un commissaire : « N'aurait-il pas fallu maintenir les compétences au niveau fédéral, quitte à intégrer l'agence dans le ministère des Affaires étrangères, pour bénéficier d'une synergie avec la diplomatie pour la grande exportation ? »
D'autres commissaires ne partagent évidemment pas ce point de vue. Depuis des années, en effet, les Régions exercent une action de plus en plus développée en matière de commerce extérieur, lien direct avec la politique d'expansion économique qui est régionalisée. Les attachés commerciaux régionaux sont en poste à l'étranger. Les entreprises se sont adaptées. Quant aux missions conjointes, le système proposé est pratiqué depuis longtemps. Il est bien évident que si, actuellement, sans ce projet de loi, une Région refuse de participer à une mission de l'actuelle OBCE, le président d'honneur ne pourra la conduire : ce serait en effet lui faire prendre un risque politique.
Le nouveau système est donc plus clair et transparent. Les missions de l'agence sont mieux précisées et c'est sur pied d'égalité que les Régions la gèrent et font appel à ses services.
Des questions ont également été posées, notamment concernant les distances et le contenu de l'accord de coopération. Pour plus de détails, je vous renvoie à la lecture du rapport qui en fait une analyse précise, intervenant par intervenant.
Passons à présent à la coopération au développement. L'article 6 du projet a suscité de larges débats. Le libellé de l'article et spécialement le fait qu'une loi spéciale institue un groupe de travail ont fait beaucoup fonctionner l'imagination des commissaires, dont votre honorable rapporteur a retenu une trace, à savoir le mot « inesthétique », un euphémisme parlementaire !
Plus fondamentalement, des membres se sont élevés contre la défédéralisation de la coopération au développement.
Que deviendraient la cohérence, l'efficacité et l'impact de la politique publique belge d'aide au développement ? Nos partenaires du Sud ne sont pas demandeurs de la division de la coopération belge. La communautarisation nous affaiblirait lorsque des débats portant sur le thème important du développement se déroulent dans les enceintes internationales. La coopération au développement est un métier, qui implique l'existence de structures, de méthodologies et de savoir-faire spécifiques. Un membre rappelle d'ailleurs son expérience dans le domaine du financement de la santé publique internationale. À l'époque, la Belgique avait mis près d'un demi-milliard sur la table, pour un projet global concernant un pays africain. Elle pouvait peser dans les discussions. Si l'on parcellise le secteur, l'influence belge sera réduite.
Enfin, la coopération au développement a connu une réforme en profondeur. Les ONG doivent devenir professionnelles ; elles ont dû apprendre à travailler par programme et non plus par projet. La coopération technique belge s'organise, et tout cet effort risque d'être ruiné par cette communautarisation, qui impose une nouvelle réforme, alors que la coopération sort à peine d'un processus extrêmement complexe de révision de son organisation et de ses missions.
Avec 24 milliards, le budget est déjà maigre. S'il subit de nouvelles divisions, il risque de devenir inefficace.
Ce commissaire dépose une résolution sur la défédéralisation, dont on trouvera le texte aux pages 120 et 121 du rapport.
Un autre membre estime que deux écueils doivent être évités : d'une part, considérer, une fois pour toutes, que la coopération au développement actuelle est la meilleure qui soit, tant qualitativement que quantitativement, et, d'autre part, détruire ce qui existe et tout transférer. Par contre, le texte qui nous occupe, malgré les côtés un peu surréalistes - ce sont les propos du commissaire - de sa rédaction, adresse un signal qui souligne l'évolution institutionnelle de ce pays et le caractère d'expertise qui en découle. En matière d'enseignement, ajoute-t-il, qui oserait contester aujourd'hui qu'à part la délivrance des diplômes et l'un ou l'autre détail relevant du fédéral, l'essentiel de la compétence en matière de formation et d'éducation relève des communautés ? Il serait regrettable de priver les entités fédérées des expertises et des compétences qu'elles exercent pleinement aujourd'hui. Il serait d'autant plus souhaitable que l'on puisse en faire profiter la coopération au développement dirigée vers les pays du Sud.
L'orateur précédent prend le parti de considérer que toutes les composantes de la coopération au développement sont transférées. Or, ce n'est pas ce qui est indiqué dans le texte. En outre, l'accent est mis sur l'écoute des acteurs. Il reste en effet beaucoup à apprendre, notamment sur l'efficacité réelle de la coopération au développement. Cette confrontation, la qualité et le sérieux du travail qui pourra être mené sans oeillères au sein du groupe de travail, seront essentiels.
Le débat s'est poursuivi lors de la discussion des amendements. Le même membre a constaté que son groupe n'était pas entièrement satisfait du contenu de l'article, mais que celui-ci faisait partie d'un compromis, avec les insatisfactions que cela implique. Ce groupe est d'ailleurs d'avis que les Régions et Communautés comptent des personnes volontaires et dynamiques. Pour ce qui est de la cohérence, on peut raisonner horizontalement ou verticalement. Certains défendent de grands projets dans lesquels on traite plusieurs matières, mais il ne faut pas négliger le raisonnement de la cohérence verticale avec les matières traitées à l'intérieur du pays. Le pouvoir compétent en matière de financement des universités a sans doute une plus grande capacité à gérer convenablement certains programmes de coopération avec l'enseignement universitaire. Le monde académique est partagé entre les deux voies.
Un membre, par ailleurs rapporteur de la commission des Relations extérieures, estime que « l'article 6 ne tient pas debout. ».
Il reprend les critiques précédemment énoncées, en donnant notamment lecture des conclusions du Comité d'aide au développement de l'OCDE sur l'évaluation de la coopération au développement et la défédéralisation, note que vous trouverez en page 215 du rapport.
Un autre membre juge hallucinantes la caricature de la coopération au développement présentée par certains orateurs, tout comme l'ode que certains intervenants estiment devoir faire à la manière dont
la Belgique assure actuellement la coopération au développement. Selon lui, il est un fait que les Flamands et les Francophones ont une vision différente de la coopération au développement. Ces visions distinctes doivent, par conséquent, recevoir une concrétisation différente. Selon ce membre, la coopération au développement n'est pas bien organisée à l'heure actuelle. La Belgique, un pays pourtant riche, n'est jamais parvenue à atteindre 0,7_ du PNB. Les conflits entre les administrations responsables, ainsi qu'entre le ministre des Affaires étrangères et le secrétaire d'État à la Coopération au Développement ne témoignent pas vraiment d'une structure d'organisation idéale. Finalement, l'affirmation gratuite selon laquelle, par définition, une coopération défédéralisée serait moins bonne que la coopération actuelle n'a jamais été étayée. Jamais une analyse « coût/bénéfice » de la coopération actuelle n'a été réalisée, et son efficacité supposée n'a jamais été prouvée non plus.
Quant au groupe de travail créé par l'article 6, certains membres ont estimé qu'il mettait en cause la réflexion menée au sein de la commission des Relations extérieures du Sénat sur le même objet. D'autres membres ont rétorqué qu'au contraire, dans le laps de temps imparti par la loi, la commission du Sénat pouvait émettre un avis circonstancié qui serait hautement intéressant pour le groupe de travail prévu par la loi spéciale.
L'amendement qui visait à supprimer cet article a été rejeté par dix voix contre trois.
J'aborde à présent le dernier point de mon intervention : les fabriques d'églises.
Un débat approfondi a eu lieu à propos de la régionalisation des fabriques d'églises.
Pour le membre auteur d'un amendement supprimant ce point, les articles 19,21 et 181 de la Constitution garantissent la liberté du culte. Le transfert aux Régions de la législation relative aux fabriques d'églises pose de nombreux problèmes concernant les libertés fondamentales. Le membre fait état d'avis du Conseil d'État et de la doctrine prouvant, selon lui, qu'un tel transfert serait inconstitutionnel.
