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19 FÉVRIER 1999
Le CONSEIL D'ÉTAT, section de législation, première chambre, saisi par le président du Sénat, le 1er février 1999, d'une demande d'avis, dans un délai ne dépassant pas trois jours, sur « trois séries d'amendements sur une proposition de loi modifiant le Code judiciaire et la loi du 5 août 1991 sur la protection de la concurrence économique et une proposition de loi insérant un article 309bis dans le Code judiciaire et modifiant l'article 20 de la loi du 5 août 1991 sur la protection de la concurrence économique », a donné le 4 février 1999 l'avis suivant :
Conformément à l'article 84, alinéa 1er , 2º, des lois coordonnées sur le Conseil d'État, la demande d'avis doit indiquer les motifs qui en justifient le caractère urgent.
En l'occurrence, la motivation de la demande d'urgence fait référence à la circonstance que le Sénat souhaite pouvoir disposer de l'avis de la section de législation du Conseil d'État dans les plus brefs délais (1).
1. Les amendements soumis pour avis entendent modifier, d'une part, la proposition de loi modifiant le Code judiciaire et la loi du 5 août 1991 sur la protection de la concurrence économique (doc. Sénat, nº 1-614/1, 1996-1997) et, d'autre part, la proposition de loi insérant un article 309bis dans le Code judiciaire et modifiant l'article 20 de la loi du 5 août 1991 sur la protection de la concurrence économique (doc. Sénat, nº 1-417/1, 1995-1996).
Les amendements ont principalement trait à des dispositions relatives aux compétences et à la procédure devant le Conseil de la concurrence, la cour d'appel de Bruxelles et le Conseil d'État. Ils tendent à inscrire dans l'une des propositions des dispositions visées à l'article 77 de la Constitution et dans l'autre, des dispositions visées à l'article 78 de la Constitution.
L'examen des amendements soulève dès lors la question de la procédure législative qui doit être suivie en application des articles constitutionnels précités pour les différentes dispositions que les amendements transfèrent d'une proposition à l'autre.
2.1. En vertu de l'article 77, alinéa 1er , 8º, de la Constitution, la Chambre des représentants et le Sénat sont compétents sur un pied d'égalité pour « les lois relatives au Conseil d'État ». Cette disposition constitutionnelle vise toute disposition concernant l'organisation, y compris le statut des membres, et la compétence du Conseil d'État ou la procédure devant celui-ci. En effet, il n'y a pas lieu d'admettre que le constituant ait voulu s'en tenir exclusivement à la norme énoncée dans les lois coordonnées sur le Conseil d'État pour définir le champ d'application de la disposition constitutionnelle précitée. Le recours à un tel critère formel impliquerait, en réalité, que l'égalité de compétence de la Chambre des représentants et du Sénat concernant la législation relative au Conseil d'État pourrait être entièrement vidée de son sens si les modifications apportées à cette législation n'étaient pas incorporées dans les lois coordonnées sur le Conseil d'État mais dans d'autres lois.
2.2. En vertu de l'article 77, alinéa 1er , 9º, de la Constitution, la Chambre des représentants et le Sénat sont compétents sur un pied d'égalité pour « l'organisation des cours et tribunaux ». Comme le Conseil d'État, section de législation, l'a déjà relevé à plusieurs reprises, cette disposition ne peut être lue d'une manière isolée mais doit notamment être comprise à la lumière de la règle énoncée à l'article 77, alinéa 1er , 3º, de la Constitution, dont il résulte que non seulement l'organisation (2), mais également la compétence des cours et tribunaux, constituent une matière intégralement bicamérale. À cet égard, il peut être fait référence plusparticulièrement à l'avis L. 24 111/AG-AV/2/V L. 24 594/AG-AV/2/V des 10 et 18 octobre 1995 (3) dans lequel on peut lire :
« L'article 77, alinéa 1er , 9º, de la Constitution ne peut, cependant, être lu de manière isolée. Il doit, en particulier, être compris à la lumière des dispositions inscrites expressément dans l'article 77, alinéa 1er , 3º, de la Constitution ainsi que de celles auxquelles cet article fait implicitement référence. L'économie du texte constitutionnel autant que son intelligence et sa cohérence veulent que les procédures du bicaméralisme égalitaire valent tant pour l'organisation des cours et tribunaux que pour la détermination de leurs attributions.
