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Mme Marie-José Laloy (PS), corapporteuse. - Le projet de loi examiné en commission des Relations extérieures et de la Défense concerne l'assentiment parlementaire au statut de la Cour pénale internationale, adopté à Rome en juillet 1998.
L'objet de ce traité est important. Il s'agit d'instituer une cour permanente chargée de la répression des violations les plus graves du droit international humanitaire, commises par des personnes physiques.
La Cour pourra connaître des crimes de génocide, des crimes contre l'humanité, des crimes de guerre les plus graves commis aussi bien dans le cadre d'un conflit armé international que dans celui d'un conflit armé non international, ou encore du crime d'agression, même si dans ce dernier cas, l'assemblée générale des États parties doit encore se prononcer sur une définition de ce crime.
La Cour aura un caractère subsidiaire par rapport aux juridictions répressives nationales. Elle ne pourra exercer sa juridiction que lorsque ces crimes n'auront pas été jugés au préalable par une juridiction nationale ou lorsque les enquêtes et poursuites menées au niveau national n'ont pas abouti en raison du manque de volonté ou de l'incapacité des organes nationaux de les mener véritablement à bien.
La Cour sera composée de dix-huit juges répartis en chambres d'instruction, de première instance et d'appel, et pourra être saisie de trois manières différentes.
Elle pourra être saisie soit par le Conseil de sécurité, soit par un État partie au statut. Mais elle pourra également être saisie directement par le procureur de la Cour agissant d'initiative, en toute indépendance et sous le seul contrôle des juges eux-mêmes, concernant un ou plusieurs crimes relevant de sa compétence.
Il est important de remarquer que dans la procédure d'élaboration de ce traité, il a été décidé qu'aucune réserve permanente au statut n'était autorisée.
Le fonctionnement de la Cour est essentiellement autonome. Son financement dépendra à la fois de l'ONU et des contributions des États parties au statut, voire de contributions volontaires d'origine publique ou privée.
Le Conseil de sécurité pourra suspendre momentanément le fonctionnement de la Cour, mais il ne pourra le faire qu'au moyen d'une résolution explicite, pour une durée maximum de douze mois renouvelable. Une telle mesure pourrait se comprendre dans le cadre, par exemple, de négociations de paix.
Jusqu'à présent, seuls six États ont ratifié le statut de Rome de la Cour pénale internationale. Notre pays pourrait être le deuxième ou le troisième État membre de l'Union européenne, après l'Italie et avec la France, à ratifier ce statut qui entrera en vigueur 60 jours après que 60 États l'auront ratifié.
Une adaptation mineure de notre Constitution sera nécessaire. Elle a été suggérée par le Conseil d'État; il conviendra donc de prévoir dans la prochaine révision de la Constitution une adaptation de celle-ci au prescrit du statut de Rome.
La mise en place de la Cour pénale internationale constituera un progrès important pour le respect international des droits de l'homme.
Une ratification rapide permettrait à la Belgique de se distinguer de façon exemplaire au sein de la communauté internationale. L'engagement de notre pays en faveur du respect du droit international humanitaire lui conférera une position de pointe pour les négociations des neuf instruments qui seront annexés au statut, comme par exemple le règlement de procédure et de preuves, la définition des éléments constitutifs des crimes ou la définition de l'agression.
Je voudrais enfin me réjouir à titre plus personnel de l'influence très positive de notre pays dans l'élaboration du statut de la Cour. Je retiens plus particulièrement l'introduction, dans la catégorie des crimes de guerre, du fait de procéder à la conscription ou l'enrôlement d'enfants dans les forces armées nationales ou de les faire participer activement à des hostilités.
C'est la délégation belge qui est à l'origine de l'introduction de cette incrimination dans la définition des crimes de guerre. Cette incrimination s'appliquera également dans le cadre de conflits armés non internationaux. Notre assemblée a d'ailleurs renforcé l'engagement de la Belgique dans ce combat, en adoptant récemment une résolution condamnant le recours aux enfants soldats.
