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SÉANCES DU JEUDI 30 AVRIL 1998 |
VERGADERINGEN VAN DONDERDAG 30 APRIL 1998 |
M. le président. L'ordre du jour appelle la demande d'explications de Mme Willame au secrétaire d'État à la Coopération au développement, adjoint au Premier ministre.
La parole est à Mme Willame.
Mme Willame-Boonen (PSC). Monsieur le président, voici plus de deux ans que M. le secrétaire d'État s'est lancé dans une réforme de longue haleine, celle de la coopération au développement de la Belgique. Il faut saluer le dynamisme, l'idéal et le coeur sinon la passion dont M. le secrétaire d'État a fait preuve depuis qu'il a pris en charge la gestion de son département. La solidarité avec les pays moins favorisés que le nôtre est une nécessité morale mais aussi une nécessité économique et politique. Le développement est un cercle vertueux qui profite à tous. Dans un contexte de mondialisation des échanges, il n'est pas viable à long terme que persistent des inégalités inacceptables. Il faut reconnaître que, malgré les discours et les principes, il est difficile de pratiquer une politique de coopération au développement à la hauteur de nos ambitions.
Le chiffre mythique des 0,7 % du P.N.B. reste un idéal, mais qui n'est pas accessible à court terme. La coopération au développement doit, comme toute politique publique, viser à l'efficacité des moyens utilisés pour atteindre des objectifs pertinents. Prenant en considération les résultats de l'analyse effectuée par la commission de suivi de l'A.G.C.D., M. le secrétaire d'État a proposé un plan pour une coopération internationale. L'administration de la coopération va subir une réforme majeure par la création de la C.T.B. Le secteur est en pleine restructuration.
À côté de l'aide publique belge, M. le secrétaire d'État a mis l'accent sur le rôle des organisations non gouvernementales dans la réalisation de notre action de solidarité internationale. Nul ne contestera que M. le secrétaire d'État est certainement le plus « O.N.Giste » de ces dernières années.
M. le secrétaire d'État a entamé voici deux ans une réforme du statut des O.N.G. qui a abouti à de nouvelles règles établies par l'arrêté royal du 18 juillet 1997 et par l'arrêté ministériel du 11 septembre 1997. Ces nouveaux textes ont pour objectif de rationaliser la gestion du financement des O.N.G, de renforcer le contrôle et l'évaluation, de renforcer le professionnalisme et la cohérence de leurs activités et de stimuler la collaboration entre les O.N.G. Afin de s'adapter aux nouvelles règles dans des délais assez courts pour respecter les échéances de l'agrément et des procédures de subsidiation, les O.N.G. ont été soumises à une surcharge administrative importante. Elles craignent de ne pas recevoir les fruits de leur labeur.
Les premiers chiffres disponibles pour le financement des programmes et du plan d'action 1998 font craindre à de nombreuses organisations de ne plus être en mesure de poursuivre leur action de développement dans les meilleures conditions. Les O.N.G. de petite taille seraient d'autant plus sensibles aux nouvelles règles de fonctionnement. Ces craintes ont été répercutées dans les médias et au sein de notre assemblée. Les projets de réforme sont souvent traumatisants pour ceux qui en font l'objet. Un effort de pédagogie particulier est donc plus que jamais nécessaire. Voilà pourquoi je me permettrai de remettre l'ouvrage sur le métier et de revenir sur différents aspects concernant les résultats du cofinancement des O.N.G.
Lors de la conception même de la réforme, nous avions pu partager avec M. le secrétaire d'État notre préoccupation quant au sort des petites O.N.G. qui ne semblaient pas correspondre au modèle envisagé par la réforme. Il apparaît aujourd'hui qu'il subsiste deux problèmes : un problème de modèle et un problème de répartition des fonds disponibles.
