1-83/2

Le présent rapport est le deuxième rapport périodique publié par la commission parlementaire de concertation. Il présente un aperçu structuré des travaux de la commission au cours de la session ordinaire 1996-1997.

Le rapport aborde en outre de manière plus détaillée la motivation d'un certain nombre de décisions de la commission parlementaire de concertation, étant donné que les documents parlementaires dans lesquels sont publiées les décisions de la commission ne mentionnent que les décisions proprement dites et non leur motivation et que les procès-verbaux des réunions de la commission ne sont pas rendus publics. Il est renvoyé, à cet égard, au premier rapport périodique sur les travaux de la commission parlementaire de concertation (Doc. n^o 83/1-1995 (S.E.) et Doc. Sénat n^o 1-83/1, p. 2).

La commission parlementaire de concertation a tenu neuf réunions au cours de la session ordinaire 1996-1997. En application de l'article 2, 1° à 4° , de la loi du 6 avril 1995 par laquelle elle a été instituée (² ), elle a dû régler des conflits de compétence survenant entre les deux Chambres et fixer ou allonger les délais d'évocation ou d'examen.

Dans le cadre de l'examen de points concrets mis à l'ordre du jour, des accords d'une portée générale ont également été conclus en vue d'améliorer la collaboration entre la Chambre et le Sénat dans le cadre de la nouvelle procédure législative.

Conformément aux articles 82, alinéa 1^er , de la Constitution et 2, 1° , de la loi du 6 avril 1995, la commission parlementaire de concertation règle les conflits de compétence survenant entre la Chambre des représentants et le Sénat. Conformément à l'article 11, §2, de la loi du 6 avril 1995, la commission règle lesdits conflits en décidant si la procédure parlementaire à suivre est celle des articles 74, 77 ou 78 à 81 de la Constitution.

Cela n'empêche pas que, comme elle l'a fait au cours de la session ordinaire précédente, la commission parlementaire de concertation s'est penchée, au cours de la session ordinaire 1996-1997, sur la problématique de la qualification des projets et sur la procédure législative à suivre sans qu'elle soit saisie chaque fois d'un conflit de compétence formel.

La commission a toutefois poursuivi en premier lieu l'examen du traitement des projets ou propositions de loi mixtes, examen qu'elle avait entamé au cours de la session précédente.

Les deux premières réunions de la commission de concertation au cours de la session 1996-1997 avaient été consacrées pour la majeure partie au problème des propositions ou projets de loi mixtes, un problème qui avait déjà été abordé au cours de la session précédente, mais qui n'avait pas été réglé (cf. le premier rapport périodique, pp. 3 et 4).

Par propositions ou projets mixtes, il y a lieu d'entendre les propositions ou projets qui ne règlent pas exclusivement des matières visées à l'article 74 de la Constitution, ni exclusivement des matières visées à l'article 77 de la Constitution, ni exclusivement d'autres matières que celles visées aux articles 74 ou 77 précités, mais qui mêlent au moins deux de ces catégories de matières.

La commission a examiné le problème essentiellement sur la base d'une note de travail rédigée par les services de la Chambre des représentants, note qui énonce un certain nombre de principes et présente un projet de compromis en vue de régler ce problème (annexe 1).

La commission n'a nullement remis en cause le principe que des dispositions monocamérales obligatoires (article 74 de la Constitution) ne peuvent en aucun cas être mêlées à des dispositions bicamérales obligatoires (article 77 de la Constitution) ou optionnelles ou partiellement bicamérales (article 78 de la Constitution).

La commission s'est ensuite penchée sur la question de savoir ce qu'il y a lieu de faire lorsqu'un projet qui règle une matière déterminée contient des dispositions relevant de la procédure bicamérale optionnelle et des dispositions relevant de la procédure bicamérale obligatoire et lorsque la scission du texte en projet en deux projets distincts nuirait à la compréhension et à la cohérence de la législation en projet.

La commission est arrivée à la conclusion que le problème ne pouvait être résolu en laissant le texte proposé en l'état et en l'examinant dans son ensemble selon la procédure purement bicamérale ou selon la procédure bicamérale optionnelle, en appliquant la règle «accessorium sequitur suum principale» .

L'application de cette règle a été jugée en l'occurrence contraire à la constitution. Appliquée dans un sens, la règle précitée entraînerait en effet une extension implicite des matières bicamérales, alors que l'article 77, alinéa 2, de la Constitution prévoit qu'une loi spéciale est requise à cet effet.

Appliquée dans l'autre sensla règle doit en effet s'appliquer dans les deux sens, faute de quoi elle conduirait au rétablissement de l'ancienne procédure purement bicaméraleelle porterait atteinte aux prérogatives du Sénat, qui ne disposerait plus que d'un droit d'évocation et d'amendement en ce qui concerne les dispositions bicamérales obligatoires.

Il a également été observé qu'une telle disposition ne ferait que déplacer les difficultés, puisqu'il s'agirait alors de faire la part entre le principal l'accessoire.

Le gouvernement a rappelé pour sa part, que l'article 83 de la Constitution prévoit que toute proposition de loi et tout projet de loi précise s'il s'agit d'une matière visée à l'article 74, à l'article 77 ou à l'article 78 de la Constitution.

Il a par ailleurs fait observer que la réunion, dans un même texte, de dispositions bicamérales obligatoires et de dispositions bicamérales optionnelles poserait également des problèmes lors du vote des articles et du vote sur l'ensemble de la proposition ou du projet en raison de la concurrence de l'article 76 de la Constitution et des règles de procédure prévues aux articles 78 et 79 de la Constitution en ce qui concerne les matières bicamérales optionnelles.

Il a également déclaré qu'en vertu de l'article 75, alinéa 2, de la Constitution, les projets mixtes devraient toujours être déposés à la Chambre des représentants, ce qui, dans un certain nombre de cas, porterait atteinte au rôle du Sénat en tant que chambre de réflexion.

Enfin, le gouvernement a attiré l'attention sur la pratique établie consistant à scinder en deux textes distincts les projets ou propositions de loi contenant à la fois des dispositions devant être adoptées à la majorité spéciale et des dispositions devant être adoptées à la majorité simple, et ce, conformément à la jurisprudence constante du Conseil d'Etat, qui s'oppose à ce que ces deux types de dispositions soient réunies en un seul texte.

Le gouvernement a dès lors estimé que le problème des textes mixtes dont la scission nuirait à la compréhension et à la cohérence de la législation proposée ne doit pas être résolu en maintenant le texte mixte dont les différents articles seraient examinés selon la procédure législative dont ils relèvent, procédure préconisée par le Conseil d'Etat (voir annexe 1 au premier rapport périodique, p. 17), mais bien en affinant la technique de la scission, les textes étant effectivement scindés mais moyennant un certain nombre de techniques destinées à préserver la cohérence des dispositions scindées.

Le gouvernement a dès lors remis à la commission de concertation une note dans laquelle il formulait des propositions en ce qui concerne la scission de projets de loi mixtes (annexe 2).

Dans sa note, le gouvernement part du principe que les projets de loi mixtes doivent toujours être scindés en deux projets distincts, accompagnés chacun d'un commentaire général et d'un commentaire des articles qui leur sont propres, pour autant que la scission ne porte pas atteinte à leur cohérence.

Pour les cas où la scission porterait atteinte à la cohérence, le gouvernement a proposé deux méthodes alternatives de scission.

La première méthode consiste à travailler, comme dans le cas de la scission pure, avec deux documents parlementaires distincts, le premier regroupant les dispositions bicamérales obligatoires (le projet «77»), l'autre regroupant les dispositions bicamérales optionnelles (le projet «78»).

Si le commentaire général des deux projets peut éventuellement être identique, le commentaire des articles sera évidemment différent. Le texte du projet comprenant les dispositions bicamérales optionnelles serait en outre annexé au document comportant le projet bicaméral obligatoire.

La deuxième méthode consiste à regrouper les deux projets, accompagnés d'un exposé des motifs commun et de leurs commentaires des articles respectifs, en un seul document parlementaire.

La commission de concertation s'est rangée, sans formuler d'observations, à l'avis du gouvernement selon lequel les projets mixtes devaient en tout cas être scindés.

La commission a toutefois analysé plus avant la question de savoir laquelle des deux méthodes de scission il était préférable d'utiliser dans les cas où la scission pouvait nuire à la cohérence de l'ensemble.

Il a été fait observer que le choix d'une des deux méthodes n'était pas un choix exclusif qui serait valable pour tous les projets mixtes, mais qu'il fallait examiner, pour chaque cas, quelle méthode était la plus appropriée, notamment en fonction de l'assemblée qui serait saisie en premier du projet, eu égard à l'objet du projet et aux fonctions et missions spécifiques respectives de la Chambre des représentants et du Sénat dans le système bicaméral.

Si l'on décide, en fonction de ces critères, qu'il convient que ce soit le Sénat qui examine d'abord la question, il faut nécessairement opter pour la première méthode. Si l'on opte pour deux documents parlementaires distincts, le projet «77» peut être déposé d'abord au Sénat. Si l'on opte, par contre, pour le système où l'on travaille avec un seul document parlementaire, l'ensemble devra nécessairement être déposé d'abord à la Chambre des représentants, eu égard aux dispositions de l'article 75 de la Constitution.

Il a également été observé que si l'on opte pour la division du texte en deux documents parlementaires distincts, la Chambre peut envisager de n'entamer l'examen du projet relevant du bicaméralisme optionnel après que le Sénat a achevé l'examen du projet relevant du bicaméralisme obligatoire. Cette option peut contribuer à prévenir d'éventuels problèmes de coordination entre les deux textes et offre l'avantage de permettre à la Chambre d'être déjà au courant de la position du Sénat en la matière au moment d'examiner le projet relevant du bicaméralisme optionnel, ce qui peut entraîner une diminution du nombre d'évocations.

Un membre a émis la crainte que cette méthode déplace le centre de gravité de l'examen des matières «mixtes» vers le Sénat. On lui a toutefois rétorqué qu'une telle méthode ne porte nullement atteinte aux prérogatives de la Chambre: la Chambre garde en tout cas toute sa liberté d'action en ce qui concerne le projet relevant du bicaméralisme intégral et elle a le dernier mot en ce qui concerne le projet relevant du bicaméralisme optionnel.

Le gouvernement a encore fait observer que la division de projets mixtes ne doit en aucun cas entraîner de retard des travaux parlementaires, étant donné que l'assemblée qui examine les projets en premier lieu pourra toujours disposer des deux textes. Il part également du principe que les techniques de division proposées peuvent, à terme, entraîner une diminution du nombre de projets évoqués par le Sénat ou amendés par l'assemblée qui intervient en second lieu.