Par ailleurs, si le financement des cultes prévu à l'article 181 n'est pas transféré, l'auteur de l'amendement estime néanmoins que l'organisation de la liberté des cultes constitue un tout et ne peut être subdivisée en matières fédérales et régionales. Par ailleurs, accorder aux Régions de larges compétences en ce qui concerne le financement des églises n'est pas conforme à la réglementation européenne.
Enfin, l'auteur de l'amendement constate une différence de traitement entre fabriques d'églises et les institutions des autres cultes reconnus.
Un autre commissaire estime que la liberté des cultes ne signifie par que l'État doive être subordonné à l'organisation des églises. Il n'est donc pas exact qu'il faille une législation homogène pour tout le territoire. Un autre membre estime d'ailleurs qu'il faut établir une distinction entre la liberté des cultes qui est ancrée dans la Constitution et l'organisation du temporel des cultes.
Mais c'est manifestement l'argument relatif à la discrimination avec les autres cultes qui attire l'attention de l'ensemble des membres. À la suite de cette discussion, un amendement a été déposé, visant à ajouter à l'article 4 point 6, après les mots « fabriques d'églises », les mots « et les établissements chargés de la gestion du temporel des cultes reconnus, à l'exception de la reconnaissance des cultes et des traitements et pensions des ministres des cultes ». Cet amendement, soumis au vote, est adopté par neuf voix contre une, et deux abstentions.
Parallèlement, un commissaire a suggéré d'ajouter à l'article 92bis, §2, de la loi spéciale de réformes institutionnelles, l'obligation de conclure un accord de coopération lorsque les institutions des cultes reconnus couvrent un territoire qui dépasse les limites d'une région. Cela répondrait aux objections de ceux qui constatent que, dans l'ensemble des cultes d'ailleurs, l'aire géographique des institutions et établissements ne concerne que rarement les limites régionales. Cela devrait donc faire l'objet d'une proposition de loi ultérieure, aucun amendement n'ayant été déposé.
Enfin, comme la discussion a porté sur l'ensemble de la problématique des cultes, un consensus s'est manifesté pour envisager ultérieurement la tenue d'un débat global sur cette question.
J'ai ainsi terminé de vous présenter la partie du rapport qui m'était impartie. Je reviendrai tout à l'heure à cette tribune pour vous donner mon sentiment en tant que parlementaire sur ce projet de loi spéciale.
De heer Guy Moens (SP), corapporteur. - Het onderdeel van het verslag dat ik breng namens de commissie voor de Institutionele Aangelegenheden gaat over de omzetting in wetteksten van het zogenaamde Lombardakkoord, dat de goede werking van de communautaire componenten van de Brusselse instellingen verzekert. Corapporteur Monfils heeft al sommige aspecten van die problematiek belicht, met name de algemene problematiek van de defederalisering van de gemeente- en provinciewet, die natuurlijk ook repercussies heeft op het Brusselse vlak. Het advies van de Raad van State heeft terzake trouwens een belangrijke discussie in de commissie losgemaakt.
De bepalingen die de organisatie van de Brusselse instellingen wijzigen, bevinden zich in drie hoofdstukken van het ontwerp dat nu ter bespreking voorligt. Sommige artikelen van het ontwerp bevonden zich van bij de aanvang in de tekst. Een veel groter aantal werden bij wijze van amendement ingevoegd op voorstel van de senatoren Moureaux, Leduc, Monfils, Vankrunkelsven, Vanlerberghe, Lozie en Galand.
In hoofdstuk I van het ontwerp vinden we de wijzigingen van de bijzondere wet van 8 augustus 1980, meer bepaald de toevoeging in deze wet van drie artikelen die de rechtstreekse verkiezing van de Brusselse Nederlandstalige leden van de Vlaamse Raad regelen.
In hoofdstuk II van het ontwerp vinden we de wijzigingen van de bijzondere wet van 12 januari 1989 met betrekking tot de Brusselse instellingen. Het betreft hier diverse materies: het poneren en handhaven van de status-quo in taalaangelegenheden in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest; het verhogen van de Nederlandse aanwezigheid in de Brusselse instellingen door de relatieve toename van het aantal mandatarissen, door de vervanging van de Brusselse ministers door hun plaatsvervangers in de Raad, door het splitsen van de Nederlandstalige verkozenen voor de hoofdstedelijke Raad en die voor de Vlaamse Raad en door het toevoegen van vijf extra leden aan de Vlaamse Gemeenschapscommissie; het waarborgen van het democratisch gehalte van die instellingen aan Vlaamse kant door voor sommige beslissingen het systeem van de dubbele meerderheden te versoepelen of door extra mandatarissen toe te voegen voor gevoelige beslissingen als de voordracht van ministers, waarbij de aanwijzing van die mandatarissen gebeurt in verhouding tot de sterkte van hun partijen in de Vlaamse Raad; het koppelen van de verkiezing van de Nederlandstalige leden van de Brusselse Hoofdstedelijke Raad aan de verkiezing van de Vlaamse Raad om de faux flamands uit te schakelen; de techniek van de lijstverbinding binnen een taalgroep die het mogelijk maakt het voordeel van hogere coëfficiënten bij de zetelverdeling te laten afhangen van een politieke keuze voor democratie.
In hoofdstuk III van het ontwerp staat een overgangsbepaling over de schorsingsbevoegdheid van de Koning ten aanzien van de nog door hem benoemde burgemeesters. Daarnaast bepaalt dit hoofdstuk dat de wet in werking treedt op 1 januari 2002, behalve de maatregelen die de hernieuwing van de Brusselse Hoofdstedelijke Raad regelen en die pas ingaan op het ogenblik van zijn vernieuwing. Op 1 januari 2002 treden dus ook de bepalingen in werking over de vervanging van de ministers door hun plaatsvervangers, over de versoepeling van de dubbele meerderheden, over de vaststelling per ordonnantie van de wijziging van de gemeentewet en over de goedkeuring van resoluties in de verenigde vergadering van de Gemeenschapscommissies.
Tijdens de algemene bespreking kwamen alle hiervoor opgesomde thema's uitvoerig aan bod.
In verband met de nieuwe bijkomende financiële middelen aan de Gemeenschapscommissies te Brussel en aan sommige gemeentes voor zover ze een schepen van de minderheidstaalgroep aanstellen, vonden enkele leden van de commissie dat de Vlamingen het leeuwendeel van de nationaal overgedragen drie miljard betalen, terwijl ze er in Brussel maar kruimels van ontvangen. Andere leden vonden de overdracht van middelen aan de Franse Gemeenschap te Brussel dan weer onvoldoende zodat nieuwe onderhandelingen in de nabije toekomst te verwachten zijn. Voor hen waren de toegevingen op het vlak van het bestuur van het Hoofdstedelijk Gewest aan de Vlamingen een schandalig koopje voor zo weinig geld.
(M. Jean-Marie Happart, vice-président, prend place au fauteuil présidentiel.)
Bovendien laakten zij de op termijn voorziene overschakeling naar de personenbelasting als bron van de financiering van de gemeenschappen. Brussel verarmt immers, zodat de middelen schaarser worden met de tijd. Tenslotte zou er nog het grondwettelijk probleem van de toewijzing van de middelen zijn: de toewijzing wordt nu in het ontwerp van bijzondere wet geregeld, terwijl de Grondwet die bevoegdheid uitdrukkelijk aan de gewesten en de gemeenschappen toewijst.
Verschillende sprekers gingen ook in op het democratisch gehalte van de voorgestelde hervorming. Volgens een aantal Franstalige sprekers komen er teveel Vlaamse mandatarissen. In een bepaalde instelling komen er zelfs 31 in plaats van de huidige 11, zonder de bijkomende Vlaamse leden van de politieraden. Andere, eveneens Franstalige, leden repliceerden dan weer dat er in het totaal, met inbegrip van de Franstalige burgemeesters en schepenen, toch nog altijd ruim 85% Franstalige mandaten overblijven.
