2-46 | 2-46 |
M. Alain Zenner (PRL-FDF-MCC). - Les lois des 17 juillet et 8 août 1997 ont profondément remanié le régime des faillites et des concordats selon le souhait du législateur de faciliter la continuité des entreprises, qu'elle soit assurée par des personnes morales ou physiques.
En réorganisant le concordat, le législateur a entendu faciliter l'accès des entreprises en difficultés à cette mesure, de manière à assurer leur maintien en activité et leur redressement.
Dans le domaine de la faillite, le législateur a tenu, en instituant l'excusabilité du failli, à ce qu'il soit déchargé de son passif moral et financier dans le but de lui permettre de prendre un nouveau départ.
Le point commun de ces aspects de la réforme est le souci de sauvegarder dans toute la mesure du possible l'activité de ceux - personnes physiques ou morales - qui sont touchés par des difficultés dans le cadre de leur entreprise.
Or, d'après les informations recueillies au sein des tribunaux de commerce et auprès des praticiens et que j'ai moi-même pu vérifier dans une certaine mesure, l'ONSS ferait obstinément obstacle à l'obtention du concordat et de l'excusabilité.
Je m'empresse de vous dire, monsieur le ministre, que cette question ne concerne pas seulement l'ONSS mais également certains receveurs des contributions directes ou de l'administration de la TVA. M'étant adressé à vous, je me suis toutefois borné à évoquer l'ONSS parce qu'il s'agit là d'une institution qui n'est pas, à l'instar du fisc, représentée par un ensemble d'agents qui pourraient avoir des attitudes différentes et qu'en la matière, l'ONSS semble avoir adopté une position de principe qui me paraît incompatible avec la volonté du législateur.
J'aborderai d'abord le concordat. Sous le régime antérieur, le concordat était sans effet à l'égard de créanciers privilégiés, et notamment pour ce qui concerne les impôts et les charges publiques. L'ONSS échappait donc aux conséquences du concordat. Lors des travaux préparatoires de la loi du 8 août 1997, le sort des créances de l'ONSS fut abondamment débattu. Au terme de la discussion, le législateur a maintenu un système qui privilégie certains créanciers, notamment ceux jouissant d'une hypothèque ou d'un gage, ainsi que l'administration des impôts et les vendeurs impayés, mais a supprimé le régime particulier qui existait par le passé en faveur de l'ONSS.
Cette solution, on peut le comprendre, ne convient manifestement pas à l'ONSS. On ne peut toutefois admettre le comportement de l'ONSS qui relève à proprement parler d'une rébellion à l'égard de la législation nouvelle. L'Office semble adopter systématiquement une position négative dans les concordats, en votant contre les propositions concordataires, voire en formant tierce opposition contre les jugements des tribunaux de commerce qui homologuent ces concordats, qui acceptent donc le sursis définitif. Il m'est revenu que l'ONSS aurait en son conseil d'administration adopté une position de principe en ce sens. L'Office ferait valoir que tout abattement forcé serait contraire aux dispositions de la loi du 27 juin 1969 et que le non-paiement des cotisations est sanctionné pénalement, de sorte que toutes propositions concordataires comportant une réduction ou un étalement de ses créances heurteraient l'ordre public, ce qui ferait ainsi obstacle à leur homologation.
Ce sont des aspects qui ont été discutés au cours des travaux préparatoires, des arguments qui avaient été soulevés par l'ONSS à l'époque. Ils n'ont pas convaincu le législateur qui est passé outre.
De même, les tribunaux ne font heureusement pas droit à ces arguments, qui heurtent de front la volonté du législateur. Je me suis référé dans la note que je vous ai fait parvenir à ce propos à un jugement du tribunal de commerce de Verviers du 15 octobre 1998, confronté à une proposition très modeste puisqu'elle ne portait que sur un abattement de 20% des créances, ainsi qu'à un autre jugement du même tribunal du 10 décembre 1998 qui qualifie les considérations de l'ONSS de «particulièrement indigentes» et considère qu'à certains égards, elles «virent au ridicule».
Je pourrais vous citer une série de jugements qui vont dans le même sens. Une jurisprudence inédite de ces dernières semaines va d'ailleurs dans la même direction.
