2-740/3 | 2-740/3 |
30 MEI 2001
De RAAD VAN STATE, afdeling wetgeving, verenigde kamers, op 28 mei 2001 door de Voorzitter van de Senaat verzocht hem, binnen een termijn van ten hoogste drie dagen, van advies te dienen over een wetsvoorstel « houdende diverse institutionele hervormingen betreffende de lokale instellingen van het Brusselse Hoofdstedelijk Gewest » (Parl. St., Senaat, 2000-2001, nr. 2-740/1), heeft op 29 mei 2001 het volgende advies gegeven :
Overeenkomstig artikel 84, eerste lid, 2º, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, ingevoegd bij de wet van 4 augustus 1996, moeten in de adviesaanvraag in het bijzonder de redenen worden aangegeven tot staving van het spoedeisende karakter ervan.
In het onderhavige geval luidt de motivering in de adviesaanvraag aldus :
« (...) cette proposition devrait être inscrite à l'ordre du jour de la séance plénière dans les plus brefs délais, dans la mesure où elle est directement liée au projet de loi spéciale portant transfert de diverses compétences aux régions et communautés, (...). »
ALGEMENE OPMERKINGEN
1. Artikel 2 van het thans onderzochte voorstel van wet vult artikel 279 van de nieuwe gemeentewet aan met twee nieuwe paragrafen, waarbij de huidige tekst paragraaf 1 vormt. Artikel 3 van het voorstel voegt een nieuw lid in tussen het tweede en het derde lid van artikel 23bis, § 2, van de gemeentekieswet.
In de huidige stand van de wetgeving regelen artikel 279 van de nieuwe gemeentewet en artikel 23bis van de gemeentekieswet aangelegenheden waarvoor de federale wetgever bevoegd is bij gewone meerderheid.
2. De voorgestelde bepalingen brengen problemen aan het licht met betrekking tot de uitlegging van artikel 6, § 1, VIII, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, zoals het wordt gewijzigd bij artikel 4 van het ontwerp van bijzondere wet houdende overdracht van diverse bevoegdheden aan de gewesten en de gemeenschappen, waarover thans in het Parlement wordt beraadslaagd (1).
Krachtens deze bepaling luidt het ontworpen artikel 6, § 1, VIII, van de voormelde bijzondere wet van 8 augustus 1980 onder meer als volgt :
« De aangelegenheden bedoeld in artikel 107quater (nieuw 39) van de Grondwet zijn :
« VIII. Wat de ondergeschikte besturen betreft :
1º de samenstelling, organisatie, bevoegdheid en werking van de provinciale en gemeentelijke instellingen, met uitzondering van :
de regelingen die krachtens de wet van 9 augustus 1988 tot wijziging van de gemeentewet, de gemeentekieswet, de organieke wet betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, de provinciewet, het Kieswetboek, de wet tot regeling van de provincieraadsverkiezingen en de wet tot regeling van de gelijktijdige parlements- en provincieraadsverkiezingen opgenomen zijn in de gemeentewet, de gemeentekieswet, de organieke wet betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, de provinciewet, het Kieswetboek, de wet tot regeling van de provincieraadsverkiezingen en de wet tot regeling van de gelijktijdige parlements- en provincieraadsverkiezingen;
de regelingen die opgenomen zijn in de artikelen 5, 5bis, 70, 3º en 8º, 126, tweede en derde lid, en titel XI van de provinciewet;
de regelingen die opgenomen zijn in de artikelen 125, 126, 127, 132, voor zover het de registers van de burgerlijke stand betreft, van de nieuwe gemeentewet;
de organisatie van en het beleid inzake politie, met inbegrip van artikel 135, paragraaf 2, van de nieuwe gemeentewet, en brandweer;
de pensioenstelsels van het personeel en de mandatarissen;
De gewesten oefenen deze bevoegdheid uit, onverminderd de artikelen 279 en 280 van de gemeentewet.
[...]