Je vous renvoie pour le surplus au rapport écrit et je voudrais terminer en soulignant l'unanimité du vote intervenu en commission. Il traduit en effet tout l'intérêt d'un large consensus autour de la défense du droit humanitaire, mais aussi des droits de l'homme en général.
Mon collègue, M. Devolder, vous fera part de la suite du rapport.
M. Georges Dallemagne (PSC). - L'émergence d'une justice internationale constitue un des grands progrès du vingtième siècle. Cinquante ans après la seconde guerre mondiale et le procès de Nuremberg, dix ans après la chute du mur de Berlin, quatre ans après le génocide rwandais et trois ans après les accords de Dayton, les États ont décidé que la souveraineté ne devait pas et ne pouvait plus être un paravent permettant aux crimes les plus atroces de se commettre impunément.
Les dirigeants et les bourreaux doivent à l'avenir répondre de leurs actes devant la communauté internationale. Il s'agit, à n'en pas douter, d'un des dividendes de la fin de la guerre froide. Grâce à cette avancée vers une justice internationale, la Cour pénale internationale couronne une décennie de coopération et de progrès international qui a traité de la pauvreté à Copenhague, de la population au Caire, des femmes à Pékin, de l'environnement à Rio... même si, dans certains cas, les avancées sont encore toutes théoriques et la mise en _uvre concrète des décisions tarde à venir. La communauté internationale évolue lentement vers une communauté de droit et a décidé de se donner les moyens pour défendre ses valeurs essentielles.
La Cour pénale internationale constitue un pas important vers une certaine mutualisation de la justice en confiant à une instance indépendante le soin de veiller au respect du droit en ce qu'il a de plus important : la défense des valeurs de l'humanité. La poursuite judiciaire des crimes de guerre et des crimes contre l'humanité est devenue possible. Cette Cour tente également de répondre à une inégalité de droit entre les individus. Ceux qui avaient la chance de vivre dans un État de droit étaient protégés et pouvaient faire valoir leurs droits devant la justice de leur pays alors que ceux vivant sous des régimes non démocratiques ou en guerre subissaient des violations de leurs droits fondamentaux sans avoir accès ni à la justice nationale ni à une justice internationale.
Leurs droits étaient donc doublement violés. Il faut noter que les crimes contre l'humanité sont dans la plupart des cas le produit de la décision d'un État. Dès lors, la poursuite des coupables était difficile, d'autant que même si les criminels ne conservaient plus les rênes du pouvoir, ils exerçaient une sorte de chantage à la réconciliation nationale qui prévalait sur la nécessité de justice. Le général Pinochet a tiré parti de cet état de fait pendant des années. Les crimes qu'il a pu commettre durant sa dictature entre 1973 et 1990 n'ont jamais été jugés au Chili. Il a fait voter une loi d'amnistie et s'est fait élire sénateur à vie pour mieux garantir son immunité.
Grâce aux efforts conjugués d'un juge espagnol, d'États comme la Belgique et de l'opinion publique, il est admis aujourd'hui que des juridictions nationales peuvent poursuivre de grands criminels qui ne sont pas des ressortissants de leur État pour des crimes commis sur le territoire d'un autre pays.
Il est remarquable de constater que ce n'est pas seulement le droit positif qui a évolué mais aussi une volonté politique de lutter contre l'impunité qui est née.
La fin de notre siècle est marquée par l'action des tribunaux nationaux qui font _uvre de justice internationale. La Belgique s'est récemment dotée d'une loi qui lui permet de poursuivre les crimes contre l'humanité et les crimes de génocide quelle que soit la nationalité des auteurs ou quel que soit l'endroit où les crimes ont été commis. Pourtant, c'est le développement des juridictions pénales internationales qui a occasionné les plus grands bouleversements. Les juridictions internationales étaient considérées comme les meilleures garantes contre une approche partisane et partiale de la justice, supplantant ainsi progressivement les tribunaux nationaux.
L'idée de juger les violations les plus graves du droit international n'est pas nouvelle. Le Traité de Versailles en 1918 prévoyait déjà le jugement de l'empereur Guillaume. Les tribunaux de Nuremberg et de Tokyo ont permis les jugements des criminels de la seconde guerre mondiale. Mais il s'agissait en général d'une justice des vainqueurs. Il est important de constater par exemple que les Alliés n'ont pas répondu du bombardement des civils à Dresde et d'autres crimes commis pendant la deuxième guerre mondiale.