De Vlaamse oppositie van CVP en Vlaams Blok in de commissie klaagde de lijstverbinding per taalgroep aan. Ze zag daarin een politiek manoeuvre om de getalsterkte van de fracties van CVP en Vlaams Blok in de Hoofdstedelijke Raad te minimaliseren. Waarop de tegenstanders van het akkoord verzekerden dat het helemaal hun bedoeling niet is de democratische oppositie te fnuiken en dat de CVP hoogstwaarschijnlijk zelfs de grootste winnaar van het systeem zal zijn.
Franstalige leden hadden ook bedenkingen bij de voordracht van Vlaamse ministers en staatssecretarissen in de Brusselse regering en bij de moties van wantrouwen tegen hen. Wanneer er in de Raad geen meerderheid wordt gevonden, gebeuren die voordrachten door de Vlaamse Gemeenschapscommissie, uitgebreid met vijf extra leden die worden aangewezen onder de opvolgers van de leden van de Raad, maar volgens de verdeelsleutel van de getalsterkte van de lijsten uit de Vlaamse Raad die deze Brusselse Vlamingen ondersteunen. Zij hadden het er moeilijk mee dat een orgaan zijn mandaat krijgt van kiezers die niet tot zijn territorium behoren. Hiertegen werd geargumenteerd dat de blokkering van de Brusselse instellingen te allen prijze moet worden vermeden en dat de taken van de Vlaamse Gemeenschapscommissie toch vooral vanuit Vlaanderen komen, wat een legitieme basis verschaft.
De "afgetopte dubbele meerderheid" was onderhevig aan twee soorten van kritiek. De Vlamingen gaven er toch de voorkeur aan de meerderheidsregel te laten spelen, met het risico dat ondemocratische tendensen met de gewone dubbele meerderheid een blokkeringsmeerderheid kunnen verwerven, terwijl sommige Franstaligen dan weer vreesden dat een blokkering van de instellingen zelfs met de tot een derde afgetopte dubbele meerderheid niet uitgesloten is. Anderen vonden dan weer dat die afgetopte dubbele meerderheid eventueel ook ten voordele van de Franstaligen kon spelen. Als dezelfde afzwakking van de dubbele meerderheden echter ook op het federale vlak zou worden ingevoerd, zou er voor de Franstaligen in België een catastrofe ontstaan. Die wijziging kan er echter alleen maar komen als de Franstaligen dat zelf willen.
En ander thema dat geregeld aan de orde kwam, was de vraag of het politieke evenwicht voor de wijziging ten voordele van de Vlamingen in de Brusselse instellingen moest worden gezocht op het nationale vlak, dan wel in compensaties voor de Franstaligen in de rand van Brussel. De Vlamingen in de commissie pleitten voor de eerste thesis en de Franstaligen, min of meer volmondig, voor de tweede. De volledige overheveling van de gemeentewet gaat in ieder geval gepaard met een stilstand in de taalwetgeving, vooral ten voordele van de faciliteitengemeenten; diezelfde stilstand moet in Brussel de Vlamingen dan weer gerust stellen.
Er was ook heel wat te doen over de bijkomende Vlaamse schepenen in de Brusselse gemeenten. Ze zouden zijn afgekocht met het fameuze miljard extra voor de gemeenten waar een gekozene met Vlaamse taalaanhorigheid de voordrachtlijst van de burgemeester tekent. Als dat scenario zich bijvoorbeeld maar in twee gemeenten voordoet, krijgen die elk 500 miljoen, wat natuurlijk onzin is. De voorstanders van het akkoord repliceerden hierop dat de lokroep van het geld de lijstsamenstelling voor de volgende gemeenteraadsverkiezingen zo zou beïnvloeden dat er aanzienlijk meer gemeenten voor die extra schepen in aanmerking zullen komen.
De slotsom van het debat was dat er aan beide zijden zowel instemming als kritiek en vragen te horen waren, maar dat er zich toch een meerderheid aftekende om de omzetting van het Lombardakkoord in wetsartikelen te ondersteunen.
Een bijzondere plaats in deze algemene bespreking was voorbehouden aan het advies van de Raad van State over de amendementen die door de heer Moureaux c.s. werden ingediend.
Het eerste advies, over het wetsontwerp in zijn geheel, heeft natuurlijk ook repercussies op het deel van de hervorming dat betrekking heeft op Brussel. Ik verwijs in dit verband naar het schriftelijk verslag en naar wat co-rapporteur Monfils hierover reeds heeft gezegd. Onze belangstelling betreft vooral de discussie of de defederalisering van de gemeente- en provinciewet kon doorgaan zonder wijziging van artikel 162 van de Grondwet. De Raad van State en sommige leden van de commissie meenden van niet. De regering leidt uit artikel 19 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 evenwel af dat overgedragen bevoegdheden bij decreet geregeld worden behalve wanneer het gaat om aangelegenheden die door de Grondwet worden voorbehouden aan de wet. Het gaat daarbij om de "wet" als benaming in de Grondwet ingeschreven na 8 augustus 1980. Vóór die datum moet "wet" worden verstaan als bevoegdheid van het parlement, in tegenstelling tot regelingen waarvoor de uitvoerende macht bevoegd is. Een aantal leden wensen zich hierbij niet aan te sluiten en zullen de betrokken artikelen voor het Arbitragehof betwisten.
Het advies over het Lombard-akkoord is toegespitst op twee amendementen, namelijk amendement nummer 105 van de heer Moureaux c.s. betreffende de verhoging van het aantal zetels in de Brusselse Raad van 75 naar 89 en amendement nummer 108 en volgende betreffende de toevoeging van de vijf extra leden aan de Vlaamse Gemeenschapscommissie voor zover zij inzake twee materies - de voordracht van ministers en staatssecretarissen en het wantrouwen in deze mandatarissen - bevoegdheden mogen uitoefenen in de Brusselse Hoofdstedelijke Raad, een instelling waarvoor ze geen democratisch onderbouwd mandaat hebben aangezien ze werden verkozen voor de Vlaamse Raad. Enkele leden steunden deze argumenten.
De regering antwoordde op het eerste punt dat de Raad van State de verhoging van het aantal mandaten niet afwijst, maar dat hij er wel vragen bij heeft en dat de perfect evenredige verhouding van het aantal mandaten tot het aantal uitgebrachte stemmen in België op vele punten doorbroken wordt en zelfs internationaal, ik denk aan het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, niet vereist is wanneer het gaat om de bescherming van minderheden. De enige vereiste is dat de vrije meningsuiting van de burgers bij verkiezingen wordt gewaarborgd. Bovendien is volgens de artikelen 10 en 11 van de Grondwet positieve discriminatie altijd mogelijk.
(M. Armand De Decker, président, prend place au fauteuil présidentiel.)
Het tweede punt van kritiek van de Raad van State is ingrijpender. Het betreft de nieuwe betekenis die aan het begrip "taalgroep" in de Brusselse assemblee wordt gegeven. Niet-verkozenen zouden de bevoegdheid uitoefenen die volgens de Grondwet alleen aan verkozenen wordt voorbehouden. De regering beroept zich op artikel 39 van de Grondwet, waaruit kan worden afgeleid dat de bijzondere wetgever de organen creëert die nodig zijn om de overgedragen bevoegdheden uit te oefenen. Bovendien oefenen de vijf extra leden van de Vlaamse Gemeenschapscommissie slechts zeer uitzonderlijke bevoegdheden uit als leden van de Nederlandse taalgroep van het Brussels parlement. Indieners van de amendementen van de meerderheid voegen hieraan toe dat de toegevoegde leden de ministers niet aanstellen maar enkel hun voordracht ondersteunen en dat ze door de meerderheid van de Hoofdstedelijke Raad worden aangesteld. Voorts fungeren die vijf leden voor alle andere bevoegdheden als "gemandateerden" van de Vlaamse Raad voor de gemeenschapsmateries op het Brussels grondgebied en is hun aanwijzing volgens de machtsverhouding in het Vlaams Parlement dus helemaal niet arbitrair. Ze is zelfs noodzakelijk om ondemocratische blokkeringen van de Brusselse instellingen te vermijden.