Même problème pour l'excusabilité du failli. Aux termes de l'article 81 de la loi sur les faillites, certains faillis ne peuvent pas être déclarés excusables. Ce sont ceux qui ont commis des fautes graves qui sont sanctionnées pénalement.
Dans ces cas, le législateur a estimé que la remise de dettes propre à l'excusabilité ne se justifie pas mais cette énumération est limitative. Il en résulte, selon les cours d'appel de Gand et de Bruxelles qui ont été amenées à se prononcer à ce sujet et qui ont fait siens les points de vue défendus en commission des Affaires économiques, de la Chambre et du Sénat à l'époque, que la commission par le failli d'autres infractions, comme le non-paiement des cotisations à l'ONSS, ne fait pas, par principe, obstacle à l'excusabilité.
Ici aussi, on peut s'étonner de voir l'Office s'opposer aussi fréquemment à l'octroi de l'excusabilité puisque cette question a été largement débattue au cours des travaux préparatoires et tranchée sans aucun doute quant à la volonté du législateur.
Bref, je m'étonne, monsieur le ministre, de voir un Office qui est l'expression de la puissance publique par excellence dans toutes les entreprises, auprès des personnes physiques qui exercent des activités commerciales, fasse ainsi obstacle à des mesures novatrices, progressistes, audacieuses voulues par le législateur, tant pour permettre la poursuite des activités des entreprises en difficulté que pour permettre à ceux qui sont victimes d'une faillite de repartir sur une base nouvelle et d'effacer leur ardoise morale et financière.
Les questions que je suis amené à vous poser à ce propos, dans la mesure où vous pouvez y apporter réponse, sont très précises.
Pouvez-vous me fournir des éclaircissements au sujet de la position de l'ONSS et confirmer les échos que j'en ai reçus, tant sur le plan du principe, puisque je vous disais que je pense avoir entendu que le conseil d'administration avait pris une décision de principe, que dans la pratique ?
Est-il exact qu'une position de principe défavorable au concordat et à l'excusabilité ait été adoptée par le conseil d'administration de l'Office ?
Quels sont les arguments développés en la matière ? Sont-ils justifiés à vos yeux ?
Est-il normal qu'un organisme public entrave, par son comportement, l'exécution de mesures voulues par le législateur ?
Plus précisément encore, j'aimerais vous demander à combien de demandes de concordats et de jugements déclaratifs de faillite l'Office a-t-il été confronté en 1998 et 1999, depuis l'entrée en vigueur de la loi, en ventilant les demandes de sociétés et les demandes de particuliers, et à combien de demandes d'excusabilité ? Si vous ne pouvez répondre à ces questions aujourd'hui, j'admettrais parfaitement qu'elles me soient communiquées plus tard.
Quelle a été son attitude face à ces demandes ? C'est la seule manière de vérifier comment agit l'ONSS.
Dans combien de cas l'Office a-t-il voté en faveur du concordat et dans combien de cas contre la demande de concordat ?
Dans combien de cas a-t-il voté en faveur de l'excusabilité et dans combien de cas contre ?
Dans combien de cas a-t-il formé un recours contre un jugement favorable au concordat ou à l'excusabilité ?
Le ministre a-t-il été consulté ou a-t-il donné des instructions à l'Office à ce sujet ?
Quelle est sa position personnelle sur la question ?
Mevrouw Martine Taelman (VLD). - De ervaring die de heer Zenner in zijn vraag om uitleg beschrijft stemt helemaal overeen met de mijne. Zowel de RSZ als de administratie van de directe belastingen en van de btw lijken zich systematisch te verzetten tegen verschoonbaarheid. Ik weet niet of de minister daarover cijfers kan verstrekken, maar naar ik verneem worden vennootschappen bijna nooit verschoonbaar verklaard. De rechtbanken zijn wat coulanter voor persoonlijke faillissementen, maar door het verzet van de beide administraties is verschoonbaarheid ook daar eerder zeldzaam.
De reden kan zijn dat borgen niet verschoonbaar kunnen worden verklaard en dat rechtbanken daarom voor persoonlijke faillissementen meer bereidheid aan de dag leggen om verschoonbaarheid toe te staan, ook al weegt in die gevallen de spanning tussen activa en passiva zwaar door.