4º de verkiezing van de provinciale, gemeentelijke en binnengemeentelijke organen, alsook van de agglomeraties en federaties van gemeenten, met inbegrip van de controle op de hierop betrekking hebbende verkiezingsuitgaven,
a) met uitzondering van de regelingen die krachtens de wet van 9 augustus 1988 tot wijziging van de gemeentewet, de gemeentekieswet, de organieke wet betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, de provinciewet, het Kieswetboek, de wet tot regeling van de provincieraadsverkiezingen en de wet tot regeling van de gelijktijdige parlements- en provincieraadsverkiezingen opgenomen zijn in de gemeentewet, de gemeentekieswet, de organieke wet betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, de provinciewet, het Kieswetboek, de wet tot regeling van de provincieraadsverkiezingen en de wet tot regeling van de gelijktijdige parlements- en provincieraadsverkiezingen, en
b) met uitzondering van de exclusieve bevoegdheid van de Raad van State om bij wijze van arresten in hoogste aanleg uitspraak te doen in kiesrechtzaken;
c) met dien verstande dat decreten en ordonnanties die de evenredigheid van de zetelverdeling in verhouding tot de verdeling der stemmen verminderen moeten worden aangenomen met de in artikel 35, § 3, bedoelde meerderheid;
De gewesten oefenen deze bevoegdheid uit, onverminderd de artikelen [...] 23bis [...] van de gemeentekieswet.
[...]. »
Binnen de korte termijn die de Raad van State is toegemeten, beperkt hij zich tot het maken van de volgende opmerkingen :
1º Uit deze tekst blijkt dat een onderscheid wordt gemaakt tussen enerzijds het bevoegdheidsvoorbehoud ten gunste van de federale overheid, duidelijk aangegeven door de verwijzing naar « uitzonderingen » op de aan de gewesten overgedragen bevoegdheden, en anderzijds de verplichting die de gewesten wordt opgelegd om bepaalde bevoegdheden uit te oefenen « onverminderd » specifieke bepalingen, inzonderheid de artikelen 279 en 280 van de nieuwe gemeentewet en 23bis van de gemeentekieswet.
Als deze tekst door de bijzondere wetgever wordt goedgekeurd, rijst de vraag welke wetgever bevoegd is om de aangelegenheid te regelen die behandeld wordt in die laatste bepalingen die niet in de vorm van een uitdrukkelijk bevoegdheidsvoorbehoud zijn gegoten. Gaat het om de federale wetgever waarbij de bijzondere meerderheid wordt vereist of om de federale wetgever waarbij de gewone meerderheid wordt vereist of zelfs om de gewestwetgever binnen bepaalde grenzen ? Uit de onduidelijke redactie van het ontworpen artikel 6, § 1, VIII, van de bijzondere wet kan het antwoord op die vraag niet met zekerheid worden afgeleid (2). De precisie van de regels opgelegd bij de artikelen 279 en 280 van de nieuwe gemeentewet en 23bis van de gemeentekieswet laat echter weinig ruimte voor de gewestelijke bevoegdheid terzake.
Het is wenselijk dat de bijzondere wetgever die onduidelijkheid opheft.
2º Ongeacht de interpretatie van het ontworpen artikel 6, § 1, VIII, van de bijzondere wet bestaat er geen twijfel over dat de artikelen 279 en 280 van de nieuwe gemeentewet en artikel 23bis van de gemeentekieswet door het Brussels Hoofdstedelijk Gewest moeten worden nageleefd. Welnu, die bepalingen verwijzen naar instellingen of begrippen uit het gemeenterecht, zoals de woorden schepen, gemeenteraad, gemeenteraadslid of akte van voordracht voor de verkiezing van de gemeenteraad, die, als het ontwerp van bijzondere wet dat thans voorgelegd is aan de Kamers goedgekeurd wordt, voortaan echter onder de bevoegdheid van de gewesten zouden vallen.
Deze zou bijgevolg niet alleen expliciet beperkt zijn door de verplichting om de artikelen 279 en 280 van de nieuwe gemeentewet en artikel 23bis van de gemeentekieswet na te leven, maar ook impliciet beperkt zijn door de verplichting om geen afbreuk te doen aan de instellingen en begrippen waarnaar die bepalingen verwijzen.
