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18 DÉCEMBRE 2000
La commission a examiné le présent projet de loi lors de ses réunions des 12 et 18 décembre 2000, en présence du ministre des Finances.
L'eurovignette a été introduite en Belgique le 1er janvier 1995 sur la base de la Directive 93/89/CEE du Conseil des Communautés européennes du 25 octobre 1993 relative à l'application par les États membres des taxes sur certains véhicules utilisés pour le transport de marchandises par route, ainsi que des péages et droits d'usage perçus pour l'utilisation de certaines infrastructures.
La Cour de justice des Communautés européennes a annulé cette directive par son arrêt du 5 juillet 1995, au motif que la formalité de la procédure régulière de consultation obligatoire du Parlement européen n'avait pas été respectée.
Le même arrêt a cependant précisé que les conséquences de la directive déclarée nulle restaient suspendues jusqu'à ce que soit prise une nouvelle directive (application de l'article 174, 2e alinéa, Traité CE).
C'est ce qui fut réalisé entre-temps par la Directive 1999/62/CE du Parlement européen et du Conseil relative à la taxation des poids lourds pour l'utilisation de certaines infrastructures.
Le présent projet a pour objet l'assentiment du Protocole du 22 mars 2000 qui fut signé par les Gouvernements respectifs des États membres de l'eurovignette et qui résulte de la déclaration commune de ces Gouvernements lors de la 2142e session du Conseil de l'Union européenne les 30 novembre et 1er décembre 1998. Pendant cette session, il fut convenu que dans les États précités, tout serait mis en oeuvre pour adapter le système commun des droits d'usage (en l'espèce, l'eurovignette) aux montants maxima mentionnés dans la Directive 1999/62/CE et dans l'annexe II de celle-ci.
Cette adaptation vise essentiellement à la différenciation des montants du droit d'usage en fonction des normes d'émission des véhicules imposés (classe EURO 0, EURO 1, EURO 2 et plus) et s'inscrit dans le cadre de l'incitation à l'utilisation des véhicules plus respectueux des routes et de l'environnement.
Le projet prévoit également la réduction de 50 % du barème du droit d'usage au profit des véhicules immatriculés en Grèce. Cette réduction est établie par la Directive 1999/62/CE, et se justifie par la situation géopolitique de la Grèce.
Pour terminer, certains montants qui étaient libellés en écus dans la loi du 27 décembre 1994, sont adaptés en fonction de l'introduction de l'euro.
L'adaptation de la législation relative à la taxe de circulation sur les véhicules automobiles aux barèmes de la Directive 1999/62/CE, sera effectuée de manière séparée.
Un membre s'enquiert du statut du Protocole modifiant l'Accord du 9 février 1994. Ce Protocole est-il considéré comme un traité au sens de l'article 77 de la Constitution ? La réponse à cette question est importante pour apprécier l'article 1er du projet.
En effet, le Conseil d'État a souligné que le projet de loi tend non seulement à approuver le Protocole du 22 mars 2000, mais aussi à modifier les dispositions de droit matériel interne de la loi du 27 décembre 1994, en vue principalement de tenir compte des nouveaux montants du droit d'usage. Le droit matériel interne de cette loi de 1994 est-il une matière bicamérale ? Si oui, l'intervenant aimerait savoir en vertu de quelles dispositions de l'article 77 de la Constitution.
Le ministre souligne qu'il ne peut y avoir aucun doute sur le fait que le présent projet de loi règle une matière visée à l'article 77 de la Constitution. Le Protocole modifie l'Accord du 9 février 1994 et est par conséquent un traité au sens dudit article 77. Les dispositions modifiant la législation ne sont proposées qu'en fonction du contenu du Protocole.
Le membre juge cette réponse insuffisante. Si le Protocole est un traité, le projet de loi ne peut contenir qu'un seul article, à savoir l'article portant assentiment au traité. En effet, un traité ne peut pas être amendé, ni approuvé article par article. Le présent projet de loi contient toutefois plusieurs articles, qui ont pour effet de modifier le droit matériel interne.