Wat het gerechtelijk akkoord betreft is er bovendien een probleem van administratie van de directie belastingen en van de btw. De gewestelijke directeurs zouden van mening zijn dat alleen zij de bevoegdheid hebben, en niet de rechtbanken, om opschorting of uitstel van betaling toe te staan. Nochtans wilde de wetgever die bevoegdheid duidelijk aan de rechtbanken toewijzen.
Ik vraag de minister dan ook of hij het verantwoord vindt dat zijn administraties een houding aannemen die duidelijk tegen de wil van de wetgever ingaat.
M. Frank Vandenbroucke, ministre des Affaires sociales et des Pensions. - J'ai l'honneur de communiquer à l'Honorable Membre que l'Office national de Sécurité sociale adopte, pour l'application de la loi du 17 juillet 1997 sur le concordat, l'attitude suivante :
L'Office national prend part au vote sur le concordat et introduit formellement sa demande à cette fin au greffe du tribunal du commerce.
Au cours de la période d'observation, l'Office national suspend toutes les mesures d'exécution, excepté en cas de non-paiement des charges courantes.
L'Office national invite, le plus tôt possible après le jugement autorisant le sursis provisoire, le débiteur et le commissaire du sursis en vue de la discussion des volontés de l'ONSS quant aux modalités du plan de redressement.
L'Office national émet un vote positif sur le plan de redressement si celui-ci correspond à ses volontés. Cela signifie que le plan de redressement doit cadrer avec les instructions administratives existantes, sans qu'il soit prévu de réductions de créances en rapport avec les cotisations ou en ce qui concerne les créances chirographaires.
L'Office national émet un vote négatif sur le plan de redressement si le plan ne correspond pas aux instructions de l'ONSS ou s'il autorise des réductions de créances parce qu'en violation de l'ordre public.
Au cas où aucun accord n'interviendrait pendant la période d'observation, l'exécution des jugements rendus reprend dès que la loi le permet.
Au sujet de l'excusabilité, l'Office national de Sécurité sociale s'oppose par principe à l'octroi de celui-ci sur la base des éléments mentionnés ci-après :
À la question de savoir si l'Office national adopte une position défavorable en cette matière, l'Office national répond par la négative.
La tâche principale de l'ONSS consiste en effet à percevoir les cotisations de sécurité sociale. En se prononçant en faveur de l'excusabilité, le tribunal accorde l'immunité aux (ex-)faillis vis-à-vis de leurs créanciers impayés, parmi lesquels l'ONSS. C'est manifestement contraire à l'obligation légale qui est imposée en matière de perception des cotisations de sécurité sociale.
Par ailleurs, la renonciation à sa créance à l'occasion d'un concordat serait contradictoire avec la tâche la plus particulière de l'ONSS qui consiste en la perception des cotisations dues.
L'Office national de Sécurité sociale s'appuie sur les arguments juridiques suivants pour expliquer sa position au sujet de la loi sur le concordat.
Lors de l'examen du projet de loi en matière de concordat au parlement, un certain nombre de questions ont été posées par les Parlementaires au sujet du plan de redressement. Dans sa réponse, le ministre a décrit les critères que le tribunal peut prendre en considération lors de l'appréciation du plan de redressement. Un de ces critères se rapporte à l'incompatibilité du plan de redressement avec l'ordre public. L'exposé des motifs du projet initial commentait ce critère dans les termes suivants (Doc. n° 1406/1-93/94. p. 30) :
"Il est accepté que les règles d'ordre public sont celles qui touchent aux intérêts essentiels de l'Etat ou de la collectivité ou fixent dans le droit privé les bases juridiques sur lesquelles repose l'ordre économique ou social de la société (Cass., 9 décembre 1948, Pas., 1948, I, 699; Cass., 14 janvier 1954, Pas., 1954, I. 402; Cass., 15 mars 1968. Pas., 1968. I. 884). Ainsi, le tribunal rejettera le plan si celui-ci a été établi arbitrairement, ou s'il implique une méconnaissance des dispositions de l'article 92 et suivants du Traité européen (dispositions relatives à des mesures d'aide aux entreprises) et contient des mesures faussant ou risquant de fausser la concurrence ; ou encore, dans le même ordre d'idées, s'il méconnaît la loi du 5 août 1991 sur la protection de la concurrence économique.