De Kamers moeten zich uitspreken over de vraag of dat wel degelijk hun wil is.
Indien dit het geval is, aangezien deze beperking alleen betrekking heeft op het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, behoort de bijzondere wetgever op een objectieve en redelijke wijze zulk een verschil in behandeling van de gewesten te verantwoorden, inzonderheid door te verwijzen naar het evenredigheidsbeginsel.
3º In de artikelen 279 en 280 van de nieuwe gemeentewet en 23bis van de ontworpen gemeentekieswet worden nog andere verwijzingen naar instellingen en begrippen van het huidige gemeenterecht opgenomen, zoals de akte van voordracht van de burgemeester, bedoeld in artikel 13 van de nieuwe gemeentewet of de akte van voordracht voor de verkiezing tot het ambt van schepen, waarvan sprake is in artikel 15 van dezelfde wet.
Deze teksten lijken bovendien in de lijn te liggen van een procedureverloop dat overeenstemt met de huidige praktijk, zoals deze inzonderheid voortvloeit uit de voornoemde artikelen 13 en 15 (3). Dit zal het voor de Brusselse gewestwetgever nog moeilijker maken om zijn nieuwe bevoegdheden voor organieke wetgeving van de gemeenten volledig autonoom uit te oefenen, zoals de twee andere gewesten. Dezelfde vragen rijzen als die welke hierboven in onderdeel 2º ter sprake gebracht zijn, inzonderheid wat betreft de wil van de bijzondere wetgever op dit punt.
BIJZONDERE OPMERKINGEN
Art. 2
1. De Raad van State vraagt zich af of het systeem dat in het voorstel van wet in uitzicht wordt gesteld, wel werkbaar is.
Deze regeling veronderstelt dat na afloop van de gemeenteraadsverkiezing er een bepaalde politieke meerderheid is, waarvan de leden de akte van voordracht van de burgemeester ondertekenen en de voordracht en verkiezing van elk van de schepenen steunen. In dat geval mag worden aangenomen dat als op die manier wordt te werk gegaan, er politieke druk zal worden uitgeoefend vanuit de beide taalgroepen van de verkozenen. Aangenomen moet worden dat de aldus gevormde coalitie makkelijker van die steun gebruik zal kunnen maken.
De aldus beschreven gang van zaken kan evenwel ook anders verlopen.
Aldus is het mogelijk dat een voordracht van een kandidaat-burgemeester opgesteld en ondertekend wordt nog voordat de gemeenteraad wordt geïnstalleerd en het college van burgemeester en schepenen wordt verkozen. Daarbij kan rekening gehouden worden met een meerderheid die onmiddellijk na de gemeenteraadsverkiezing aan het licht is gekomen, doch die in werkelijkheid in de loop van de daaropvolgende weken afkalft of een andere gedaante aanneemt. De meerderheid, dikwijls een coalitie, die in oktober tot stand is gekomen, wordt niet meer als zodanig aangetroffen in januari.
Aldus nog kan zich bij de verkiezing van de schepenen, die overeenkomstig de nieuwe gemeentewet plaatsheeft bij geheime stemming en in evenveel afzonderlijke stembeurten als er schepenambten te verdelen zijn, in tegenstelling tot de meerderheid die is ontstaan als gevolg van allianties of politieke coalities een alternatieve meerderheid aftekenen en in tegenspraak zijn met de akten van voordracht die oorspronkelijk waren ondertekend.
In de twee gevallen doet er zich een verschil voor tussen de meerderheid die de voordracht van de burgemeester heeft gesteund en die de grondslag van de voorgestelde regeling vormt en de meerderheid die de verkiezing van elk van de schepenen mogelijk heeft gemaakt.
2. Thans worden de schepenen krachtens artikel 15, § 1, tweede lid, van de nieuwe gemeentewet afzonderlijk verkozen door de gemeenteraad, bij geheime stemming. Er kan dus een gebrek aan overeenstemming bestaan tussen de akte van voordracht van de burgemeester en de uitslag van de verkiezing van de schepenen, waaruit zou blijken dat ondanks de steun van een gekozene die bij de voordracht ervan heeft doen blijken dat hij tot een bepaalde taalgroep behoort, geen enkele gekozene die tot dezelfde taalgroep behoort, schepen wordt.