L'argumentation du ministre, quoique habile, ne résiste pas à une analyse sérieuse. Quelle est la disposition de l'article 77 de la Constitution qui prévoit que les dispositions de droit matériel interne adoptées en exécution d'un traité, constituent une matière bicamérale ? La Chambre des représentants et le Sénat sont compétents sur un pied d'égalité pour les lois portant assentiment aux traités. En va-t-il de même pour les lois exécutant les traités ?
Si tel est effectivement le cas, ce sont des perspectives très favorables qui s'ouvrent à l'opposition, car la moitié au moins de la législation deviendrait ainsi une matière bicamérale. La déclaration du ministre des Finances va bouleverser l'interprétation de l'article 77 de la Constitution.
Le ministre souligne que le texte du présent projet de loi a été soumis au Conseil d'État et que celui-ci n'a émis aucune observation sur ce point.
Selon le membre, le ministre apporte une réponse de pure forme à une question de fond.
Le Conseil d'État n'a effectivement pas fait d'observation. Peut-être est-ce dû au fait que l'avis avait été demandé dans un délai ne dépassant pas trois jours. Au demeurant, cela veut-il dire que les observations des parlementaires seraient a priori irrecevables lorsque les questions n'ont pas été soulevées d'abord par le Conseil d'État ?
L'intervenant réitère sa question de fond : en vertu de quelle disposition de l'article 77 de la Constitution les modifications de droit matériel interne prises en exécution d'un traité constituent-elles une matière bicamérale ? La réponse à cette question est importante pour la jurisprudence et la doctrine ainsi que pour les contestations portées devant la Cour d'arbitrage.
Le ministre répète que les dispositions du projet tombent sous l'application de l'article 77 de la Constitution, ce qui est confirmé par l'inteprétation donnée par le Conseil d'État.
Le ministre propose d'analyser à l'avenir de manière plus fine les projets de loi présentés au Sénat. Il a toujours opté pour la solution prudente de respecter le plus largement possible les compétences bicamérales en la matière. Toutefois, le ministre est prêt à soumettre la question au Conseil d'État à l'occasion du prochain projet d'assentiment d'un traité, à savoir s'il n'y a effectivement pas lieu de restreindre l'interprétation de la procédure bicamérale donnée jusqu'à présent.
Un autre membre fait référence à la proposition de loi nº 2-69/1. Dès lors que le présent projet de loi modifie plusieurs dispositions de la loi du 9 février 1994, la disposition de l'article 5 de cette loi peut également être modifiée. Il s'agit en l'espèce des véhicules qui sont utilisés exclusivement dans l'enceinte des ports, et qui n'empruntent que très sporadiquement la voie publique, à savoir pour se rendre d'un quai à l'autre. Pour ces véhicules, la taxe de circulation n'est que d'un quart, mais ils restent soumis à l'eurovignette. L'intervenant propose d'adapter cette règle et d'interpréter l'Accord en ce sens que les véhicules qui sont utilisés exclusivement dans l'enceinte des ports ne sont pas soumis à l'eurovignette. Il déposera un amendement en ce sens.
Un autre membre indique que l'article 3 du projet de loi se réfère aux normes d'émission Euro I et Euro II et moins polluants. En effet, les normes Euro III et Euro IV sont en préparation. Le barème sera-t-il revu sur la base de ces normes Euro III et Euro IV, en fonction d'un niveau d'émission plus respectueux de l'environnement ?
Le ministre explique que ces normes concernent les camions. Des propositions particulières seront prévues lorsqu'on va passer aux normes Euro III et Euro IV.
Un autre membre fait remarquer que le présent projet prévoit une majoration des montants en fonction des normes d'émission des véhicules soumis à l'eurovignette : les montants applicables aux véhicules polluants sont augmentés. N'est-ce pas contraire à la disposition relative à la taxe de circulation applicable aux véhicules usagés ? Les émissions produites par les véhicules usagés ne sont généralement pas très bonnes pour l'environnement, alors que ces véhicules sont pourtant soumis à une taxe de circulation moins élevée. La valeur ajoutée du projet de loi ne risque-t-elle pas ainsi d'être perdue ?
