2-12/5 | 2-12/5 |
21 DECEMBER 2000
De RAAD VAN STATE, afdeling wetgeving, tweede kamer, op 17 juli 2000 door de voorzitter van de Senaat verzocht hem, binnen een termijn van ten hoogste een maand, van advies te dienen over een voorstel van wet « ter bestrijding van discriminatie en tot wijziging van de wet van 15 februari 1993 tot oprichting van een Centrum voor gelijkheid van kansen en voor racismebestrijding » (Parl. St. Senaat, nr. 2-12/1) en de amendementen nrs. 1 tot 5 (Parl. St. Senaat, nrs. 2-12/2 en 2-12/4), heeft op 16 november 2000 het volgende advies gegeven :
Er bestaat een voorstel voor een richtlijn van de Raad van de Europese Unie tot instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in werkgelegenheid en beroep. Het staat aan de indiener van het onderhavige voorstel te oordelen of er grond bestaat om de inwerkingtreding van die richtlijn af te wachten teneinde dit voorstel van wet daaraan aan te passen.
I. In de eerste plaats dient te worden nagegaan of dit voorstel van wet onder de bevoegdheid van de federale wetgever ressorteert. In advies 28 197/1, dat de afdeling wetgeving op 16 februari 1999 heeft gegeven over een voorontwerp dat de wet van 7 mei 1999 op de gelijke behandeling van mannen en vrouwen ten aanzien van de arbeidsvoorwaarden, de toegang tot het arbeidsproces en de promotiekansen, de toegang tot een zelfstandig beroep en de aanvullende regelingen voor sociale zekerheid is geworden, heeft de Raad van State op het volgende gewezen :
« Het om advies voorgelegde ontwerp beoogt onder meer de omzetting van richtlijnen van de Europese Gemeenschap die het beginsel van de gelijke behandeling van mannen en vrouwen in een aantal sociale materies ten uitvoer leggen. Die richtlijnen vormen zelf een concretisering van het grondrecht op gelijkheid.
Door hogere rechtsnormen omschreven grondrechten zijn geen aangelegenheden op zich, maar zijn beginselen die door de onderscheiden overheden bij de regeling van de hun toegewezen aangelegenheden moeten worden in acht genomen. Wanneer de effectuering van zulk een grondrecht bijkomende regelgeving vereist, of wanneer het noodzakelijk wordt geacht de draagwijdte van zulk een grondrecht met betrekking tot een bepaalde aangelegenheid te concretiseren, is het de voor die aangelegenheid bevoegde overheid die de hiertoe nodige regels dient aan te nemen (1).
Hieruit volgt dat, in de mate dat het bij het waarborgen van een grondrecht om aangelegenheden gaat waarvoor de gemeenschappen en de gewesten (2) bevoegd zijn, de gewone wet, zelfs al bevestigt zij daarbij de fundamentele aard van een bepaald recht en al pretendeert zij voor de eerbiediging van dat recht te zorgen, geen regels kan uitvaardigen waardoor aan de gemeenschappen en de gewesten voorwaarden zouden worden gesteld voor het uitoefenen van bevoegdheden die zij bezitten krachtens de Grondwet of de bijzondere wetten tot hervorming der instellingen of waaraan de door de deelgebieden uitgevaardigde normen zouden kunnen worden getoetst. Het gegeven dat die voorwaarden rechtstreeks voortvloeien uit hogere rechtsnormen of niet meer dan een concretisering daarvan zijn, doet aan die vaststelling niets af. De bevoegde gemeenschaps- en gewestoverheden zijn immers op rechtstreekse wijze gebonden door die hogere rechtsnormen, zodat de inperking van hun beleidsvrijheid uit die hogere rechtsnormen zelf voortvloeit. Het staat niet aan de federale wetgever de gebondenheid van de gemeenschappen en gewesten aan die hogere rechtsnormen zelfs maar in herinnering te brengen.
Toegepast op het voorliggende ontwerp vloeit uit wat voorafgaat voort dat de federale overheid enkel een beleid van gelijke kansen voor mannen en vrouwen kan voeren in de aangelegenheden waarvoor zij materieel bevoegd is en dat de aangelegenheden waarvoor de gemeenschappen en gewesten bevoegd zijn, buiten de werkingssfeer van het ontwerp dienen te worden gelaten. Onder meer kan het ontwerp geen bepalingen inzake het gelijkekansenbeleid inhouden op het vlak van de sociale promotie in de zin van artikel 4, 15º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, de beroepsopleiding in de zin van artikel 4, 16º, van die wet, het statuut van het personeel van de openbare instellingen die afhangen van de gemeenschappen en gewesten (artikel 9 van die wet), van het personeel van de gemeenschaps- en de gewestregeringen (artikel 87 van die wet) of regelingen die de gemeenschappen inzake het statuut van het onderwijspersoneel op grond van artikel 127, § 1, van de Grondwet kunnen aannemen. In al deze domeinen komt het de bevoegde gemeenschaps- of gewestoverheid toe een beleid inzake gelijke kansen te voeren en de voor de implementatie van Europese richtlijnen noodzakelijke bepalingen aan te nemen. » (3).
Hoewel de federale overheid discriminaties in aangelegenheden die onder de bevoegdheid van de gemeenschappen en de gewesten ressorteren niet rechtstreeks kan verbieden, kan zulk een verbod evenwel voortvloeien uit de uitoefening door de federale overheid van haar bevoegdheden inzake onder meer burgerlijk recht, handelsrecht of arbeidsrecht (4). Zo zou het in artikel 9 van het voorstel vervatte verbod om in een overeenkomst bedingen die een discriminatie bevatten op te nemen ook van toepassing zijn op overeenkomsten die worden gesloten in aangelegenheden die onder de bevoegdheid van de gemeenschappen en de gewesten ressorteren, althans totdat deze zelf specifieke bepalingen aannemen op grond van hun impliciete bevoegdheden wanneer de voorwaarden om zulks te kunnen doen vervuld zijn.
