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Mme Christine Cornet d'Elzius (PRL-FDF-MCC), rapporteuse. - Le rapport qui vous est présenté aujourd'hui est une évaluation de la convention de la Haye sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants qui a été publiée au Moniteur belge le 24 avril 1999.
Cette convention déploie ses effets dans notre pays depuis environ deux ans. En ratifiant ce texte important, la Belgique s'inscrivait dans une coopération internationale que la circulation des personnes rendait indispensable.
En mars 2000, à l'initiative du Sénat, une journée d'étude sur le fonctionnement de la convention a eu lieu ; ce fut une excellente initiative. Le 16 janvier 2001, la commission de l'Intérieur a souhaité avoir un échange de vues sur l'application de cette convention et a entendu divers orateurs dont le ministre de la Justice, des représentants de l'autorité centrale du ministère de la Justice, du ministère des Affaires étrangères, de la police fédérale, de Child Focus et un substitut du parquet de Bruxelles.
Le ministre a rappelé que, lors de la journée d'études de mars 2000, étaient clairement apparus les espoirs qu'avaient nourris les auteurs de cette convention mais également les déceptions liées principalement à l'utilisation abusive des motifs de refus par les juridictions saisies des demandes en retour. Lors de cette journée d'études était apparue également une volonté unanime de renforcer l'efficacité de la lutte contre les enlèvements d'enfants.
Les points négatifs relevés portaient sur le manque d'uniformité dans l'interprétation de la convention par les États parties et le manque de rigueur et de célérité dans son application. Il semblerait que la convention soit utilisée de manière quasi abusive lorsque, dans les situations de partage d'autorité parentale, le parent titulaire du droit à l'hébergement secondaire ne parvient pas à exercer ce droit ou empêche l'exercice du droit de l'autre parent à se fixer à l'étranger avec l'enfant. Tous ces problèmes seront examinés par la commission spéciale sur le fonctionnement de la convention lors de sa réunion du 22 au 26 mars prochain à La Haye.
Le ministre a fait un tour d'horizon de l'application de la convention. Il découle de la jurisprudence, que la conférence a elle-même rassemblée, que les instances judiciaires chargées de l'application de cette convention n'en ont pas une compréhension suffisante ou n'en tiennent pas assez compte. Les problèmes auxquels nous sommes confrontés en Belgique sont dus au fait qu'en général, les instances judiciaires ne maîtrisent pas assez cette matière très particulière.
Le ministre se réjouit que la conférence de La Haye, consciente de l'importance du rôle des instances judiciaires, ait adressé aux magistrats son invitation à la réunion de la commission spéciale. En ce qui concerne la Belgique, il a l'intention de solliciter les magistrats du siège et le ministère public et ce, en raison du rôle que ces deux instances jouent dans l'application même de cette convention, mais également dans les procédures internes de garde et de visite quand un élément transfrontalier est ou peut être présent.
Le ministre a également relevé que la commission spéciale a l'intention d'examiner la problématique de la protection du droit de l'enfant à entretenir des relations personnelles ou à exercer un droit de visite. La protection de ce droit est un des objectifs de la convention à propos de laquelle les auteurs estiment, à juste titre, que la promotion de l'obtention ou du maintien du droit de visite permettrait de décourager les enlèvements internationaux d'enfants. La conférence estime qu'il y a lieu d'apporter des améliorations substantielles en la matière, constat auquel le ministre souscrit pleinement. Le ministre a fait également référence aux travaux en cours qui ont été confiés à un petit groupe d'experts dans le cadre du Conseil de l'Europe. Un avant-projet de texte devrait être bientôt disponible ; il contiendra des principes fondamentaux uniformes que les juges nationaux doivent appliquer lorsqu'ils statuent sur le droit de visite. Ces principes sont fondés sur le droit de l'enfant à rester en contact avec ses deux parents. Le projet de convention tend d'ailleurs aussi à instaurer des instruments de médiation entre les parties dans le cadre de procédures relatives au droit de visite et à développer la coopération entre les autorités centrales.