De meerderheid van de commissie sloot zich aan bij de argumenten van de regering terwijl een minderheid amendementen indiende ten einde het advies van de Raad van State in de wettekst te integreren.
De samenvatting van de artikelsgewijze bespreking biedt ons de gelegenheid om op een aantal van de hierboven aangehaalde punten in te gaan.
De drie nieuwe artikelen die de bijzondere wet van 8 augustus 1980 wijzigen en die bij amendement door de heer Moureaux c.s. in het ontwerp werden ingevoegd, betreffen de rechtstreekse verkiezing van de Brusselse leden van de Vlaamse Raad. Tot nu toe werden volgens artikel 24, §1 van de bijzondere wet de zes eerst verkozen leden van de Nederlandse taalgroep aangeduid als leden van de Vlaamse Raad met een dubbel mandaat. Aan die dubbelzinnige situatie wordt een einde gesteld. Dit geeft het extra voordeel dat er zes nieuwe Vlaamse mandatarissen bijkomen op het Brussels grondgebied, waardoor het doel, de Vlaamse minderheid een betere stem te geven, wordt bereikt. Het betreft de nieuwe artikelen 11bis, 11ter en 11quater van het ontwerp. In de nieuwe nummering zijn dat de artikelen 12, 13 en 14.
Naast het principe worden de woonplaatsbepaling en de nieuwe verkiezingsvoorwaarden van deze leden van de Vlaamse Raad geregeld. Het aantal van zes staat niet voor altijd vast, maar als het wordt gewijzigd, moet de verhouding tot de 118 rechtsreeks gekozen leden op Vlaamse bodem gerespecteerd blijven. Er worden tegen deze regeling geen fundamentele bezwaren ingebracht, tenzij dat de inflatie van mandaten een verkeerd politiek teken naar de publieke opinie zou zijn.
De drie amendementen werden aangenomen met tien stemmen tegen vier.
De volgende artikelen stonden al in het regeringsontwerp of zijn nieuwe autonome bepalingen inzake overgangsregeling en inwerkingtreding of werden via amendementen van de heer Moureaux c.s. ingevoegd ter wijziging van de bijzondere wet van 12 januari 1989 betreffende de Brusselse instellingen.
De artikelen 16 en 17, in de nieuwe nummering 19 en 20, moeten samen worden gelezen. Zij zijn de tegenvoeters op Brussels vlak van de artikelen 9 en 10 die betrekking hebben op het hele Belgische grondgebied en dezelfde standstill in taalaangelegenheden bij bijzondere wet vastleggen. Daarbij wordt zowel gedacht aan de bestaande faciliteiten voor minderheden, aan de bestaande garanties, aan de pacificatiewet en meer in het algemeen aan alle discriminaties die het Arbitragehof of de Raad van State zouden vaststellen, zonder dat de klager daarbij een moeilijk te herstellen nadeel moet aantonen. Het nieuwe artikel 16bis van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 en het nieuwe artikel 5bis van de bijzondere wet van 12 januari 1989 zijn daarbij de leidraad. De bespreking draaide vooral rond het feit dat de wet op de Raad van State een gewone wet is die nu door een bijzondere wet wordt gewijzigd. Dat kan in de toekomst voor moeilijkheden zorgen. Mevrouw Willame diende een amendement in om dat recht te zetten, maar trok het in na een verklaring van de regering dat zij op die manier de standstill inzake taalaangelegenheden wil betonneren op het huidige status-quo.
Het eerste artikel wordt aangenomen met elf stemmen tegen één; het tweede met elf stemmen voor en een onthouding.
Vervolgens behandelde de commissie vier amendementen die tot doel hebben de vertegenwoordiging van de Vlaamse minderheid in Brussel te verruimen, aangevuld met een vijfde amendement dat in de nummering later komt, maar de inhoud van een vorig amendement regelt. Het betreft de nieuwe artikelen 17bis, 17ter, 17quater, 17quinquies en 17novies, in de nieuwe nummering de artikelen 21, 22, 23. 24 en 28.
Het amendement van de heer Moureaux dat een nieuw artikel 17bis, artikel 21 in de nieuwe nummering, invoegt, is fundamenteel. Het brengt het aantal leden van de Hoofdstedelijke Raad van 75 op 89 om de Vlamingen met een uitbreiding van hun vertegenwoordiging van 11 leden naar 17 meer parlementair comfort te bezorgen. De heer Barbeaux vindt dat aantal te hoog en diende een amendement in om de bepaling te schrappen. Het werd verworpen met tien stemmen tegen één bij drie onthoudingen. Het amendement Moureaux werd aangenomen met de omgekeerde stemverhouding. Andere maatregelen met dezelfde doelstelling zijn de vervanging van de ministers door hun plaatsvervangers in de Hoofdstedelijke Raad, zoals dat het geval is in andere parlementen, en waardoor drie nieuwe leden tot de Nederlandse taalgroep in het Brussels Parlement kunnen toetreden. Dit staat in artikel 17ter, artikel 22 in de nieuwe nummering. Het amendement Moureaux werd aangenomen met elf stemmen voor en twee tegen.
In de nieuwe artikelen 17quater en 17quinquies, volgens de nieuwe nummering 23 en 24, wordt de scheiding tussen het lidmaatschap van de Vlaamse Raad en de Hoofdstedelijke Raad ingevoerd, als middel tegen valse Vlamingen en ten voordele van de vermeerdering van de mandaten voor Vlamingen ingevolge het cumulverbod. Het amendement 17quater werd aangenomen met tien stemmen voor bij vier onthoudingen. Het amendement ter invoeging van een artikel 17quinquies, dat de stemming voor de Vlaamse Raad koppelt aan die voor de Nederlandstalige leden van de Hoofdstedelijke Raad, verengt de taalkeuze. Wie voor Brussel het Nederlandse onderdeel van het stembiljet kiest, kiest automatisch voor de Vlaamse Raad. Daardoor worden opportuniteitskandidaturen geweerd en gebeurt de taalkeuze zonder talentelling. Het amendement werd aangenomen met negen stemmen voor bij vier onthoudingen.
Het nieuwe artikel 17novies, 28 in de nieuwe nummering, legt de omslagregel van de 89 leden van de Raad vast: 72 Franstaligen en 17 Nederlandstaligen, alsook de toewijzing van de zetels aan de kandidaten.
De heer Barbeaux dient een amendement ter schrapping in, omdat de verhouding Franstaligen tegenover Nederlandstaligen hem niet redelijk lijkt ten opzichte van de ingeschreven kiezers.
Het amendement Barbeaux wordt verworpen met 10 tegen 1 en het amendement Moureaux wordt aangenomen met 10 tegen 1. Het amendement Moureaux dat ertoe strekt een nieuw artikel 17sexies, 25 in de nieuwe nummering, in te lassen is fundamenteel daar het de lijstverbinding tussen lijsten van dezelfde taalgroep na de verkiezing toelaat, zodat deze groepering dankzij haar getalsterkte een groter aantal zetels in de wacht sleept dan de individuele lijsten zouden kunnen verwerven. De bedoeling lijkt te zijn dat de democratische lijsten deze operatie doorvoeren om niet-democratische lijsten in het verweer te dringen. De devolutie van de mandaten over de verschillende verbonden lijsten, nadat het totaalaantal wordt bepaald, verloopt volgens de gewone regels. Voor de verbonden lijsten levert het aantal kiezers dus een meer dan evenredig aantal mandaten op. Op de vraag of daarmee stemmen worden geneutraliseerd, kan worden geantwoord dat de poolvorming van vroeger hetzelfde effect had. Volgens de voorstanders speelt de democratie nu op twee niveaus: eerst voor de keuze tussen democratisch en niet-democratisch, vervolgens tussen de democratische partijen.