Voor strafzaken kan een soortgelijke redenering worden gevolgd. In artikel 4 van het voorstel worden als strafbare feiten beschouwd het aanzetten tot discriminatie, het openlijk te kennen geven van het voornemen tot discriminatie en de omstandigheid dat een ambtenaar zich in de uitoefening van zijn ambt aan discriminatie schuldig maakt. De omstandigheid dat die strafbare feiten kunnen worden begaan in een aangelegenheid die onder de bevoegdheid van de gemeenschappen en de gewesten ressorteert of dat een ambtenaar van een gemeenschaps- of gewestregering zich daaraan schuldig maakt, doet niets af aan de bevoegdheid van de federale wetgever om verbodsbepalingen van algemene strekking uit te vaardigen.
Het dient dan ook duidelijk te zijn dat de werkingssfeer van het voorstel noodzakelijkerwijze beperkt is tot de aangelegenheden die onder de bevoegdheid van de federale overheid ressorteren en dat de verwijzing in artikel 2, § 1, eerste lid, en artikel 8, eerste lid, tweede streepje, naar het economische, sociale en culturele domein niet aldus mag worden uitgelegd dat in gewestelijke en gemeenschapsaangelegenheden een discriminatieverbod wordt uitgevaardigd dat verder reikt dan wat hiervoren is uiteengezet.
II. Volgens artikel 2 van het voorstel van wet heeft dit voorstel betrekking op onderscheid « op basis van geslacht, seksuele geaardheid, burgerlijke stand, geboorte, leeftijd, vermogen, huidige of toekomstige gezondheidstoestand, een handicap of een fysieke eigenschap ».
In de toelichting bij het voorstel wijzen de indieners van het voorstel erop dat de wet van 30 juli 1981 tot bestraffing van bepaalde door racisme of xenofobie ingegeven daden discriminatie op basis van ras, huidskleur, afkomst en nationale of etnische afstamming van een persoon of een groep personen bestraft (blz. 2). De indieners van het voorstel hebben zich niet willen beperken tot het uitbreiden van de werkingssfeer van die wet, enerzijds in het licht van de specifieke aard van de bestrijding van racisme en xenofobie en, anderzijds, omdat de wet van 1981 een strafwet is, terwijl zij een burgerrechtelijke regeling van discriminerend gedrag hebben willen invoeren.
Het zou evenwel geen goede zaak zijn als het arsenaal aan wettelijke regels twee verschillende definities van « discriminatie » zou bevatten.
Er dient te worden opgemerkt dat artikel 1, eerste lid, van de wet van 30 juli 1981, zoals die bepaling gewijzigd is bij de wet van 12 april 1994, een definitie van het begrip « discriminatie » bevat die ruimer is dan de onderscheidscriteria op grond van ras, nationale of etnische afstamming, waarnaar het tweede lid van datzelfde artikel verwijst :
« Onder « discriminatie » in de zin van deze wet wordt verstaan elke vorm van onderscheid, uitsluiting, beperking of voorkeur, die tot doel heeft of ten gevolge heeft of kan hebben dat de erkenning, het genot of de uitoefening op voet van gelijkheid van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden op politiek, economisch, sociaal of cultureel terrein of op andere terreinen van het maatschappelijk leven, wordt teniet gedaan, aangetast of beperkt. »
Voorts bevat artikel 4, § 1, van dit voorstel van wet strafbepalingen die een doorslag zijn van die van artikel 1, tweede lid, onderdelen 1º en 3º, van de wet van 30 juli 1981.
De Raad van State is van oordeel dat het vanuit wetgevingstechnisch oogpunt beter zou zijn een wet aan te nemen tot wijziging van de wet van 30 juli 1981 teneinde de werkingssfeer van die wet te verruimen. Aldus zou er in het Belgische rechtsbestel een enkele definitie van het begrip « discriminatie » bestaan door de samenvoeging van de kenmerken ervan die thans vervat zijn in de wet van 30 juli 1981 en die welke voorgesteld worden in artikel 2 van het voorstel van wet.
Zulks zou niet wegnemen dat voor bepaalde soorten van discriminatie eventueel zekere bijzondere regels kunnen worden vastgesteld.
III. De artikelen 10 en 11 van de Grondwet en artikel 14 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (5) verbieden niet elk verschil in behandeling, doch alleen dat verschil in behandeling wat niet gegrond is op een criterium waarvoor geen objectieve en redelijke verantwoording kan worden gegeven, rekening houdend met het gewettigd doel dat wordt nagestreefd, de gevolgen van de maatregel en de aard van de terzake geldende beginselen. Bovendien moet tussen de aangewende middelen en het beoogde doel een redelijk verband van evenredigheid bestaan (6).
In het voorstel, dat ten dele steunt op de rechtspraak van het Arbitragehof en van het Europees Hof voor de rechten van de mens, wordt als discriminerend beschouwd elk verschil in behandeling dat :
1º geen objectieve rechtvaardigingsgrond heeft, wat het geval is wanneer die behandeling kennelijk vervangen kan worden door andere, even doeltreffende of doeltreffendere maatregelen die getuigen van meer eerbied voor de betrokken persoon;
2º niet in een redelijk verband van evenredigheid met het nagestreefde doel staat.
De burger zal vaak niet in staat zijn om met voldoende zekerheid vast te stellen of een welbepaald gedrag een discriminatie vormt in de zin van artikel 2, § 1, eerste lid, van het voorstel, te meer daar in het voorstel negen verschillende criteria van discriminatie worden gehanteerd en dat voorstel van toepassing is op alle domeinen van het maatschappelijk leven.
Naargelang van de omstandigheden kan een onderscheid gegrond op een van de in het voorstel vermelde criteria immers verplicht, wenselijk, aanvaardbaar of verboden zijn. Afgezien van enkele onbetwistbare gevallen, zal de vraag of een welbepaald onderscheid als verplicht, wenselijk, aanvaardbaar of ver
boden moet worden beschouwd vaak afhangen van de waarden van de persoon in kwestie en van de waarden die in een bepaald tijdvak gelden. Of een verschil in behandeling aanvaardbaar is, zal ook afhangen van het toepasselijke recht (7).