La convention internationale sur la prévention et la répression du crime de génocide de 1948 prévoyait le renvoi des auteurs devant une juridiction internationale à créer. La justice internationale a fait alors un bond exceptionnel en définissant de manière précise les crimes de guerre, contre la paix et contre l'humanité. Par ailleurs, une avancée primordiale résidait dans le fait que les dirigeants ne pouvaient plus s'abriter derrière une immunité habituellement garantie par leur État. Le mouvement s'est arrêté net même, si les travaux continuaient au sein des Nations unies en vue de créer une cour criminelle internationale. Cet arrêt, dû en grande partie à la guerre froide, a garanti de facto l'impunité aux auteurs de crimes internationaux en Afrique du Sud, au Cambodge ou au Tibet, par exemple. La fin de la décennie 90 a tiré la justice internationale de sa léthargie. Les guerres en ex-Yougoslavie et le génocide au Rwanda ont provoqué un sursaut de la communauté internationale qui a décidé de réagir a posteriori - il faut le noter - en créant les instances nécessaires pour juger les crimes de guerre et contre l'humanité. Le Conseil de sécurité des Nations unies a confié au tribunal pour l'ex-Yougoslavie et au tribunal pour le Rwanda la mission de juger les crimes commis dans ces deux tragédies. Il s'agit de deux tribunaux ad hoc créés pour la circonstance. Leurs compétences sont limitées dans le temps et dans l'espace. Malgré certaines difficultés de fonctionnement, ces tribunaux permettent de rendre une justice indépendante. Des considérations politiques n'ont pas empêché le procureur indépendant d'inculper des chefs d'État comme M. Milosevic de crimes de guerre et de crimes contre l'humanité.
La création de la Cour pénale internationale est le fruit d'un compromis atteint lors d'une négociation internationale. Elle n'est donc pas tout à fait celle que les militants des droits de l'homme espéraient. Elle permet toutefois de répondre à trois défauts majeurs par rapport aux tentatives antérieures.
Il s'agit d'abord d'un tribunal permanent qui ne dépend pas des circonstances et qui ne résulte pas d'une décision politique ponctuelle du Conseil de sécurité. Par ailleurs, son champ d'application n'est limité ni géographiquement ni dans le temps, bien qu'il n'y ait pas d'effet rétroactif. Enfin, il est à espérer qu'au-delà de son rôle pénal a posteriori, elle jouera un rôle utile de prévention et de dissuasion. Symbole de justice internationale, elle sera un avertissement permanent aux bourreaux en herbe.
Résultat de concessions réciproques, la Cour pénale internationale est handicapée par certaines dispositions qui risquent de diminuer son efficacité en ce qui concerne la délimitation de ses compétences ou la possibilité pour le Conseil de sécurité de suspendre provisoirement, par exemple, certaines actions de la Cour pénale internationale.
Sauf saisine du Conseil de sécurité, la Cour pénale internationale n'est opposable qu'aux États qui ont ratifié le traité de création de cette Cour. Naturellement, les États susceptibles de s'exposer à ces poursuites et les États qui violent les règles fondamentales se sont abstenus ou ont voté contre le statut, suivant ainsi l'exemple malheureux des États-Unis. Il faudra d'ailleurs attendre que 60 pays aient ratifié le traité pour que la Cour pénale internationale soit réellement mise en place. Seuls six pays ont déjà ratifié la statut de la Cour de Rome. Il est donc important que la Belgique ratifie au plus tôt ce traité.
Malgré ses défauts, cette Cour est une avancée importante. Elle peut connaître des crimes de génocide, des crimes contre l'humanité, des crimes de guerre les plus graves, aussi bien dans le cadre d'un conflit armé international que non international.