De amendementen Moureaux die aanleiding gaven tot het aannemen van 2 nieuwe artikelen, namelijk 17septies en 17octies, in de nieuwe nummering 26 en 27, ondersteunen het principe van het parallellisme van de gelijktijdige verkiezing van de Vlaamse en van de Hoofdstedelijke Raad: op hetzelfde ogenblik, volgens dezelfde modaliteiten en met hetzelfde stembiljet. Zo worden de "faux flamands" gebannen.
De amendementen Moureaux worden respectievelijk aangenomen met 8 stemmen tegen 1, bij 3 onthoudingen en met 10 stemmen tegen 1 bij 3 onthoudingen.
De artikelen 18 en 19, in de nieuwe nummering 29 en 30, hebben betrekking op de controle van de verkiezingsuitgaven, de regeringsmededelingen en de bijkomende financiering van de politieke partijen voor het Brussels Hoofdstedelijk gebied. De wetgeving voor regeringsmededelingen en verkiezingsuitgaven blijft nationaal, maar de controle erop wordt toevertrouwd aan organen van de instellingen waartoe de betrokkenen behoren. In Brussel zorgt de Raad voor de aanvullende partijfinanciering.
Beide artikelen worden aangenomen met 10 stemmen tegen 1 bij 1 onthouding.
Dan volgen de amendementen Moureaux c.s. die tot doel hebben de democratische instellingen in Brussel te behoeden voor blokkering. Daartoe worden twee technieken voorgesteld: die van de afgetopte dubbele meerderheid en die van de toegevoegde 5 leden van de Vlaamse Gemeenschapscommissie.
De eerste techniek wordt toegepast voor de reglementswijzigingen van de Hoofdstedelijke Raad, artikel 19bis, of 31 in de nieuwe nummering, voor de ordonnanties die gepaard gaan met de bevoegdheidsoverdracht van de Gemeentewet, artikel 19ter, of 32 in de nieuwe nummering, en voor de beslissingen van de Verenigde Vergadering van de Gemeenschapscommissies, artikel 19decies, of 39 in de nieuwe nummering.
Een aantal Vlaamse leden van de Commissie vindt deze wijziging van de bestaande regeling met een echte dubbele meerderheid een achteruitgang: totnogtoe was een volstrekte meerderheid in elke taalgroep vereist. Dit stelsel wordt vervangen door een beslissing van de gezamenlijke vergadering met volstrekte meerderheid en, indien die niet wordt behaald, na een wachttijd van minstens 30 dagen, met stemmingen in de afzonderlijke taalgroepen waar echter een meerderheid van één derde van de leden volstaat om tot een besluit te komen. De bedoeling is evenwel de blokkering door een politieke fractie in een taalgroep onmogelijk te maken vermits een quorum van één derde van de stemmen waarschijnlijk gemakkelijker kan worden behaald. Dat daardoor de Vlaamse belangen kwetsbaar zouden worden, weerleggen de voorstanders met het argument dat daarvoor één derde van alle Vlamingen bereid moet zijn om die belangen te verkwanselen, wat onwaarschijnlijk is. Bovendien blijft de alarmbelprocedure bestaan.
De heer Barbeaux dient amendementen in om de wachttijd te verkorten of te verlengen, maar om er in elk geval een maximumtermijn van te maken.
De leden die de oorspronkelijke amendementen steunen, weigeren maximumtermijnen, juist om reflexie toe te laten en minnelijke akkoorden na te streven.
De heer Barbeaux behoudt alleen zijn amendement dat de termijn verlengt tot maximum 45 dagen. Het wordt verworpen met 11 stemmen tegen 1. Het amendement Moureaux wordt aangenomen met de omgekeerde meerderheid. Voor de vergelijkbare amendementen aangaande de reglementswijziging, de ordonnanties ter wijziging van de Gemeentewet en de besluitvorming in de Verenigde Vergadering van de Gemeenschapscommissies leveren de stemmingen driemaal hetzelfde resultaat op.
Amendementen die eveneens de te gemakkelijke blokkering door een taalgroep willen vermijden en toch de autonomie van de taalgroepen respecteren, nemen de vorm aan van de vijf toegevoegde leden aan de Vlaamse Gemeenschapscommissie. Zij betreffen het invoegen van een artikel 19quater, een artikel 19sexies en een artikel 19decies in de wet. Daartoe worden door de heer Moureaux c.s amendementen ingediend. Zij regelen de verkiezing van de Vlaamse ministers en staatssecretarissen en het stemmen van een wantrouwensmotie tegen die ministers en staatssecretarissen, telkens als voor hun aanstelling geen meerderheid gevonden wordt in de Hoofdstedelijke Raad. Dan grijpen er stemmingen plaats in de taalgroepen, waarbij de Nederlandse taalgroep in de Hoofdstedelijke Raad voor deze materies alleen uitgebreid wordt met vijf extra-leden die als niet-parlementsleden gekozen zijn in de Vlaamse gemeenschapscommissie.
Het principe en de procedure van de verkiezing van deze vijf leden wordt geregeld in de nieuwe artikels 19octies (nieuw artikel 37) en 19novies (nieuw artikel 38). Zij komen uit de lijst van opvolgers voor de Hoofdstedelijke Raad en worden aangeduid per partij in verhouding tot de sterkte van deze laatste in de Vlaamse Raad. De kritiek van de Raad van State wordt bijgetreden door een aantal leden van de Commissie, zowel van Franstalige als van Nederlandstalige zijde.
De heer Barbeaux dient twee amendementen in om de procedure bij de verkiezing van de ministers en staatssecretarissen te vervangen door die van de afgetopte dubbele meerderheid, die ook garanties biedt tegen blokkering, die minder "ongrondwettig" zou zijn maar die het aantal Vlaamse mandatarissen niet in dezelfde mate verhoogt. Zijn amendement bij de artikels 19quater, 19septies en 19octies worden telkens verworpen met 10 stemmen tegen 1.
De amendementen Moureaux betreffende de artikels 19quater, 19sexies, 19septies, 19octies en 19novies worden aangenomen met 10 stemmen tegen 1. Er werd eveneens een amendement Moureaux ingediend om een artikel 19quinquies in te voegen (nieuw artikel 34) dat de onverenigbaarheid van het Ministerschap in de Brusselse regering invoert met de status van lid van de Vlaamse Raad: hierdoor wordt de absolute scheiding der Instellingen gewaarborgd.
De heer Barbeaux wou de scheiding nog radicaler maken door de uitzondering van een korte toegestane cumulperiode na de verkiezing van een nieuwe Vlaamse Raad tot de installatie van de Brusselse regering, af te schaffen. Dit amendement wordt verworpen met 10 stemmen tegen 1 en het amendement Moureaux wordt aangenomen met 10 stemmen tegen 1.
Het amendement van mevrouw Willame bij artikel 20 (nieuw artikel 40) om de overgangsbepalingen die de Koning machtigt de burgemeesters te schorsen die hij zelf nog benoemd heeft, wordt verworpen met 10 stemmen tegen 2 bij 1 onthouding en het artikel wordt aangenomen met 10 stemmen tegen 3.