De overheid kan zich bovendien, op grond van de rechtspraak van het Arbitragehof, een vrij nauwkeurig beeld vormen van de criteria die bij artikel 2 van het onderzochte voorstel aan de particulieren worden opgelegd. Particulieren hebben echter niet zo'n precies beeld van die criteria. Zulks geldt inzonderheid voor het begrip « doel dat wordt nagestreefd met de maatregel die of het gedrag dat als discriminerend wordt beschouwd ». Elke wet streeft steeds een doel na dat vermeld wordt in de memorie van toelichting en op basis waarvan de relevantie van het gemaakte onderscheid kan worden nagegaan. Met particulieren is het anders gesteld : hun gedragingen zijn niet noodzakelijk rationeel en kunnen niet altijd beoordeeld worden aan de hand van het utilitaristische criterium van de « even grote of grotere doeltreffendheid » vervat in artikel 2, § 1, tweede lid, van het voorstel (8). Voorts bestaat de mogelijkheid dat een particulier, hetzij een natuurlijk persoon, hetzij een rechtspersoon, in zijn gedragingen rekening houdt met overwegingen die gewoonlijk door de Staat worden aangevoerd, zoals de bescherming van het huwelijk of de bescherming van de goede zeden (9). Hoe kan in dat geval worden nagegaan of aan het evenredigheidscriterium is voldaan, aangezien het gedrag van de particulier op zich normaal gezien ontoereikend is om de nagestreefde doelstelling te halen en daar alleen toe kan bijdragen en dan vaak nog in zeer geringe mate. Bovendien zullen de particulieren in een democratische en pluralistische samenleving een verschillende kijk hebben op het begrip « algemeen belang » en zullen de gevolgen van hun gedragingen elkaar opheffen.
Doordat het voorstel burgerrechtelijke en strafbepalingen bevat die rechtstreeks op de particulieren van toepassing zouden zijn, kan de onnauwkeurigheid van het voorstel niet worden aanvaard. De burgers moeten precies weten welk gedrag zij niet mogen vertonen. Zulks geldt in het bijzonder in strafzaken. Krachtens het beginsel van de wettelijkheid van de strafbaarstellingen en van de straffen, dat voortvloeit uit artikel 7 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en uit de artikelen 12, tweede lid, en 14 van de Grondwet, heeft de wetgevende macht de grondwettelijke plicht om in voldoende duidelijke, nauwkeurige en rechtszekerheid biedende bewoordingen te bepalen welke feiten strafbaar worden gesteld, zodat aan de rechter geen al te grote beoordelingsbevoegdheid wordt gelaten.
IV. De onnauwkeurigheid van het voorstel komt ook tot uiting in de werkingssfeer ervan, die niet beperkt is tot een specifiek domein zoals, bijvoorbeeld, het arbeidsrecht (10) maar het « maatschappelijk leven » in zijn totaliteit omvat.
Op bladzijde 5 van de toelichting bij het voorstel staat het volgende te lezen :
« ... deze wet (slaat) uiteraard niet op de zuiver private betrekkingen tussen individuen, met inbegrip van de betrekkingen die ontstaan in het kader van een vereniging tussen personen, die daarvoor hun eigen redenen hebben en daarbij hun eigen, gemeenschappelijke criteria hanteren ».
Deze passage uit de toelichting bij het voorstel is ontoereikend. In de tekst zelf van artikel 2 moet worden gesteld dat deze wet niet van toepassing is op private betrekkingen.
V. De wetgever mag de burgers niet verplichten om in alle handelingen van hun maatschappelijk leven en bij het uiten van hun mening de ideeën van de overheid inzake « bestrijding van discriminaties » over te nemen. Hoewel de wetgever discriminatie door bepaalde gedragingen of het afleggen van bepaalde verklaringen kan verbieden, moet de wet de noodzakelijke waarborgen bieden ter bescherming van de overige fundamentele rechten en vrijheden die verankerd zijn in de Grondwet en het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
Er behoort te worden nagegaan of het onderzochte voorstel niet strijdig is met de fundamentele vrijheden.
In dit verband wordt verwezen naar algemene opmerking nr. IV.
De Belgische Grondwetgever en het Europees Hof voor de rechten van de mens hechten heel veel belang aan de vrijheid van mening en van meningsuiting, waarvan een van de essentiële bestanddelen de persvrijheid is. Volgens het Europees Hof voor de rechten van de mens is de vrijheid van meningsuiting een van de pijlers van een democratische samenleving en een van de belangrijkste voorwaarden voor de vooruitgang en de ontplooiing van iedereen. De vrijheid van meningsuiting geldt niet alleen voor de informatie of de ideeën die gunstig worden onthaald of die als onschuldig en onverschillig worden beschouwd, maar ook voor die welke de Staat of een of andere groep van de bevolking schokken, verontrusten of kwetsen. Zo willen het het pluralisme, de verdraagzaamheid en de geest van openheid, zonder welke de democratische samenleving niet bestaat. Er kan worden voorzien in uitzonderingen op deze vrijheid, doch deze uitzonderingen dienen dan strikt te worden geïnterpreteerd en er moet op overtuigende wijze worden aangetoond dat die beperkingen noodzakelijk zijn, aan een dwingende sociale noodwendigheid beantwoorden en evenredig blijven aan de wettige doelstellingen die daarmee worden nagestreefd (11).
Daaruit volgt dat er geen grond is om beperkingen op te leggen aan het recht van de burgers om, zelfs op de luide en polemische toon die het openbaar debat vaak kenmerkt, hun mening te uiten over, bijvoorbeeld, de respectieve rol van man en vrouw in de maatschappij of binnen het koppel, de leeftijd waarop de meerderjarigheid ingaat, de rechten van homoparen, de kinderrechten, het ongehuwd samenleven, het uit de echt scheiden, het fiscaal, sociaal en gezondheidsbeleid, het beleid ten aanzien van personen met een handicap, enz., zelfs als die meningen « de Staat of een of andere groep van de bevolking schokken, verontrusten of kwetsen ». Zo ook zou het overdreven zijn een straf te stellen op het maken van een seksistische grap of het spotten met de seksuele geaardheid of met een fysiek kenmerk van een bekend persoon, voor zover die grap of die spotternij niet verwordt tot een belediging, laster of eerroof of een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer.