Le gouvernement a clos la discussion en rappelant brièvement une série de techniques de coordination des projets scindés applicables lors de leur sanction et de leur publication. Il s'agit notamment de la sanction simultanée, de la publication simultanée au Moniteur belge et de l'entrée en vigueur simultanée, impliquant qu'un texte de loi renvoie le cas échéant à l'autre texte de loi.

En conclusion de la discussion, la commission de concertation a décidé de se rallier au point de vue du gouvernement concernant la division des textes mixtes et aux propositions concrètes qu'il a formulées en ce qui concerne les techniques de division à appliquer.

A la demande de la commission de concertation, les présidents de la commission ont communiqué cette décision au Conseil d'Etat, qui n'a formulé aucune observation.

Cette décision a été publiée sous forme de document parlementaire (Doc. Chambre n^o 82/14-1995 (S.E.), Doc. Sénat n^o 1-82/14).

2.2.2. Règlement de la procédure applicable aux projets mixtes dont les Chambres sont saisies

Conformément à sa décision de principe concernant la scission de projets mixtes, la commission de concertation a dû régler le sort d'une série de projets mixtes dont la Chambre des représentants ou le Sénat étaient saisis.

La commission de concertation a décidé qu'il convenait de scinder le projet de loi modifiant, en ce qui concerne l'aide aux victimes d'actes intentionnels de violence, la loi du 1^er août 1985 portant des mesures fiscales et autres (Doc. Chambre n^o 726/1-96/97, Doc. Sénat n^o 1-486/1) et le projet de loi relatif aux traitements des titulaires de certaines fonctions publiques et des ministres des cultes (Doc. Chambre n^o 658/1- 95/96, Doc. Sénat n^o 1-510/1), dont la Chambre des représentants était saisie (³ ).

S'il avait dissocié les dispositions bicamérales obligatoires et les dispositions bicamérales optionnelles du premier de ces projets, le gouvernement ne l'avait toutefois pas scindé en deux projets distincts, mais en deux textes faisant partie du même projet.

En ce qui concerne le second projet, la commission de concertation a demandé à la commission de la Chambre de lui soumettre d'abord une proposition de scission, afin d'éviter toute contestation ultérieure (voir ci-après, point 2.3.).

La commission de concertation a ensuite constaté que le projet de loi sur les protêts (Doc. Sénat n^o 1-332/1), que le gouvernement avait qualifié de bicaméral obligatoire lorsqu'il l'avait déposé au Sénat, contenait manifestement une série de dispositions réglant des matières visées à l'article 78 de la Constitution. Le gouvernement a par conséquent été invité à retirer le projet qu'il avait déposé au Sénat et à le redéposer ensuite au parlement en appliquant une des deux méthodes de scission (⁴ ).

Enfin, la commission s'est intéressée brièvement au projet de loi relatif au concordat judiciaire (Doc. Chambre n^o 329/1-95/96, Doc. Sénat n^o 1-498/1) et au projet de loi sur les faillites (Doc. Chambre n^o 330/1-95/96, Doc. Sénat n^o 1-499/1).

La commission de concertation a pris acte de ce que l'examen de ces projets mixtes avait été achevé au sein de la commission compétente de la Chambre sans que ceux-ci eussent été scindés.

S'il n'a pas été décidé que ces projets devaient être scindés, il n'a pas non plus été exclu que l'affaire doive être réexaminée après la transmission des projets au Sénat. Il a également été observé que le caractère mixte des projets risquait de poser des problèmes lors de leur examen au Sénat.

Ainsi qu'il a été précisé ci-avant, la commission de concertation s'est à plusieurs reprises penchée, au cours de la session 1996-1997, sur la qualification de projets ou d'articles de projets, sans intervenir dans le cadre d'une procédure formelle de règlement d'un conflit de compétence.

Ainsi, la commission de concertation s'est ralliée à la proposition de scinder le projet de loi relatif aux traitements des titulaires de certaines fonctions publiques et des ministres des cultes (Doc. Chambre n^o 658/1-95/96) en un projet bicaméral obligatoire et un projet bicaméral optionnel (⁵ ), proposition que la commission de la Justice de la Chambre avait formulée à sa demande (voir à ce sujet, point 2.2.2).

Cette proposition impliquait que les articles 2 à 17 du projet initial, qui concernent les traitements des titulaires de certaines fonctions publiques du pouvoir judiciaire, règlent des matières visées à l'article 77 de la Constitution, tandis que les articles 18 et suivants, qui portent sur les traitements des ministres des cultes, règlent des matières visées à l'article 78 de la Constitution (⁶ ).

En ce qui concerne le projet de loi visant à accélérer la procédure devant la Cour de cassation (Doc. Chambre n^o 271/1-95/96, Doc. Sénat n^o 1-52/1), qui était déjà inscrit à l'ordre du jour de la commission parlementaire de concertation au cours de la session 95/96 (voir le premier rapport périodique, p. 6), la commission de concertation a décidé que les articles 24, 25 et 26 devaient être examinés selon la procédure bicamérale obligatoire.

La commission de la Justice de la Chambre avait initialement désigné les articles 23 à 27 de ce projet qualifié de bicaméral obligatoire comme des dispositions relevant de la procédure bicamérale optionnelle.

Sa sous-commission, qui avait été chargée de l'examen de ce projet, avait finalement disjoint les articles 24, 25 et 26 du projet pour les reprendre dans un projet distinct qualifié de bicaméral optionnel.

Elle a estimé que l'article 24 du projet, qui accordait un privilège de juridiction aux référendaires près la Cour de cassation, ne concernait pas l'organisation des cours et tribunaux au sens de la deuxième partie du Code judiciaire.

Elle a en outre estimé que les articles 25 et 26 apportaient des modifications à la législation relative à l'emploi des langues en matière judiciaire et constituaient par conséquent des dispositions prises en exécution de l'article 30 de la Constitution, disposition constitutionnelle qui n'est pas reprise dans l'énumération figurant à l'article 77, alinéa 1^er , de la Constitution.

Dans une note, le Sénat a opposé à cette thèse l'argument selon lequel les articles 25 et 26 tendaient à modifier l'article 43quater et à insérer un article 43sexies dans la loi du 15 juin 1935 concernant l'emploi des langues en matière judiciaire, qui, pour le siège de la Cour de cassation ainsi que pour le parquet et les référendaires près cette Cour, imposent, en matière de connaissance des langues, des conditions de nomination comparables à celles prévues par les articles 254 à 259 du Code judiciaire.

Il existait dès lors, selon la note du Sénat, un parallélisme incontestable entre ces deux séries de disposition, si bien qu'il était absurde de considérer que les unes relevaient de la procédure bicamérale obligatoire et les autres non. Ladite note faisait en outre observer que les articles 43quater et 43sexies précités figurent dans le chapitres VI de loi du 15 juin 1935 sous l'intitulé «Organisation judiciaire». En ce qui concerne l'article 24, il n'était pas contesté que, pris isolément, il puisse être qualifié de bicaméral optionnel, mais la note faisait valoir qu'il ne paraissait pas souhaitable de le disjoindre, comme article unique, d'un projet auquel il était nécessairement lié.

Il a été fait observer, au sein de la commission de concertation, que l'avis du Sénat pouvait être interprété comme signifiant qu'une matière relève par définition de l'application de l'article 77 de la Constitution dès qu'elle est réglée par le Code judiciaire.

Plusieurs membres de la commission de concertation ont fait observer que telle n'était certainement pas la portée de la note, mais que les dispositions auxquelles il était fait référence traitent de l'organisation judiciaire, matière qui est réglée tant par des dispositions du Code judiciaire que par des dispositions figurant dans d'autres textes. La seule localisation d'une disposition ne peut dès lors constituer un critère de qualification, selon ces membres.

La décision de la commission de concertation n'était toutefois pas tant fondée sur les mérites respectifs des arguments pour et contre, mais sur le fait qu'il s'agissait d'un «dossier du passé», antérieur aux accords qui ont été conclus sur l'examen de textes mixtes, et que la discussion du projet s'éternisait.

La commission de concertation a dès lors décidé que les articles 24 à 26 du projet devaient être examinés selon la procédure bicamérale obligatoire, étant entendu toutefois que cette décision ne porte pas atteinte à l'accord de principe sur la scission de projets mixtes et qu'aucune valeur de précédent ne peut y être attachée quant au contenu de la notion d'«organisation des cours et tribunaux» au sens de l'article 77, alinéa 1^er , 9° , de la Constitution (⁷ ).

La commission de concertation s'est enfin encore penchée une troisième fois sur un problème de qualification sans qu'elle ait été saisie d'une procédure formelle de règlement d'un conflit de compétence, à savoir à propos de deux projets de loi concernant la libération conditionnelle .

Conformément à l'accord de principe sur les projets mixtes (voir à ce sujet point 2.2.2), le gouvernement avait scindé la législation en projet relative à cette matière en deux projets de loi, à savoir le projet de loi instituant les commissions de libération conditionnelle (Doc. Chambre n^o 1150/1-96/97, Doc. Sénat n^o 1-589/1), qualifié de bicaméral obligatoire, qui avait été déposé au Sénat, et le projet de loi relatif à la libération conditionnelle et modifiant la loi du 9 avril 1930 de défense sociale à l'égard des anormaux et des délinquants d'habitude remplacée par la loi du 1^er juillet 1964 (Doc. Chambre n^o 1070/1-96/97, Doc. Sénat n^o 1-852/1), qualifié de bicaméral optionnel, qui avait été déposé peu après à la Chambre.

Le Sénat a d'emblée pu prendre connaissance des deux textes, étant donné que le second projet était joint en annexe au premier. Sa commission de la Justice a estimé que le second projet contenait un certain nombre de dispositions relevant de la procédure bicamérale obligatoire, qui devaient dès lors être distraites du second projet et insérées dans le premier par le biais d'amendements présentés aux deux projets, à savoir les articles 2, 3, § 1^er , alinéa 2, §2, alinéa 2, et § 5, 4, 5, 7, 9, 11, 14, 15 et 17 à 20.

La commission de la Justice du Sénat a argué (⁸ ), en renvoyant à une série d'avis du Conseil d'Etat et au point de vue que le gouvernement a adopté au sujet de la qualification de projets déposés antérieurement, que l'organisation, les compétences et le fonctionnement des tribunaux administratifs constituent des matières bicamérales obligatoires.

Elle a estimé que par «organisation d'une juridiction», il y avait lieu d'entendre son établissement, sa composition, le service interne, les conditions de nomination et le traitement de ses membres, les conditions d'exercice de la fonction et le fonctionnement administratif.

