(N.): Vraag gesteld in 't Nederlands - (Fr.): Vraag gesteld in 't Frans
Op 18 januari jongstleden moest gouverneur Davis van de Staat Californië overgaan tot het uitroepen van de noodtoestand om een dreigende energiecrisis af te wenden. Miljoenen gezinnen en duizenden bedrijven vragen zich elke dag opnieuw af of ze vandaag nog elektriciteit zullen hebben. Deze surrealistische toestand is het gevolg van een halve en gebrekkige deregulering van de energiemarkt die de Californische overheid vier jaar geleden invoerde.
Kan de geachte staatssecretaris ingaan op de verschillende oorzaken die tot deze mislukte liberalisering in de staat Californië hebben geleid ?
Ziet de geachte staatssecretaris in het vastleggen van maximumprijzen door de overheid mede een oorzaak ?
Kan een dergelijke of andersoortige stroomcrisis zich ook voordoen in België, temeer daar de minister die bevoegd is voor Economie op basis van artikel 20 van de wet van 29 april 1999 betreffende de organisatie van de elektriciteitsmarkt de maximumprijzen vastlegt op aanbeveling van het Controlecomité ?
Zo ja, welke bijkomende wettelijke maatregelen, naast de reeds bestaande waarborgen in de wet van 29 april 1999 betreffende de elektriciteitsmarkt en de wet van 10 maart 1925 aangaande de elektriciteitsvoorziening, is de geachte staatssecretaris zinnens te treffen ?
Antwoord : Gevolg gevend aan de vraag van het geachte lid bezorg ik hem hierbij een analyse van de toestand die geleid geeft tot de crisis in Californië alsook een vergelijking met de toestand in België. Om daaruit lering te trekken voor ons land is het nodig een zo compleet mogelijk inzicht te hebben in de overvloed van oorzaken die geleid hebben tot het huidig ernstig probleem in Californië.
Tot besluit van de hierna volgende analyse meen ik, net zoals het geachte lid, dat bijzondere aandacht moet worden besteed aan het mechanisme voor de eventuele bepaling van maximumprijzen. In de huidige stand van zaken worden deze prijzen op aanbeveling van het Controlecomité bepaald. In het volgend stadium, waarin alle verbruikers in aanmerking zullen komen, kunnen de prijzen beperkt worden op advies van de reguleringscommissie.
Liberaliseringsproces dat in Californië heeft plaatsgevonden :
De regulator bepaalt de meeste prijzen die door de eindafnemer moeten betaald worden.
De leveranciers (« utilities ») kunnen zich niet vrij op de markt bevoorraden maar zijn verplicht een beroep te doen op een beurs waarvan de werking de verplichting inhoudt de hoogste prijs van de offertes te betalen; zij die productiecentrales bezaten, waren verplicht die te verkopen.
De Staat heeft de leveranciers een modus operandi opgelegd met onder meer de verplichting om hun productie-eenheden te verkopen en zich op de beurs te bevoorraden (« spot market »).
Het « Price Caps »-systeem heeft nieuwelingen op de markt ontmoedigd aangezien deze clausule onder andere voorzag in een verplichte vermindering met 10 % van de toegepaste prijzen.
De wetgeving die werd uitgebouwd, was enorm toegespitst op aspecten als onderhoud van de productie-eenheden en ontwikkeling van transportlijnen. Hoewel die lijnen nog eigendom van de leveranciers zijn, werden zij onder toezicht geplaatst van een onafhankelijke netoperator, waarvan het directie-orgaan nauw verwant is met dat van de beurs.
De procedure voor de toekenning van toelating voor nieuwe installaties is bijzonder lang en bindend op milieuvlak.
Naast de aspecten van liberalisering waarvan hoger sprake, dient tevens rekening te worden gehouden met de voor deze regio kenmerkende eigenschappen van het verbruik en van de productie :
groot verbruik in de zomer wegens het klimaat;
groot deel van de productie opgewekt via waterkrachtcentrales;
gemiddelde interconnectie met de andere Staten.