Noch uit de tekst van het voorstel, noch uit de toelichting erbij blijkt evenwel dat zulke meningen, grappen of spotternijen niet zouden kunnen worden beschouwd als het aanzetten tot discriminatie of het openlijk te kennen geven van het voornemen tot discriminatie.
De vrijheid van vereniging omvat inzonderheid het recht om de interne organisatie van de vereniging vrijelijk vast te stellen : de stichters van de vereniging bepalen de vorm van de vereniging rechtspersoon of feitelijke vereniging , de voorwaarden om lid te worden, de organen en de personen die er deel van uitmaken, alsmede de interne discipline.
De Raad van State heeft er, in verband met de erkenning van verenigingen zonder winstoogmerk, reeds vaak op gewezen dat « in het licht van het beginsel van de vrijheid van vereniging niet kan worden aanvaard dat de overheid, zij het onder het mom van voorwaarden voor de erkenning en voor de toekenning van subsidies, regels stelt die het bestaan, de organisatie en de werking van privaatrechtelijke verenigingen grondig veranderen, of op de werkzaamheden van die verenigingen zulke beperkingen stelt dat die verenigingen (...) hun wezen zelf zouden verliezen » (12).
In de toelichting bij het voorstel staat overigens dat het voorstel « uiteraard niet slaat op (...) een vereniging tussen personen, die daarvoor hun eigen redenen hebben en daarbij hun eigen, gemeenschappelijke criteria hanteren » (13).
Bijgevolg is het mogelijk dat sportverenigingen, culturele, folkloristische, caritatieve, filantropische en andere verenigingen alleen openstaan voor bepaalde personen op grond van een van de criteria vermeld in artikel 2, § 1, van het voorstel en kunnen die verenigingen zichzelf kenbaar maken zonder het risico te lopen beschuldigd te worden van het aanzetten tot discriminatie of van het openlijk te kennen geven van hun voornemen tot discriminatie. De tekst van het voorstel geeft de in de toelichting geuite bedoeling evenwel niet weer.
Artikel 2, § 2, waarin wordt bepaald dat het voorstel van wet niet van toepassing is op de interne organisatie van religieuze gemeenschappen en van levensbeschouwelijke organisaties, lijkt, wanneer a contrario wordt geredeneerd, integendeel te impliceren dat de overheid zich zou kunnen bemoeien met de interne organisatie van de andere verenigingen.
De vrijheid waarin artikel 27 van de Grondwet voorziet, wordt nog versterkt door artikel 21, dat de volgende bepaling bevat :
« De Staat heeft niet het recht zich te bemoeien met de benoeming of de installatie der bedienaren van enige eredienst of hun te verbieden briefwisseling te houden met hun overheid en de akten van deze overheid openbaar te maken, onverminderd, in laatstgenoemd geval, de gewone aansprakelijkheid inzake drukpers en openbaarmaking. »
Deze bepaling bekrachtigt het principe dat de kerken en de Staat onafhankelijk zijn en dat de Staat zich niet mag bemoeien met de organisatie van de kerken (14).
Het voorgestelde amendement behoort aldus te worden aangepast dat artikel 2, § 1, niet van toepassing is, enerzijds, op de organisatie van congregaties en filosofische verenigingen die alleen uit mannen of alleen uit vrouwen bestaan, en, anderzijds, op de omstandigheid dat vrouwen van het priesterambt zijn uitgesloten, zulks opdat noch aan de vrijheid van vereniging, noch aan de vrijheid van eredienst afbreuk wordt gedaan.
Uit wat voorafgaat, blijkt dat het voorstel aldus behoort te worden geredigeerd dat het alleen betrekking heeft op gevallen waardoor aan de onderzochte vrijheden geen afbreuk wordt gedaan.
Onder voorbehoud van de algemene opmerkingen worden de volgende bijzondere opmerkingen gemaakt.
Artikel 1
Artikel 10 van het voorstel, waarbij aan de voorzitter van de rechtbank van eerste aanleg, de voorzitter van de arbeidsrechtbank en de voorzitter van de rechtbank van koophandel een nieuwe bevoegdheid wordt toegekend, heeft betrekking op de organisatie van de hoven en rechtbanken en regelt dus een aangelegenheid als bedoeld in artikel 77 van de Grondwet.
Art. 2
1. Paragraaf 1, eerste lid, kan, in de huidige lezing, uitgelegd worden als een mogelijkheid voor de wetgever om discriminerende houdingen toe te laten.
Een dergelijke uitlegging zou kennelijk strijdig zijn met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet en met het door het voorstel nagestreefde doel. Wellicht heeft de indiener van het voorstel de bedoeling gehad de wetgever de mogelijkheid te bieden een omschrijving te geven van verschillen in behandeling die niet als discriminerend mogen worden beschouwd.
De woorden « zonder wettelijke grondslag » zijn overbodig en dienen te vervallen.
2. Krachtens paragraaf 1 worden als discriminerend beschouwd de gedragingen die direct of indirect tot doel of tot gevolg hebben dat een bij de wet verboden onderscheid ingevoerd wordt.
Zoals onderstreept wordt in het advies dat het bureau van de Raad van gelijke kansen voor mannen en vrouwen op 7 maart 2000 gegeven heeft, wordt in het voorstel, in tegenstelling tot het voornoemde voorstel van richtlijn, niet gepreciseerd wat onder indirecte discriminatie dient te worden verstaan.
Onder voorbehoud van de toepassing van dat voorstel van richtlijn dienen de woorden « of indirect » te vervallen.