À l'initiative de la présidence française, le comité « Droit civil » examine actuellement un projet de réglementation du droit de visite qui supprimerait toutes les procédures d'exequatur des décisions rendues en ce domaine. Il s'ensuivrait qu'une décision prise dans un État de l'Union européenne aurait force de droit dans les autres États membres sans passer par une procédure judiciaire d'homologation ou de mise en oeuvre. La Belgique soutient ce projet et le défendra avec conviction durant la présidence de l'Union que notre pays assumera à partir du 1er juillet 2001. Ces perspectives nouvelles ne peuvent que nous porter profit.
Le ministre nous a aussi signifié que l'autorité centrale belge soutiendra les propositions tendant à améliorer la convention de La Haye sur ce point lors de la commission spéciale de mars 2001.
Un autre point qui sera débattu au sein de la commission spéciale concerne le phénomène dit de mondialisation de la convention puisque celle-ci est ouverte à tout État. Ce processus engendre naturellement des difficultés car les États ne prennent pas toujours les dispositions adéquates pour permettre une application optimale de la convention. La Belgique n'a pas encore pris attitude en ce qui concerne ces adhésions mais le ministre espère que la commission spéciale pourra nous aider à cet égard.
D'autres auditions ont également eu lieu, comme je vous en ai parlé au début et je vous invite à lire le rapport sur ces points. À la lumière des différents exposés et de l'échange de vues qui a suivi, la commission de l'Intérieur tire les conclusions suivantes. Premièrement, elle constate qu'aucune instance officielle ne peut présenter des chiffres précis et détaillés sur les rapts parentaux, sur la fréquence des enlèvements, sur les pays concernés et sur le nombre de victimes. Il est essentiel de pouvoir disposer de ces données élémentaires si l'on veut développer une politique en la matière. Ces données sont également indispensables pour les instances judiciaires et l'autorité centrale.
Deuxièmement, la commission souligne la nécessité de sensibiliser et d'informer les différents parquets que compte ce pays, tant sur la question des rapts parentaux que sur les mécanismes spécifiques prévus dans la convention. On peut se demander s'il ne serait pas intéressant de confier cette matière à un parquet spécialisé et à un tribunal spécialisé compétent pour tous les rapts parentaux. On gagnerait beaucoup de temps. Cela permettrait de développer une politique et une jurisprudence uniformes et d'offrir ainsi aux victimes un point de contact clair.
Troisièmement, il est aussi question du manque de rapidité dans la procédure. En effet, l'intérêt d'une procédure rapide est parfois contraire aux tracasseries administratives qui accompagnent les négociations entre autorités centrales, dans le cadre de traitement des demandes. Une traduction dure parfois des mois, la Belgique devrait insister pour que le traitement administratif d'un dossier se fasse dans un délai strictement limité.
Quatrièmement, la commission constate que l'application de la Convention par divers États est parfois entravée par des éléments tels que des interprétations divergentes dans les différents pays, un manque de sérieux et de rapidité dans l'application de la convention par certains pays - souvent, l'infrastructure administrative fait défaut - et l'invocation abusive des motifs de refus.
La commission propose alors une série de solutions. Les interprétations divergentes de la convention peuvent éventuellement être évitées en systématisant la jurisprudence des divers pays par l'entremise du bureau permanent de La Haye. Il se pourrait que l'application exemplaire de la convention par certains pays soit source d'inspiration pour d'autres qui refusent d'appliquer la convention de bonne foi. Le bureau permanent doit être renforcé pour pouvoir remplir pleinement ce rôle. Si cette manière de procéder ne fonctionne pas, on peut envisager de créer une institution supranationale qui veillerait en tant qu'organe d'appel à l'application uniforme de la convention.