Selon le droit en vigueur les dispositions contraires à l'ordre public sont contraires à "I'intérêt général" (critère prévu explicitement à l'article 23 de l'arrêté du Régent du 25 septembre 1946) et ne sont, par conséquent, pas susceptibles d'homologation. Ont été considérées d'ordre public : les dispositions qui ne respectent pas l'égalité parmi les créanciers ; les dispositions qui dispensent le débiteur de l'obligation de payer intégralement ses créanciers en cas de retour à meilleure fortune. (...)
(Parl. Sén., Chambre, 1996-97, 329/17 - 95/96, p. 84)
Un plan de redressement qui prévoit une réduction des dettes vis-à-vis des créances de l'ONSS viole manifestement les règles de l'ordre public : la législation sur la sécurité sociale en soi est déjà d'ordre public et le non-paiement des cotisations de sécurité sociale ou l'octroi d'une dispense (partielle) de paiement de ces cotisations touche manifestement aux intérêts essentiels de l'Etat. En effet, le financement de la sécurité sociale est ainsi finalement mis en danger et ce financement est clairement un des intérêts les plus essentiels de l'Etat.
Par ailleurs, la remise d'une partie de la dette ne signifie ni plus ni moins que des mesures d'aide sont accordées au commerçant concerné, qui sont contraires aux dispositions européennes en matière de mesures d'aide aux entreprises.
De surcroît, la remise fausse la concurrence vis-à-vis des employeurs qui paient correctement leurs cotisations de sécurité sociale.
Quant aux travailleurs salariés, il a été stipulé lors de la création de la loi concernant le concordat que les travailleurs salariés ne peuvent subir de réduction de la dette.
Le point de vue suivant a été adopté à l'égard du Conseil national du Travail (Avis n° 1070 du 5 octobre 1993, pp. 11-13) :
"Il va de soi qu'à l'intérieur de cette continuité attendue (le concordat vise la poursuite de l'activité de l'entreprise), l'entreprise fonctionne dans le cadre normatif qui la lie. La liberté de principe du débiteur (assisté par le commissaire du sursis) quant à la nature et au contenu des mesures de redressement prises dans le plan qui est élaboré est dès lors limitée par les principes traditionnels d'ordre public et de respect des règles du droit impératif. La prescription qui impose que le plan soit approuvé par le tribunal de commerce vise entre autres à y veiller. (...)
Les conventions collectives de travail rendues obligatoires font en effet partie du cadre normatif de l'entreprise. (...) En outre, les dispositions normatives d'une convention collective de travail non rendue obligatoire ont un caractère obligatoire du moins pour les employeurs qui ont signé cette convention ou qui sont affiliés à une organisation qui l'a signée.
Il faut en effet reconnaître que les dispositions normatives obligatoires de conventions collectives de travail visent à établir des conditions générales de travail qui constituent une base minimale à respecter. La manière spécifique dont ces conventions collectives de travail ont été élaborées offre d'ailleurs des garanties quant au respect de l'intérêt général.
(Parl. Sén., Chambre, 1996-97 - 95/96, pp. 87 & 88)
Etant donné qu'il ne peut être fait obstacle au paiement du salaire auquel les travailleurs salariés ont droit, les cotisations de sécurité sociale qui sont calculées sur ce salaire, doivent également être payées intégralement et il ne peut être question d'une réduction ou d'une remise. Cette réduction ou remise touche en effet au financement de la sécurité sociale elle-même et compromet finalement les allocations de sécurité sociale auxquelles ces travailleurs salariés ont droit. Dans ce sens, le paiement des cotisations de sécurité sociale relève, à notre avis, autant des "conditions générales de travail qui constituent une base minimale à respecter" que le paiement du salaire.
Pour ce qui est des fondements juridiques de son opposition à l'excusabilité, l'Office national de Sécurité sociale s'appuie sur les arguments suivants :
La législation sur la sécurité sociale des travailleurs salariés touche à l'ordre public et aucune institution, même le tribunal, ne peut autoriser que les cotisations de sécurité sociale ne soient pas payées, ce qui se produit de facto lorsque l'ex-failli est déclaré excusé.
Le non-paiement des cotisations de sécurité sociale est un délit passible de poursuite pénale. Cette sanction pénale en soi empêche de déclarer le failli excusé.
