1-472/4 | 1-472/4 |
28 MAI 1998
Le CONSEIL D'ÉTAT, section de législation, deuxième chambre, saisi par le Président du Sénat, le 13 mars 1998, d'une demande d'avis, dans un délai ne dépassant pas un mois, sur une proposition de loi « tendant à mettre en place une procédure sommaire devant la Cour d'assises en vue d'une répression effective des délits de presse à caractère raciste » (Doc. Sénat, 1997-1998, nº 1-472/1), ainsi que sur une série d'amendements à cette proposition (Doc. Sénat, 1997-1998, nºs 1-472/2 et 3), a donné le 4 mai 1998 l'avis suivant :
I. OBJET DE LA PROPOSITION
Contrairement à ce que pourrait laisser croire l'intitulé de la proposition, celle-ci a un double objet. Elle vise, d'une part, à mettre en place une procédure sommaire devant la Cour d'assises en matière de délits de presse à caractère raciste et, d'autre part, à attribuer une nouvelle mission au Centre pour l'égalité des chances et la lutte contre le racisme.
II. LA PROCÉDURE SOMMAIRE DEVANT LA COUR D'ASSISES
A. Conformité de la proposition de loi avec l'article 150 de la Constitution
En vertu de l'article 150 de la Constitution
« Le jury est établi en toutes matières criminelles et pour les délits politiques et de presse. »
La raison d'être de cette disposition, en ce qui concerne les délits de presse, réside dans l'importance capitale accordée depuis 1789 à la liberté d'expression et à son corollaire la liberté de la presse, « droit naturel, inaliénable et sacré » (1). La répression des éventuels abus de la liberté de la presse se doit, dès lors, d'être accompagnée d'un maximum de précautions. Dans cette optique, « le jury apparaît à la fois plus proche de l'opinion qu'il doit sanctionner et plus indépendant du pouvoir ... » (2).
Il résulte de ce qui précède que l'on ne pourrait, sans révision préalable de la Constitution, correctionnaliser, en tout ou en partie, les délits de presse.
En déférant au jury les délits politiques et de presse, le Congrès national n'a cependant pas réglé la procédure dans la Constitution même (3). Il l'a fait dans le décret du 19 juillet 1831 « qui rétablit (4) le jury » dont l'article 8, alinéa 1er , dispose :
« Lorsqu'il s'agira de délits politiques ou de la presse, il sera procédé à l'instruction et au jugement comme en matière criminelle. »
Les alinéas suivants établissent un certain nombre de dérogations par rapport à la procédure d'assises ordinaire (notamment l'endroit où l'accusé prend place et l'absence de détention préventive pour les simples délits de presse).
La proposition de loi n'entend nullement réformer de manière générale la procédure d'assises en ramenant de douze à six le nombre des jurés (5), mais seulement créer, en plus du jury traditionnel, un jury spécial de six jurés pour juger une catégorie particulière de délits de presse.
Une telle création est contraire à la lettre et à l'esprit de l'article 150 de la Constitution.
L'article 150 dispose que le jury est établi en matière criminelle, pour les délits politiques et pour les délits de presse. Les termes « le jury » et non « un » ou « des jurys » indiquent qu'il s'agit, dans les trois cas, du même jury. Cette analyse est confirmée par l'article 8, alinéa 1er , du décret précité du 19 juillet 1831. Si la procédure est identique pour les délits politiques, les délits de presse et les crimes, a fortiori en est-il de même pour le nombre de jurés.
Comme il a été exposé ci-avant, le but poursuivi par le Constituant de 1830 était de donner aux auteurs de délits politiques et de presse par priorité, aux auteurs de crimes ensuite, la forte garantie que constituait à ses yeux le fait d'être jugé par un jury populaire. Les discussions du Congrès national montrent que le Constituant envisageait un jury composé de douze jurés, comme le prévoyait le Code d'instruction criminelle de 1808 (6). Ce sont d'ailleurs les dispositions de ce code relatives au jury qui ont été remises en vigueur par l'article 1er du décret du 19 juillet 1831 précité et sont toujours en vigueur actuellement (7).