Grâce à de telles dispositions, des crimes tels que ceux qui sont commis aujourd'hui en Tchétchénie pourraient à l'avenir être jugés. Le statut de la Cour lui permet de poursuivre en cas d'enrôlement d'enfants de moins de quinze ans dans les conflits armés. Je le signale en référence à la résolution relative aux enfants soldats que nous avons adoptée la semaine dernière.
Cette Cour peut être saisie soit par le Conseil de sécurité, soit par un État partie au statut, soit par le procureur de la Cour agissant d'initiative, en toute indépendance. Les actions indépendantes des procureurs des tribunaux pour le Rwanda et l'ex-Yougoslavie ont démontré qu'ils n'étaient pas soumis à la raison d'État. Il s'agit d'un gage important du bon fonctionnement de cette Cour internationale. Il faudra qu'à ce poste de procureur, soit nommée une personne disposant d'une forte personnalité, capable de mener à bien sa mission. La Cour peut incriminer tous les responsables, personnes physiques, chefs d'État, ministres, parlementaires ; aucune immunité diplomatique ou politique ne lui est opposable.
Il est par contre regrettable que certains États comptant parmi les plus importants de la planète se soient réfugiés derrière des réserves, comme la France qui a fait valoir un opting out de sept ans pour les crimes de guerre.
Plus grave encore est l'attitude des États-Unis qui risque de torpiller la crédibilité de cette Cour. Ils n'en ont pas signé le statut. Il apparaît malheureusement de plus en plus clairement que certains membres permanents du Conseil de sécurité, loin de jouer leur rôle de gouvernement mondial en matière de paix et de sécurité, deviennent un frein au développement du droit international, notamment en matière de justice internationale. Rappelons en passant que les USA n'ont adhéré ni à la convention d'interdiction des mines antipersonnel, ni au traité de non-prolifération nucléaire ; ils continuent à appliquer la peine de mort et refusent de payer leur contribution au budget des Nations unies. C'est évidemment très regrettable de la part d'une grande puissance amie.
Je conclurai en disant que c'est avec beaucoup d'enthousiasme que le groupe PSC votera en faveur de ce projet de loi portant assentiment au statut de Rome de la Cour pénale internationale.
À titre personnel, j'estime que cette Cour sera un grand encouragement pour celles et ceux qui, chaque jour, travaillent dans le domaine humanitaire et sont confrontés aux dégâts humains effroyables des crimes de guerre et des crimes contre l'humanité.
De heer Hugo Vandenberghe (CVP). - Ik ben het er vanzelfsprekend mee eens dat onderhavig wetsontwerp bijzonder waardevol is in het kader van de historische en maatschappelijke ontwikkelingen. Ik kon de bespreking in de commissie jammer genoeg niet bijwonen, omdat ze samenviel met vele andere commissievergaderingen. Daarom wil ik nu graag een vraag van juridische aard stellen, waarop ik ook in het advies van de Raad van State geen antwoord vind.
België heeft het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens ondertekend en de bevoegdheid van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens erkend. Daardoor is het mogelijk tegen een beslissing van een nationale rechtbank beroep aan te tekenen wegens schending van de mensenrechten. Dit is een algemene, verdragsrechtelijke waarborg en het betekent dat elke Belg en elke vreemdeling die zich op het Belgisch grondgebied bevindt, internationaal de waarborg op een laatste verhaal heeft gekregen, inhoudelijk op basis van het EVRM en procedureel op basis van de bevoegdheid van het Hof voor de Rechten van de Mens te Straatsburg. De vraag die ik hierbij stel, geldt voor de 41 landen van de Raad van Europa zodra ze het statuut van het Internationaal Strafgerechtshof goedkeuren. Rijst er geen juridisch probleem wanneer een staat het statuut van het Internationaal Strafgerechtshof ratificeert, want tegen de beslissingen van dit Internationaal Strafgerechtshof is geen verhaal bij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens mogelijk? Met andere woorden, plegen we door deze regeling goed te keuren geen inbreuk op andere internationale bepalingen die een waarborg geven? Zo kunnen we natuurlijk verscheidene wetten goedkeuren die tot gevolg hebben dat we de internationale verplichtingen die we zijn aangegaan, niet naleven. Ik wacht op een antwoord van de minister om me definitief over het ontwerp uit te spreken.