Hoewel in de voorgestelde bepaling sprake is van een verplichting, is geen enkel systeem uitgewerkt om die verkiezing te waarborgen. Evenmin is er enige bepaling die aan dat voorschrift een sanctie verbindt. Te dezen kan worden opgemerkt dat de gebiedende aard van de eerste zin van de voorgestelde paragraaf 2 enigermate afgezwakt wordt door de mogelijkheden die geboden worden door de twee laatste zinnen van diezelfde paragraaf, waarin ervan wordt uitgegaan, dat aan de verplichting gesteld in de eerste zin voldaan is als toepassing wordt gegeven aan het systeem van de boventallige schepen die gewild door de Raad wordt verkozen op grond van paragraaf 1 (het huidige artikel 279 van de nieuwe gemeentewet) of als de voorzitter van het openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn behoort tot de taalgroep die niet vertegenwoordigd is in het college.
Het is niet mogelijk met zekerheid vast te stellen welke van de opeenvolgende handelingen die aansluiten op de gemeenteraadsverkiezing (verkiezing van elk van de schepenen, verkiezing van de leden van de raad voor maatschappelijk welzijn en van de voorzitter ervan) de handeling is die, in voorkomend geval, aangemerkt zou kunnen worden als een schending van de bepaling vervat in het voorgestelde artikel 279, § 2, noch welke sanctie erop zou staan.
De tekst zou op dat punt moeten worden gepreciseerd.
3. De artikelen 2 en 3 van het onderzochte voorstel strekken ertoe het mechanisme aan te vullen en te verstrekken dat is ingesteld bij de artikelen 279 en 280 van de nieuwe gemeentewet, ingevoegd bij de wet van 16 juni 1989 houdende diverse institutionele hervormingen.
De afdeling wetgeving van de Raad van State had in het advies 18.986/VR van 6 april 1989 geen principieel bezwaar geformuleerd tegen dat mechanisme. Toch heeft de afdeling wetgeving de volgende opmerking gemaakt :
« De taal van de kandidaten voor de gemeenteraadsverkiezing kan zwaar wegen bij de oordeelsvorming van de kiezer omtrent de stem die hij heeft uit te brengen. Een zodanig zwaarwegende factor is dus onlosmakelijk verbonden met het beginsel dat de leden van de provincie- en de gemeenteraden rechtstreeks worden verkozen, welk beginsel gehuldigd wordt in artikel 108 (nieuw 162), tweede lid, 1º, van de Grondwet.
Het ontwerp, dat het bepalen van de taal van de kandidaten voor de gemeenteraadsverkiezingen van 9 oktober 1988 en van de naar aanleiding van die verkiezingen verkozen leden van de raad voor maatschappelijk welzijn a posteriori laat plaatshebben, gaat zodoende terugwerken, hetgeen strijdig is met het beginsel dat bevestigd wordt in het voormelde artikel 108 (nieuw 162), tweede lid, 1º, van de Grondwet, doordien het de wil van de kiezer interpreteert, zonder dat deze de gelegenheid heeft gehad om die wil bewust en dus vrij tot uiting te brengen. »
Deze opmerking geldt mutatis mutandis voor het voorgestelde artikel 279, § 3, van de nieuwe gemeentewet en voor het voorgestelde artikel 23bis, § 2, derde zin, van de gemeentekieswet.
4. In zoverre de voorgestelde paragrafen 2 en 3 van artikel 279 van de nieuwe gemeentewet refereren aan het openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn, valt op te merken dat, zo weliswaar de gemeenschappen krachtens artikel 5, § 1, II, 2º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen bevoegd zijn voor het beleid inzake maatschappelijk welzijn, met inbegrip van de organieke regels betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, de federale wetgever niettemin bevoegd is gebleven voor de regeling inzake de openbare centra voor maatschappelijk welzijn in de gemeenten van het Brusselse Hoofdstedelijk Gewest, zoals die is vervat in de artikelen 6, § 4, 11, § 5, 18ter, § 4, en 27bis, § 1, laatste lid, van de organieke wet van 8 juli 1976 betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn. De voornoemde regels hebben precies betrekking op de taalaanhorigheid van de leden van de raad voor maatschappelijk welzijn.