Le non-paiement des cotisations de sécurité sociale est incompatible avec le principe de la déclaration comme excusé qui suppose la bonne foi et une partie digne de foi dans les échanges commerciaux. L'employeur qui ne paie ses cotisations fausse en effet la concurrence.
Le non-paiement des cotisations de sécurité sociale nuit aux intérêts des travailleurs salariés. Lors de l'évaluation des intérêts d'un seul employeur et de ceux d'un groupe de travailleurs salariés, il faut arriver à la conclusion que les intérêts des travailleurs salariés doivent l'emporter sur ceux de cet employeur unique.
À cet égard, l'administration renvoie aussi à la réponse à la question parlementaire n° 1537 du sénateur HATRY du 17 décembre 1998, dans laquelle il est dit qu'une dette à l'égard de l'Office national de Sécurité sociale est une créance publique à laquelle il ne peut être renoncé étant donné qu'il s'agit en l'occurrence du financement de la sécurité sociale de l'ensemble des salariés.
De plus, déclarer le failli comme excusé est une mesure de faveur qui ne peut être accordée que dans des cas bien précis.
L'Office national de Sécurité sociale estime ne pas contrevenir à la volonté du législateur en adoptant une telle position en matière de concordat. Le législateur n'a en effet pas apporté de modification à la loi du 27 juin 1969, de sorte que l'ONSS doit, dans le cadre de ses tâches légales, s'opposer à toute proposition qui prévoit des remises de la dette.
En ce qui concerne aussi sa position au sujet de l'excusabilité, l'Office national estime ne pas contrevenir aux objectifs du législateur. Comme il a déjà été précisé, déclarer le failli comme excusé est une mesure de faveur que le tribunal peut uniquement accorder sur la base de considérations formellement motivées et s'appuyant sur une double condition, à savoir : le failli ne peut être responsable de la faillite et doit, pour l'avenir, prouver être un partenaire commercial digne de foi.
L'Office national a déjà fait une réflexion sur la problématique de l'excusabilité et est d'avis que dans certains cas, il ne sera par formé tierce opposition à l'excusabilité, sauf dans les cas où le comportement du failli a laissé à désirer pour ce qui et du respect de ses obligations sociales ou lorsque le failli est connu comme récidiviste.
Une proposition sera formulée en ce sens lors d'une prochaine séance du Comité de gestion de l'Office national.
Lorsque le tribunal se prononcera en faveur de l'excusabilité dans un jugement motivé répondant aux principes susmentionnés, l'Office national ne fera pas opposition.
Dans ces conditions, je suis d'avis que l'Office national de Sécurité sociale fait preuve de discernement dans la gestion de cette matière.
En ce qui concerne les chiffres demandés, je peux signaler que l'ONSS a introduit une demande dans 4.440 faillites en 1998 et dans 3.795 faillites en 1999.
Les autres données demandées ne sont pas disponibles.
M. Alain Zenner (PRL-FDF-MCC). - Je remercie le ministre de sa réponse qui était effectivement exhaustive et même candide tant elle était claire. L'absence de chiffres est sans grande importance, monsieur le ministre, puisque vous confirmez simplement la position de principe de l'ONSS. J'espérais que l'on démentirait pareille position. C'est effectivement de la rébellion à l'égard de la volonté claire et répétée du législateur. À mes yeux, c'est une position terrifiante qui va à l'encontre de tout ce qui a été dit à la Chambre et au Sénat, en commission et en séance publique, et de ce que disent les tribunaux et les cours d'appel de Gand et de Bruxelles. Je comprends que dans ce dernier jugement du tribunal de Verviers, on parle de considérations particulièrement indigentes, pour ne pas dire ridicules.
Je ne prolongerai pas le débat parce que cela nous mènerait trop loin. Je reviendrai sur ce sujet en déposant une proposition de résolution ou une proposition de loi interprétative. Dans les arguments qu'il vous livre, l'ONSS fait des amalgames. Je vous invite à relire les débats qui ont eu lieu en commission voici deux ans. Cette loi a été mise en _uvre par une majorité PS -SP - PSC - CVP, à laquelle mon parti ne participait donc pas. Ce que fait l'ONSS aujourd'hui me paraît tout à fait contraire à la volonté du législateur de l'époque, législateur que, personnellement, j'approuve.
Monsieur le ministre, je vous remercie de votre attention et de vos éclaircissements.
- L'incident est clos.