M. Paul Galand (ECOLO). - Je remercie Mme Laloy pour son rapport et me réjouis que les interventions des uns et des autres, quant au fond, montrent un consensus démocratique belge.
J'insisterai sur la dimension préventive de la création d'une Cour pénale internationale.
Une fois cette Cour pénale internationale établie, les autorités, les chefs d'États et les chefs de guerre sauront à l'avance que la justice interviendra en cas de crime contre l'humanité et de crime de guerre.
Je voudrais aussi évoquer l'importance du traumatisme subi par les populations civiles témoins de ces crimes. Par exemple, j'ai vu combien ces images télévisées étaient dures à regarder pour mes enfants, combien le manque ou l'absence de réaction des adultes était traumatisant, combien cette situation pouvait créer un doute par rapport à nos institutions démocratiques et aux instances internationales.
Cette Cour pénale sera, pour la jeunesse, la preuve que les adultes veulent une justice pour tous. Le rôle de la Belgique sera de stimuler les pays de l'Union européenne et ceux qui ont conclu un accord de coopération avec cette dernière à donner leur assentiment au Statut de Rome de la Cour pénale internationale.
Comme l'a dit M. Dallemagne, nous devons regretter l'attitude du gouvernement des États-Unis ; elle est inquiétante. Les pays de l'Union européenne devront amplifier leurs pressions à cet égard. Dans le cadre des accords qui nous lient aux États-Unis au niveau de nos systèmes de défense, cette situation créerait certains doutes si les États-Unis persistaient dans cette voie. (Applaudissements)
De heer Louis Michel, vice-eerste minister en minister van Buitenlandse Zaken. - In antwoord op de opmerking van de heer Vandenberghe kan ik enkel zeggen dat, zodra wij het statuut van het Internationaal Strafgerechtshof zullen hebben geratificeerd, de bepalingen van internationaal recht hieromtrent uiteraard primeren op het Belgisch recht.
De heer Hugo Vandenberghe (CVP). - Dat is vanzelfsprekend zo.
De heer Louis Michel, vice-eerste minister en minister van Buitenlandse Zaken. - Waarvoor bent u dan bang?
De heer Hugo Vandenberghe (CVP). - België heeft ook verbintenissen op zich genomen in verband met de uitvoering en de naleving van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. Ook de erkenning van de bevoegdheid van het Europees Hof van Straatsburg houdt internationale verplichtingen in. Een internationale verplichting primeert inderdaad op het nationale recht, maar dat is niet zo voor een ander internationaal verdrag.
De burgers van de landen van de Raad van Europa en de vreemdelingen die op het grondgebied van de landen van de Raad verblijven, hebben inzake de naleving van de mensenrechten krachtens internationale rechtsbepalingen steeds het recht op verhaal bij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. Door het statuut van het Internationaal Strafgerechtshof te ratificeren, waar de waarborg van een verhaal bij het Europees Hof niet bestaat, ontstaat er mogelijk een juridisch probleem.
De heer Louis Michel, vice-eerste minister en minister van Buitenlandse Zaken. - U bent jurist, ik niet. Ik kan die vraag niet beantwoorden.
De heer Hugo Vandenberghe (CVP). - U bent wel minister!
De heer Louis Michel, vice-eerste minister en minister van Buitenlandse Zaken. - Maar daarom ben ik nog niet alwetend. Nu ter plekke een antwoord verzinnen op dit ingewikkeld juridisch probleem zou onverstandig en onvoorzichtig zijn. Ik zal de kwestie laten bestuderen.
De heer Hugo Vandenberghe (CVP). - Ik kon jammer genoeg niet aanwezig zijn op de commissievergadering, waarvoor mijn verontschuldigingen, anders had ik de vraag daar gesteld. Het gaat hier over een principiële kwestie, die ook bij andere verbintenissen ter sprake zal komen.
De heer Louis Michel, vice-eerste minister en minister van Buitenlandse Zaken. - Ik zal dit onmiddellijk laten bestuderen.
- De algemene bespreking is gesloten.