Le ministre renvoie à son exposé introductif. La législation relative à la taxe de circulation sur les véhicules automobiles sera également adaptée pour tenir compte des normes d'émission. Cette adaptation n'est pas réalisée dans le présent projet mais sera proposée dans un projet distinct. La taxe de circulation sera diminuée en fonction des normes d'émission contenues dans la directive.
Le même membre observe que lors de l'élaboration de la loi de 1994, il avait été stipulé que le produit de l'eurovignette était destiné à la SNCB et non pas, comme le prescrit la directive européenne, à indemniser les dégâts occasionnés à l'infrastructure. L'affectation dudit produit a-t-elle été modifiée dans l'intervalle ?
Le ministre souligne que le produit de l'eurovignette va au Trésor public. Lors des travaux préparatoires de la loi de 1994, l'on a certes fait une déclaration politique mais on n'a prévu aucune disposition légale régissant l'affectation de ce produit.
Le gouvernement a cependant décidé lors du conclave budgétaire de consacrer davantage de moyens aux investissements de la SNCB, ce qui se traduit par une augmentation des crédits de l'ordre d'un milliard par an pendant les cinq prochaines années.
Toujours selon le même membre, la directive européenne est pourtant très claire et le produit de l'eurovignette doit être affecté aux travaux d'infrastructure. Dès lors que ceux-ci sont généralement une compétence régionale, l'intervenant se demande si l'on n'est pas ici en train de faire disparaître dans les caisses de l'État un produit généré par une directive européenne dont les Régions ne pourront donc pas bénéficier.
Le ministre souligne que les Régions ne sont pas compétentes en ce qui concerne l'infrastructure ferroviaire.
Un commissaire souligne qu'il s'agit de recettes non affectées et qu'elles rentrent donc dans le Trésor.
À l'époque, il y a eu non seulement une déclaration politique, mais un accord politique entre l'État fédéral et les ministres présidents des régions à ce sujet. Les régions estimaient que, compte tenu de ce que prévoyait la directive, les recettes de l'Eurovignette étaient régionales. Au sein du comité de concertation gouvernement-exécutif, un accord a été conclu, notamment sur le fait que la recette de l'Eurovignette frappant les camions de 12 tonnes et plus, restait une recette de l'État fédéral, sachant que l'État l'utiliserait pour le transport (pour augmenter la dotation de l'infrastructure des chemins de fer). La contrepartie de l'accord était que, si un jour une Eurovignette frappant les camions en dessous de 12 tonnes était introduite, le produit de cette Eurovignette irait aux régions. Les régions se sont déclarées compétentes pour créer un nouveau type de taxe. La Constitution permet aux régions de prélever des taxes dans les domaines où l'État fédéral n'en prélève pas. Sans affectation légale, le produit de l'Eurovignette doit donc servir à augmenter la dotation visant à financer l'infrastructure des chemins de fer. Est-ce toujours bien le cas ?
Une deuxième question est de savoir ce que prévoit l'accord de la Sainte Thérèse en ce qui concerne cette Eurovignette. Cet accord prévoit-il que la recette de l'Eurovignette soit transférée intégralement aux régions ou pas ?
Selon le ministre, la question est de savoir si le gouvernement précédent a appliqué l'accord conclu à l'époque. Si c'est le cas, le gouvernement actuel fait plus. Si cela n'a pas été le cas, il faut poser la question de savoir s'il appartient au gouvernement actuel de tenter de remédier à tout ce qui n'aurait pas été fait, en termes de respect de l'accord politique conclu par des majorités antérieures. Depuis que le gouvernement actuel est confronté au problème, le budget d'investissement de la SNCB a été majoré.
Toutefois, le ministre signale que les dispositions à l'examen n'introduisent pas de majoration sensible de recettes fiscales.