Elle a estimé que par compétences, il y avait lieu d'entendre toutes les règles relatives à la compétence ratione loci, ratione personae et ratione materiae . Elle a considéré qu'une loi bicamérale obligatoire ne peut définir de manière générale les compétences d'une juridiction et une loi bicamérale optionnelle préciser ce qui relève de la définition générale, étant donné que cela créerait une hiérarchie entre les lois bicamérales obligatoires et les lois bicamérales optionnelles, alors que toutes les lois ont la même valeur normative, et qu'il est inconcevable qu'une assemblée législative délègue une partie des compétences qui lui sont dévolues par la Constitution à une autre assemblée législative.

Enfin, la commission de la Justice du Sénat a estimé que par fonctionnement d'une juridiction, il y avait lieu d'entendre le fonctionnement «juridictionnel», en particulier les règles relatives aux conditions du délibéré et celles relatives à la procédure à suivre devant la juridiction.

Se fondant sur ces définitions, la commission de la Justice du Sénat a estimé que l'article 20 du projet bicaméral optionnel devait être qualifié de bicaméral obligatoire, étant donné qu'il contenait une règle relative à la composition des commissions de libération conditionnelle (après renvoi par la Cour de cassation) et qu'il portait donc sur l'organisation de ces juridictions.

Elle a estimé que l'article 2 du projet bicaméral optionnel devait être qualifié de bicaméral obligatoire, étant donné qu'il concernait la compétence ratione personae des commissions de libération conditionnelle, alors que les articles 4, §5, 5, 7, 9, 11, 13, §§1^er et 3, 14 et 17 devaient être qualifiés de bicaméraux obligatoires, étant donné qu'ils concernaient la compétence ratione materiae des dites commissions.

Enfin, la commission du Sénat a estimé que les articles 4, §§1^er à 4 et §§6 à 8, et 15 du projet bicaméral optionnel, ainsi que l'article 3, §1^er , alinéa 2, §2, alinéa 2, et §5, dans la mesure où il déterminait le mode de saisine des commissions, concernaient le fonctionnement d'une juridiction tel qu'il est défini ci-dessus.

La commission du Sénat a estimé en outre qu'il serait logique de soumettre les règles en matière de recours contre les décisions des commissions de libération conditionnelle à la même procédure parlementaire que les règles qui régissent la manière dont ces commissions prennent leurs décisions. Elle en a dès lors conclu que les articles 18 à 20 devaient également être considérés comme des dispositions bicamérales obligatoires (⁹ ).

Le gouvernement a fait observer que le point de vue du Sénat correspondait largement, mais pas entièrement, à l'avis du Conseil d'Etat sur la qualification des projets.

En ce qui concerne les articles 4, 5, 7, 9, 11, 13, 14 et 15, il pouvait admettre le point de vue de la commission du Sénat, et donc le transfert de ces dispositions dans le projet bicaméral obligatoire.

En revanche, en ce qui concerne l'article 2, il a estimé que la commission du Sénat interprétait la notion de compétence ratione personae de manière très extensive pour pouvoir qualifier cet article de bicaméral. Selon le gouvernement, cette compétence était réglée en l'occurrence par l'article 7 du projet bicaméral obligatoire. Par contre, il a proposé, dans un souci de lisibilité, de transférer tout l'article 3 dans le projet bicaméral obligatoire, faisant observer que cet article figurait, avec les articles 4 et 5, sous l'intitulé «procédure».

En ce qui concerne l'article 17, le gouvernement a proposé de ne considérer que l'alinéa 1^er comme bicaméral obligatoire. Enfin, il a jugé pour le moins contestable l'argument invoqué par le Sénat pour examiner les articles 18 à 20 selon la procédure bicamérale obligatoire.

La Chambre des représentants, quant à elle, s'est rangée derrière une note établie par ses services (¹⁰ ), selon laquelle il convient de faire clairement la distinction entre le 3° et le 9° de l'article 77, alinéa 1^er , de la Constitution.

Le 3° dispose que les lois visées notamment aux articles 145 et 146 de la Constitution, c'est-à-dire les lois confiant le règlement des litiges relatifs à des droits politiques subjectifs à des juridictions autres que les cours et tribunaux ordinaires et les lois instituant des juridictions administratives ou disciplinaires, doivent être examinées selon la procédure bicamérale obligatoire.

Le point 9° dispose, quant à lui, que l'«organisation des cours et tribunaux» doit être traitée selon la procédure bicamérale obligatoire.

Au cours de la session précédente, un compromis s'était dégagé au sein de la commission de concertation, au terme de longues discussions, au sujet de la portée précise de la notion d'«organisation des cours et tribunaux» (voir l'annexe 2 du premier rapport périodique, pp. 19 et 20). Ce compromis prévoyait que les règles concernant la composition et l'organisation des tribunaux ainsi que les règles qui impliquent une attribution structurelle de compétences doivent être examinées selon la procédure bicamérale obligatoire, tandis que les autres attributions de compétences ainsi que les règles relatives à la procédure relèvent de la procédure bicamérale optionnelle.

En l'espèce, poursuit la note de la Chambre, l'article 77, alinéa 1^er , 9° , de la Constitution ne vaut que pour l'article 18 contesté, et on pouvait se demander si cet article impliquait une répartition de compétences structurelle.

En ce qui concerne les articles contestés 3, 4, 5, 7, 9, 11, 13, 14, 17 et 20, la question qui se posait, selon la note, était celle de savoir si le renvoi aux articles 145 et 146 à l'article 77, alinéa 1^er , 3° , de la Constitution impliquait que toutes les dispositions relatives à l'organisation, aux compétences et au fonctionnement des juridictions administratives étaient des dispositions bicamérales obligatoires (thèse défendue par la commission du Sénat et par le Conseil d'Etat). Il paraissait difficilement concevable, d'après la note, que tant l'organisation que le fonctionnement et la procédure soient des matières bicamérales obligatoires pour les juridictions administratives, alors que ce ne serait le cas que pour l'organisation et les compétences structurelles en ce qui concerne les tribunaux ordinaires.

Toujours selon la note, la commission du Sénat a en outre qualifié de simples prescriptions de procédure comme étant des règles relatives à des compétences ratione materiae .

Enfin, il a été fait observer que la thèse défendue par la commission du Sénat, thèse selon laquelle une loi bicamérale obligatoire ne peut définir de manière générale les compétences d'une juridiction et une loi bicamérale optionnelle préciser ensuite ce qui est compris dans la définition générale, implique que chaque disposition relevant d'une manière ou d'une autre d'une procédure bicamérale obligatoire devrait également être traitée selon cette procédure, ce qui va à l'encontre de la révision de la Constitution de 1993(¹¹ ).

La note de la Chambre se terminait dès lors par la constatation qu'un raisonnement instaurant un parallélisme entre l'«organisation des cours et tribunaux» et les lois visées aux articles 145 et 146 de la Constitution (respectivement article 77, alinéa 1^er , 9° et 3° , de la Constitution) allait déjà très loin, mais que, si l'on suit quand même ce raisonnement, il serait tout à fait illogique d'aller plus loin en ce qui concerne les tribunaux administratifs qu'en ce qui concerne pour les cours et tribunaux.

Selon la note, il s'agissait donc de déterminer d'abord si l'on étendait ou non le compromis intervenu sur la portée de la notion d'«organisation des cours et tribunaux» aux tribunaux administratifs. Ce n'est qu'après que l'on pourrait examiner utilement quels articles du projet bicaméral optionnel relevaient ou non de l'article 77, alinéa 1^er , 3° , ainsi interprété, combiné aux articles 145 et 146 de la Constitution.

A l'exception de l'observation d'un membre, qui a fait remarquer que l'on pouvait éventuellement arguer que, dès lors que l'on innovait totalement, l'ensemble des dispositions avait une portée structurelle, la commission de concertation n'a pas débattu le fond de cette question, ni examiné les positions adoptées respectivement par la Chambre et le Sénat.

Il a été souligné, en revanche, que cette question revêtait une importance considérable sur le plan social et qu'il convenait d'y apporter rapidement une solution. On a par ailleurs déploré qu'il se fût avéré impossible d'organiser une concertation à ce propos entre les commissions de la Justice du Sénat et de la Chambre.

Il a finalement été décidé d'inviter les présidents de ces commissions à se concerter et il a été convenu que la commission de concertation ferait sien l'éventuel accord auquel ils parviendraient, étant entendu que celui-ci n'aurait pas valeur de précédent (¹² )(¹³ ).

Au cours de la session 1996/1997, la commission de concertation n'a finalement été saisie officiellement que d'une seule procédure visant à régler un conflit de compétence, à savoir en ce qui concerne les articles 6, 117 et 118 du projet de loi sur les faillites (Doc. Sénat n^o 1-499/1, Doc. Chambre n^o 330/1-95/96).

L'article 1^er de ce projet mixte avait fait l'objet, en commission de la Justice du Sénat, d'un amendement (voir, à ce sujet, le point 2.2.2 ) tendant à faire en sorte qu'outre l'article 117 du projet relevant pour le surplus du bicaméralisme optionnel, les articles 6 et 118 relèvent, eux aussi, du bicaméralisme obligatoire (Doc. Sénat n^o 1-499/4-95/96).

L'article 117 précité du projet conférait une compétence nouvelle à la cour d'appel. Selon la justification de l'amendement, l'article 6 du projet comportait le principe de l'attribution de compétence au tribunal de commerce pour ce qui est des déclarations de faillite, de sorte qu'il relevait aussi de l'article 77, alinéa 1^er , 9° , de la Constitution. L'article 118 du projet, auquel la justification de l'amendement ne fait pas allusion, modifiait l'article 631 du Code judiciaire, qui règle la compétence territoriale des tribunaux de commerce en matière de faillite.

Un membre a signalé, en commission de concertation, que l'article 6 ne relevait qu'en partie du bicaméralisme obligatoire, à savoir dans la mesure où il disposait que la faillite est déclarée par jugement du tribunal commerce. Il a fait observer que les autres dispositions de l'article, qui réglaient les modalités de la saisine du tribunal, relevaient en revanche de l'article 78 de la Constitution. Le membre qui a formulé cette observation ne s'est toutefois pas opposé à ce que l'ensemble de l'article 6 soit considéré comme relevant du bicaméralisme obligatoire, à condition que cela n'ait pas valeur de précédent.

La commission de concertation a ensuite décidé, sans autre discussion, que les articles 6, 117 et 118 du projet devaient être examinés conformément à l'article 77 de la Constitution (¹⁴ ).

Conformément à l'article 2, 2° à 4° , de la loi du 6 avril 1995, la commission parlementaire de concertation est chargée:

d'allonger les délais d'examen prévus aux articles 78 à 81 de la Constitution;

de déterminer, conformément à l'article 80 de la Constitution, les délais dans lesquels le Sénat aura à se prononcer lorsque l'urgence est demandée par le gouvernement;

de fixer, dans le cas visé à l'article 81, alinéa 5, de la Constitution, le délai dans lequel la Chambre aura à se prononcer sur un projet de loi transmis ou renvoyé par le Sénat.