Cinquièmement, en ce qui concerne l'adhésion de nouveaux membres, la convention de La Haye est l'instrument le plus approprié pour pouvoir ramener à leur résidence habituelle les enfants enlevés. Voilà pourquoi tous les États doivent être encouragés à y adhérer. Vu son expérience dans l'application de la convention, la Belgique doit faire preuve de prudence quand il s'agit d'accepter l'adhésion de nouveaux membres.
La commission de l'Intérieur propose dès lors que la Belgique soit attentive et exige des États adhérents qu'ils démontrent qu'ils disposent des instruments internes nécessaires pour appliquer rapidement et effectivement la convention ; qu'elle n'accepte plus de pays dont le système juridique ou sa mise en oeuvre exclut ou complique considérablement le retour immédiat des enfants sans procédure sur le droit de garde.
Le rapport a été approuvé à l'unanimité des membres présents.
Mme Anne-Marie Lizin (PS). - Le rapport fait suite à la journée de travail que nous avons organisée au Sénat et au séminaire au cours duquel le ministre marocain a annoncé la ratification par son pays de la Convention de La Haye. Pour les enlèvements internationaux d'enfants, La Haye constituera donc un moment très important puisqu'on y réalisera le bilan de l'application par les pays qui ont ratifié cette convention, de leurs techniques de ratification, de l'autorité à qui ils ont confié la mise en oeuvre de la convention et de toute une série d'éléments qui pourraient encore être améliorés.
Les conclusions du rapport de Mme Cornet d'Elzius vont, je l'espère, pouvoir servir de base à la position qu'adoptera notre gouvernement, la semaine prochaine, à La Haye lorsque l'on discutera des points qui méritent peut-être d'être revus.
Tout d'abord, insistons sur l'absence d'une banque de données correcte relative à l'application. Nous demandons clairement que le secrétariat permanent de la Convention à La Haye soit doté de moyens suffisants lui permettant d'assurer un suivi correct. En outre, nous pensons que les cas de rapts parentaux délicats et internationaux ne doivent pas être répartis entre tous les parquets, mais doivent être concentrés dans un certain nombre de parquets et, si possible, auprès d'une instance et d'un tribunal spécialisés compétents pour les rapts internationaux parentaux. Par ailleurs, la procédure reste beaucoup trop longue alors que la Convention prévoit un délai de deux semaines pour la remise des enfants. On est bien au-delà de ce délai puisqu'il faut parfois attendre des mois. Enfin, on peut aussi citer les divers éléments contenus dans une recommandation qui devrait être formulée par la Belgique lors de la réunion de la Convention de La Haye.
Tout d'abord, les autorités centrales de certains pays ne connaissent pas le mandat qui est le leur. Elles recourent systématiquement aux articles d'exception. Par ailleurs, les interprétations divergentes constituent souvent la règle dans les pays qui ont ratifié la convention uniquement pour se donner une bonne image sur la scène internationale mais qui n'appliquent pas cette convention en cas de rapt international par un de leurs ressortissants.
En Belgique, de nombreux parents attendent encore une meilleure application de cette convention. Cependant, dans beaucoup de cas, les pays concernés n'ont pas l'intention de la mettre en oeuvre. La Suède et l'Allemagne, notamment, recourent d'office à l'article autorisant les dérogations. Pour nous, ce type de comportement doit être dénoncé à La Haye. Tout en restant dans des conditions diplomatiques correctes, on doit pouvoir exprimer l'espoir que l'Allemagne et la Suède soient plus respectueuses de leurs engagements.
Enfin, un problème politique plus « sérieux » a été soulevé durant notre journée de travail. Il concerne la ratification de la convention par des États de droit musulman. L'ensemble des pays liés par cette convention doivent être attentifs et veiller à ce que la volonté de retour immédiat des enfants soit réelle. Dans un certain nombre de cas, il convient donc de donner systématiquement à la mère un droit qui ne lui est pas reconnu dans son pays d'origine.