Raisonner autrement conduirait à de singulières anomalies. Pour ne prendre qu'un exemple, la définition des attributions des tribunaux qui connaissent des contestations ayant pour objet des droits civils relèverait de l'article 78 de la Constitution, mais celle des tribunaux qui connaissent des contestations ayant pour objet des droits politiques tomberait dans le champ de l'article 77 de la Constitution. Si l'on connaît les difficultés que la doctrine et la jurisprudence éprouvent parfois à distinguer ces deux types de contestations, il est permis de se demander si le constituant a voulu délibérément introduire une complication supplémentaire dans le processus de confection des lois ou s'il n'a pas cherché à concevoir, en matière de justice, un même régime législatif.
En d'autres termes, l'article 77, alinéa 1er , 9º, de la Constitution ne vient pas limiter la portée qu'il convient de donner à l'article 77, alinéa 1er , 3º, de la même Constitution. Au contraire, il la complète. Pour autant que de besoin (...), il précise que, dans le domaine de l'aménagement des institutions de justice, il y a lieu, de toute évidence, de comprendre l'organisation des cours et tribunaux. Cette précision pouvait paraître utile dans la mesure où l'article 77, alinéa 1er , 3º, ne contenait pas expressis verbis cette indication et où seule une interprétation de l'article 146 et des dispositions qui s'y agrègent permet d'arriver à la même conclusion.
En effet, concernant, il est vrai, la répartition des compétences entre l'État, les communautés et les régions, on peut lire dans la jurisprudence de la Cour d'arbitrage, sur la disposition de l'ancien article 94 de la Constitution selon lequel « Nul tribunal, nulle juridiction contentieuse ne peut être établi qu'en vertu d'une loi », que « C'est en vertu de cette disposition constitutionnelle que le législateur détermine les compétences des juridictions de l'Ordre judiciaire et des juridictions administratives » (4). Selon cette jurisprudence, les compétences des cours et tribunaux trouvent leur fondement dans l'ancien article 94 de la Constitution, actuellement l'article 146 de la Constitution (5). Cette dernière disposition constitutionnelle figure à l'article 77, alinéa 1er , 3º, afin que les lois visées à l'article 146 de la Constitution soient de la compétence sur un pied d'égalité de la Chambre et du Sénat. Ainsi, c'est non seulement l'« organisation », mais aussi la « compétence » des cours et tribunaux qui sont des matières intégralement bicamérales. ».
La procédure devant les cours et tribunaux est par contre une matière relevant du bicaméralisme imparfait. En effet, il ne s'agit pas en l'occurrence d'une matière réservée à la « loi » par la Constitution (6), de sorte qu'il ne peut être déduit de la combinaison du 3º et du 9º de l'article 77, alinéa 1er , de la Constitution que cette matière constituerait elle aussi une matière intégralement bicamérale.
2.3. En vertu de l'article 77, alinéa 1er , 3º, de la Constitution, la Chambre des représentants et le Sénat sont compétents sur un pied d'égalité en ce qui concerne, notamment, les lois visées à l'article 146 de la Constitution. Dès lors que la création de juridictions administratives trouve son fondement légal dans cet article de la Constitution (7), les projets qui règlent l'organisation et la compétence (voir 2.2.) de ces juridictions, doivent être traités selon la procédure bicamérale parfaite.
3. Les principes exposés aux 2.1. à 2.3. donnent lieu aux conclusions suivantes en ce qui concerne les amendements soumis pour avis.
Amendement nº 27 à la proposition de loi nº 1-417.
Bien qu'il soit d'usage d'écrire « proposition de loi modifiant la loi du ... », il peut être admis en l'espèce qu'il soit écrit « proposition de loi modifiant certains articles de la loi du 5 août 1991 ... », étant donné que l'application de la règle usuelle peut impliquer que la proposition de loi nº 1-417 porterait le même intitulé que la proposition de loi nº 1-614.
Amendement nº 28 à la proposition de loi nº 1-417.
Amendement nº 169 à la proposition de loi nº 1-614.