La commission s'est toutefois penchée, à une seule occasion, sur un problème de délais n'entrant pas dans l'un des trois cas de figure prévus par la loi du 6 avril 1995. Ce problème concernait la suspension du délai d'examen en cas de demande de l'avis du Conseil d'Etat.

Conformément à l'article 10, §2, alinéas 1^er à 4 de la loi du 6 avril 1995, les délais prévus aux articles 78 à 80 de la Constitution sont suspendus lorsque le président du Sénat demande l'avis motivé de la section de législation du Conseil d'Etat sur une proposition, un projet de loi ou un amendement. Cette suspension prend fin le lendemain du jour où il transmet l'avis à la Chambre des représentants.

Il en est de même mutatis mutandis lorsque le président de la Chambre demande l'avis du Conseil d'Etat sur un projet de loi transmis par le Sénat en application de l'article 81 de la Constitution.

Cette règle relative à la suspension des délais en cas de consultation du Conseil d'Etat a été appliquée à trois reprises au cours de la session 1996-1997, dont une fois pour le projet de loi interdisant la publicité pour les produits du tabac (Doc. Sénat n^o 1-520/1, Doc. Chambre n^o 346/1-96/97), examiné au Sénat après évocation, et deux fois pour des projets examinés à la Chambre des représentants après avoir été transmis par le Sénat en application de l'article 81 de la Constitution, à savoir le projet de loi visant à combattre la violence au sein du couple (Doc. Chambre n^o 949/1-96/97, Doc. Sénat n^o 1-269/1) et le projet de loi modifiant l'article 18 de la loi du 7 août 1974 instituant le droit à un minimum de moyens d'existence et l'article 19 de la loi du 2 avril 1965 relative à la prise en charge des secours accordés par les centres publics d'aide sociale (Doc. Chambre n^o 766/1-96/97, Doc. Sénat n^o 1-284/1).

Les demandes d'avis sur les projets de loi déposés à la Chambre des représentants n'ont donné lieu à aucune observation, mais certains membres de la commission de concertation ont déploré qu'aucun délai n'ait été fixé en ce qui concerne la demande d'avis adressée par le Sénat au Conseil d'Etat sur un amendement au projet de loi relatif à la publicité pour les produits du tabac .

D'aucuns estimaient qu'il n'est pas normal qu'un avis du Conseil d'Etat sur un projet, sur un ou plusieurs articles d'un projet ou sur un amendement à ce projet se fasse attendre plusieurs mois, alors que dans les hypothèses prévues à l'article 10, § 2, de la loi du 6 avril 1995, la Chambre des représentants ou le Sénat, qui sont chargés de l'examen au fond dudit projet, sont eux tenus par des délais relativement courts (en principe 60 jours).

La commission de concertation a constaté qu'il y avait lieu d'examiner s'il ne s'indiquerait pas de mo

Au cours de la session ordinaire 1996-1997, le gouvernement n'a recouru qu'à quatre reprises à la possibilité que lui offre l'article 80 de la Constitution de demander l'urgence lors du dépôt d'un projet de loi visé à l'article 78 de la Constitution.

Le nombre de demandes d'urgence avait été nettement plus élevé au cours de la session précédente, puisque treize demandes avaient été formulées, ce qui avait amené la commission de concertation à faire des observations et à passer des accords avec le gouvernement à ce sujet (voir le premier rapport périodique, Doc. Chambre n^o 83/1-1995 (S.E.), Doc. Sénat n^o 1-83/1, pp. 8 et 9). Ces observations et accords ont donc entraîné une diminution importante du nombre de demandes d'urgence.

Au cours de la session 1996-1997, l'urgence a été demandée pour le projet de loi relatif au financement du projet TGV (Doc. Chambre n^o 783/1-96/97, Doc. Sénat n^o 1-530/1), le projet de loi portant modification de la loi du 27 décembre 1973 relative au statut du personnel du corps opérationnel de la gendarmerie (Doc. Chambre n^o 1067/1-96/97, Doc. Sénat n^o 1-688/1), le projet de loi octroyant la qualité d'officier de police judiciaire aux fonctionnaires des administrations fiscales mis à la disposition du procureur du Roi et de l'auditeur du travail (Doc. Chambre n^o 981/1-96/97, Doc. Sénat n^o 1-619/1) et le projet de loi visant à rationaliser la gestion de l'aéroport de Bruxelles-National (Doc. Chambre n^o 1097/1-96/97, Doc. Sénat n^o 1-780/1).

Dans les trois premiers cas, le délai d'évocation a été fixé chaque fois à cinq jours, conformément à l'accord que la commission de concertation avait passé à ce sujet au cours de la session précédente (voir le premier rapport périodique, p. 9), et le délai d'examen a été fixé à quinze jours pour le premier projet et à trente jours pour les deuxième et troisième projets (¹⁶ ).

En ce qui concerne le dernier projet, la commission a toutefois fait observer que le gouvernement avait laissé s'écouler plusieurs mois après l'approbation de ce projet par le Conseil des ministres avant de le déposer au parlement.

Dans le cas du quatrième projet de loi (visant à rationaliser la gestion de l'aéroport de Bruxelles-National ), sur lequel elle s'est penchée lors de sa dernière réunion de la session 1996-1997, la commission a estimé qu'il n'était pas démontré que des motifs fondés justifiaient la demande d'urgence et elle a reporté sa décision (en application de l'article 13 de la loi du 6 avril 1995 organisant la commission parlementaire de concertation) (¹⁷ ).

Aux termes de l'article 82 de la Constitution, la commission de concertation peut à tout moment prolonger les délais d'examen prévus aux articles 78 à 81 de la Constitution.

Au cours de la session 1996-1997, la commission a, à plusieurs reprises, fait usage de cette possibilité, à la demande du Sénat, pour des projets de loi dont celui-ci était saisi.

C'est en général la commission chargée d'examiner les projets de loi en question qui a pris l'initiative de demander la prolongation des délais d'examen. Dans ce cas, un aperçu de l'ordre du jour de cette commission et de la situation en ce qui concerne l'examen des projets en question a été remis à la commission de concertation.

C'est ainsi que le délai d'examen a été prolongé de trente jours pour le projet de loi sur la coopération internationale en ce qui concerne l'exécution de saisies et de confiscations (Doc. Sénat n^o 1-393/1, Doc. Chambre n^r 427/1-95/96) et pour le projet de loi modifiant le Code judiciaire et le Code civil en ce qui concerne les procédures en divorce (Doc. Sénat n^o 1-437/1, Doc. Chambre n^r 202/1-95/96) (¹⁸ ).

Il s'est également avéré nécessaire de prolonger de quinze jours le délai d'examen pour le projet de loi relatif au financement du projet TGV (Doc. Sénat n^o 1-530/1, Doc. Chambre n^o 783/1-96/97), pour lequel le gouvernement avait demandé l'urgence en application de l'article 80 de la Constitution et pour lequel la commission de concertation avait pourtant, lors de sa précédente réunion, ramené le délai d'examen à quinze jours (voir le point 3.3 ci-dessus) (¹⁹ ).

La commission de concertation a, à la demande de la commission compétente du Sénat, prolongé deux fois le délai d'examen de deux projets, à savoir le projet de loi relatif au concordat judiciaire (Doc. Sénat n^o 1-498/1, Doc. Chambre n^o 329/1-95/96) et le projet de loi sur les faillites (Doc. Sénat n^o 1-499/1, Doc. Chambre n^o 330/1-95/96), qui ont été examinée conjointement.

Après avoir prolongé une première fois le délai d'examen de ces projets de soixante jours (²⁰ ), la commission de concertation a décidé, au cours d'une réunion ultérieure, de le prolonger une nouvelle fois de 35 jours (²¹ ), compte tenu de l'ordre du jour de la commission compétente du Sénat et de l'assemblée plénière du Sénat.

Enfin, la commission de concertation a prolongé le délai d'examen de deux projets d'un nombre limité de jours, eu égard à l'évolution de leur discussion au sein de l'assemblée plénière du Sénat. Le délai d'examen du projet de loi portant des dispositions diverses relatives au protêts (Doc. Sénat n^r 1-566/1, Doc. Chambre n^r 817/1-96/97), a, à la demande du Sénat, été prolongé de sept jours, étant donné que l'on craignait qu'un retard dans la distribution du rapport de la commission compétente retarde d'une semaine sa discussion en séance plénière, auquel cas le délai d'examen serait expiré (²² ).

Le délai d'examen du projet de loi sur les faillites (voir ci-avant) a été prolongé une troisième fois, et ce, de neuf jours. Cette prolongation se justifiait par le fait que ce projet, qui avait été examiné en séance plénière quelques jours avant l'expiration du délai d'examen, avait encore été amendé par le Sénat, de sorte qu'en application de l'article 11, § 1^er , de la loi du 6 avril 1995, le vote final ne pouvait avoir lieu qu'après cinq jours ou, en l'occurrence, après l'expiration du délai d'examen (²³ ).

Au cours de la session ordinaire 1996-1997, aucune demande de prolongation du délai d'examen n'a été introduite auprès de la commission de concertation pour des projets de loi dont la Chambre des représentants était saisie (voir ci-après).

La commission n'a, au cours de cette session, rejeté aucune demande de prolongation du délai d'examen ni accordé de prolongation plus brève que ce qui avait été demandé.

En vertu de l'article 81, dernier alinéa, de la Constitution, la commission de concertation fixe le délai dans lequel la Chambre doit se prononcer si celle-ci n'a pas décidé dans les délais prescrits dans cet article, c'est-à-dire dans les délais d'examen qui lui sont impartis lorsque le Sénat transmet un projet de loi en application de l'article 81 de la Constitution. Ce délai d'examen est de soixante jours pour le premier examen après renvoi du projet par le Sénat et de quinzejours pour le second examen éventuel.

Contrairement à ce qui est le cas lorsqu'il est fait application de l'article 82 de la Constitution (voir ci-devant), il ne s'agit pas, en cas d'application de l'article 81, de prolonger le délai en cours d'un certain nombre de jours décidé par la commission de concertation, mais de fixer un nouveau délai qui prend cours le lendemain du jour où la commission a pris sa décision.