Le secrétaire d'État pourrait-il présenter un premier bilan de l'application de sa réforme, notamment au niveau de l'acceptation ou non des demandes d'agrément, des programmes et des plans d'action 1998 ? Est-il optimiste quant aux premiers résultats ? Pourrait-il décrire les procédures et les critères utilisés pour effectuer les choix et indiquer les intervenants qui ont appliqué les procédures ? Il apparaît que les procédures de choix ne seraient pas aussi transparentes que l'on pourrait le souhaiter et que certaines O.N.G. n'auraient pas reçu de motivation au refus des demandes introduites.
La réforme avait encouragé les petites O.N.G. à former des consortiums afin de bénéficier d'un cofinancement plus avantageux. Il semble que le résultat ne soit pas à la hauteur des promesses et que les financements obtenus par ces consortiums soient inférieurs à la somme des financements obtenus antérieurement par les O.N.G. séparées, et même, que ces O.N.G. auraient pu obtenir plus de subsides en n'entrant pas dans un consortium. Quel est le bilan de l'incitation à la collaboration entre O.N.G. ?
Les demandes de subsides introduites par les O.N.G. ont dépassé l'enveloppe disponible. Comment et par qui ont été effectuées les expertises qualitatives des programmes introduits ? Comment ont été effectués les arbitrages budgétaires nécessaires ? Quels étaient les modes de calcul et les critères utilisés ? Quels sont les résultats obtenus ? Il apparaît que les avis préparés par l'administration n'auraient pas été suivis. Il existe certainement des raisons objectives justifiant que certaines O.N.G. reçoivent 8 % de leurs demandes et d'autres, 100 %, mais il apparaît que certaines O.N.G. se plaignent d'un manque de transparence et ne comprennent pas complètement les calculs effectués.
Depuis 1991, les réformes successives du cofinancement des O.N.G. ont, par le mode de fonctionnement adopté, privilégié les O.N.G. de taille importante. Au regard de la différence de structuration des O.N.G. entre la partie néerlandophone et la partie francophone, les O.N.G. francophones de taille réduite ont l'impression d'être victimes d'un déséquilibre croissant. Il semble que la nouvelle réforme accentue encore ce déséquilibre. Quelles sont les initiatives que M. le secrétaire d'État compte prendre afin de procéder à un rééquilibrage ?
En conclusion de cette demande d'explications, je souhaiterais soulever deux points supplémentaires. Le premier concerne les modes de calcul basés sur une moyenne des subsides obtenus au cours des trois années précédentes. Selon nos informations, il apparaît que ces bases de calcul seraient faussées du fait que des projets auraient été repoussés d'année en année à cause de la réforme. Je crois qu'il faudrait en tenir compte.
Le second problème porte sur l'année 1998. Certaines O.N.G. éprouveront des difficultés financières certaines cette année si des marges de manoeuvre budgétaire ne sont pas trouvées pour rectifier la situation. Je plaide avec vigueur pour que des rallonges soient dégagées afin de ne pas porter préjudice aux O.N.G. dont les actions de développement seraient mises en difficulté, préjudice qui se répercutera sur ceux que nous souhaitons aider. La question que j'aimerais dès lors poser à M. le secrétaire d'État est celle de savoir s'il envisage des moyens budgétaires supplémentaires afin de corriger les effets pervers les maladies de jeunesse de l'application de la réforme.
Je suis consciente des difficultés d'exposer une matière aussi technique à la tribune de notre assemblée, mais étant donné le peu de monde présent en séance, cela ne devrait pas poser trop de problèmes. Cependant, je serais reconnaissante à M. le secrétaire d'État s'il pouvait appuyer son exposé sur des données chiffrées et des statistiques claires.
M. le président. La parole est à M. Mahoux.
M. Mahoux (PS). Monsieur le président, j'ai écouté avec intérêt la demande d'explications de Mme Willame. Cette intervention reprend, en les enrichissant, les questions orales qui ont été posées au secrétaire d'État, voici trois semaines, par quelques sénateurs dont moi-même. Après ce laps de temps, j'aimerais savoir si les réponses du secrétaire d'État ont évolué.