Teneinde een versnippering van de toe te passen wetsbepalingen tegen te gaan, wat het openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn betreft, verdient het aanbeveling om de regels die artikel 2 van het voorstel bevat inzake het openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn, te integreren in de reeds genoemde artikelen van de organieke wet van 8 juli 1976.
5. In het voorgestelde artikel 279, § 2, van de nieuwe gemeentewet moet zoals in het huidige artikel 279, dat paragraaf 1 zal vormen worden gepreciseerd dat de regeling betrekking heeft op de gemeenten van het Brusselse Hoofdstedelijk Gewest.
Gelet op de zo-even gemaakte opmerking en op het feit dat het de bedoeling lijkt deze regeling te koppelen aan de voordracht die uiteindelijk tot een benoeming heeft geleid, wordt in overweging gegeven te schrijven :
« Indien in een gemeente van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest de burgemeester wordt benoemd na een voordracht overeenkomstig artikel 13, eerste lid, en de akte van voordracht is ondertekend door ... ».
6. Onder voorbehoud van het onder 5º gedane tekstvoorstel, wordt in de Nederlandse tekst van het voorgestelde artikel 279, § 2, van de nieuwe gemeentewet het woord « regarderende » beter vervangen door het woord « betreffende ».
7. Aangezien in het huidige artikel 279 van de nieuwe gemeentewet geen sprake is van « gekozenen » (Nederlandse tekst) of van « élus » (Franse tekst), maar wel van « raadslid » en « conseiller », kan men in het voorgestelde artikel 279, § 3, eerste lid, beter respectievelijk de woorden « raadsleden » en « conseillers » gebruiken.
Art. 4
1. Bij artikel 9 van de wet van 7 december 1998 tot organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, wordt aan de Koning de bevoegdheid opgedragen de politiezones af te bakenen. Voor zover in de voorgestelde bepaling bijzondere regels worden vastgesteld voor de samenstelling van de daarin bepaalde zones, is die bepaling niet verenigbaar met dat artikel 9. De vraag rijst immers wat er met de gewaarborgde vertegenwoordiging van een bepaalde taalgroep zou gebeuren als de Koning de politiezones zou wijzigen.
Zo ook is het voorgestelde artikel 22bis, § 2, waarin de coöptatie van aanvullende leden wordt geregeld, voorzover het de coöptatie toestaat van opvolgers van gemeenteraadsleden die dus geen lid zouden zijn van de gemeenteraad , evenmin bestaanbaar met artikel 12, tweede lid, van de voormelde wet van 7 december 1998, welke bepaling voorschrijft dat de politieraad evenredig wordt samengesteld uit leden van de gemeenteraden van de verschillende gemeenten die samen de meergemeentezone vormen op basis van hun respectieve bevolkingscijfer, noch met artikel 26 van dezelfde wet, waarbij wordt geregeld hoe de stemmen in de politieraad over elke groep van vertegenwoordigers van een gemeente worden verdeeld. Deze bepaling mag alleen worden aangenomen als de samenstelling en de regels voor de werking van de politiezones in het Brussels Gewest grondig worden herzien.
2. In de toelichting bij het voorstel zou het aantal leden van de Nederlandse taalgroep voor elke politiezone genoemd in het voorgestelde artikel 22bis, § 1, van de voornoemde wet van 7 december 1998 moeten worden verantwoord.
3. Het voorgestelde artikel 22bis, § 3, bepaalt de wijze waarop het behoren tot de Nederlandse taalgroep in een politieraad wordt vastgesteld. Daarentegen wordt nagelaten erin te vermelden onder welke voorwaarden men behoort tot de Franse taalgroep. Die leemte moet worden verholpen.