S'il s'avère, qu'en application de l'article 81 de la Constitution, la Chambre ne peut pas terminer l'examen d'un projet dans le délai d'examen qu'elle est tenue de respecter, deux solutions sont possibles: l'allongement du délai d'examen par la commission parlementaire de concertation en application de l'article 82 de la Constitution ou la fixation d'un nouveau délai en application de l'article 81 de la Constitution. L'application de l'article 82 de la Constitution suppose toutefois que la commission de concertation soit saisie de la question avant l'expiration du délai d'examen en cours. L'article 81 s'applique par contre après l'expiration du délai d'examen initialement fixé.

Dans aucun des cas où les délais d'examen de la Chambre se sont avérés insuffisants au cours de la session ordinaire 1996-1997, il n'a été recouru à la possibilité de prolonger les délais prévue par l'article 82 de la Constitution (voir le point 3.4 ci-dessus). Dans tous ces cas, on a par conséquent appliqué l'article 81 de la Constitution.

Les nouveaux délais d'examen fixés au cours de la session 1996-1997 ont varié de neuf à soixante jours.

De même que, pour certain projets, le délai d'examen imparti au Sénat a été prolongé plus d'une fois, la commission de concertation a également dû fixer plus d'une fois un nouveau délai d'examen pour certains projets, après que la Chambre n'eut pas terminé l'examen de ces projets dans le premier nouveau délai.

Un nouveau délai d'examen de neuf jours a été fixé pour le projet de loi modifiant la loi provinciale (Doc. Chambre n^o 935/1-96/97, Doc. Sénat n^o 1-236/1) et pour le projet de loi modifiant l'article 104, 8° , du Code des impôts sur les revenus 1992 en vue de protéger le patrimoine culturel immobilier (Doc. Chambre n^o 948/1-96/97, Doc. Sénat n^o 1-288/1) (²⁴ ).

Dans le premier cas, la commission de concertation a tenu compte de la possibilité que le projet soit amendé en séance plénière de la Chambre, de sorte que le vote sur l'ensemble ne pourrait avoir lieu qu'après cinq jours (voir également ci-dessus, point 3.4).

Un nouveau délai a été fixé à deux reprises pour le projet de loi modifiant l'article 18 de la loi du 7 août 1974 instituant le droit à un minimum de moyens d'existence et l'article 19 de la loi du 2 avril 1965 relative à la prise en charge des secours accordés par les centres publics d'aide sociale.

Après avoir fixé un premier nouveau délai de trente jours (²⁵ ), la commission de concertation a fixé un nouveau délai de trente jours lors de sa réunion suivante (²⁶ ), bien que l'on ait fait observer en son sein qu'un avis du Conseil d'Etat avait été demandé concernant le projet, de sorte que les délais applicables en vertu de l'article 10, §2, de la loi du 6 avril 1995 étaient de toute manière suspendus pour ce projet.

Lors d'une de ses réunions, la commission de concertation s'est penchée sur trois projets dont le délai d'examen devant la Chambre était expiré, à savoir le projet de loi relatif à l'assistance judiciaire pour la délivrance de copies de pièces du dossier judiciaire en matière pénale (Doc. Chambre n^o 864/1-96/97, Doc. Sénat n^o 1-17/1), le projet de loi insérant un article 61 bis dans le Code d'instruction criminelle (Doc. Chambre n^o 865/1-96/97, Doc. Sénat n^o 1-9/1) et le projet de loi modifiant le Code judiciaire et le Code d'instruction criminelle en ce qui concerne la procédure en dessaisissement (Doc. Chambre n^o 866/1-96/97, Doc. Sénat n^o 1-456/1).

A cette occasion, la délégation du Sénat au sein de la commission de concertation a insisté pour que les projets soient examinés rapidement par la Chambre parce qu'ils visaient à régler des problèmes urgents.

Pour sa part, la délégation de la Chambre a proposé de fixer le nouveau délai d'examen à soixante jours pour les trois projets. Elle a souligné que la commission de la Justice de la Chambre, devant laquelle ces projets avaient été renvoyés, examinait à ce moment, en y consacrant tout son temps disponible, le projet de loi relatif à l'amélioration de la procédure pénale au stade de l'information et de l'instruction (Doc. Chambre n^o 857/1-96/97, Doc. Sénat n^o 1-704/1). L'examen du deuxième de ces trois projets pour lesquels un nouveau délai devait être fixé avait d'ailleurs été lié à l'examen de ce projet important. Le premier serait examiné immédiatement après. Pour le troisième, le gouvernement avait annoncé un amendement.

Finalement, la commission de concertation a fixé le délai d'examen dans lequel la Chambre devait se prononcer à soixante jours pour le deuxième projet, et à trente jours seulement pour le premier et le troisième (²⁷ ).

Ce fut la seule et unique fois au cours de la session 1996/1997 que la commission de concertation a fixé un délai plus court que le délai demandé lorsqu'elle a été invitée, en application de l'article 81, dernier alinéa, ou de l'article 82 de la Constitution, à fixer un nouveau délai d'examen ou à prolonger le délai d'examen (²⁸ ).

Toutefois, lorsque les deux projets en question ont été réinscrits à l'ordre du jour de la commission de concertation parce que la Chambre ne s'était pas prononcée dans le délai d'examen fixé lors de la précédente réunion, la commission de concertation a fixé un nouveau délai de trente-cinq jours sans que cette décision fasse l'objet d'une observation quelconque (²⁹ ).

La commission de concertation a constaté que la requalification unilatérale de projets ou d'articles de projets par une assemblée, sans concertation préalable avec l'autre assemblée (³⁰ ), n'était pas de nature à promouvoir les bonnes relations entre les deux Chambres. Il n'est en effet pas exclu, compte tenu de l'état d'avancement de la discussion au moment de la requalification, que l'autre assemblée ne puisse plus réagir utilement si elle n'est pas d'accord sur la requalification et que, dans le meilleur des cas, il ne lui reste plus d'autre possibilité que de modifier à nouveau unilatéralement la qualification.

Il a dès lors été convenu que si un doute surgit quant à la qualification d'un texte au cours de l'examen d'une proposition ou d'un projet de loi en commission dans une des deux Chambres, ce texte ne serait pas requalifié unilatéralement, mais que le problème serait soumis immédiatement à la commission parlementaire de concertation.

A une autre occasion, il a été déploré, au sein de la commission de concertation, que la Chambre ait écarté tous les amendements que le Sénat avait adoptés à un projet de loi (³¹ ), et ce, sans qu'il y ait eu de concertation préalable, éventuellement par le truchement des présidents de commission, ce qui aurait permis d'éviter certains malentendus.

Il a été constaté qu'il paraissait indiqué d'être, à l'avenir, plus attentif à cet aspect.

Les dispositions monocamérales obligatoires (article 74 de la Constitution) ne peuvent dans aucun cas être mélangées aux dispositions bicamérales obligatoires ou optionnelles. Un projet mixte «monocaméral-bicaméral» est donc toujours à proscrire (³³ ).

Le gouvernement doit dans la mesure du possible éviter d'insérer, dans un seul et même projet, des dispositions relevant de la procédure bicamérale optionnelle (article 78 de la Constitution) et des dispositions relevant de la procédure bicamérale obligatoire (article 77 de la Constitution).

Si le Conseil d'Etat constate néanmoins dans son avis qu'un projet contient des dispositions des deux types, il est permis de faire preuve d'une certaine flexibilité. Il se peut en effet que la cohérence politique ou législative rende une dissociation radicale des deux types de dispositions irrationnelle.

a) les projets portant essentiellement des dispositions modificatives (par exemple la plupart des projets de loi-programme) d'une part, et

b) les projets portant essentiellement des dispositions autonomes qui constituent un ensemble cohérent (par exemple le projet de loi sur les faillites) de l'autre.

Dans le premier cas, il sera généralement possible de dissocier les dispositions bicamérales optionnelles d'avec les dispositions bicamérales obligatoires sans nuire à la clarté de la structure du texte de loi (il s'agit de toute façon de modifications éparses de lois existantes)(³⁴ ).

Dans le second cas par contre, une dissociation portera presque toujours atteinte à la lisibilité de la loi et risque d'entraîner ultérieurement des coordinations des plus compliquées. Le maintien de dispositions bicamérales optionnelles et obligatoires dans un seul et même projet mixte peut dans ce cas être toléré moyennant le respect du principe 3(³⁵ ).

A noter qu'un examen préalable de pareils projets de loi mixtes par le secrétariat de la commission parlementaire de concertation, sous la supervision de deux membres de la commission de concertation (1 Ch + 1 S), serait sans nul doute fort utile.

Si, eu égard à ce qui précède, on juge que la dissociation des dispositions d'un projet de loi mixte (bicaméral optionnel/obligatoire) est injustifiable, il est possible de recourir à la règle du «accessorium sequitur suum principale»(³⁶ ).

Cela signifie qu'un projet qui comporte essentiellement des dispositions bicamérales obligatoiresoutre quelques dispositions bicamérales optionnellessera examiné intégralement selon la procédure bicamérale obligatoire (³⁷ ).

En revanche, un projet qui comporte en majeure partie des dispositions bicamérales optionnellesoutre quelques dispositions bicamérales obligatoiressera examiné selon la procédure bicamérale optionnelle (³⁸ ).

Il est à noter que cette règle n'est acceptable que si elle joue dans les deux sens , autrement elle mènerait à la restauration de l'ancien régime bicaméral, ce qui n'était certainement pas dans les intentions du constituant (³⁹ ).

Pour mémoire, les premières instructions qu'a données le Premier Ministre à ses collègues en début de Gouvernement concernant les avant-projets de loi pendants, ainsi que les projets devenus caducs suite à la dissolution des Chambres, étaient, en cas de dispositions relevant des procédures «article 77 et 78 de la Constitution», de les scinder dans le respect de l'article 83 de la Constitution.

«Art. 83. Toute proposition et tout projet de loi précise s'il s'agit d'une matière visée à l'article 74, à l'article 77 ou à l'article 78».

de la «Note de synthèse n° 1: nouvelle procédure législativeanalyse à la lumière du règlement de la Chambre» (Doc. Parl. , Chambre n^o 1798/1-94/95);

de la jurisprudence développée par le Conseil d'Etat rejetant le regroupement en un seul texte de dispositions à adopter à la majorité spéciale et de dispositions à adopter à la majorité ordinaire (⁴⁰ );

toute une série de projets et avant-projets, scindés le cas échéant, ont été renvoyés pour avis complémentaire au Conseil d'Etat uniquement sur la qualification juridique «article 74, 77 ou 78». Une telle demande a été également formulée pour les avant-projets en cours d'examen par la section de législation.

En vue de maintenir la cohérence de certaines dispositions en projet, le Conseil d'Etat a, dans ses «observations générales quant à la procédure législative d'adoption du projet» (cf. à cet égard les avis portant sur certains projets qui posent des problèmes actuellement), prôné dans certains cas le dépôt de projets de loi «mixtes» en suggérant que l'article 1^er précise quelles dispositions relèvent respectivement des articles 77 ou 78.