Pour ce qui est de l'accord dit de la « Sainte Thérèse », un projet de loi sera déposé afin de traduire cet accord politique dans la loi, en vue de transférer complètement l'ensemble des impôts régionaux. Il est évident que tout transfert qui interviendrait, ferait l'objet d'une compensation. Il ne faut pas s'attendre à un transfert de moyens financiers supplémentaires. Bien entendu, il prévoit une récupération sur la base des moyens financiers déjà transférés actuellement à l'impôt des personnes physiques. Le projet de loi sera une clarification très utile des compétences dans toute une série de matières et une rectification de la manière d'organiser des transferts de fonds. Les impôts régionaux seront entièrement versés aux régions.
Le ministre donnera de plus amples informations sur le détail de la technique lors de la discussion du projet de loi sur ce sujet.
Le même commissaire souhaite savoir à combien se monte la recette de l'Eurovignette.
Le ministre répond que la recette s'élève à environ 4 milliards de francs.
Article 1er
M. Vandenberghe dépose l'amendement nº 1, qui tend à remplacer les mots « article 77 de la Constitution » par les mots « article 78 de la Constitution ».
L'auteur déclare que le ministre n'a pas répondu à ses questions sur la qualification. Le ministre devrait savoir que les dispositions d'exécution d'une convention ne constituent pas une matière bicamérale au sens de l'article 77 de la Constitution.
L'auteur estime aussi que cet amendement devrait être renvoyé devant la Commission parlementaire de concertation dès lors que celle-ci a compétence pour traiter les problèmes de qualification d'un article. La Commission de concertation a été créée pour empêcher qu'une des Chambres législatives, à savoir la Chambre des représentants, ne puisse décider seule de la qualification, eu égard à l'influence de celle-ci sur la situation juridique du Sénat.
La ministre conteste cette thèse. Saisir la Commission parlementaire de concertation est une décision qui relève du président de la Chambre des représentants ou du président du Sénat et qui n'appartient pas à un membre d'une commission.
Un commissaire se demande si le ministre appréhende un problème d'entrée en vigueur du projet si la commission devait décider d'en saisir la Commission parlementaire de concertation. Le protocole a été signé le 22 mars 2000 et est resté bloqué pendant plus de six mois au cabinet du ministre avant d'être envoyé au Conseil d'État le 27 octobre 2000, le bénéfice de l'extrême urgence étant demandé. Le Conseil a rendu son avis le 31 octobre 2000. Si le ministre avait déposé le projet plus tôt, on ne serait pas confronté à présent à un problème de délai.
Selon un autre membre, l'auteur de l'amendement n'expose pas comment la commission doit saisir la Commission parlementaire de concertation. Du reste, il défend aujourd'hui l'inverse de ce qu'il a toujours défendu, à savoir que lorsqu'une disposition d'un projet peut clairement être qualifiée de matière visée à l'article 77, les dispositions accessoires contenues dans le même projet reçoivent nécessairement la même qualification.
Un commissaire ne partage pas ce point de vue. Il y a eu, en son temps, une contestation qui portait sur la qualification des projets dits mixtes, pour lesquels on avait le choix entre trois possibilités. Soit faire figurer toutes les dispositions dans un projet de loi unique qui réglerait alors en partie des matières visées à l'article 77 et en partie des matières visées à l'article 78, soit la théorie du principal et de l'accessoire, soit encore scinder les dispositions en deux projets de loi, selon qu'elles règlent des matières visées à l'article 77 ou des matières visées à l'article 78. À la suite du compromis qui fut alors dégagé, ces projets mixtes sont déposés sous forme de deux projets distincts. L'intervenant s'en est toujours tenu à ce compromis.
Étant donné que le présent projet de loi propose des modifications concrètes au droit matériel, on se trouve confronté à un problème de qualification. Le ministre refuse de répondre sur le fond à la question de la qualification. Telle est sans doute la nouvelle culture du débat de la majorité au pouvoir.
Le ministre répond que le projet de loi vise à porter assentiment du protocole et à traduire les dispositions de ce protocole dans la législation. Il ne s'agit pas d'interpréter ou d'exécuter de manière interprétative des dispositions dans la loi belge.