Ces amendements transfèrent, de la proposition de loi nº 1-614 dans la proposition de loi nº 1-417, l'article 42 en projet de la loi du 5 août 1991, qui traite des questions préjudicielles concernant le caractère licite d'une pratique de concurrence.
Seul l'alinéa 1er du paragraphe 1er attribue une compétence à la Cour d'appel de Bruxelles et peut être considéré comme une matière pour laquelle il convient de suivre la procédure bicamérale parfaite visée à l'article 77 de la Constitution. Les autres dispositions de l'article 42 en projet n'attribuent aucune compétence à d'autres juridictions, mais comportent les modalités prévues pour poser des questions préjudicielles. Elles concernent les cas où une question préjudicielle doit être posée, la procédure qui doit être suivie à cet égard, ainsi que l'effet de la décision relative à la question préjudicielle. Il s'agit là d'aspects de la procédure devant les juridictions concernées, ce qui constitue une matière pour laquelle il y a lieu d'observer la procédure bicamérale imparfaite au sens de l'article 78 de la Constitution.
Amendement nº 29 à la proposition de loi nº 1-417.
Amendement nº 170 à la proposition de loi nº 1-614.
Ces amendements transfèrent l'article 43 en projet de la loi du 5 août 1991, lequel traite du recours dont peuvent faire l'objet les décisions du Conseil de la concurrence et de son président, de la proposition de loi nº 1-614 dans la proposition de loi nº 1-417.
Seul l'alinéa 1er du paragraphe 1er de l'article 43 en projet peut être considéré comme une matière pour laquelle il y a lieu de suivre la procédure bicamérale parfaite, dès lors qu'il attribue une compétence à la Cour d'appel de Bruxelles. Toutes les autres dispositions concernent la procédure relative à ce recours ainsi que les effets du recours, et portent dès lors sur une matière pour laquelle il y a lieu de suivre la procédure bicamérale imparfaite.
Amendement nº 30 à la proposition de loi nº 1-417.
Amendement nº 171 à la proposition de loi nº 1-614.
Amendement nº 39 à la proposition de loi nº 1-417.
Amendement nº 180 à la proposition de loi nº 1-614.
Les deux premiers amendements transfèrent l'article 43bis en projet de la loi du 5 août 1991, de la proposition de loi nº 1-614 dans la proposition de loi nº 1-417.
Les deux amendements suivants ne transfèrent que les paragraphes 1er et 3 dudit article 43bis en projet, de la proposition de loi nº 1-614 dans la proposition de loi nº 1-417 et maintiennent les autres paragraphes mais en les réunissant en un nouvel article 43ter en projet dans la proposition de loi 1-614.
L'article 43bis en projet de la loi du 5 août 1991 comporte des dispositions relatives à la compétence du Conseil d'État et à la procédure devant celui-ci. Il règle par conséquent une matière qui doit être traitée selon la procédure bicamérale parfaite. L'article en projet doit dès lors être transféré intégralement dans la proposition de loi nº 1-417.
Amendement nº 31 à la proposition de loi nº 1-417.
Amendement nº 172 à la proposition de loi nº 1-614.
Ces amendements transfèrent l'article 56bis en projet de la loi du 5 août 1991, de la proposition de loi nº 1-614 dans la proposition de loi nº 1-417.
Cet article confère au Roi le pouvoir de coordonner les dispositions de la loi du 5 août 1991 et les dispositions qui auraient expressément ou implicitement modifié cette loi. L'attribution d'un tel pouvoir ne relève d'aucune des matières pour lesquelles il convient de suivre la procédure bicamérale parfaite en vertu de l'article 77 de la Constitution. Cette constatation n'est pas infirmée par le fait que sur la base de la disposition en projet, des dispositions relevant du bicaméralisme parfait peuvent également être intégrées dans la coordination : le Roi ne peut pas, en effet, modifier sur le fond les dispositions à coordonner, de sorte qu'en intégrant dans la coordination des dispositions relevant du bicaméralisme parfait, il ne règle pas les matières sur lesquelles ces dispositions portent.
Amendement nº 32 à la proposition de loi nº 1-417.
Amendement nº 45 à la proposition de loi nº 1-417.
Amendement nº 173 à la proposition de loi nº 1-614.