Dans un avis récent sur un avant-projet de loi «contenant réforme des tribunaux militaires» (avis L.24.456/2 du 3 août 1996), le Conseil d'Etat suggère même de scinder l'avant-projet en deux titres, le premier réglant les matières bicamérales obligatoires et le second les matières bicamérales optionnelles.

Cette jurisprudence qui a conduit au dépôt de projets dits «mixtes» nous amène à poser certaines questions en ce qui concerne le respect des dispositions constitutionnelles et aux réflexions techniques suivantes sur lesquelles se fondait la circulaire du Premier Ministre du 19 avril 1996 qui vous a été transmise lors de la réunion précédente de votre Commission.

Tout d'abord, l'article 76, alinéa 1^er , prévoit qu'un projet de loi ne peut être adopté «qu'après avoir été voté article par article». Si l'on se réfère aux travaux préparatoires (⁴¹ ) et à la pratique actuelle (⁴² ), le Sénat, dans le cadre de la procédure «article 78», s'il évoque et décide d'amender un projet, ne vote que sur les amendements, puis sur l'ensemble du projet amendé.

Si l'on suit la jurisprudence du Conseil d'Etat en matière de projets «mixtes», on se trouve face à l'obligation, en vertu de l'article 76, alinéa 1^er , d'évoquer systématiquement les dispositions «article 78» et d'adopter ou de rejeter des amendements les concernant.

Peut-on concevoir en effet dans le respect de cette règle constitutionnelle que le Sénat adopte un projet «mixte» en ne votant article par article que les dispositions «article 77», s'il décide de ne pas évoquer ou même d'évoquer mais de ne pas amender les dispositions «article 78»?

En outre, en vertu de l'article 75, alinéa 2, si l'on adopte la technique de projets «mixtes» comme le suggère le Conseil d'Etat, l'on se trouve dans l'obligation constitutionnelle de les déposer en premier lieu à la Chambre des représentants et de porter préjudice au rôle de chambre de réflexion que doit pouvoir jouer le Sénat

Ces problèmes pourraient être résolus en appliquant la règle «accessorium principale sequitur » qui doit cependant être rejetée sur la base des raisons techniques suivantes (N.B. cette règle n'a également pas été retenue par le Conseil d'Etat dans ses observations générales).

1° L'application de ce principe aux projets comprenant principalement des dispositions «article 77» conduit à étendre implicitement la liste des matières visées à l'article 77, alors que son champ d'application ne peut, en vertu du dernier alinéa du même article, être étendu que par une loi à majorité spéciale.

2° L'application de ce principe implique qu'il doit jouer dans les deux sens , si l'on ne veut pas revenir à l'ancien système bicaméral. Dans cette optique l'on porterait atteinte aux compétences du Sénat qui ne disposerait plus que d'un pouvoir d'évocation et d'amendement à l'égard de dispositions «article 77», jugées accessoires, pour lesquelles la Chambre aurait en outre le pouvoir du dernier mot.

3° Il y a lieu de souligner le caractère subjectif de ce principe dont l'interprétation risque d'accroître les difficultés déjà présentes quant à la qualification des projets. Il n'appartiendra pas dans ces cas à l'introducteur du projet de trancher, mais bien uniquement à la Commission parlementaire de concertation.

Dès lors, dans un souci de respect des dispositions constitutionnelles, l'on pourrait affiner la technique de la scission déjà retenue par la Commission de concertation en mars 1996 et reprise dans la circulaire du Premier Ministre du 19 avril 1996. Des solutions techniques vous sont présentées dans une «Note relative à l'application pratique de la théorie de la scission en matière de projets mixtes» (infra , II). Les solutions proposées tendent non seulement à respecter les règles constitutionnelles mais aussi le rôle respectif de la Chambre et du Sénat, principalement le rôle de chambre de réflexion en matière de législation fondamentale pour ce dernier.

Ces solutions sont accompagnées de propositions techniques en vue de maintenir la cohérence entre les dispositions ainsi scindées. A noter que dans le domaine des réformes institutionnelles, ce n'est jamais la scission entre dispositions adoptées à la majorité spéciale ou ordinaire qui a posé les plus grands problèmes de cohérence (les techniques proposées s'inspirent des techniques utilisées dans ces lois). Une coordination des dispositions de ces lois est par ailleurs actuellement en préparation, en reprenant séparément les dispositions des lois spéciales et ordinaires.

II. Note relative à l'application de la théorie de la scission en matière de projets mixtes (articles 77 et 78 de la Constitution)

Les projets mixtes qui peuvent être scindés sans que cela ne porte atteinte à leur cohérence, doivent être scindés en deux projets distincts, accompagnés chacun d'un exposé des motifs général et d'un commentaire des articles qui leur sont propres. Ces projets peuvent être examinés parallèlement à la Chambre et au Sénat.

En ce qui concerne les projets mixtes pour lesquels la scission, comme proposée dans la 1^re règle, porterait atteinte à la cohérence quant à leur contenu, il existe deux méthodes alternatives de scission :

a.un premier système où l'on travaille également avec deux documents parlementaires :

un document parlementaire regroupant les dispositions bicamérales (article 77 de la Constitution), ci-après appelé: projet «article 77 de la Constitution». En annexe de ce dernier est repris le document parlementaire regroupant les dispositions bicamérales optionnelles;

un document parlementaire regroupant les dispositions bicamérales optionnelles (article 78 de la Constitution), ci-après appelé : projet «article 78 de la Constitution».

Dans ce cas l'exposé des motifs général peut être commun aux deux projets et repris dès lors dans les deux documents parlementaires. Le commentaire des articles pourra toutefois être différent.

Au projet «article 77 de la Constitution» est annexé le projet «article 78 de la Constitution». Cette technique n'est pas nouvelle et est déjà actuellement appliquée pour des avis ayant trait à des projets et propositions.

Cette manière de procéder sera principalement suivie pour des projets pour lesquels le Gouvernement, étant donné leur contenu, opte pour un examen préalable par le Sénat.

Ainsi le Gouvernement déposerait le projet «article 77 de la Constitution» au Sénat et le projet «article 78 de la Constitution» à la Chambre. En outre, l'on demanderait à la Chambre d'attendre avant d'entamer l'examen du projet «article 78 de la Constitution» que le Sénat ait examiné le projet «article 77 de la Constitution». Compte tenu du fait que le Sénat dispose également du projet «article 78 de la Constitution» en annexe, l'ensemble peut être examiné d'une manière cohérente quant au contenu. La Chambre examinerait ensuite simultanément les deux projets (le projet «article 77 de la Constitution» transmis par le Sénat et le projet «article 78 de la Constitution» déposé à la Chambre). Si nécessaire le Sénat pourra ensuite encore évoquer le projet «article 78 de la Constitution».

Cette manière de procéder n'est pas possible si l'on opte pour la technique des projets de loi mixtes : de tels projets doivent toujours être déposés en premier lieu à la Chambre.

b.un deuxième système où l'on travaille avec un seul document parlementaire :

Ce document parlementaire unique est constitué toutefois de deux parties, à savoir deux projets dont le premier projet, qui règle des matières visées à l'article 78 de la Constitution, désigné par le chiffre romain I et le second, qui règle des matières visées à l'article 77 de la Constitution, désigné par le chiffre romain II.

En outre le document parlementaire est constitué d'un exposé des motifs général commun, suivi d'un commentaire des articles du premier projet, d'un commentaire des articles du second projet et, enfin, du projet I, puis du projet II.

le projet de loi sur la coopération internationale en ce qui concerne l'exécution de saisies et de confiscations, (Doc. Chambre, n° 427/1-95/96), est désigné en application de cette technique comme :

Un tel projet est déposé par le Gouvernement à la Chambre des représentants. Celle-ci examine simultanément les projets I et II, étant donné qu'ils sont repris matériellement dans un même document parlementaire.

Les projets sont transmis au Sénat, où ils reçoivent également une numérotation avec les chiffres romains I et II. Si l'on reprend notre exemple, il s'agirait du numéro fictif 209 II/I/1-95/96.

Le Sénat ne traitera toutefois que le projet II s'il ne souhaite pas évoquer le projet I. Cela n'empêchera pas le Sénat d'avoir une vue cohérente sur l'ensemble.

L'on peut ici renvoyer à la note «aspects pratiques de l'examen de propositions et projets de loi mixtes», qui a été distribué aux membres de la Commission de concertation.

l'entrée en vigueur simultanée, où l'on renvoie le cas échéant à l'autre texte de loi.

A propos de la qualification législative des projets des lois relatifs à la libération conditionnelle

Le gouvernement a approuvé deux projets de loi relatifs à la libération conditionnelle.

Le premier, déposé au Sénat, institue des juridictions administratives (commissions de libération conditionnelle). Il règle une matière visée à l'article 77 de la Constitution. Le deuxième projet devrait être déposé à la Chambre. Il est relatif aux conditions d'octroi de la libération conditionnelle, à son contrôle, sa suspension, sa révocation, sa révision, à la procédure suivie devant la commission ... Ce projet, d'après le gouvernement, règle une matière visée à l'article 78 de la Constitution.

La question suivante est soulevée : certaines dispositions du deuxième projet n'ont-elles pas trait à des matières relevant d'une procédure bicamérale égalitaire (article 77 de la Constitution), et ne doivent-elles pas être intégrée au premier projet ? Une question secondaire est soulevée : le découpage du premier projet en chapitres relatifs à la composition, aux compétences et au fonctionnement des commissions de libération conditionnelle est-il adéquatement réalisé ?

1. Quelles sont les matières qui relèvent de l'article 77 de la Constitution ?

1.1. Le Conseil d'Etat considère que l'organisation, les compétences et le fonctionnement des juridictions administratives relèvent du bicaméralisme égalitaire, tout comme Formation, compétences et le fonctionnement du Conseil d'Etat lui-même relèvent du bicaméralisme égalitaire : cf. l'avis du CE du 12 février 1997 sur les projets en question (Doc. Sénat 1996-1997, n^o 589/1, p. 62), l'avis du CE du 11 septembre 1995 sur le projet de loi modifiant la loi du 15 décembre 1980 (Doc. Ch., n^o 364/1, 95/96, pp. 88-90), l'avis du CE des 24 et 25 octobre 1995 sur le projet de loi portant des dispositions sociales (Doc. Ch., n^o 207/1, 95/96, p. 82), l'avis du CE du 9 septembre 1996 sur le projet relatif à l'aide aux victimes d'actes intentionnels de violence (Doc. Ch., n^o 726/1, 96/97, p. 12).

cf. l'exposé des motifs du projet en question (p. 17 : «Le gouvernement partage par ailleurs l'avis du Conseil d'Etat selon lequel les règles relatives à l'organisation, aux compétences et au fonctionnement des juridictions administratives constituent des matières bicamérales»);

cf. le traitement réservé au projet de loi modifiant la loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers, au projet portant des dispositions sociales, ...;

cf. le traitement réservé au projet de loi relatif aux victimes d'actes intentionnels de violence (Doc. Ch. n^o 785/1- 96/97), qui règle l'organisation, la compétence et la procédure de la commission pour l'aide aux victimes d'actes intentionnels de violence (voir également la décision de la commission parlementaire de concertation du 24 octobre 1996, qui s'accorde sur la qualification de cette partie du projet Doc. Sénat et Doc. Ch. n^o 82/11).