Le projet de loi demande l'assentiment du protocole, qu'il puisse sortir ses effets et que les dispositions qui y figurent soient reprises dans les textes de la loi belge.
Cette interprétation n'est pas neuve; elle a déjà fait l'objet de dispositions à l'occasion d'autres assentiments et a été confirmée par l'avis du Conseil d'État qui reprend expressément cette logique et qui conclut à l'absence d'observations.
Enfin, en ce qui concerne les délais, il est exact que le protocole date du mois de mars 2000. Ensuite, le protocole a été soumis à la procédure interne normale. Le ministre admet qu'il aurait probablement pu accélérer la procédure à la rentrée parlementaire, mais à ce moment, le ministre a rencontré un débat de fond à propos de l'eurovignette, en présence du secteur de transport, dans le cadre des difficultés liées à l'augmentation du prix des produits pétroliers.
Quoique le ministre n'ait pas voté, à l'époque, les dispositions retenues en ce qui concerne la commission de concertation, il ne croit pas que ni l'esprit ni encore moins le texte de la législation, visent à permettre à un membre d'une assemblée, quelle que soit cette assemblée, de bloquer la procédure. Si le Sénat décide à la majorité qu'il y a lieu de soulever cette contestation, le débat sera porté en commission de concertation et le ministre serait heureux d'apprendre pour quelle raison le membre change son interprétation de l'article 77 et comment les dossiers doivent être dorénavant présentés au Sénat. Si la thèse de l'auteur de l'amendement est suivie et si le Sénat veut limiter les dispositions soumises au système bicameral, cela ne posera pas de problème pour le travail gouvernemental.
Un autre membre se demande s'il est pertinent de voter sur des amendements parce qu'il s'agit d'un protocole à un accord international. On ne propose pas d'amendements à un accord international. Où bien, il s'agit d'un accord international que l'on n'amende pas, donc on vote uniquement sur l'ensemble du texte. Ou bien il ne s'agit pas d'un accord international, et on vote sur les articles du protocole.
Un commissaire souligne que l'argumentation selon laquelle on ne peut pas amender un traité ne concerne jamais la qualification du projet de loi. Comme on l'a fait remarquer justement, une convention internationale n'est jamais approuvée article par article ou partiellement.
Il est clair, par conséquent, que le présent projet de loi concerne une matière mixte. Même l'intitulé du projet l'indique. La loi de décembre 1994 concerne non seulement l'assentiment à un traité, mais aussi la mise en oeuvre d'une directive européenne. Le fait que le projet mette en oeuvre une directive n'entraîne pas qu'il s'agisse d'une matière bicamérale.
Articles 2 à 8 inclus
Ces articles n'ont pas suscité d'autres questions.
Article 7bis (nouveau)
MM. Caluwé et Vandenberghe déposent l'amendement nº 2 tendant à insérer un article 7bis (nouveau) (voir doc. Sénat, nº 2-583/2).
Le ministre ne peut accepter cet amendement.
Le projet de loi vise à porter assentiment du Protocole et à traduire les dispositions de ce Protocole dans la législation. Il ne s'agit pas d'interpréter ou d'exécuter de manière interprétative ces dispositions dans la loi belge.
L'amendement va au-delà de la reprise pure et simple des dispositions du Protocole et n'entre pas dans le champ d'application de l'article 77 de la Constitution.
L'amendement nº 1 est rejeté par 9 voix contre 4.
L'article 1er est adopté par 9 voix contre 3 et 1 abstention.
Les articles 2 à 8 sont adoptés à l'unanimité des 13 membres présents.
L'amendement nº 2, qui tend à insérer un article 7bis (nouveau), est rejeté par 10 voix contre 4.
L'ensemble du projet de loi a été adopté à l'unanimité des 14 membres présents.
Le présent rapport a été approuvé à l'unanimité des 9 membres présents.
| Le rapporteur, | Le président, |
| Louis SIQUET. | Paul DE GRAUWE. |
Voir le doc. nº 2-583/4