Il résulte de ce qui précède que faire échapper tout ou partie des délits de presse au jury tel qu'il existe actuellement alors que celui-ci serait maintenu pour les crimes, les délits politiques et une partie au moins des délits de presse serait contraire à l'article 150 de la Constitution. Le terme « jury » utilisé à cet article ne peut viser que le jury traditionnel composé de douze jurés, à tout le moins aussi longtemps que ce jury subsistera dans notre droit.
Établir une distinction entre les crimes d'une part, et les délits de presse, d'autre part, constituerait également une violation des articles 10 et 11 de la Constitution, considérés non pas isolément, mais en liaison avec l'article 150 (8). Il serait, en effet, discriminatoire de traiter différemment des catégories d'infractions que le Constituant a manifestement voulu traiter de manière identique en ce qui concerne la juridiction compétente.
B. Conformité de la proposition de loi avec les articles 10 et 11 de la Constitution (à titre subsidiaire)
Établir une distinction entre les délits de presse à caractère raciste et les autres délits de presse viole non seulement l'article 150 de la Constitution (cf. supra), mais également les articles 10 et 11, même considérés isolément.
Comme l'a souvent rappelé la Cour d'arbitrage :
« Les règles constitutionnelles de l'égalité des Belges et de la non-discrimination n'excluent pas qu'une différence de traitement soit établie entre certaines catégories de personnes pour autant que le critère de différenciation soit susceptible de justification objective et raisonnable. Les mêmes règles s'opposent par ailleurs à ce que soient traitées de manière identique, sans qu'apparaisse une justification objective et raisonnable, des catégories de personnes se trouvant dans des situations qui, au regard de la mesure considérée, sont essentiellement différentes. L'existence d'une telle justification doit s'apprécier en tenant compte du but et des effets de la mesure critiquée ainsi que de la nature des principes en cause; le principe d'égalité est violé lorsqu'il est établi qu'il n'existe pas de rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé. » (9)
Le Conseil d'État n'aperçoit pas pour quelles raisons objectives seules les infractions à la législation antiraciste devraient bénéficier de la nouvelle procédure (10).
La lecture des développements de la proposition permet de relever les trois raisons suivantes d'adopter une procédure sommaire.
Selon l'intitulé de la proposition, le but poursuivi serait d'assurer « une répression effective des délits de presse à caractère raciste ». Il est cependant permis de penser qu'une répression effective des délits doit être assurée en toute matière. Ce seul élément ne justifie donc pas la distinction établie.
Tout d'abord, « le but premier de la procédure sommaire est d'accélérer autant que possible l'instruction de la cause devant la Cour d'assises » (p. 13). La distinction entre les délits de presse et les autres crimes, d'une part, entre les délits de presse à caractère raciste et les autres, d'autre part, ne se justifie pas au regard de ce but. La considération que la proposition constituerait l'amorce d'une réforme plus générale de la procédure d'assises ne suffit pas à rendre la distinction admissible.
Ensuite, les développements de la proposition constatent que, dans la pratique, les délits de presse ne sont plus poursuivis (11) (p. 2). Ils n'indiquent toutefois pas les raisons de cet état de choses. Celles-ci devraient être précisées afin que l'on puisse apprécier si les délits de presse à caractère raciste se trouvent, de ce point de vue, dans une situation différente. En outre, il conviendrait d'envisager si la nouvelle mission du centre ne suffirait pas à assurer une meilleure effectivité des poursuites.
Enfin, les auteurs de la proposition invoquent également, comme raison de l'introduction de la procédure sommaire, la complexité de la procédure et la composition du jury qui ont incité certains à remettre en question l'opportunité de porter les délits de presse devant la Cour d'assises (p. 7). Ici encore, cette justification inciterait à adopter un régime dérogatoire pour tous les délits de presse et pas seulement pour ceux qui ont un caractère raciste.