3. In het voorstel worden negen criteria in aanmerking genomen die tot discriminatie aanleiding kunnen geven, waarbij noch de politieke, filosofische en religieuze gerichtheid, noch het feit te behoren tot een bepaalde sociale klasse vermeld worden. Geloofshaat en klassehaat zijn, samen met rassenhaat, de oorzaak geweest van de ernstigste schendingen van de rechten van de mens in de twintigste eeuw. In artikel 13 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap en in het voormelde voorstel van richtlijn van de Raad worden godsdienst en overtuiging vermeld bij de gronden van discriminatie.
De wetgever dient na te gaan welke discriminaties bij voorrang dienen te worden bestreden en met welke middelen. Maar die keuze dient verenigbaar te zijn met het Europees recht en moet kunnen worden gewettigd in het licht van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet.
4. Amendement nr. 1 heeft tot doel het woord « geslacht » te schrappen in artikel 2, § 1, eerste lid, op de volgende grond :
« De discriminaties van de vrouwen zijn van een andere aard dan de discriminaties die dit voorstel beoogt.
Zowel op Belgisch, Europees als op internationaal niveau gelden sedert lang specifieke bepalingen ter bevordering van de gelijke behandeling van mannen en vrouwen. In de loop der jaren werden op verschillende niveaus maatregelen genomen die veel verder gaan dan die waarin dit voorstel voorziet, om de gelijke behandeling van mannen en vrouwen af te dwingen.
De vrouwen, die de helft van de mensheid vertegenwoordigen, mogen niet op hetzelfde niveau geplaatst worden als andere groepen van slachtoffers van discriminatie. Gebeurt dit toch, dan betekent dit dat men hun bestaan ontkent. »
In het advies dat het bureau van de Raad van gelijke kansen voor mannen en vrouwen op 7 maart 2000 gegeven heeft, wordt aangegeven op welke filosofische gronden de schrapping van het woord « geslacht » gewettigd is. In dat advies worden eveneens de verschillen beklemtoond tussen het voorstel en de wet van 7 mei 1999 « op de gelijke behandeling van mannen en vrouwen ten aanzien van de arbeidsvoorwaarden, de toegang tot het arbeidsproces en de promotiekansen, de toegang tot een zelfstandig beroep en de aanvullende regelingen voor sociale zekerheid ».
Gelet op die beschouwingen dient de wetgever te oordelen of het opportuun is het amendement aan te nemen.
5. Het tweede lid van paragraaf 1 dient te vervallen om de redenen die aangegeven zijn bij algemene opmerking III (15).
Art. 3
Krachtens het beginsel van het vermoeden van onschuld, dat inzonderheid vastgelegd is in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens, hoeft de vervolgde partij niets te bewijzen. De verplichting om het bewijs van de strafbare feiten te leveren rust op de vervolgende partij in België het openbaar ministerie.
Artikel 3 van het voorstel wijkt af van die regel doordat het bepaalt dat degene die het onderscheid maakt, moet bewijzen dat er een objectieve rechtvaardigingsgrond is en dat er een redelijk verband van evenredigheid bestaat met het door hem nagestreefde doel.
Volgens het Europees Hof voor de Rechten van de Mens noopt artikel 6 de lidstaten ertoe, gezien het belang van de inzet en met inachtneming van de rech
ten van verdediging, de feitelijke of wettelijke ver
moedens die in hun repressieve wetten vastgelegd zijn, binnen redelijke grenzen te omschrijven (16).
Het amendement nr. 3 dat door de regering voorgesteld wordt om het vermoeden uit het strafrecht te halen, is derhalve gerechtvaardigd.
Art. 4
De aandacht van de wetgever wordt erop gevestigd dat de strafbare feiten bepaald in artikel 4, § 1, dikwijls persmisdrijven zullen zijn die behoren tot de bevoegdheid van het Hof van Assisen.
Art. 5
Het is verkieslijk te stellen dat een strafbaar feit dat ingegeven wordt door haat, misprijzen of vijandigheid jegens een persoon op basis van een van de gronden opgesomd in artikel 2, § 1, eerste lid, een persoonlijke verzwarende omstandigheid oplevert.
Het bestanddeel van bepaalde strafbare feiten, inzonderheid van die welke de reden betreffen, zal immers noodzakelijkerwijs het geslacht zijn, zodat de bepaling automatisch zou leiden tot een verdubbeling van de straffen die de wet in een soortgelijk geval oplegt, wat verder lijkt te gaan dan de bedoeling van de indiener van het wetsvoorstel.
Meer fundamenteel is de bevoegdheid van de strafrechter bij het bepalen van de straf ruim genoeg, zodat een soortgelijke bepaling overbodig is.
Art. 8
1. In de bepaling worden enkele voorbeelden opgesomd. Om de rechtszekerheid te waarborgen is het verkieslijk een volledige opsomming te geven van de discriminaties waarop de onderzochte bepaling betrekking heeft.
2. Het tweede lid is overbodig. Elke overtreding van een wet levert immers een schuld op in de zin van artikel 1382 van het Burgerlijk Wetboek en kan derhalve aanleiding geven tot schadevergoeding naar gelang van de veroorzaakte schade.
De woorden « Onverminderd andere sancties » zijn eveneens overbodig.
Art. 10
1. Gelet op de nieuwe bevoegdheid die toegekend wordt aan de voorzitters van de rechtbank van eerste aanleg, van de arbeidsrechtbank en van de rechtbank van koophandel, dienen de artikelen van het Gerechtelijk Wetboek waarin de bevoegdheden van die voorzitters opgesomd worden, te worden gewijzigd.
2. In het eerste lid van de Franse tekst is het beter het woord « manquement » te gebruiken in plaats van het woord « infraction ». Die laatste term wekt de indruk dat alleen de in artikel 4 van het voorstel vermelde strafbare feiten worden bedoeld.