En me démarquant quelque peu du questionnement de Mme Willame, je dirais que nous étions nombreux à nous interroger, et plus particulièrement les O.N.G. francophones, sur les distorsions existant en matière de répartition entre les O.N.G. néerlandophones et les O.N.G. francophones.
Des contacts ont eu lieu, je crois, entre le secrétaire d'État et les représentants des O.N.G. tant francophones que néerlandophones. Dans la partie néerlandophone du pays, certaines O.N.G. auraient en tout cas réagi sur la manière particulièrement injuste dont elles ont été traitées.
Si les bruits qui circulent se vérifient et si le contact est véritablement rétabli entre le cabinet du secrétaire d'État et les O.N.G. ou leurs structures représentatives, je ne puis que m'en réjouir. Cela dit, il me paraît indispensable d'appliquer les mêmes critères à tout le monde dans le cadre des politiques qui ont été initiées par le secrétaire d'État et qui visaient à améliorer le travail des organisations non gouvernementales au bénéfice des pays dans lesquels ces organisations travaillent.
Deux problèmes se posent. Le premier, assez immédiat, a trait à la possibilité de continuité du travail effectué. La répartition ou les décisions que nous espérons provisoires mettent en péril la présence sur le terrain des coopérants. Ce n'est pas au secrétaire d'État que je dois rappeler la nécessité de continuité, en termes d'efficacité, dans les actions entreprises non seulement par les O.N.G. sur le terrain mais aussi par l'aide bilatérale directe et donc, par notre coopération.
Par ailleurs, il me paraît indispensable de procéder à une correction pour l'année 1998 et d'envisager une rectification des programmes pro-reconnus à partir de 1999. Je ne reviendrai pas sur ce qui a été dit voici trois semaines. Je pense que les analyses effectuées ont été à l'origine d'un échange d'arguments et de chiffres. J'ose espérer que ces discussions entre, d'une part, le Parlement et le secrétaire d'État et, d'autre part, ce dernier et les O.N.G. entraîneront des modifications dans ces répartitions afin de permettre aux organisations de l'ensemble du pays de poursuivre leurs missions pour le bien-être des populations concernées, ce qui est l'objectif principal, je dirais même le seul objectif, de notre Coopération au Développement.
M. le président. La parole est à M. Moreels, secrétaire d'État.
M. Moreels, secrétaire d'État à la Coopération au Développement, adjoint au Premier ministre. Monsieur le président, le dialogue que j'entamerai dès le 6 mai prochain avec les fédérations est en pleine préparation.
Les questions soulevées par Mme Willame, complétées de certaines remarques formulées par M. Mahoux, ayant déjà été posées, les réponses que je vais vous apporter vous seront dès lors déjà connues partiellement.
Pour être le plus précis possible, je répondrai ponctuellement à chaque question.
Par ailleurs, il est important que vous sachiez que plus des trois quarts des plans d'action qui ont été acceptés ont été soumis à ma signature. À l'heure actuelle, pour la plupart des O.N.G., j'ai approuvé les moyens financiers qui leur sont destinés.
Pour répondre à votre première question concernant le nombre d'acceptations, les refus, les critères, les procédures, les transparences, les analyses qualitatives et quantitatives et les experts, je me permets de vous communiquer les renseignements suivants.
Une demande d'agrément a été introduite par 156 O.N.G. et, à ce jour, 129 organisations ont été agréées.
Ces O.N.G. ont introduit 79 programmes, ce qui indique clairement qu'un nombre important d'O.N.G. se sont groupées en consortium.
Lors d'un premier examen, 31 programmes ont été approuvés totalement, 25 en partie, et 23 ont été refusés.
J'ai accepté qu'il y ait une procédure d'appel et, parmi les 23 O.N.G. ou consortiums dont le programme avait été refusé, 20 ont effectivement fait appel. Lors du second examen, 2 programmes ont été approuvés totalement, 7 partiellement, et 11 se sont vu confirmer le refus. Au total, sur les 79 programmes présentés, 65 ont été approuvés en tout ou en partie.