III. L'ATTRIBUTION D'UNE NOUVELLE MISSION AU CENTRE POUR L'ÉGALITE DES CHANCES ET LA LUTTE CONTRE LE RACISME
1. L'article 2 dispose :
« Art. 2. L'article 3, deuxième alinéa, 5º, de la loi du 15 février 1993 créant un Centre pour l'égalité des chances et la lutte contre le racisme est complété par une seconde phrase, libellée comme suit :
« Pour ce qui est de ces délits, le Centre pourra, dans la mesure où ils sont qualifiés de délits de presse, assigner l'inculpé devant la chambre des mises en accusation, qui instruira l'affaire dont elle est saisie, conformément aux dispositions du livre II, titre II, chapitre Ier , du Code d'instruction criminelle; »
L'exposé des motifs précise que :
« L'objectif est de permettre, indépendamment d'une ordonnance de la chambre du conseil transmettant les pièces au procureur général conformément à l'article 133 du Code d'instruction criminelle, à une partie civile déterminée de saisir directement la chambre des mises en accusation de l'affaire en question, lorsqu'elle constate qu'il y a un délit de presse.
Cela peut se faire par citation, notifiée évidemment au procureur général, la partie qui cite directement s'identifiant à la partie civile. »
2. Dans l'état actuel de notre droit, la partie préjudiciée peut citer directement l'auteur d'une contravention ou d'un délit devant le tribunal correctionnel ou de police, à condition que l'infraction n'ait fait l'objet ni d'une ordonnance ou d'un arrêt de renvoi ou de non-lieu, ni d'une citation directe par le ministère public (12).
La citation directe n'est possible ni devant les juridictions d'instruction, ni devant la Cour d'assises qui n'est pas une juridiction permanente (13). La proposition de loi introduit donc une conception radicalement nouvelle de la notion de citation directe.
3. Dans la mesure où le texte examiné réserve au seul délit de presse à caractère raciste le bénéfice de la citation directe devant la chambre des mises en accusation, il est fait référence à l'observation formulée au point II.B.
4. Outre le fait que le dispositif doit faire apparaître plus clairement que le Centre pour l'égalité des chances et la lutte contre le racisme agit non pas en tant que partie poursuivante, mais en qualité de partie civile, la disposition de la proposition appelle la double observation suivante.
D'une part, il appartient aux auteurs de la proposition de justifier de manière adéquate pourquoi seul le Centre pour l'égalité des chances et la lutte contre le racisme peut exercer une telle action devant la chambre des mises en accusation alors que cette action n'est pas accordée à la victime du délit de presse à caractère raciste.
D'autre part, il semble que le centre puisse assigner directement devant la chambre des mises en accusation sans s'être constitué partie civile entre les mains d'un juge d'instruction. Un tel système doit être justifié par les auteurs de la proposition. À défaut d'une telle justification, il y a lieu de prévoir que l'assignation émanant du centre n'est admissible que si le procureur général, à l'issue de la procédure, estime ne pas devoir poursuivre devant la Cour d'assises, un délit de presse à caractère raciste.
Compte tenu de ce qui précède, le Conseil d'État n'a pas poursuivi plus avant son examen, et ce d'autant plus que l'avis est demandé dans le délai d'un mois. Le silence du Conseil d'État sur d'autres questions que celles examinées, ne peut en aucune manière être interprété comme une présomption de conformité ou de non-conformité de la proposition de loi par rapport à notre ordonnancement juridique.
La chambre était composée de :
M. J.-J. STRYCKMANS, président;
MM. Y. KREINS, P. QUERTAINMONT, conseillers d'État;
M. P. GOTHOT, assesseur de la section de législation;
Mme B. VIGNERON, greffier assumé.
Le rapport a été présenté par M. X. DELGRANGE, auditeur. La note du Bureau de coordination a été rédigée et exposée par M. A. LEFEBVRE, référendaire adjoint.
La concordance entre la version française et la version néerlandaise a été vérifiée sous le contrôle de M. J.-J. STRYCKMANS.
| Le Greffier, | Le Président, |
| B. VIGNERON. | J.-J. STRYCKMANS. |
(1) Pandectes, Vº Délit de presse, p. 223 qui citent la déclaration des droits de l'homme et du citoyen : « La libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l'homme; tout citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre de l'abus de cette liberté dans les cas déterminés par la loi. » L'on retrouve cette véritable vénération pour la liberté de la presse dans l'ensemble de la doctrine ancienne. Voyez notamment : H. Schuermans, Code de la presse ou commentaire du décret du 20 juillet 1831 et des lois complétives de ce décret, Bruxelles, Larcier, 1881 et spécialement les observations préliminaires, pp. 5 à 34.