2.1. Si l'on se réfère au code judiciaire (deuxième partie), aux lois coordonnées sur le Conseil d'Etat ou à la loi spéciale sur la Cour d'arbitrage, l'organisation d'une juridiction concerne son établissement, sa composition, le service (règlement, répartition des affaires, ... ), les conditions de nomination et le traitement de ses membres, les conditions d'exercice de la fonction (par exemple la prestation de serment, les incompatibilités, la discipline, ... ), le fonctionnement administratif (le personnel qui y est attaché, ses attributions et son traitement, les frais de fonctionnement de la juridiction), ... Le fonctionnement administratif d'une juridiction relève donc de son organisation.

2.2. Relèvent donc exclusivement de l'organisation des commissions de libération conditionnelle et non de leur fonctionnement : les articles 2 (alinéa 1^er ), 3, 4, 5,6, 8 § 1^er et § 3, 9, 10, 11 (Pour autant que l'on sache avec plus de précision quel « fonctionnement » on entend déléguer au Roi) du projet instituant les commissions de libération conditionnelle (qualifié article 77).

Il faut par ailleurs noter que l'article 20 du projet bicaméral optionnel détermine la composition des commissions après renvoi par la Cour de cassation.

3.1. Il s'agit de toutes les compétences de la juridiction (générales, spéciales et exclusives; ratione loci , ratione personae et ratione materiae ).

3.2. Une loi bicamérale égalitaire ne peut définir de manière générale les compétences d'une juridiction et une loi bicamérale optionnelle préciser ce qui est compris dans la définition générale, comme c'est envisagé dans les projets du gouvernement.

Cela signifierait que l'abrogation de la disposition bicamérale égalitaire relative à la compétence rendrait caduques les dispositions bicamérales optionnelles, et qu'il y aurait, de fait, une hiérarchie entre les lois adoptées selon la procédure égalitaire et celles adoptées selon la procédure égalitaire.

Ce n'est évidemment pas le cas : les lois ont toutes la même valeur normative. L'abrogation de l'article 7 du projet bicaméral égalitaire ne rendrait pas inapplicables les dispositions de l'autre projet relatives aux conditions d'octroi de la libération, à son contrôle, sa révocation, sa suspension, sa révision.

Il est également difficilement concevable qu'une assemblée délègue un pouvoir qui lui est constitutionnellement octroyé à une autre assemblée ou à un pouvoir queue ne contrôle pas. Ce serait le cas si une loi adoptée selon la procédure bicamérale optionnelle (le dernier mot revient à la Chambre des représentants) pouvait donner un contenu à une compétence définie de manière générale par le Sénat, sur un pied d'égalité avec la Chambre.

3.3. Toutes les dispositions attributives de compétences doivent figurer dans le projet bicaméral égalitaire. Quelles sont-elles ?

3.4. Compétences territoriales : articles 2 (alinéa 2) et 7, § 1^er (alinéa 1^er ) du projet bicaméral égalitaire (ces deux dispositions pourraient d'ailleurs être fusionnées).

L'article 7, § 1^er , alinéa 2, évoque un transfert possible de cette compétence d'une commission à une autre. Il peut s'agir soit de compétence (règlement d'un conflit sur la compétence, par exemple un dessaisissement, mais alors la procédure doit être précisée), soit de procédure (demande de transfert pour des raisons d'opportunité).

3.5. Compétences personnelles : l'article 7, § 1^er du projet bicaméral égalitaire fixe une partie de cette compétence (les personnes détenues dans les établissements pénitentiaires).

Certaines dispositions de l'autre projet fixent plus précisément cette compétence. En effet, la compétence des commissions de libérations conditionnelle ne s'étend pas à tous les détenus, mais à ceux qui remplissent certaines conditions. L'article 2 du projet bicaméral optionnel relatif aux conditions de libération est, en réalité, celui qui détermine la compétence ratione personae .

La compétence ratione personae est celle qui porte sur la situation des personnes qui relèvent de l'une ou l'autre juridiction. En l'occurrence, c'est de cela dont il s'agit ici.

Si l'on devait considérer qu'il ne s'agit pas d'une compétence ratione personae, il pourrait s'agir d'une compétence ratione materiae, dans la mesure où la commission est obligée de vérifier les conditions constatées par l'administration, et de se prononcer sur leur réalité, avant de décider d'une éventuelle libération conditionnelle.

3.6. Compétences matérielles : article 7, § 1^er (alinéa 1^er ) et § 2 du projet bicaméral intégral; article 4, § 5 (placé sous le chapitre «de la procédure», il s'agit en réalité des conditions générales fixées à la libération), article 5, articles 7 et 9 (Du contrôle), 11 (De la révocation), 13, § 1^er et § 3 (De la suspension), 14 (De la révision) et 17 du projet bicaméral optionnel.

4.1. S'il ne s'agit pas du fonctionnement administratif, il ne peut s'agir que du fonctionnement « juridictionnel », c'est-à-dire entre autre :

des conditions du délibéré (cf. par exemple les articles 55 et suivants de la loi spéciale sur la Cour d'arbitrage, placés sous le titre « du fonctionnement de la Cour »);

de la procédure à suivre devant les commissions (cf. les lois relatives au Conseil d'Etat, qui relèvent du bicaméralisme égalitaire, y compris la procédure à suivre devant cette juridiction, même si ces lois peuvent déléguer cette compétence au Roi; cf. également la loi relative aux victimes d'actes intentionnels de violence, adoptée selon la procédure égalitaire, dont l'article 4 règle la procédure devant la commission compétente).

4.2. Le rédacteur du projet a lui-même introduit une disposition relevant de la procédure dans le projet bicaméral égalitaire, et significativement sous le chapitre «Du fonctionnement» : l'article 8, § 2, concerne les récusations (incident de procédure, cf. article 828 et suivants du code Judiciaire).

4.3. Déterminent les conditions du délibéré : les articles 4, § 4, et 15, §4 du projet bicaméral optionnel.

4.4. Déterminent la procédure devant la commission de libération conditionnelle: l'article 8, § 2 du projet bicaméral égalitaire; l'article 4, §1^er , §2, §3, §6, §7, §8, l'article 15, § 1^er , §2, §3, §5 du projet bicaméral optionnel.

[Eventuellement, dans la mesure où il détermine le mode de saisine des commissions : l'article 3, § 1^er , alinéa 2, §2, alinéa 2, §5 du projet bicaméral optionnel].

4.5. Bien que la détermination des compétences de la Cour de cassation ne relève pas du bicaméralisme égalitaire, il serait logique de traiter des recours contre les décisions des commissions de libération conditionnelle suivant la même procédure parlementaire que celle qui a déterminé la façon dont la décision a été prise (articles 18, 19 et 20 du projet bicaméral optionnel), d'autant que l'article 20 détermine la composition de la commission après renvoi par la Cour de cassation.

5. Quelles seraient les dispositions qui relèvent du bicaméralisme égalitaire ?

5.1. Tous les articles du projet bicaméral égalitaire (mais autrement découpés et répartis).

5.2. Les articles 2, 4, 5, 7, 9, 11, 13, 14, 15, 17, (18, 19, 20) du projet bicaméral optionnel (mais autrement découpés et répartis).

[Eventuellement l'article 3, § 1^er , alinéa 2, § 2 alinéa 2, §5, du projet bicaméral optionnel dans la mesure où il détermine le mode de saisine des commissionscf. supra .]

6. Quelles sont les dispositions qui relèvent du bicaméralisme optionnel ?

Les articles 3, § 1^er , alinéa 1^er , §2 alinéa 1^er et 3, §4, §5, 6, 8, 10, 12, 16, 21, 22 et 23 du projet bicaméral optionnel.

Réaction à la note de la commission de la Justice du Sénat relative à la qualification des projets de loi relatifs à la libération conditionnelle

1. Observation préliminaire: c'est pour le dépôt des projets de loi relatifs à la libération conditionnelle, qu'il a été fait application, pour la première fois, de l'accord de la commission de concertation du 13 novembre 1996 (⁴³ ). Le Sénat a dès lors été saisi du projet bicaméral égalitaire (article 77 de la Constitution) auquel était annexé un projet bicaméral optionnel (article 78 de la Constitution) qui serait déposé ultérieurement à la Chambre.

Ce que la commission de la Justice du Sénat conteste dans sa note, c'est la qualification du projet bicaméral optionnel dont le Sénat n'a en fait pas (encore) été saisi, mais dont il a connaissance grâce à l'annexe. La Chambre se trouve donc dans une situation quelque peu étrange, du fait que le Sénat peut amender le projet bicaméral obligatoire (et peut donc y intégrer des dispositions du projet bicaméral optionnel), tandis que la Chambre ne peut pas encore amender le projet bicaméral optionnel (⁴⁴ ).

2. La note du Sénat ne fait pas toujours clairement la distinction entre l'application de l'article 77, alinéa 1^er , 3° , et de l'article 77, alinéa 1^er , 9° , de la Constitution.

2.1. L'article 77, alinéa 1^er , 3° , de la Constitution dispose que les lois visées (notamment) aux articles 145 et 146 de la Constitution doivent être examinées selon la procédure bicamérale obligatoire. Toute disposition légale confiant le règlement des litiges relatifs à des droits politiques subjectifs à des juridictions autres que les cours et tribunaux ordinaires relève par conséquent, en principe, de la procédure bicamérale obligatoire.

L'institution de juridictions administratives ou disciplinaires doit donc faire l'objet d'une loi bicamérale obligatoire. Il est moins évident de répondre à la question de savoir si la détermination des compétences et de la procédure à suivre devant ces juridictions relève également de la procédure bicamérale égalitaire (voir ci-après n^o 4).

2.2. L'article 77, alinéa 1^er , 9° , de la Constitution dispose que «l'organisation des cours et tribunaux» est réglée selon la procédure bicamérale obligatoire.

La commission de concertation a longuement débattu la question de savoir si la compétence et la procédure de ces cours et tribunaux relèvent également de la procédure bicamérale obligatoire.