Amendement nº 186 à la proposition de loi nº 1-614.
Ces amendements concernent le régime transitoire. Étant donné que le règlement de procédure devant la cour d'appel et le Conseil de la concurrence est une matière pour laquelle il convient de suivre la procédure bicamérale imparfaite, l'article 49 en projet de la proposition de loi 1-614 doit être maintenu.
Amendement nº 33 à la proposition de loi nº 1-417.
Amendement nº 174 à la proposition de loi nº 1-614.
Ces amendements transfèrent l'article 18bis en projet de la loi du 5 août 1991, qui traite du secret professionnel des membres du Conseil de la concurrence, de la proposition de loi nº 1-614 dans la proposition de loi nº 1-417.
Cet article concerne le statut des membres du Conseil de la concurrence et porte par conséquent sur une matière pour laquelle il y a lieu de suivre la procédure bicamérale parfaite.
Amendement nº 34 à la proposition de loi nº 1-417.
Amendement nº 175 à la proposition de loi nº 1-614.
Amendement nº 35 à la proposition de loi nº 1-417.
Amendement nº 176 à la proposition de loi nº 1-614.
Amendement nº 36 à la proposition de loi nº 1-417.
Amendement nº 177 à la proposition de loi nº 1-614.
Ces amendements transfèrent une série de nouvelles dispositions en projet de la loi du 5 août 1991, de la proposition de loi nº 1-614 dans la proposition de loi nº 1-417.
Toutes ces dispositions concernent la procédure devant le Conseil de la concurrence et portent donc sur une matière pour laquelle il convient de suivre la procédure bicamérale imparfaite.
Amendement nº 37 à la proposition de loi nº 1-417.
Amendement nº 178 à la proposition de loi nº 1-614.
Ces amendements transfèrent les modifications en projet de l'article 33 de la loi du 5 août 1991, de la proposition de loi nº 1-614 dans la proposition de loi nº 1-417.
Ces dispositions en projet ne semblent pas avoir de rapport avec l'organisation ou la compétence du Conseil de la concurrence et portent donc sur une matière qui doit être traitée selon la procédure bicamérale imparfaite.
Amendement nº 38 à la proposition de loi nº 1-417.
Amendement nº 179 à la proposition de loi nº 1-614.
Ces amendements transfèrent le nouveau paragraphe 1er , alinéas 3 et 4, ainsi que le paragraphe 2 de l'article 34 en projet de la loi du 5 août 1991, de la proposition de loi nº 1-614 dans la proposition de loi nº 1-417.
Les dispositions en projet semblent ne pas avoir de rapport avec l'organisation ou la compétence du Conseil de la concurrence et portent donc sur une matière qui doit être traitée selon la procédure bicamérale imparfaite.
Amendement nº 40 à la proposition de loi nº 1-417.
Amendement nº 181 à la proposition de loi nº 1-614.
Ces amendements transfèrent l'article 10 en projet de la loi du 5 août 1991, de la proposition de loi nº 1-614 dans la proposition de loi nº 1-417.
Cette disposition définit la compétence du Conseil de la concurrence en matière d'opérations de concentration. C'est la phrase introductive du paragraphe 1er de l'article 10 en projet qui prévoit l'attribution effective de compétence au Conseil. Seul cet élément relève de la procédure bicamérale parfaite; les autres dispositions du paragraphe 1er ainsi que les paragraphes 2 à 4 concernent les critères que le Conseil applique pour apprécier les opérations de concentration, de sorte qu'il s'agit de dispositions qui doivent être traitées selon la procédure bicamérale imparfaite.
Amendement nº 41 à la proposition de loi nº 1-417.
Amendement nº 182 à la proposition de loi nº 1-614.
Ces amendements transfèrent les modifications en projet de l'article 12 de la loi du 5 août 1991, de la proposition de loi nº 1-614 dans la proposition de loi nº 1-417.
Ces dispositions concernent uniquement la procédure devant le Conseil de la concurrence, laquelle est une matière qui doit être traitée selon la procédure bicamérale imparfaite.
Amendement nº 42 à la proposition de loi nº 1-417.
Amendement nº 183 à la proposition de loi nº 1-614.