Art. 5
Volgens deze bepaling treden de voorgestelde paragrafen 2 en 3 van artikel 279 van de nieuwe gemeentewet in werking de dag waarop het ontworpen artikel 46bis van de bijzondere wet van 12 januari 1989 met betrekking tot de Brusselse instellingen in werking treedt, namelijk in 2002.
De opmerking die de afdeling wetgeving van de Raad van State heeft gemaakt over het amendement nr. 3 bij het ontwerp van bijzondere wet tot herfinanciering van de gemeenschappen en uitbreiding van de fiscale bevoegdheden van de gewesten, wat betreft de inwerkingtreding van het voormelde artikel 46bis, geldt eveneens, wegens het nauwe verband dat bestaat tussen dat artikel en het voorgestelde artikel 279, §§ 2 en 3, van de nieuwe gemeentewet (4).
De verenigde kamers waren samengesteld uit :
De heer R. ANDERSEN, voorzitter van de Raad van State;
De heer M. VAN DAMME, kamervoorzitter;
De heren J. BAERT, P. LIENARDY, J. SMETS en P. VANDERNOOT, staatsraden;
De heren F. DELPÉRÉE en H. COUSY, assessoren van de afdeling wetgeving;
Mevrouwen A. BECKERS en C. GIGOT, griffiers.
De verslagen werden uitgebracht door de heren L. DETROUX, X. DELGRANGE en W. PAS, auditeurs. De nota van het Coördinatiebureau werd opgesteld en toegelicht door de heer P. BROUWERS, referendaris en de heer L. VAN CALENBERGH, adjunct-referendaris.
De overeenstemming tussen de Nederlandse en de Franse tekst werd nagezien onder toezicht van de heren R. ANDERSEN en M. VAN DAMME.
| De griffier, | De voorzitter, |
| A. BECKERS. | R. ANDERSEN. |
(1) Senaat, gedr. st., 2000-2001, nr. 2-709/1. Gelet op de kritiek die de Raad van State in zijn advies over het voorontwerp voorafgaand aan het voornoemde wetsontwerp had gemaakt in verband met de grondwettigheid van artikel 4, dat de vervanging beoogt van artikel 6, § 1, VIII, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 (advies 31.226/VR van 20 februari 2001, ibidem, blz. 45 tot 58, inzonderheid blz. 48 tot 53), heeft de Raad van State geen enkele bijzondere opmerking gemaakt met betrekking tot die tekst. De hiernavolgende opmerkingen worden gemaakt onder hetzelfde voorbehoud op het stuk van de grondwettigheid als het voorbehoud gemaakt in dat advies.
(2) Op te merken valt dat de bijzondere wetgever een uitdrukkelijk bevoegdheidsvoorbehoud gewoonlijk in de vorm van een uitzondering verwoordt, zoals overigens in het ontwerp wordt gedaan aan het begin van 1º en 4º van het ontworpen artikel 6, § 1, VIII, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980. Die werkwijze is bijvoorbeeld gevolgd in artikel 5, § 1, II, 2º, d), van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen (zoals die is gewijzigd bij de bijzondere wet van 16 juli 1993) om de federale overheid als enige bevoegd te verklaren voor de bijzondere regels voor het Brussels Hoofdstedelijk Gewest die bij de wet van 16 juni 1989 houdende diverse hervormingen van de instellingen zijn ingevoegd in de organieke wet van 8 juli 1976 betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, namelijk de artikelen 6, § 4, 11, § 5, 18ter, 27, § 4, en 27bis, § 1, laatste lid, van de wet van 8 juli 1976. Bij diezelfde wet van 16 juni 1989 zijn de artikelen 279 en 280 in de nieuwe gemeentewet en artikel 23bis in de gemeentekieswet ingevoegd.
(3) Zie opmerking nr. 1 bij artikel 2 van het voorstel.
(4) Advies 31.649/VR, gegeven op 15 mei 2001, Kamer, Parl. st., 2000-2001, nr. 1183/4, blz. 3 tot 5.