Chaque programme a été examiné par deux experts indépendants selon une grille de lecture commune et, séparément, par des fonctionnaires de l'administration. Au cours de réunions de synthèse, les avis ont été confrontés, harmonisés et synthétisés. Les programmes qui ont été réexaminés en appel, l'ont été par des experts différents de ceux qui ont procédé à l'examen en première lecture.
Pour ces 65 programmes approuvés, 63 plans d'action demandes de financement pour l'année 1998 ont été approuvés selon la même procédure.
Sur la base de cet examen, le volume financier des plans d'action répondant aux critères de qualité était beaucoup plus élevé que les moyens financiers disponibles. En effet, pour les seules activités de financement de partenaires à savoir les projets dans le sud , d'éducation et d'offre de services, les actions acceptables représentaient 2,6 milliards de francs belges alors que seulement 1,6 milliard de francs belges sont prévus au budget.
Compte tenu de cette contrainte budgétaire, il a dès lors fallu procéder à une réduction des subsides en fonction des critères suivants : pour chaque plan d'action, il a été décidé que le montant du subside qui serait accordé cette année ne pouvait être augmenté que de 35 % maximum pour les petites O.N.G. et de 5 % maximum pour les plus grandes, par rapport aux années précédentes.
Entre ces deux valeurs-limites d'augmentation maximale autorisée, une réduction linéaire a été appliquée. Cette éventuelle augmentation maximale autorisée a ensuite été multipliée par différents coefficients pour tenir compte des éléments suivants : l'élément « consortium » : pour un consortium, on a employé le facteur 1, pour une O.N.G. individuelle on a employé le facteur 0,7; l'élement « analyse qualitative »; l'élément « présence dans les P.M.A. »; les subsides auxquels l'O.N.G. a droit pour ses anciens projets approuvés antérieurement; en application de l'article 6 de l'arrêté royal, un seuil minimum, en deçà duquel l'effet de toute réduction a été supprimé, a été établi afin de protéger les petites O.N.G. Ce seuil minimum est de 2 millions de francs pour le financement de partenaires et de 1,5 million pour l'éducation. Je vous transmettrai le détail des chiffres.
Ces procédures sont relativement techniques mais ont été appliquées de la même manière à toutes les O.N.G. Ces critères ont également été transmis pour information aux fédérations des O.N.G. dès le 13 mars dernier.
Les experts indépendants qui ont examiné les plans d'action au niveau qualitatif sont des personnes reconnues pour leur connaissance du secteur de la coopération et notamment la coopération non gouvernementale. Ils sont indépendants des O.N.G. au sens de la définition d'indépendance inscrite dans l'arrêté royal et proviennent de différentes institutions scientifiques ou bureaux d'études ayant des orientations philosophiques variées : E.C.D.P.M., Commissariat général aux réfugiés, U.L.B., K.U.L., R.U.C.A., U.C.L., R.U.G., bureau d'études indépendants.
Même s'il faut admettre qu'une réforme d'une telle ampleur ne peut être mise en place sans d'éventuelles maladies de jeunesse, je tire personnellement les premières conclusions suivantes de la mise en oeuvre de cette réforme.
Premièrement, l'administration s'est efforcée de respecter au mieux les délais particulièrement courts nous nous situions dans une période de transition :deux mois de moins pour traiter les dossiers qu'en période « normale ».
Deuxièmement, toutes les O.N.G. sont informées du subside qu'elles obtiendront pour cette année alors qu'auparavant, de petites O.N.G. qui n'introduisaient leur dossier que projet par projet devaient attendre toute l'année et parfois beaucoup plus pour obtenir un subside.
Troisièmement, le fait d'attribuer à toutes les O.N.G. le montant des subsides accordés conduit à connaître tous les montants en même temps et comparer : cela provoque des réactions mais aussi et c'est positif un effet de transparence.