Art. 11
1. Zelfs wanneer zij over de grond van de zaak uitspraak doen, kan men zich afvragen of de rechters die zich in procedures « zoals in kort geding » uitspreken, schadevergoeding kunnen toekennen (17). Een soortgelijke mogelijkheid instellen lijkt weinig overeen te brengen met het begrip zelf van vordering tot staking;
die zou haar karakter van specifieke vordering verliezen en uiteindelijk een gewone vordering in het kader van een versnelde procedure zijn. Het zou op zijn minst spijtig zijn dat bij een beslissing waaraan gezag van gewijsde verbonden is en die bovendien nog uitvoerbaar is ondanks het ingestelde beroep, schadevergoeding zou worden toegekend na afloop van een procedure waarvan het snelle verloop het vaak delicate onderzoek belet naar de feitelijkheid van de schade en het oorzakelijk verband tussen die schade en de foutieve handeling waarvan de staking gevorderd wordt (18).
De woorden « Onverminderd de schadevergoeding » dienen derhalve te vervallen.
2. De algemene regeling waarin artikel 1385bis van het Gerechtelijk Wetboek voorziet staat ieder rechter toe, op verzoek van een van de partijen, aan zijn beslissing een dwangsom te koppelen voor het geval de veroordeelde partij niet aan de hoofdveroordeling voldoet. Alleen bij veroordelingen tot het betalen van een geldsom en bij beslissingen betreffende de tenuitvoerlegging van arbeidsovereenkomsten kan zulk een dwang niet worden opgelegd (19).
Bijgevolg is het niet noodzakelijk een rechter bij wie een vordering tot staking van een discriminerende handeling aanhangig gemaakt is, uitdrukkelijk te machtigen een dwangsom uit te spreken. Indien de wetgever het toepassingsgebied van de dwangsom wenst uit te breiden tot beslissingen betreffende de tenuitvoerlegging van een arbeidsovereenkomst, dient dat duidelijker te worden aangegeven.
Art. 12
1. Tenzij de wet anders bepaalt, worden in de rechtspraak van het Hof van Cassatie de vorderingen van collectief belang die door natuurlijke personen of rechtspersonen bij justitiële gerechten ingesteld worden altijd onontvankelijk verklaard (20).
De wetgever dient na te gaan of het opportuun is nieuwe gevallen van vorderingen van collectief belang vast te stellen (21). Men mag niet uit het oog verliezen dat een burgerlijke-partijstelling in de handen van de onderzoeksrechter of een directe dagvaarding (22) tot gevolg hebben dat de strafvordering
ingesteld wordt, terwijl in principe alleen het openbaar ministerie (23) de strafvordering kan uitoefenen in het kader van de door de minister van Justitie vastgestelde onderrichtingen inzake het strafbeleid.
2. De wetgever dient in het licht van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet uit te leggen waarom de in het derde lid vervatte bepaling alleen van toepassing is wanneer het slachtoffer een natuurlijke persoon is, en niet wanneer het een rechtspersoon is.
Art. 13
1. Paragraaf 2, die betrekking heeft op de procedure ter zake van vordering tot staking, zou beter na artikel 10 komen te staan, dat handelt over de vordering tot staking.
2. Voor paragraaf 2, tweede lid, wordt voorgesteld te schrijven dat de vordering kan worden ingesteld bij verzoekschrift. Het is immers niet duidelijk waarom een zaak ook niet volgens de klassieke werkwijze door middel van een dagvaarding zou mogen worden ingeleid.
3. Doordat paragraaf 2, vijfde lid, afwijkt van de regel die vervat is in artikel 4 van de voorafgaande titel van het Wetboek van strafvordering, volgens hetwelk de strafvervolging de burgerlijke zaak schorst, dient te worden bepaald dat wanneer een vordering tot staking van bij de strafrechter aanhangig gemaakte feiten ingesteld is, er pas over de strafvervolging uitspraak gedaan wordt nadat over de vordering tot staking een in kracht van gewijsde getreden beslissing gewezen is. Er dient eveneens te worden bepaald dat tijdens de opschorting de verjaring van de strafvordering geschorst is (24).
Art. 14
De woorden « onderscheid, uitsluiting, beperking of voorkeur » dienen te worden vervangen door het woord « discriminatie ». Niet ieder onderscheid, iedere uitsluiting, beperking of voorkeur is immers noodzakelijkerwijs onwettig. Met het woord discriminatie, zoals het omschreven is, inzonderheid in artikel 2, § 1, van het voorstel, worden precies de gevallen van onderscheid bedoeld die als onwettig worden beschouwd.
De kamer was samengesteld uit :
De heer J.-J. STRYCKMANS, eerste voorzitter;
De heren Y. KREINS en P. QUERTAINMONT, staatsraden;
De heer J. KIRKPATRICK, assessor van de afdeling wetgeving;
Mevrouw J. GIELISSEN, toegevoegd griffier.
Het verslag werd uitgebracht door de heer A. LEFEBVRE, auditeur. De nota van het Coördinatiebureau werd opgesteld en toegelicht door de heer P. BROUWERS, referendaris.
De overeenstemming tussen de Franse en de Nederlandse tekst werd nagezien onder toezicht van de heer J.-J. STRYCKMANS.
| De griffier, | De eerste voorzitter, |
| J. GIELISSEN. | J.-J. STRYCKMANS. |
(1) Zie het advies 25 131/VR/8 van 18 november 1996 en 13 mei 1997 over een voorstel van decreet « houdende regeling van het recht op vrije nieuwsgaring en de uitzending van korte berichtgeving door de omroepen » (Parl. St., Vl. P., BZ 1995, nr. 82-2).
(2) Of de met de gemeenschappen en gewesten gelijk te stellen overheden, namelijk de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie of de Franse Gemeenschapscommissie wanneer zij bevoegdheden van de Franse Gemeenschap uitoefent. Telkens verder in dit advies over de gemeenschappen en de gewesten wordt gesproken, worden ook die overheden bedoeld.
(3) Gedr. St. Kamer, gewone zitting 1998-1999, nrs. 2057/1 en 2058/1, blz. 34-36.