De inwerkingtreding van de wet wordt geregeld in artikel 21 (nieuw artikel 41) via een amendement van de heer Moureaux c.s. Als algemene ingangsdatum wordt 1 januari 2002 genomen, behalve voor de maatregelen die met de verkiezing van de Hoofdstedelijke Raad gepaard gaan en die op dat ogenblik in werking treden.
Zo zijn van directe toepassing de artikelen betreffende de aanstelling van de Vlaamse Ministers en staatssecretarissen en de vervanging van die ministers door hun opvolgers.
Een amendement van de heer Barbeaux dat de inwerkingtreding van de wet wil uitstellen tot na de herziening van artikel 162 van de Grondwet, wordt verworpen met 10 stemmen tegen 1 omdat het technisch en politiek niet past.
Het amendement Moureaux, waarin het artikel 17ter wordt geschrapt, wordt aangenomen met 10 stemmen tegen 1.
De heer Roelants du Vivier dient twee amendementen in om 2 artikelen toe te voegen die de taalwet in bestuurszaken en in onderwijszaken wijzigen naar aanleiding van een lopende juridische procedure. Met verwijzing naar de standstill-bepaling in taalzaken wordt het eerste amendement verworpen met 9 stemmen tegen 1 bij 2 onthoudingen. Het amendement betreffende de tweetaligheid van de leerkrachten in de Brusselse rand wordt ingetrokken.
Het geheel wordt aldus geamendeerd aangenomen met 10 stemmen voor en 1 tegen.
Tot slot moeten de diensten gefeliciteerd worden voor de accuraatheid van hun ondersteuning bij dit verslag en voor hun groot geduld en volharding 's avonds en tijdens het weekend.
Volledigheidshalve signaleer ik nog enkele materiële tekstverbeteringen die in de Nederlandse tekst van het verslag moeten worden opgenomen.
Op pagina 278 moet het opschrift van punt 35 in de Nederlandse tekst vervangen worden door "Artikel 19quater".
Op pagina 274 moet onder punt 33 "Artikel 19bis" de tweede alinea als volgt worden gewijzigd: "Een ander lid wijst erop dat de amendementen nrs. 106, 107, 109, 114 en 115 in het advies van de Raad van State niet aan de orde zijn. Zij kunnen dus verder worden besproken."
Op pagina 139 moet in de derde paragraaf verbeterd worden dat men in het Brussels Parlement niet overgaat van 1 op 17 Nederlandstalige parlementsleden, maar wel van 11 op 17. Op pagina 134 in het verslag is er sprake van 14 Nederlandstaligen. Ook daar moet dat 17 Nederlandstaligen worden.
De heer Hugo Vandenberghe (CVP). - Ik dank de rapporteurs voor het beknopte verslag dat zeer veel heeft bijgedragen tot de spankracht van het debat.
Naar aanleiding van mijn vraag om uitleg van 8 maart laatstleden in verband met het negatief advies van de Raad van State over het ontwerp van bijzondere wet, had ik reeds gewezen op de verdeeldheid in de geesten in ons land: de enen spreken voortdurend over het Sint-Polycarpusakkoord en de anderen over het Lambermont- en Lombardakkoord.
Ik kende de heilige Polycarpus niet en heb dan een onderzoek ingesteld zoals dat in een reflectiekamer past. Dit ter attentie van de heer Cheron. Ik heb vastgesteld dat Polycarpus de engel van de kerk van Smyrna was en Sint-Nicolaas de bisschop van Smyrna waarbij ik onmiddellijk de associatie gemaakt heb tussen Polycarpus en Sinterklaas. Wie gelooft in Sinterklaas gelooft ook in sinterklaasgeschenken. Maar er is meer.
M. Marcel Cheron (ECOLO). - Monsieur Vandenberghe, qu'y-t-il de plus cher aux enfants que St Nicolas ?
M. Hugo Vandenberghe (CVP). - Mais je ne critique pas St Nicolas ! Je ne voudrais pas non plus comparer le gouvernement à St Nicolas, je ne commettrais pas une telle hérésie !
M. Marcel Cheron (ECOLO). - Vous êtes le Père fouettard !
De heer Hugo Vandenberghe (CVP). - Sint-Polycarpus is een grote rol blijven spelen.
De negentiende-eeuwse auteur Flaubert werd vervolgd voor zijn onzedelijke roman Madame Bovary, maar in tegenstelling tot Baudelaire vrijgesproken. Toch maakte die dagvaarding een grote indruk op Flaubert. Terneergeslagen dwaalde hij langs de kaaien van de Seine waar hij een afbeelding opmerkte van de heilige Polycarpus met het onderschrift: Dans quel siècle, mon Dieu! m'avez-vous fait naître? Flaubert was zo getroffen door die tekst dat hij de vriendenkring van Polycarpus in het leven riep, die jaarlijks op 27 april bijeenkwam om de heilloze strafbehandeling van zijn roman te herdenken.
Ik begrijp dan ook de tweede betekenis van het akkoord. Wie het ontwerp leest, kan niet anders dan zijn handen ter hemel heffen en zeggen: "Waarmee zijn we bezig?"
Ik zal niet langer stilstaan bij de wijze waarop de teksten tot stand zijn gekomen. Alleszins zijn we het volstrekt niet eens met de werkmethode die in het Parlement werd gevolgd. Wie de grondwetsherziening van 1993 heeft meegemaakt, zal het schril contrast met de huidige besprekingen moeten vaststellen. Van toenmalig eerste minister Dehaene werd beweerd dat hij geen zin voor dialoog had. Toch heeft hij destijds alle vergaderingen van de commissie voor de Institutionele Aangelegenheden bijgewoond, samen met de minister bevoegd voor deze materie. De huidige eerste minister daarentegen heeft de commissievergaderingen waar dit zogenaamd historisch ontwerp van bijzondere wet werd besproken, nooit bijgewoond. Ook vandaag is hij niet aanwezig, wat nogmaals bewijst dat de Senaat als een parlementaire voetmat wordt beschouwd. De twee ministers bevoegd voor Institutionele Aangelegenheden hebben het merendeel van de vergaderingen evenmin bijgewoond en hebben zich laten vervangen door ministers van wie ik de waardigheid noch de geloofwaardigheid in twijfel wil trekken, maar die toch niet echt als bevoegd kunnen worden beschouwd. Ik denk aan de ministers Onkelinx en Daems en aan minister Van den Bossche wiens hulp werd ingeroepen toen het schip al aan het zinken was.
Voor ons is die werkwijze het bewijs dat de nieuwe politieke cultuur, waarvan gezegd wordt dat het een opendebatcultuur is, niet in het Parlement is binnengedrongen. Overal mag aan opendebatcultuur worden gedaan, maar niet in het Parlement, nochtans de plaats waar het debat volgens de Grondwet moet worden gevoerd.
Met de oppositie wordt niet gesproken, wordt niet inhoudelijk gediscussieerd. Er wordt een akkoord gesloten en er worden enkele amendementen ingediend. Het akkoord wordt geschreven buiten het Parlement, zelfs buiten de Costa. De Senaat is dus tweemaal gezien: een eerste maal bij de oprichting van de Costa en nu, omdat we in de commissie geen echt parlementair debat hebben kunnen houden.
We betreuren dat. We zijn steeds bereid een eerlijk debat te voeren, maar de omstandigheden hebben zich er niet toe geleend.
Naast de kritiek op de werkmethode heb ik een probleem met de manier waarop met de twee adviezen van de Raad van State is omgesprongen. Die zijn lichtzinnig en zonder blijk van juridische sensibiliteit van tafel geveegd.
Vanmorgen nog werd ons zonder meer meegedeeld dat bepaalde artikelen door andere werden vervangen. Hoe precies ook, we kunnen niet zeggen dat zo een mededeling van respect voor de Grondwet getuigt.