Quatrièmement, la procédure appliquée au niveau de l'examen qualitatif par les experts, a souligné la nécessité d'approfondir certains aspects concernant les programmes des O.N.G. cohérence, qualité du partenariat, ... : l'évaluation envisagée dès cette année de certains de ces aspects devrait conduire à une amélioration en profondeur de la qualité et de la cohérence de ces programmes.
Quel est le bilan de l'incitation des O.N.G. à se regrouper en consortium ?
Cette volonté politique de favoriser la collaboration des O.N.G. entre elles a été reconnue comme opportune par le monde des O.N.G. Cela s'est traduit dans la réalité l'année passée.
Étant donné que l'analyse des programmes a été effectuée en partie sur la base de la cohérence, les consortiums ont sans doute eu plus de difficultés à répondre à ce critère vu leur constitution récente. Par ailleurs, vu les limites budgétaires évoquées ci-dessus, il a fallu procéder à des réductions en tenant compte du passé, les consortiums n'ayant pas ou peu de programmes dans le passé ont sans doute été également handicapés à ce niveau, mais de façon inégale. J'en tiendrai compte dans le futur. J'admets donc que, comme pour bien des réformes, un certain nombre de problèmes d'adaptation doivent être traités.
Les concertations qui auront lieu permettront d'aborder ces problèmes : la qualité des experts et leur fidélisation, la relation des actions éducatives par rapport au financement des projets, la possibilité d'une formation supplémentaire. Aujourd'hui encore, nous avons abordé avec mon administration, la possibilité, pour les nouveaux consortiums, de concevoir des programmes qui auraient des chances d'être acceptés. Tous ces points seront donc discutés lors de la concertation qui débutera le 6 mai.
La quatrième question que vous posez porte sur la répartition entre néerlandophones et francophones.
M. Mahoux, vice-président,
prend la présidence de l'assemblée
Aucun critère d'ordre linguistique n'a été utilisé durant l'examen qualitatif des plans d'action ni durant la réduction pour cause de manque de moyens budgétaires.
Toutefois si l'on veut examiner a posteriori le résultat de la subsidiation selon le « rôle linguistique des O.N.G. », je tiens à faire connaître cette répartition, telle qu'elle ressort des chiffres établi par l'administration, et l'évolution de cette réception.
Si l'on examine uniquement les plans d'action 98, c'est-à-dire la décision d'aujourd'hui, pour les seules activités de financements de partenaires, d'éducation et d'offre de services, la répartition est la suivante : francophones : 15,88 %, néerlandophones : 48,71 %, bilingues : 35,41 %.
Mais, dans la mesure où nous sommes en période de transition et que des décisions du passé auront des implications financières cette année, il faut aussi tenir compte de ce que les O.N.G. recevront durant 1998 pour ces mêmes types d'actions sur la base de décisions prises les années précédentes et, dans ce cas, la répartition est : francophones : 19,39 %, néerlandophones : 43,37 %, bilingues : 37,24 %.
Excusez-moi si je cite tant de données chiffrées mais il s'agit d'un problème très sensible.
Je souhaiterais surtout attirer votre attention sur l'évolution dans laquelle nous nous situons. En effet, alors que rien dans les textes légaux n'impose de tenir compte du rôle linguistique des O.N.G. pour déterminer l'affectation des subsides, j'ai toujours été attentif à ne pas aggraver le déséquilibre qui existe entre les O.N.G. des deux communautés du pays. Ce déséquilibre relève du passé compte tenu de la mobilisation, de la structure et de l'évolution du monde des O.N.G. dans les deux communautés. En effet, le cofinancement n'est pas une distribution d'un volume de subsides mais une participation complémentaire de l'État à une proposition d'action soumise par l'O.N.G. et qui est financée pour partie par elle, sur ses fonds propres. Le déséquilibre du passé a donc été créé par plusieurs facteurs comme : la pratique du recours plus ou moins grand au cofinancement, le volume de l'apport propre, la participation ou non à d'autres programmes de subsides de l'État, la recherche de subsides auprès d'autres bailleurs de fonds. À cet égard, un certain nombre d'O.N.G. bénéficiaient de subsides de l'Union européenne qui ont été abandonné et ont donc demandé des fonds de la coopération bilatérale.