Ces amendements transfèrent le paragraphe 3 en projet de l'article 18 de la loi du 5 août 1991, de la proposition de loi nº 1-614 dans la proposition de loi nº 1-417.
Le premier segment de la première phrase confère au Conseil de la concurrence le pouvoir de statuer sur la récusation de ses membres lorsque celle-ci est contestée. Cette attribution de compétence relève de la procédure bicamérale parfaite. Par ailleurs, la disposition en projet contient des règles de procédure qui doivent être suivies lors de l'examen de la demande de récusation. Il y a lieu de suivre la procédure bicamérale imparfaite pour adopter de telles règles.
Amendement nº 43 à la proposition de loi nº 1-417.
Amendement nº 184 à la proposition de loi nº 1-614.
Ces amendements transfèrent la modification en projet du paragraphe 2 de l'article 19 de la loi du 5 août 1991, de la proposition de loi nº 1-614 dans la proposition de loi nº 1-417.
Cette disposition, qui concerne les experts et témoins, ne porte que sur la procédure devant le Conseil de la concurrence et doit dès lors être considérée comme une disposition qu'il convient de traiter selon la procédure bicamérale imparfaite.
Amendement nº 44 à la proposition de loi nº 1-417.
Amendement nº 185 à la proposition de loi nº 1-614.
Ces amendements transfèrent l'article 54bis en projet de la loi du 5 août 1991 qui déclare la loi du 15 juin 1935 sur l'emploi des langues en matière judiciaire applicable aux procédures prévues dans la loi du 5 août 1991, de la proposition de loi nº 1-614 dans la proposition de loi nº 1-417.
La réglementation de l'emploi des langues en matière judiciaire est une matière relevant du bicaméralisme imparfait. En effet, cette réglementation peut être considérée comme prise en application de l'article 30 de la Constitution, lequel confie au législateur le soin de régler l'emploi des langues pour les actes de l'autorité publique et pour les affaires judiciaires. Cette disposition constitutionnelle n'apparaît pas dans la liste des lois énumérées à l'article 77, alinéa 1er , 3º, de la Constitution, qui doivent être adoptées selon la procédure bicamérale parfaite. La réglementation de l'emploi des langues ne peut pas non plus être considérée comme un aspect de « l'organisation des cours et tribunaux » au sens de l'article 77, alinéa 1er , 9º, de la Constitution.
La chambre était composée de :
M. D. VERBIEST président;
MM. M. VAN DAMME et J. SMETS, conseillers d'État;
MM. G. SCHRANS et E. WEYMEERSCH, assesseurs de la section de législation;
Mme A. BECKERS, greffier.
La concordance entre la version néerlandaise et la version française a été vérifiée sous le contrôle de M. J. SMETS.
Le rapport a été présenté par M. J. VAN NIEUWENHOVE, auditeur adjoint. La note du Bureau de coordination a été rédigée et exposée par M. E. VANHERCK, référendaire.
| Le greffier, | Le président, |
| A. BECKERS. | D. VERBIEST. |
(1) En soi, le souhait du demandeur de l'avis de disposer de ce dernier dans les plus brefs délais ne justifie pas adéquatement l'urgence de la demande. En l'espèce, il convient toutefois de tenir compte de la nature de l'objet de la demande, savoir une série d'amendements à deux propositions de loi se trouvant déjà à un stade très avancé de l'examen parlementaire. Vu cette circonstance, la demande d'avis est urgente par sa nature même et elle doit être réputée faire référence à cette circonstance.
(2) Y compris le statut des membres.
(3) Doc. Chambre, nº 364-1, 95/96.
(4) Cour d'arbitrage, nº 40/92, 13 mai 1992, B. 3. Comparez également Cour d'arbitrage, nº 41/90, 21 décembre 1990, B. 3.
(5) Il en va autrement de la procédure ou des règles de procédure qui continuent de relever du législateur uniquement en vertu de sa compétence résiduelle : Cour d'arbitrage, nº 49/93, 24 juin 1993, B. 4.
(6) Cour d'arbitrage, nº 49/93, 24 juin 1993, cons. B. 4.
(7) Cour d'arbitrage, nº 25/97, 30 avril 1997, cons. B. 4.