De Raad van State heeft twee adviezen uitgebracht: het eerste over de ongrondwettigheid van artikel 4 en de daaruit afgeleide andere bepalingen, en het tweede over de amendementen die werden ingediend door de heer Moureaux betreffende Brussel. Beide adviezen zijn duidelijk. De Raad van State zegt op een genuanceerde manier dat de voorgestelde teksten de Grondwet niet respecteren.
Ik zal niet ingaan op alle technisch-juridische details van de adviezen van de Raad van State, maar wil aan de hand van de essentie ervan met u allen nagaan of we ze zomaar terzijde kunnen schuiven.
De argumenten van de Raad van State in verband met de ongrondwettigheid van de regionalisering van de provincie- en gemeentewet houden verband met artikel 162 van de Grondwet. Wanneer de Grondwet bepaalt dat de "wet" een aantal beginselen in verband met de provincie- en gemeentewet en de organisatie van gemeenten en provincies regelt, dan gaat het volgens de regering om het vastleggen van een bevoegdheid, met dien verstande dat de bijzondere wetgever - en zelfs de gewone wetgever - de provincie- en gemeentewet kan regionaliseren.
De regering roept daarvoor de volgende argumenten in. Ten eerste moet vanaf 1980 het woord "wet" als een bevoegdheidsverdelende bepaling worden gezien. Ten tweede verwijzen in artikel 162 een aantal bepalingen duidelijk naar de bijzondere wet. Ten derde moeten we artikel 19 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 zo lezen dat bepaalde bevoegdheden kunnen worden overgedragen aan gemeenschappen en gewesten.
Die redenering is niet verdedigbaar, ook niet in het licht van de arresten van het Arbitragehof die de regering inroept, want die arresten hebben een andere betekenis. Het Arbitragehof heeft gezegd dat het woord "wet" in alle grondwetsbepalingen die sinds 1970 zijn gewijzigd een bevoegdheidsverdelend karakter heeft. Artikel 162 werd in 1980, 1988 en 1993 gewijzigd. Er werden bepalingen in verband met de intercommunales ingevoegd die vastleggen dat het statuut ervan wordt geregeld bij bijzondere wet en dat de organieke organisatie van gemeente en provincie duidelijk een bevoegdheid van de federale wetgever blijft. Hoe kan wie logisch nadenkt, beweren dat het woord "wet" bevoegdheidsverdelend is vanaf de grondwetsherziening van 1980, vaststellen dat de betrokken bepaling sinds 1980 driemaal werd gewijzigd, en tegelijk zeggen dat de "wet" de bijzondere wet is in de lezing van artikel 19?
De regering verwijst naar arresten van het Arbitragehof, maar die hebben betrekking op de instrumentele interpretatie van de materieel aan de gemeenschappen en gewesten overgedragen bevoegdheden. Het typevoorbeeld is het onteigeningsrecht, maar er zijn er nog andere, zoals de toepassing van de strafwet. Wanneer bepaalde bevoegdheden zijn overgedragen, kunnen gewesten en gemeenschappen dan niets doen op vlakken die federaal geregeld zijn, maar die noodzakelijk zijn om de overgedragen bevoegdheden uit te oefenen? Het Arbitragehof heeft op dit punt inderdaad verklaard dat de bestaande bepalingen niet verhinderen dat de gewesten en gemeenschappen op instrumentele wijze bevoegdheden uitoefenen die aan de federale overheid zijn voorbehouden. De copernicaanse ommekeer van het ingediende voorstel bestaat erin dat gewoon wordt bepaald dat de bijzondere wetgever niet alleen bevoegd is voor een instrumentele interpretatie van de overgedragen bevoegdheden, maar voor de bevoegdheidsoverdracht zelf. Dit betekent dat de materiële bevoegdheidsoverdracht wordt georganiseerd door de bijzondere wet, terwijl eerst wordt gezegd dat de Grondwet met het woord "wet" een federale bevoegdheidsomschrijving aangeeft.
Dat is totaal onlogisch en niet verdedigbaar. De CVP-fractie vindt de argumenten van de regering en de verwijzing naar de bespreking van artikel 184 van de Grondwet bij de politiehervorming niet van toepassing. Artikel 184 was voor herziening vatbaar, het artikel betreffende de gemeentewet daarentegen niet. Men kan bij het voor herziening vatbaar verklaard artikel 184 bezwaarlijk zeggen dat er een bindende constitutionele interpretatie van de Grondwet kan worden vastgelegd.
Een ander belangrijk probleem dat misschien over het hoofd kan worden gezien is dat de bijzondere wet de opvattingen van het Arbitragehof over de hiërarchie der normen en de fundamentele primauteit van de Grondwet wijzigt. In een arrest van het Arbitragehof van 1990 staat dat deze instelling ook de bijzondere wet aan de Grondwet toetst. De Grondwet staat boven de bijzondere wet; maar hoe kan men nu enerzijds verdedigen dat de bijzondere wet vatbaar is voor toetsing aan de Grondwet, in het bijzonder de bevoegdheidsverdelende bepalingen, en anderzijds zeggen dat die grondwettelijke bevoegdheidsverdelende bepalingen een andere toewijzing zouden kunnen krijgen door de gewone wet of de bijzondere wet? Dat betekent gewoon dat men de bevoegdheidsverdelende betekenis van de Grondwet niet in acht neemt en ondergraaft. Het Arbitragehof zal ongetwijfeld met dit probleem worden geconfronteerd.
Het tweede advies van de Raad van State is zo mogelijk nog veel kritischer dan het eerste. In het advies over de amendementen aangaande de samenstelling van de taalgroep en van de Brusselse Gewestraad zegt de Raad ondubbelzinnig dat de bepalingen strijdig zijn met de artikelen 39, 116, 122 en 136 van de Grondwet. De regering gaf hierop een onvolledig en geen afdoend antwoord.
De nieuwe politieke cultuur wil de politieke argumenten wegen op grond van het antwoord op de vraag "liggen de burgers daar wakker van?". De burgers liggen natuurlijk niet wakker van de staatshervorming. Het gaat alleen om het geld voor de Franse gemeenschap en van de grondwettige bezwaren liggen de burgers pas wakker als het te laat is. De juridische argumenten worden niet au sérieux genomen, maar achteraf vraagt men zich af hoe bepaalde ontwikkelingen mogelijk zijn.
De Raad van State is een grondwettelijk erkend rechtsorgaan dat de regering en de wetgever juridische adviezen geeft en door zijn samenstelling een hoog juridisch en moreel gezag heeft. De instelling moet de publieke opinie en het parlement waarschuwen en sensibiliseren voor waarden die niet elke dag aan de beurskoers zijn onderworpen omdat ze veel belangrijker zijn. De meerderheid vindt dat deze adviezen juridisch onjuist zijn. Ze heeft wel staatkundig vertrouwen in degenen die constitutioneel advies moeten geven, maar nadien dwaalt ze door onbekwaamheid. Volgens het verslag is alles wat de Raad van State zegt blijkbaar verkeerd.
Welke personen zijn het dan die een gebrek aan juridische kennis wordt toegewezen. Ik geef het lijstje van auteurs die onbekwaam worden verklaard: de eerste voorzitter van de Raad van State, de heer De Roover, de Staatsraden Kreins, Albrecht, Lemmens, Quairtainmont en Jaumotte en de assessoren Délpérée, van Compernolle en Spruyt. Meerdere van deze leden zijn trouwens professor aan een rechtsfaculteit.