(2) M. Franchimont, A. Jacobs et A. Masset, Manuel de procédure pénale , éd. du Jeune barreau de Liège, 1989, p. 620 et les nombreuses références citées; H. Schuermans, op. cit., pp. 304 et suivantes. Schuermans cite notamment Lally-Tollendal qui s'exprimait à la Chambre des pairs en ces termes : « Point de liberté de la presse ni des journaux partout où les délits de la presse et des journaux seront jugés sans l'intervention du jury. » Il résulte de l'examen des travaux du Congrès national que le Constituant était davantage soucieux de rétablir le jury en matière de délits politiques et de presse qu'en matière criminelle. Le texte soumis initialement à la discussion par la section centrale disposait d'ailleurs : « L'institution du jury sera établie au moins pour les crimes et délits politiques et pour les délits de presse. » Lors du vote de la loi du 21 décembre 1930 « modifiant certaines dispositions de la loi sur l'organisation judiciaire, du Code d'instruction criminelle et de la loi du 3 mai 1889 », le législateur considérait que les raisons d'être de l'institution du jury n'avaient pas cessé d'avoir leur importance : « sa complète indépendance vis-à-vis du pouvoir, surtout en matière politique et de presse, et n'être pas entaché de la déformation professionnelle » (J. Vanderveeren, « Le jury en Belgique », Rev. dr. pén., 1954-1955, p. 493). Plus récemment, Francis Delpérée écrivait : « Mais enlever le délit de presse à la compétence du jury, n'est-ce pas priver l'auteur d'une protection élémentaire de ses droits » (Droit constitutionnel, 1980, Bruxelles, Larcier, nº 126, p. 220).
(3) Si ce n'est sur la question particulière du huis clos qui, en vertu de l'article 148, alinéa 2, de la Constitution, ne peut être prononcé, en matière de délits politiques et de presse, qu'à l'unanimité. La publicité des débats est donc mieux garantie encore pour les délits politiques et de presse que pour les autres infractions.
(4) Le jury avait été supprimé par l'arrêté du Prince souverain (Guillaume d'Orange-Nassau) du 6 novembre 1814 « qui abolit l'institution du jury » (Journ. offic. t. 3, n. civ. p. 489). L'article 1er du décret disposait notamment que : « ... les dispositions du Code d'instruction criminelle de 1808, relatives au jury, sont remises en vigueur, sous les modifications contenues dans les articles suivants ».
(5) Une telle réforme pourrait éventuellement donner lieu à des questions d'interprétation et d'appréciation : un jury composé seulement de six jurés est-il encore un jury au sens de l'article 150 de la Constitution ? Sur l'interprétation de la Constitution, voyez les nombreuses études de F. Delpérée et notamment : « La Constitution et son interprétation », in L'interprétation en droit. Approche pluridisciplinaire , Bruxelles, Publications des facultés universitaires Saint-Louis, p. 187; « La vie de la Constitution », A.D., 1972, p. 187; « Ce que je crois ou le constitutionnalisme », in Présence du droit public et des droits de l'homme, Mélanges offerts à Jacques Velu , Bruxelles, Bruylant, 1992, nº 6, p. 216.
(6) Le Code d'instruction criminelle de 1808 disposait, en son article 399, dernier alinéa, que « Le jury de jugement sera formé à l'instant où il sera sorti de l'urne douze noms de jurés non récusés. » Lors des discussions du Congrès national, l'on relèvera les interventions suivantes :
« Quelle plus grande garantie que le concours de douze citoyens, pris indistinctement dans toutes les professions et dans toutes les opinions ? » (intervention de M. l'Abbé Dehaerne qui se livre ensuite à un calcul de probabilité pour établir le risque d'erreur d'un jury composé de douze citoyens);
« Le grand jury se compose, aux États-Unis, de douze à vingt-quatre citoyens; pour qu'une accusation puisse être admise, le suffrage de douze est indispensable » (intervention de M. Helias d'Huddeghem).