Enfin, la commission de concertation est finalement parvenue à un consensus, qui peut se résumer comme suit:

compromis, proposé par le gouvernement et accepté par la commission de concertation (⁴⁵ );

autres dispositions relatives à la compétence : article 78 de la Constitution.

Ce compromis a d'ailleurs déjà été appliqué dans le seul véritable conflit de compétence que la commission de concertation a eu à régler (⁴⁶ );

On peut donc espérer que l'objectif n'est pas de remettre en cause le compromis auquel on est parvenu en ce qui concerne l'organisation des cours et tribunaux, compromis qui a nécessité des concessions tant de la part de la Chambre que de la part du Sénat.

3. Dans son avis, le Conseil d'Etat établit, quant à lui, une distinction entre l'article 77, alinéa 1^er , 3° , et l'article 77, alinéa 1^er , 9° , de la Constitution.

3.1. Le Conseil d'Etat estime que la qualification d'un seul article est contraire à l'article 77, alinéa 1^er , 9° , de la Constitution, à savoir la qualification de l'article 18, qui prévoit que les décisions de la commission favorables ou non à la libération conditionnelle sont susceptibles de pourvoi en cassation.

Il nous paraît contestable de considérer qu'il s'agit en l'espèce d'une attribution de compétences «structurelle», mais c'est à la commission de concertation qu'il appartient d'en juger concrètement. Il serait cependant utile de connaître le point de vue de la commission de la Justice de la Chambre.

3.2. Le Conseil d'Etat estime que la qualification d'une dizaine d'articles est contraire à l'article 77, 3° , de la Constitution.

Il s'agit plus particulièrement des articles 3, 4, 5, 7, 9, 11, 13, 14, 17 et 20 du projet.

Le point de vue du Conseil d'Etat en la matière n'est pas nouveau. Dans son avis de principe rendu le 10 octobre 1995 (⁴⁷ ), le Conseil d'Etat a déjà estimé que toutes les dispositions légales prises en exécution des articles 145 et 146 de la Constitution relèvent de la procédure bicamérale égalitaire.

Le Conseil persiste donc, en toute logique, dans l'interprétation extensive qu'il avait également préconisée pour l'article 77, alinéa 1^er , 9° , de la Constitution, mais que la commission de concertation n'avait délibérément pas suivie. Il n'y a dès lors aucune raison de considérer que la commission de concertation est davantage tenue par l'avis du Conseil d'Etat en ce qui concerne l'article 77, alinéa 1^er , 3° , qu'elle ne l'est en ce qui concerne l'article 77, alinéa 1^er , 9° , de la Constitution.

4. La note de la commission du Sénat déduit de la position adoptée par le Conseil d'Etat que toutes les règles relatives à l'organisation, aux compétences et au fonctionnement des juridictions administratives relèvent de la procédure bicamérale égalitaire.

4.1. C'est à tort que la note précise que le gouvernement souscrit à ce point de vue.

Il ressort en effet de l'exposé des motifs que le gouvernement donne au mot «fonctionnement» un sens totalement différent de celui que lui donne le Sénat. Il est clair que par «fonctionnement», le Sénat entend la «procédure»(⁴⁸ ). Même si nous ne voyons pas clairement ce que le gouvernement entend par «fonctionnement», il est certain qu'il ne vise pas la procédure, puisque dans le même exposé des motifs, il qualifie explicitement cette dernière de matière bicamérale optionnelle (article 78 de la Constitution) (⁴⁹ ). S'il ne l'avait pas considérée comme telle, le gouvernement n'aurait du reste pas déposé deux projets

4.2. La note cite également d'autres avis du Conseil d'Etat ainsi que d'autres projets qualifiés par le gouvernement, qui sont censés démontrer que l'organisation, les compétences et le fonctionnement (sic ) des juridictions administratives relèvent toujours du bicaméralisme égalitaire.

Sans vouloir entamer une polémique inutile, nous tenons néanmoins à souligner que d'autres exemples pourraient illustrer le point de vue inverse. Citons en deux:

le projet de loi portant modification de la loi du 27 décembre 1973 relative au statut du personnel du corps opérationnel de la Gendarmerie (⁵⁰ ) a été qualifié de bicaméral optionnel par le gouvernement; la commission de concertation n'y a vu aucune objection et a approuvé à l'unanimité une réduction des délais (⁵¹ ); or, on peut se poser la question si cette modification de loi n'attribue pas au ministre de l'Intérieur la compétence d'une juridiction disciplinaire;

dans l'avis qu'il a rendu sur la proposition de loi sur le jeu (⁵² ), le Conseil d'Etat estime que l'organisation et la compétence d'une juridiction administrative relèvent du bicaméralisme égalitaire; donc pas la procédure?

4.3. Le raisonnement tenu dans la note du Sénat me paraît, pour diverses raisons, difficilement acceptable pour la Chambre.

4.3.1. Pourquoi faudrait-il que, pour les juridictions administratives, l'organisation, le fonctionnement et la procédure soient bicaméraux égalitaires alors que, pour les tribunaux ordinaires, seules l'organisation et les compétences sont bicamérales égalitaires? Pourquoi accorder au Sénat davantage de compétences pour les juridictions administratives que pour les tribunaux ordinaires, et ce, d'autant plus qu'à l'origine, il n'était même pas question d'accorder une compétence égale au Sénat pour cette matière (⁵³ ).

4.3.2. La note du Sénat qualifie de «compétences matérielles», des matières qui sont en réalité de simples prescriptions de procédure. Si l'on suit la définition du Sénat, on peut tout aussi bien affirmer qu'il n'existe guère de prescriptions de procédure en ce qui concerne les tribunaux administratifsLe Sénat va du reste beaucoup plus loin que le Conseil d'Etat et qualifie même de bicaméraux égalitaires des articles qui, selon le Conseil d'Etat, sont bicaméraux optionnels (⁵⁴ ).

4.3.3. La note du Sénat souligne qu'«une loi bicamérale égalitaire ne peut définir de manière générale les compétences d'une juridiction et une loi bicamérale optionnelle préciser ce qui est compris dans la définition générale, comme c'est envisagé dans les projets du gouvernement. Cela signifierait que l'abrogation de la disposition bicamérale égalitaire relative à la compétence rendrait caduques les dispositions bicamérales optionnelles, et qu'il y aurait, de fait, une hiérarchie entre les lois adoptées selon la procédure égalitaire et celles adoptées selon la procédure bicamérale optionnelle.».

Il suffit de pousser à fond ce raisonnement pour s'apercevoir qu'il ne tient pas. Dans ce cas, toute disposition relevant d'une manière ou d'une autre d'une disposition bicamérale égalitaire devrait en effet également être traitée selon la procédure bicamérale égalitaire et on aurait pu s'épargner la peine de réviser la Constitution en 1993

5.1. Nul ne conteste que les dispositions légales qui habilitent des juridictions autres que les cours et tribunaux ordinaires à connaître de litiges relatifs à des droits subjectifs de nature politique relèvent du bicaméralisme égalitaire.

Cela ne signifie pas pour autant qu'il faille considérer que toutes les dispositions relatives à des juridictions administratives portent exécution de l'article 146 de la Constitution et relèvent par conséquent du bicaméralisme égalitaire.

5.2. La Chambre a fait, à cet égard, une concession il y a environ un an et demi, en acceptant que non seulement l'organisation, mais également les compétences structurelles des tribunaux ordinaires relèvent de la procédure bicamérale égalitaire. Elle est à présent en quelque sorte prisonnière de cette concession, que l'on tente d'appliquer par analogie aux juridictions administratives.

Nous estimons que c'est aller relativement loin (sans pour autant être illogique) que d'établirainsi que le font le Conseil d'Etat et le Sénatun parallélisme entre l'organisation des cours et tribunaux visée à l'article 77, alinéa 1^er , 9° , de la Constitution et les lois visées aux articles 145 et 146 de la Constitution (article 77, alinéa 1^er , 3° , de la Constitution).

Si l'on devait toutefois décider d'aller aussi loin, il serait toutefois tout à fait illogique que pour les tribunaux ordinaires, seules l'organisation et les compétences «structurelles» relèvent du bicaméralisme égalitaire, alors que pour les tribunaux administratifs, l'organisation, l'ensemble des compétences et la procédure relèveraient de ce régime

Le gouvernement partage d'ailleurs cette analyse, puisque la scission en un projet bicaméral égalitaire et un projet bicaméral optionnel s'est effectuée grosso modo en fonction du critère «organisation + compétences «structurelles»».

5.3. Il importe donc au premier chef de savoir si l'on étend aux juridictions administratives le régime de compromis applicable aux tribunaux ordinaires. Ce n'est que lorsque cette question aurait été tranchée que l'on pourra examiner si certaines dispositions du projet bicaméral optionnel concernent la compétence «structurelle». Il paraît à cet égard indispensable que la commission de la Justice de la Chambre donne son avis sur cette question.

A. - Membres effectifs :	B. - Membres suppléants :

MM. Swaelen, Vanddenberghe.	MM. Bourgeois, Olivier.
MM. Lallemand, Mahoux.	MM. Hotyat, Istasse.
MM. Coveliers, Verhofstadt.	MM. Goovaerts, Goris.
MM. Erdman, Moens.	MM. Hostekint, Pinoe.
M. Foret.	M. Hatry.
Mme Willame-Boonen.	Mme Milquet.
M. Verreycken.	M. Raes.

A. - Membres effectifs :	B. - Membres suppléants :

MM. Lenssens, Tant.	MM. Van Parys, Ansoms.
MM. Eerdekens, Moureaux.	MM. Dighneef, Moriau.
MM. Dewael, Valkeniers.	MM. Van Belle, Verwilghen.
MM. Van der Maelen, Vanvelthoven.	MM. Landuyt, Vandenbossche.
M. Reynders.	M. Michel.
M. Langendries.	Mme de T'Serclaes.
M. Annemans.	M. Van den Eynde.

Le président du Sénat,	Le président de la Chambre des représentants,
F. SWAELEN	R. LANGENDRIES

1-83/2 (Sénat)
-83/2-1995 (Chambre)

1-83/2 (Sénat)
-83/2-1995 (Chambre)

Chambre des Représentants et Sénat de Belgique

SESSION ORDINAIRE 1997-1998 (*)

1-83/2 (Sénat)-83/2-1995 (Chambre)

1-83/2 (Sénat)-83/2-1995 (Chambre)

Chambre des Représentants et Sénat de Belgique

SESSION ORDINAIRE 1997-1998 (*)

1-83/2 (Sénat)
-83/2-1995 (Chambre)

1-83/2 (Sénat)
-83/2-1995 (Chambre)