De Regering beschouwt de leden van de Raad van State als juridische tuinkabouters. Ze worden in de meerderheidstuin geplaatst wanneer het de meerderheid goed uitkomt en ze worden verwijderd wanneer het de meerderheid niet bevalt. Maar inhoudelijke consequenties uit een dergelijk advies worden niet getrokken. Het eerste kenmerk van de machtspolitiek is de minachting voor het recht. (Applaus bij de CVP)
Er is een periode geweest waar een eerste minister ontslag nam omdat de meerderheid niet bereid was het advies van de Raad van State, dat verwees naar de ongrondwettigheid van sommige bepalingen, te volgen of minstens afdoend te beantwoorden. De Grondwet was geen vodje papier. Vandaag zien we van dergelijke democratische reflexen geen spoor. Nochtans voert de meerderheid graag een politiek discours over een verruiming, verbreding en verdieping van de democratie. Dat alles is totaal ongeloofwaardig, aangezien ze zelfs de eerste regel van het rechtssysteem, het respect voor de grondwet, niet meer zelf naleeft.
Ik zou nog vele beschouwingen van deze soort kunnen brengen, maar ik verkies me te beperken tot de inhoudelijk kritieken op de regeling. Die komt hierop neer: ze is onevenwichtig, ze geeft blijk van een democratisch deficit en ze is, zoals de heer De Gucht zelf toegeeft, perfide.
De vier vorige staatshervormingen hadden een bepaalde logica. Er werd een evenwichtige keuze gemaakt voor drie gewesten en de twee gemeenschappen. Dit akkoord maakt een definitief einde aan dat politieke evenwicht, het betekent een verschuiving naar een gewestvorming met drie gewesten. Het Franse standpunt wordt zonder meer opgedrongen, het Vlaamse institutioneel totaal verlaten.
Het tweede tekort is dat het allemaal nog ingewikkelder wordt. Er zijn een 20-tal samenwerkingsakkoorden nodig om Lambermont te kunnen doen werken met telkens wederzijdse blokkeringmogelijkheden. Daarenboven regelen de samenwerkingsakkoorden materies die een tweederde meerderheid vereisen.
Ten derde bevestigt het akkoord het consumptiefederalisme. Het beginsel `No taxation without representation' dat wil dat zij die daarvoor verkozen zijn moeten beslissen over de toewijzing van de financiële middelen en dat ze daarvoor politiek verantwoordelijk zijn, wordt verder verlaten. U hebt daar prachtige teksten over geschreven, mijnheer De Grauwe, u kan deze teksten onmogelijk goedkeuren als uw mooie principes hier ook maar even zouden worden op toegepast. Het akkoord bestendigt en versterkt de logica van de financiering van de `deelstaten' door dotaties. U was daar altijd tegen, mijnheer De Grauwe. Al de mooie principes van uw schitterende academische traktaten moeten nu wijken voor één zaak: meer geld. Dat vormt de prijs waarmee het geheim akkoord bij de regeringsonderhandelingen moet worden gehonoreerd. Daarna pas komt de politieke en parlementaire inkleding.
Een vierde punt is dat het gesloten akkoord politiek onevenwichtig is. Er ontstaat een formidabele paradox waarbij de koper de prijs bepaalt. Vroeger gebeurde dat in overleg tussen koper en verkoper of stelde de verkoper eerst zijn prijs. Niets nog van dat alles. De Franstaligen mogen niet alleen zeggen wat ze allemaal willen, ze kunnen ook de voorwaarden bepalen waaronder het geld mag worden gegeven. De koper bepaalt de prijs. Bovendien is bijvoorbeeld de overheveling van de gemeente- en provinciewet helemaal geen louter Vlaamse eis. Het voorstellen alsof de Vlamingen dat geld moeten toestaan in ruil voor de regionalisering van die wet, is een totaal foute voorstelling. Die overheveling wordt door alle gewesten en gemeenschappen gevraagd. Dat bewijst dat dit akkoord een louter politiek akkoord is. Het is in feite enkel de uitvoering van het geheim akkoord, de "in-petto-clausule" van het regeerakkoord van 1999 die toen altijd is ontkend en die vandaag om louter partijpolitieke redenen en in de klassieke markteconomische analyse wordt gehonoreerd. (Applaus)
Professor De Wachter zei in een interview in de Financieel Economische Tijd van 26 mei dat het akkoord ook nadelig is voor Wallonië.
Het akkoord is ook totaal inefficiënt. Tijdens de vorige legislatuur werd in de Senaat de inventaris opgesteld van de tekortkomingen van de staatshervorming waarover iedereen het eens zou kunnen worden. Daarover werden een aantal akkoorden gesloten, onder meer de homogene bevoegdheidspakketten. Daarover bestaan vandaag echter geen voorstellen meer. Alle partijen, zowel van de meerderheid als van de oppositie, waren het over die bevoegdheidspakketten eens. Het gaat nu enkel nog om een vulgair onevenwichtig politiek akkoord.
Tenslotte is het akkoord perfide. Het getuigt van een totaal misplaatste koopmanszin. De vernedering voor de Vlamingen is discriminerend. De meerderheid in ons land, die in Brussel een minderheid is, moet voor een schepen met niet gewaarborgde bevoegdheden betalen! Dat is de werkelijke draagwijdte van het Brusselse politieke akkoord. De Vlamingen worden in een chantagepositie gebracht. Dat is de nieuwe politieke cultuur. Wanneer iets niet wordt gerealiseerd, wordt daarvoor aan de oppositie de schuld gegeven. Dat geldt ook voor de wijze waarop het Brusselse akkoord werd afgesloten: voor potentiële schepenen worden miljarden betaald. De enige waarborg die de Vlamingen in Brussel hadden, namelijk de dubbele meerderheid, wordt er bovendien voor prijsgegeven en dat wordt dan nog voorgesteld als een politieke overwinning! Al deze waarborgen zijn bovendien ongrondwettig. Het risico bestaat dat het Arbitragehof, indien het met deze problemen wordt geconfronteerd, op een andere wijze zal oordelen dan de Raad van State. De juridische argumenten die de meerderheid vandaag van de tafel veegt, tellen wél voor het Arbitragehof.
Rolf Falter schreef in De Standaard van gisteren dat het akkoord dat vandaag wordt voorgelegd, praktisch niets heeft toegevoegd aan de staatshervorming van 1993: "Aan Franstalige kant was er maar één doel: meer geld voor de Franse Gemeenschap, een vraag waarvan de omvang bij de regeringsvorming in juli 1999 handig verborgen werd gehouden. Aan Vlaamse zijde had paarsgroen maar een beperkt aantal, onduidelijk omschreven doelen, nadat men het gezamenlijk eisenplatform van het Vlaams Parlement onmiddellijk had afgeschreven als onhaalbaar."
Wat Vlaanderen nu krijgt, staat nooit in verhouding met wat zogezegd wordt toegegeven. Daarenboven worden institutioneel, uit democratisch oogpunt, de verkeerde keuzes gemaakt, die dan nog het risico lopen door het Arbitragehof te worden vernietigd.
Indien de Kamer de financieringswet straks goedkeurt, maar de bepalingen inzake de gemeentewet niet, hebben de Franstaligen zelfs de financiële middelen zonder waarborgen, want het brugamendement om de goedkeuring van de ene tekst te koppelen aan de andere, is verworpen.
Het akkoord is een vorm van consumptiefederalisme omdat de burger steeds minder greep krijgt op de verantwoordelijkheid van de federale parlementsleden voor het gebruik van de financiële middelen, omdat die verantwoordelijkheid door dotaties wordt verschoven naar de gewesten en de gemeenschappen.
Omdat het akkoord ongrondwettelijk is, omdat het onevenwichtig is, omdat het zelfs niet beantwoordt aan de minimale eisen die de senaatscommissie in consensus in 1999 had gesteld, en omdat de eisen van het Vlaams Parlement zelfs niet eens werden gelezen, zal de CVP in geen enkele omstandigheid, noch deze, noch de financieringswet goedkeuren!
M. le président. - Nous poursuivrons nos travaux cet après-midi à 14 h. 15.
(La séance est levée à 12 h 25.)