(4) In advies 23 478/2/V, dat de Raad van State op 10 augustus 1994 heeft gegeven over een voorontwerp dat het decreet van het Waals Gewest van 6 april 1995 betreffende de integratie van gehandicapte personen is geworden, heeft de afdeling wetgeving, in verband met de verplichting voor privé-ondernemingen om personen met een handicap in dienst te nemen, op het volgende gewezen : « Cet engagement ne pourrait que prendre la forme d'un contrat de travail. Or, la Région n'est certainement pas compétente dans cette matière, ni au titre de la politique de l'emploi ni à celui de la politique des handicapés. Elle pourrait difficilement revendiquer cette compétence sur la base de ses pouvoirs implicites car la charge constituée par les engagements pour les employeurs ne saurait être considéré comme marginale par rapport à sa compétence principale. »
(5) Zie eveneens artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten en artikel 13 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, naar luid van welke bepaling « ... de Raad, ... met eenparigheid van stemmen, op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement, passende maatregelen (kan) nemen om discriminatie op grond van geslacht, ras of etnische afstamming, godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid te bestrijden ».
(6) Zie, wat betreft het beginsel dat alle Belgen gelijk zijn en wat betreft het beginsel van niet-discriminatie, ERGEC, « Introduction au droit public », boekdeel II, Story-Scientia, 1995, nr. 785, blz. 64.
(7) Enkele voorbeelden kunnen illustreren wat zonet is gezegd :
1º het toekennen van stemrecht aan personen van 18 of 21 jaar vormt geen discriminatie ten aanzien van kinderen of van adolescenten van minder dan 18 of 21 jaar;
2º stellen dat deze of gene sport pas vanaf de leeftijd van acht jaar mag worden bedreven, houdt geen discriminatie in;
3º bepaalde kwesties die verband houden met de zwangerschap kunnen aanleiding geven tot een verschil in behandeling tussen mannen en vrouwen; zie Europees Hof voor de rechten van de mens, arrest Petrovic tegen Oostenrijk d.d. 27 maart 1998;
4º in verband met homoparen, zie het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 17 februari 1998. (Rev. trim. dr. h., 1999, blz. 399, en opmerkingen van P. Lenoir, « L'homosexualité et le juge communautaire »).
Zie in een andere zin, Europees Hof voor de rechten van de mens, 21 december 1999, arrest Salgueiro da Silva Mouta tegen Portugal, JTDE, 2000, blz. 18, in verband met het hoederecht over een kind dat geweigerd is aan een homoseksuele echtgenoot;
5º zie eveneens arrest 128/98 d.d. 9 december 1998, van het Arbitragehof, in verband met bepalingen tot bescherming van het huwelijk.
(8) Ook het Arbitragehof stelt in zijn arresten 42/97 van 14 juli 1997 en 37/98 van 1 april 1998 dat « het ... niet aan het Hof (staat) aan te geven dat die doelstelling ook met andere of minder vergaande maatregelen zou kunnen worden bereikt, nu die doelstelling met de gekritiseerde maatregel kan worden bereikt en die maatregel daarmee kennelijk niet onevenredig is ».
(9) Zie, bijvoorbeeld, de criteria die gehanteerd worden in de artikelen 8, lid 2, 9, lid 2, 10, lid 2, en 11, lid 2, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
(10) Voor alleen op het arbeidsrecht toepasselijke bepalingen waarbij bepaalde vormen van discriminatie verboden worden, zie, onder andere :
1º artikel 3 van de wet van 13 februari 1998 houdende bepalingen tot bevordering van de tewerkstelling, dat als volgt luidt :
« § 1. Het is verboden bij werving van personeel een maximumleeftijdsgrens vast te stellen vanaf wanneer een sollicitant zijn kandidatuur niet meer mag stellen.
§ 2. Het is verboden om bij selectie van personeel een maximumleeftijdsgrens te hanteren vanaf wanneer een sollicitant niet meer in aanmerking komt voor de indienstneming.
§ 3. Zowel de uitdrukkelijke als de impliciete verwijzing naar een leeftijdsgrens, bedoeld bij §§ 1 en 2, valt onder dit verbod »;
2º titel V van de wet van 4 augustus 1978 tot economische heroriëntering, welke titel het volgende opschrift draagt « Gelijke behandeling van mannen en vrouwen ten aanzien van de arbeidsvoorwaarden, de toegang tot het arbeidsproces, de beroepsopleiding en de promotiekansen en ten aanzien van de toegang tot een zelfstandig beroep »;
3º de voormelde wet van 7 mei 1999.
(11) Zie P. Lambert, « Chronique. La Cour Européenne des droits de l'homme année 1999 », JTDE, 2000, blz. 40.
(12) Zie, bijvoorbeeld, advies 25 290/9, dat de afdeling wetgeving van de Raad van State op 25 september 1996 heeft gegeven over een voorontwerp dat het decreet van 14 juli 1997 houdende organisatie van de gezondheidspromotie in de Franse Gemeenschap is geworden. Het voormelde advies is besproken in het jaarverslag 1996-1997 van de Raad van State, blz. 81.
(13) Zie eveneens het geciteerde advies.
(14) Zie F. Delpérée, Droit constitutionnel, Boekdeel I, Larcier, 1980, nr. 120, blz. 211.
(15) Zie de opmerking over het utilitaristische criterium van de « even grote of grotere doeltreffendheid » (blz. 11-12).
(16) EHRM, arrest Salabiaku van 7 oktober 1988, reeks A, nr. 141-A; EHRM, arrest Pham Hoang t/ Frankrijk van 25 september 1992, reeks A, nr. 243, dat zijn redenering als volgt besluit :
« Il appert, dès lors, qu'elle [c'est-à-dire, la Cour d'appel] ne manqua pas de peser les diverses données en sa possession, de les apprécier avec soin et d'appuyer sur elles son constat de culpabilité. Se gardant de tout recours automatique aux présomptions qu'instituent les clauses litigieuses du code des douanes, elle ne les appliqua pas d'une manière incompatible avec l'article 6, §§ 1 et 2, de la Convention. ».