Crisisaspecten
Gedurende enkele jaren heeft dit systeem geen al te grote schade aangericht, enkel problemen en ontevredenheid. De meeste afnemers zijn hun leverancier trouw gebleven wegens gebrek aan nieuwelingen op de markt; de prijzen zijn met 10 % gedaald ingevolge de verplichtingen opgelegd door de Staat. De moeilijkheid voor de leveranciers om vanuit een monopoliestructuur over te stappen in een open markt was voelbaar maar bleef vrij latent bij gebrek aan concurrentie.
In die jaren is de vraag in totaal met 15 % gestegen terwijl de productie van dezelfde orde van grootte is gebleven als voor de liberalisering. De invoer van elektriciteit is gestegen en bereikt zelfs 20 %.
Vanaf de zomer van 2000 zijn de moeilijkheden toegenomen. In deze streken steeg de aankoopprijs voor leveranciers onrustbarend, met steeds de verplichting om de verkoopprijs aan de eindafnemers binnen de grenzen te houden die door de Staat waren opgelegd. Het gevolg daarvan was dat, aangezien de eindafnemers geen signaal van de markt ontvingen omdat de prijzen niet stegen, zij er niet werden toe aangezet minder te verbruiken terwijl de prijs die de leveranciers betaalden aanzienlijk toenam. De verliezen van de leveranciers liepen derhalve tot in de miljarden dollars.
De prijzen zijn dus in de hoogte gevlogen en daar hebben de producenten enorm van geprofiteerd, en dit ten nadele van de leveranciers en zonder reactie bij de eindafnemers die geen enkel signaal van de markt ontvingen aangezien de prijs op hun niveau geblokkeerd was.
In 1999 kon een bepaald deel van het langetermijnverbruik (enkele percenten van het verbruik van de leveranciers) gedekt worden door contracten die via de beurs werden gesloten. Pas in augustus 2000 (dus reeds in volle crisis) heeft de Californische regulator toestemming gegeven voor het sluiten van bilaterale contracten buiten de beurs. Op het ogenblik dat die mogelijkheid werd geboden, waren de prijzen al zeer hoog en bereikten zij zelfs piekwaarden. Weinig langlopende bilaterale contracten werden gesloten. De voorwaarden die gesteld werden door de regulator inzake een maximaal verschil op termijn tussen de « spotprijs » en de contractprijs waardoor het contract nietig kon worden en de vrees omtrent het gebrek aan solvabiliteit van de met schulden beladen leveranciers, hebben geleid tot een verminderd aanbod op de « bilaterale » markt. De angst om zich op termijn te binden terwijl de prijzen nog konden stijgen of integendeel dat hun contracten eenzijdig, maar wettelijk, zouden verbroken worden heeft de producenten ervan weerhouden risico's te nemen en deze realistisch in te schatten. Bijgevolg wilden zij dergelijke contracten niet aanvaarden, tenzij tegen een hoge prijs.
De openbare centrales, die eigendom zijn van sommige gemeenten die over de mogelijkheid beschikken hun productie te verkopen, hetzij via bilaterale contracten, hetzij via de beurs, hebben hun productie niet verkocht via langlopende contracten, maar gaven er de voorkeur aan via de beurs te handelen en zo grote winsten op te strijken.
Een andere factor is de verplichting om de prijzen met 10 % te verminderen ten opzichte van hun beginwaarde, vanaf de toepassing van de liberalisering, die twee nefaste gevolgen had :
het ontbreken van duidelijkheid inzake de reële kost per verbruiker en dus het verlies van een stimulus om het verbruik te verminderen;
het gebrek aan aantrekkingskracht van de markt voor de nieuwkomers, die een prijs zouden hebben moeten bieden die 20 % lager zou liggen dan de beginprijs, om klanten aan te trekken.
In juni 2000 schatte men het aantal klanten dat van leveranciers had gewisseld op 2 %.
De procedure voor de toekenning van de bouwvergunningen van de centrales, die als ingewikkeld en duur werd beschouwd, was een onderdeel van het deficit aan nieuwe productiemiddelen. De tijd tussen het ontwerpen en het gebruik van een centrale kan vijf jaar bedragen in Californië, terwijl die periode kan worden beperkt tot 1 of 2 jaar in de andere Staten.
De situatie in België en Europa is weliswaar verschillend van die in Californië, maar er moet toch gewezen worden op de complexiteit van het dossier, zowel technisch, juridisch, economisch als politiek-strategisch.