Voyez E. Huyttens, Discussions du Congrès national de Belgique
, Bruxelles, Société typographique belge, 1884, T. II, pp. 228 et suivantes.
(7) Le Code d'instruction criminelle a bien évidemment été modifié à plusieurs reprises. En ce qui concerne la Cour d'assises, il y a lieu de mentionner les lois des 23 août 1919 sur la détention préventive, les circonstances atténuantes et la participation du jury à l'application des peines (Moniteur belge des 25-26 août 1919) et 21 décembre 1930 modifiant certaines dispositions de la loi sur l'organisation judiciaire, du Code d'instruction criminelle et de la loi du 3 mai 1889 (Moniteur belge du 18 mars 1931) (composition du jury démocratisé).
(8) En effet, si l'article 150 de la Constitution n'existait pas, rien n'interdirait de traiter différemment les auteurs de crimes, d'une part, et de délits de presse, d'autre part, ces personnes se trouvant manifestement dans des situations objectivement différentes.
(9) C.A. nº 16/92 du 12 mars 1992, cité par R. Ergec, Introduction au droit public , T. II, Story-Scientia, nº 787.
(10) Le professeur Jan Velaers écrit à propos d'une correctionnalisation partielle des délits de presse : « Bij een correctionalisering die beperkt zou blijven tot de antiracisme wet rijzen ook vragen m.b.t. de overeenstemming met het gelijkheidsbeginsel en het discriminatieverbod. Reeds minister Wathelet zei over een dergelijke gedeeltelijke correctionnalisering : « Dat lijkt mij zeer eigenaardig. Als een krant zou schrijven dat een bepaalde Marokkaan een `sale étranger' is je ne connais pas les injures en néerlandais zou dit vergrijp gecorrectionnaliseerd worden; maar indien de krant schrijft dat de heer X een pedofiel is, wordt dat een zaak voor het Assisenhof » (J. Velaers « Vrjheid en verantwoordelijkheid : twee grondwettelijke waarden. Enkele beschouwingen over de artikelen 25 en 150 van de Grondwet », pp. 84 et suivantes).
Le professeur Henry-D. Bosly se montre plus précis en écrivant : « En effet, on peut difficilement trouver un fondement objectif à la différence de régime juridique : si le délit de presse qui constitue une infraction réprimée par la loi contre le racisme et la xénophobie, mérite évidemment de faire l'objet de poursuites pénales, il en va de même des autres délits de presse. Comment justifier la différence de juges ? Ainsi, si les propos racistes sont contraires à la Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale, d'autres injures constituent une violation du droit au respect de la vie privée qui est garanti par l'article 8, § 1er
, de la Convention européenne des droits de l'homme. » (H.-D. Bosly « Les relations entre la justice et la presse. Aspects de droit pénal et de droit de la procédure pénale »).
(11) L'on observera cependant que le premier délit de presse dont a eu à connaître une cour d'assises depuis plusieurs dizaines d'années était précisément un délit de presse à caractère raciste (arrêt rendu par la Cour d'assises du Hainaut le 23 juin 1994).
(12) M. Franchimont, A. Jacobs, A. Masset, op. cit. , pp. 155 à 157, 518 et 622. La citation directe est également exclue dès lors qu'une instruction est ouverte.
(13) Comme le souligne Schuermans, le renvoi fait aux formalités de la loi en matière criminelle pour l'instruction des délits de presse, comporte nécessairement l'intervention des chambres du conseil et des mises en accusation et, par conséquent, l'exclusion de la citation directe.
Selon Schuermans, cette situation ne résulte nullement d'une inadvertance du Congrès national, mais d'une « intention bien arrêtée de mettre un terme aux abus de la citation directe en matière de presse » (op. cit.
, tome II, p. 408. L'auteur répond ensuite aux arguments de ceux qui verraient dans la citation directe un moyen d'accélérer la procédure).
De même, le professeur Bosly souligne qu'en cas de correctionnalisation des délits de presse, le régime juridique du jugement par les tribunaux correctionnels devrait comporter certaines garanties et notamment l'interdiction de la citation directe de la partie civile (op. cit.
, p. 29).