Dans le cadre des dispositions légales existantes, j'ai été attentif à l'évolution de ce déséquilibre et plus particulièrement encore lors de l'attribution des subsides pour cette année 1998. À cet égard, je dispose de tableaux que je ne puis détailler à cette tribune mais que je vous communiquerai. Je mentionnerai toutefois un chiffre : il ressort de ces tableaux qu'hormis les bilingues, la répartition est de 40 %-60 %.
En conclusion, j'ai pris les mesures suivantes.
Premièrement, comme annoncé, j'entamerai une concertation avec les fédérations d'O.N.G. à partir du 6 mai prochain afin d'examiner et évaluer la manière dont la nouvelle législation a été appliquée pour subsidier les plans d'actions 1998 et afin de voir comment répondre aux lacunes actuelles de la procédure pour le traitement du plan d'action 1999. Durant cette concertation, je serai personnellement attentif, en tous cas, aux effets de l'application de la réforme sur les « consortium » d'O.N.G.
Deuxièmement, je m'efforcerai d'obtenir de la part du gouvernement un geste politique fort au niveau budgétaire pour 1999 afin d'augmenter globalement la part du P.N.B. que la Belgique accorde à l'Aide publique au développement, et ainsi dégager une disponibilité budgétaire plus grande pour l'ensemble de la coopération belge au développement en ce compris la coopération indirecte.
Troisièmement, j'indique clairement que les O.N.G., en fonction de leurs compétences et sur la base de projets précis, peuvent avoir recours à des lignes budgétaires spécifiques encore disponibles pour 1998. Il s'agit des lignes budgétaires suivantes : prévention des conflits, aides d'urgence et fonds de survie. En ce qui concerne le fonds de survie, le programme a été accepté ce matin par le Conseil des ministres. Je serai attentif à ce que cet accès, dans les limites des réglementations existantes, soit le plus rapide et le plus souple possible pour les O.N.G. qui y auront recours.
Quatrièmement, au cas par cas, si des problèmes cruciaux comme celui des pertes d'emplois devaient être constatés dans le cadre du plan d'actions 98, je procéderais à une analyse de leur cause. Toutefois jusque maintenant aucune perte d'emplois ne m'a été annoncée. Pour les cas qui se justifieront, j'examinerai dans quelle mesure ceux-ci peuvent être rencontrés par une réaffectation budgétaire éventuelle en milieu d'année ou en sollicitant un éventuel apport exceptionnel supplémentaire pour 1998.
Cinquièmement, enfin, j'invite les deux coupoles C.N.C.D. et N.C.O.S. à réfléchir avec moi à la tenue d'états généraux : il est clair qu'il ne s'agit pas seulement de limiter le débat aux modalités de financement mais d'examiner de manière plus large le rapport entre la coopération indirecte et la coopération non gouvernementale, entre le concept du partenariat et d'autres actions des O.N.G. Jusqu'à présent, les réactions quant à ces états généraux sont positives.
M. le président . La parole est à Mme Willame.
Mme Willame-Boonen (PSC). Monsieur le président, je remercie le secrétaire d'État pour sa réponse claire et précise.
Je suis particulièrement intéressée par les cinq conclusions que vous venez de mentionner, monsieur le secrétaire d'État, parce qu'elles sont tournées à la fois vers un avenir immédiat, comme la concertation avec les O.N.G. à partir du 6 mai, et vers un futur plus éloigné lorsqu'il s'agit du budget 1999.
Pour ce qui est des compléments dans la ligne budgétaire 1998, je suppose qu'ils représentent des sommes considérables. Aussi, je souhaiterais pouvoir disposer des chiffres que je vous demande de me transmettre éventuellement par écrit.
M. le président . L'incident est clos.
Het incident is gesloten.