In verband met de zeer verwante aangelegenheid van het recht om te zwijgen heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens gewezen op het volgende in arrest John Murray t/ Verenigd Koninkrijk van 8 februari 1996, reeks A, nr. 307-A :
« Il faut rechercher dans chaque cas si les charges de l'accusation sont suffisamment sérieuses pour appeler une réponse. Le tribunal national ne peut conclure à la culpabilité du prévenu simplement parce que celui-ci choisit de garder le silence. C'est seulement si les preuves à charge « appellent » une explication que l'accusé devrait être en mesure de donner, que l'absence d'explication « peut permettre de conclure, par un simple raisonnement de bon sens, qu'il n'existe aucune explication possible et que l'accusé est coupable. »
(17) G. Closset-Marchal, « Eléments communs aux procédures « comme en référé », in « Les développements des procédures « comme en référé », Brussel, Bruylant, 1994, nr. 20, blz. 4.
(18) Zie J.-F. Van Drooghenbroeck, « La nature et le régime de la compétence exercée « comme en référé ». « L'exemple de l'action en dommages et intérêts », JT 1996, blz. 555, die het volgende schrijft :
« La « restrictivité » est donc la conséquence logique de la démarche du législateur qui, en instituant les procédures « comme en référé » a porté la notion de « juridiction d'exception » à sa quintessence. En un mot comme en cent, les procédures « comme en référé » élaborées pour vider des contentieux tout à fait spécifiques, ne peuvent être détournées de leurs finalités par les plaideurs malicieux qui tenteraient de contourner à moindre frais l'arriéré judiciaire, devant lequel, aussi, tous les Belges sont égaux. »
(19) Volgens A. Fettweis moet die afwijkende bepaling restrictief worden uitgelegd. Een dwangsom mag niet worden opgelegd wanneer een van de arbeidscontractanten ertoe gedwongen dient te worden hetzij zich op het werk aan te melden, hetzij de aanwezigheid van een werknemer te aanvaarden (« Manuel de procédure civile », uitg. 2, Faculté de droit de Liège, 1997, nr. 950, blz. 601).
(20) Zie inzonderheid Cass., 19 september 1996, RCJB, 1997, blz. 105 en noot O. De Schutter.
(21) Er bestaan verschillende gevallen van vorderingen van collectief belang in de wetten die voorzien in de mogelijkheid om vorderingen tot staking in te stellen, inzonderheid in :
1º de wet van 2 maart 1989 op de openbaarmaking van belangrijke deelnemingen in ter beurze genoteerde vennootschappen en tot reglementering van de openbare overnameaanbiedingen;
2º de wet van 12 juni 1991 op het consumentenkrediet;
3º de wet van 14 juli 1991 betreffende de handelspraktijken en de voorlichting en bescherming van de consument;
4º de wet van 21 oktober 1992 betreffende de misleidende reclame inzake de vrije beroepen;
5º de wet van 12 januari 1993 betreffende een vorderingsrecht inzake bescherming van het leefmilieu;
Voor precedenten wat betreft het Centrum voor gelijkheid van kansen en voor racismebestrijding wordt verwezen naar :
1º artikel 5 van de wet van 30 juli 1981 tot bestraffing van bepaalde door racisme of xenophobie ingegeven daden;
2º artikel 4 van de wet van 23 maart 1995 tot bestraffing van het ontkennen, minimaliseren, rechtvaardigen of goedkeuren van de genocide die tijdens de tweede wereldoorlog door het Duitse nationaal-socialistische regime is gepleegd;
3º artikel 11, § 4, van de wet van 13 april 1995 houdende bepalingen tot bestrijding van de mensenhandel en van de kinderpornografie.
(22) Hoewel artikel 12 deel uitmaakt van hoofdstuk III, dat het opschrift « Burgerrechtelijke bepalingen » draagt, lijkt het een algemene strekking te hebben en het Centrum voor gelijkheid van kansen en voor racismebestrijding te machtigen om zich burgerlijke partij te stellen wanneer een strafbaar feit wordt gepleegd dat vermeld wordt in hoofdstuk II, dat het opschrift « Strafbepalingen » draagt.
(23) In een arrest van het Hof van Cassatie staat het volgende :
« ... wat ze [eiseres] een aantasting van haar persoonlijk belang noemt, in werkelijkheid « het belang is dat alle burgers hebben bij de vervolging van de misdrijven en de bestraffing van de daders ervan, dat is ... het maatschappelijke belang waarvan de verdediging in beginsel uitsluitend aan het openbaar ministerie is opgedragen », « dat de omstandigheid dat eiseres is opgericht als een instelling van openbaar nut die de verdediging van morele waarden op het oog heeft », geen voldoende reden is om eiseres ontvankelijk te verklaren in die burgerlijke rechtsvordering en « dat er anders over beslissen tot gevolg zou kunnen hebben dat gelijk wie zou kunnen tussenkomen in de strafvordering door burgerlijke rechtsvorderingen in te stellen welke zo niet ten doel zouden hebben het openbaar ministerie ertoe aan te zetten om op te treden of ... het daartoe te dwingen ».
(Cass., 24 november 1982, Pas. 1983, I, blz. 361 met de conclusies van advocaat-generaal Velu).
Zie eveneens het advies nr. 12 192/1 dat de afdeling wetgeving van de Raad van State op 14 maart 1975 gegeven heeft over een ontwerp dat de voornoemde wet van 30 juli 1981 geworden is (Gedr. St., BZ 1974, nr. 54/2, blz. 3), in welk advies als volgt besloten wordt :
« De wetgever behoort uit te maken of de voorgestelde weg moet worden opgedaan en of moet worden uitgekeken naar versterkte middelen voor een bestrijding waarvoor in beginsel de parketten kunnen volstaan. »
(24) G. Closset-Marchal, op. cit., nr. 54, blz. 33. Zie bijvoorbeeld artikel 106 van de wet van 14 juli 1991 betreffende de handelspraktijken en de voorlichting en bescherming van de consument en artikel 5, vierde lid, van de wet van 12 januari 1993 betreffende een vorderingsrecht inzake bescherming van het leefmilieu.