Ik wil er in de eerste plaats op wijzen dat liberalisering geen deregulering is, integendeel. De organisatie van de elektriciteitsmarkt die de regering nu uitvoert in het kader van de « liberaliseringsrichtlijn elektriciteitsmarkt » (richtlijn 96/92 van het Europees Parlement en de Raad van 19 december 1996 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit) vergt tientallen uitvoeringsbesluiten van de wet van 29 april 1999 betreffende de organisatie van de elektriciteitsmarkt. Alleen al het technisch reglement waarvan sprake in artikel 11 van de wet zal meer dan 400 artikelen bevatten. Een sector liberaliseren betekent per definitie het organiseren van een markt én dus wetgevend en reglementair werk, noodzakelijk om een correcte marktorganisatie te hebben.
De elektriciteitsmarkt stelt bovendien nog specifieke problemen, gegeven het niet stockeerbaar zijn van elektriciteit en de voor België beperkte import- en exportcapaciteit. Over cruciale aspecten zoals het bepalen van de transporttarieven voor elektriciteit zijn de experts het trouwens niet eens. Ik citeer bijvoorbeeld uit het standaardwerk van Annelies Huygen, Regulering bij concurrentie : « Het bepalen van tarieven voor transporten is complex. Er zijn vele verschillende methoden denkbaar om tot een tariefstelling te komen. In de praktijk wordt er momenteel geëxperimenteerd met verschillende vormen van tariefstelling. Langdurige ervaring ontbreekt echter. » De organisatie van de elektriciteitsmarkt in Europa zal dus zeker ook een trial- and errorproces zijn, waarbij in een eerste fase de prijzen voor de grote bedrijven sterk dalen, maar waarvan de uitkomst binnen enkele jaren me eerder een vraagteken lijkt. Ik vind het dan ook belangrijk dat we op een coherente en voorzichtige manier tewerk gaan, teneinde noch sociale verworvenheden noch de bevoorradingszekerheid in het gedrang te brengen, maar ze integendeel te versterken.
Een ander aspect is het risico op oligopolievorming in de Europese markt. Zoals het geachte lid weet zijn er de laatste jaren belangrijke fusie-operaties in de Europese elektriciteitssector geweest en is er dus een risico dat we van een nationaal monopolie in een Europees oligopolie terechtkomen, een situatie die zeer nefaste gevolgen kan hebben voor de consumenten. De grootste waakzaamheid is hier geboden en de Europese Commissie heeft hier uiteraard een zeer belangrijke rol.
Zoals ik al vermeldde is ten gevolge van de eigenschappen van het Belgische hoogspanningsnet de import- en exportcapaciteit van ons net beperkt. Gezien er op de Belgische markt in feite maar één producent is en zelfproductie van elektriciteit vandaag voor veel bedrijven geen haalbare kaart is, betekent van leverancier veranderen elektriciteit invoeren. De beperkte invoercapaciteit is dus een remmende factor op de mogelijkheden inzake het tegen elkaar uitspelen van leveranciers. Heel de markt vandaag vrijmaken zou dus niet per definitie betekenen dat de huishoudens bijvoorbeeld ten gevolge van concurrentie kunnen genieten van lagere tarieven. Ze zouden integendeel kunnen overgeleverd zijn aan een de facto monopoliesituatie en hogere prijzen betalen. In dit verband wil ik wijzen naar een passage uit een vrije tribune van een belangrijk Belgisch energie-expert, professor Belmans, verbonden aan het Energie-Instituut van de Katholieke Universiteit te Leuven in de krant De Standaard van 1 februari laatstleden : « Het valt te betwijfelen of de vrije elektriciteitsmarkt goedkoper wordt voor de eindgebruiker. »
De regering heeft op 5 april 2000 beslist om de kalender inzake de liberalisering van de elektriciteitssector te versnellen en in dit kader werden al heel wat maatregelen genomen. Er werd dus niet beslist om hals over kop heel de markt vrij te maken, wat mij, gezien boven genoemde feiten, logisch lijkt. Tegelijkertijd worden via het Controlecomité voor de elektriciteit en gas de tarieven voor de gebonden klanten stapsgewijs verlaagd tot het niveau van de buurlanden en wordt het beleid op het vlak van sociale tarieven sterk uitgebouwd.