Le Maroc semble montrer des signes de bonne volonté. Nous espérons qu'il va continuer dans cette direction. C'est en tout cas le sentiment du ministre de la Justice. Mais il est évident que d'autres pays qui seraient susceptibles d'adhérer à la Convention, présentent dans leur droit interne des dispositions risquant de rendre impraticable son application. Nous ne souhaitons pas - la Belgique doit être ferme sur ce point - que le contenu de la convention soit dévalorisé par des ratifications purement symboliques, sans aucune volonté de mise en oeuvre du texte.
Voilà donc les considérations que nous souhaitions faire au nom de la commission de l'Intérieur sur ce dossier important. Nous espérons que la Belgique prendra, la semaine prochaine à La Haye, une position extrêmement constructive. Cette matière reste en plein développement sur la scène internationale du droit privé.
De heer Wim Verreycken (VL. BLOK). - Ik had hier graag enkele ministers gezien, want dit onderwerp is volgens mij zeer belangrijk voor de departementen Justitie en Binnenlandse Zaken, waaronder onze commissie ressorteert en voor dat van Buitenlandse Zaken.
Ik heb vooral opmerkingen over de besluiten van voorliggend document, die ik eigenlijk te voorzichtig vind. In de toelichting wordt geregeld verwezen naar de vaagheid van het Verdrag van Den Haag en die vaagheid vind ik eigenlijk ook gedeeltelijk terug in de besluiten.
Dat is nochtans niet noodzakelijk zo. Tijdens de hoorzittingen heb ik drie verschillende sprekers gehoord, die zeer interessant en zeer concreet waren. Alle drie zegden ze dat het artikel 13, b van het Verdrag van Den Haag de belangrijkste reden is waarom de procedure wordt gerekt. Een paar mensen, onder wie de vertegenwoordigers van Child Focus wezen op een perfide systeem: iemand ontvoert een kind, zorgt ervoor dat het zo snel mogelijk op de culturele lijn van de ontvoerder wordt geplaatst en roept dan artikel 13, b in dat bepaalt dat een kind niet uit zijn culturele omgeving mag worden gehaald. Ik had in de besluiten dan ook graag concrete voorstellen gezien, bijvoorbeeld over de wijziging van dit artikel 13, b. Ik veronderstel dat hier de vrees heeft gespeeld voor de politieke niet-correctheid.
Ik ben nationalist, ik heb dat ook in de commissie gezegd, ik meng mij dus zeker niet met de cultuur, de filosofie of de ideologie van andere volkeren. Onze minister van Buitenlandse Zaken verklaarde hier gisteren nog dat hij dringend meer controle wil op de interne democratie van sommige lidstaten. Ik ben geen minister van Buitenlandse Zaken, maar ik denk wel dat ik een staatssysteem moet kunnen afwijzen dat kinderontvoering niet stopt. De commissievoorzitter heeft er al op gewezen dat in sommige wettelijke systemen belemmeringen kunnen bestaan voor de toepassing van het Verdrag van Den Haag. Wij moeten dat zeer nadrukkelijk kunnen afwijzen. Ik verwees reeds naar Buitenlandse Zaken, want ik denk dat de verantwoordelijkheid van dat departement hier bijzonder groot is. Buitenlandse Zaken is het enige ministerie met antennes, ambassades en consulaten in de "daderlanden", namelijk de landen waarnaar de meeste landen worden ontvoerd. Het probleem bestaat er ongetwijfeld in dat er in havensteden nogal wat ereconsulaten gevestigd zijn. Die ereconsulaten worden ten geschenke gegeven aan mensen die eigenlijk onze culturele gevoeligheden niet delen. Een ereconsulaat is immers onbezoldigd en wordt enkel toegekend aan iemand uit het betrokken land.
We stellen vast dat kinderontvoeringen gebeuren uit wraak van de ene partner ten opzichte van de andere, uit minachting voor de ouder die in ons land blijft. In veel gevallen is dat minachting voor de vrouw, die volgens de wetten van de landen van herkomst inderdaad als te minachten wordt beschouwd. Kinderen worden soms ook ontvoerd om genitale mutilaties ongestraft te kunnen uitvoeren, waarna ze worden teruggebracht. Daarover wordt vandaag gesproken in het licht van de vrouwendag. Ereconsuls die betrokken zijn bij de cultuur van het daderland reageren daar echter niet op.
Ik denk dat daar een zeer belangrijke en concrete taak ligt voor ons ministerie van Buitenlandse Zaken, meer dan in het beledigen van de burgers van Oostenrijk en Italië, namelijk in het aanzwengelen van de verantwoordelijkheid van onze ambassades en consulaten.
In de commissie is tijdens de hoorzittingen Marokko expliciet vermeld. Een groot aantal ontvoeringen gaan immers in de Marokkaanse richting. Ik heb daarnet al gesproken over de genitale verminkingen. In een vorige legislatuur werd hier trouwens al gezegd dat bij ontvoering van kinderen in de daderlanden vaak de clitoridectomie wordt toegepast. Als die kinderen terugkomen bij de ouder die hier is gebleven, kan hij, als hij een beetje handig is, een en ander terugvorderen van de sociale zekerheid, onder nomenclatuurnummers als curettage en gynaecologische nabehandeling. Er zijn dus ook andere aspecten die andere commissies, zoals volksgezondheid, kunnen aanbelangen.
Ik denk dat wij terzake zeer alert moeten zijn en erop moeten wijzen dat sommige culturele gewoonten hier niet kunnen en daarom moeten afgewezen worden, niet enkel op een vrouwendag als vandaag of in een naar mijn mening te vaag verslag, maar elke dag.
Ik juich de inspanningen toe, die door minister Verwilghen in de commissie werden aangekondigd, maar ik reken vooral op de installatie van een databank. Op dit ogenblik ontbreekt het ons aan degelijke informatie, niemand kan ons exacte cijfers bezorgen. In dergelijke omstandigheden is het zeer moeilijk om te zeggen waar de zaken fout lopen. Wanneer bijvoorbeeld wordt verwezen naar moslimlanden of in de commissie tijdens de hoorzittingen door een van de sprekers over de sharia-landen wordt gesproken, en als ik hier zeg dat het merendeel van de ontvoeringen Marokko als bestemming hebben, dan blijft de vraag: waar zijn de cijfers? Ik vind dat die databank er onmiddellijk moet komen, niet alleen voor ons en de commissie, maar ook voor het vast Bureau van Den Haag, dat terzake een zeer interessant wapen in de hand zou krijgen.
Tot slot denk ik dat het in een tijd waarin veel sprake is van kinderrechten, jeugdadvocaten en een harde aanpak van pedofilie, ontoelaatbaar is dat ontvoeringen van kinderen nog mogelijk blijven alleen door één slecht artikel 13 b of door het niet aanwijzen van sommige daderlanden. Dat is een grote tekortkoming, niet van het gehele verslag, maar wel van de conclusies, waarin ik gehoopt had op iets meer concrete aanbevelingen. Niettemin zal mijn fractie deze besluiten mee goedkeuren, als eerste stap in de goede richting, maar wel met de vraag aan de commissie om de besluiten achteraf te verfijnen en te concretiseren. Dit zou mijns inziens best kunnen gebeuren zodra de door de minister van Justitie beloofde databank operationeel is en voor ons en het Vast Bureau van Den Haag toegankelijk is.
Mevrouw Meryem Kaçar (AGALEV). - Ik betreur de afwezigheid van de minister.
Eerst wil ik de vorige spreker van antwoord dienen. Ik weet dat het Vlaams Blok graag veralgemeent en zaken door elkaar haalt, maar genitale verminking is op dit ogenblik al strafbaar. De commissie Justitie heeft het ontwerp besproken dat ontvoering met het oog op genitale verminking in het buitenland strafbaar stelt. Ik vraag de heer Verreycken toch enige intellectuele correctheid aan de dag te leggen.
De heer Wim Verreycken (VL. BLOK). - Het gaat om een stuk dat niet uit de commissie Justitie komt, maar wel uit de commissie Binnenlandse Zaken en Administratieve Aangelegenheden. Mevrouw Kaçar heeft aan die vergaderingen niet deelgenomen. Ik heb geciteerd ...
Mevrouw Meryem Kaçar (AGALEV). - U hebt geciteerd uit persberichten van vandaag waaruit zou blijken dat ontvoeringen plaatsvinden om genitale verminkingen uit te voeren.
De heer Wim Verreycken (VL. BLOK). - Neen, ik heb verwezen naar de hoorzittingen in de commissie Binnenlandse Zaken waarop mevrouw Kaçar niet aanwezig was.
Mevrouw Meryem Kaçar (AGALEV). - Uit de verslaggeving zal blijken waarnaar de heer Verreycken verwezen heeft. Hij verwees uitdrukkelijk naar de berichtgeving van vandaag waaruit zou blijken dat ereconsuls hun medewerking verlenen aan ontvoeringen met het oog op genitale verminking in het buitenland. (Protest van de heer Verreycken).
Als hier niet-correcte informatie wordt verstrekt, is het onze plicht dit recht te zetten.
De aanmaak van databanken was een van de conclusies van de studiedag op 29 maart 2000 in de Senaat over de toepassing van het verdrag. Tachtig procent van de ontvoeringen in Europa, waarop dit verdrag toch vooral van toepassing is, gebeurt door de moeders. De Senaat vraagt inderdaad een nationale gegevensbank, zodat men de problemen kan lokaliseren. Op dit ogenblik bestaat geen degelijk overzicht van de problematiek. Ik wijs de minister van Justitie op zijn verantwoordelijkheid om daar werk van te maken.
Het verdrag vertoont een belangrijke tekortkoming: de gerechtelijke autoriteiten van sommige lidstaten maken al te gemakkelijk gebruik van de mogelijkheid om uitzonderingen te vragen.
Ik hoop dan ook dat de zwakheden van het Verdrag waar veel toetredende landen gebruik van maken, volgende week aan bod zullen komen in de Conferentie van Den Haag waar het internationaal privaatrecht uitvoerig zal worden besproken. Laten we ook niet vergeten dat het Verdrag alleen betrekking heeft op de burgerrechtelijke aspecten van internationale ontvoering van kinderen. De straf die de ontvoerende ouder wordt opgelegd, is miniem. In België slechts één jaar. Velen betreuren die lage strafmaat, vooral de ouders die slachtoffer zijn. Ook het parket is vragende partij voor een aanpassing van de strafmaat.
Tot op heden hebben de Maghreblanden het Verdrag jammer genoeg nog niet ondertekend, laat staan geratificeerd. Zoals gevraagd in de conclusies van onze studiedag vorig jaar in maart, moeten die landen worden aangemoedigd het Verdrag te ondertekenen, desgevallend met de nodige aanpassingen.
Belangrijk aspect in heel de zaak is het privaatrecht. Ons privaatrecht erkent de toepassing van de nationale wetgeving van de betrokkene. Mocht die verwijzingsregel in ons privaatrecht worden aangepast en refereren aan de verblijfplaats, zouden heel wat problemen worden vermeden. Nederland, Duitsland, Frankrijk en België hanteren verschillende verwijzingsregels, terwijl ze ongeveer het zelfde soort ontvoeringen kennen. Ontvoering over de grenzen heeft een internationale dimensie en moet daarom internationaal worden aangepakt. Daarom dient ook de verwijzingsregel op internationaal niveau te worden afgesproken.
-De bespreking is gesloten.
-De stemming over de besluiten van de commissie voor de Binnenlandse Zaken en voor de Administratieve Aangelegenheden heeft later plaats.
De voorzitter. - We zetten onze werkzaamheden voort vanmiddag om 15 uur.
(De vergadering wordt gesloten om 11.25 uur.)