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SÉANCES DU MERCREDI 3 AVRIL 1996 |
VERGADERINGEN VAN WOENSDAG 3 APRIL 1996 |
M. le Président. L'ordre du jour appelle la demande d'explication de M. Hatry au ministre des Affaires étrangères sur « l'absence totale de proposition d'allégement des traités européens dans les propositions du Gouvernement belge concernant la Conférence intergouvernementale, alors qu'il s'agit de rendre les traités européens lisibles et compréhensibles ».
La parole est à M. Hatry.
M. Hatry (PRL-FDF). Monsieur le Président, on pourrait s'étonner que, quelques jours à peine après le débat que nous avons consacré au mémorandum du Sénat sur la Conférence intergouvernementale, un point qui eût pu figurer dans ce mémorandum vienne à l'ordre du jour. Mais c'est précisément parce qu'il ne figurait en aucune façon au mémorandum que j'aborde aujourd'hui, au moyen d'une demande d'explications, ce point que je juge tout à fait fondamental. En outre, l'horaire imposé pour le traitement du mémorandum n'eût pas permis d'aborder la matière à ce moment.
Il apparaît clairement aujourd'hui qu'une des raisons de l'échec relatif du Traité de Maastricht, à savoir le peu de soutien dont il a bénéficié dans l'opinion publique, tient au manque de contact, voire de compréhension, à l'égard de ce qui est négocié sur le plan européen. Un des organismes qui a joué le plus grand rôle dans la préparation de la Conférence intergouvernementale, le groupe de réflexion Westendorp, en est pleinement conscient puisqu'il développe de façon précise cette nécessité de faire enfin l'Europe du citoyen, dans les paragraphes 67 et 68 de l'avis qu'il a remis à l'intention du Conseil. Sous le titre « Une union plus transparente », le groupe Westendorp met l'accent sur la possibilité de simplifier et de clarifier le fonctionnement des institutions, mais également sur la nécessité de simplifier, dans la mesure du possible, le texte même du Traité afin que son contenu devienne plus clair et plus lisible.
Toute une série de propositions sont formulées, comme, par exemple, l'élimination des dispositions caduques, une renumération des articles, éventuellement des solutions de plus grande portée conduisant à un traité plus simple, fusionnant les traités existants, ou encore une simplification formelle. Selon ce groupe, il est en tout cas nécessaire, dans le cadre de la Conférence intergouvernementale, de confier à un groupe de travail le soin de s'atteler à cette tâche.
Dans la pratique, le Traité est devenu tout à fait illisible, et je m'en expliquerai dans un instant.
On a essayé de remédier à cette situation de différentes manières et l'une d'elles, défendue par mon groupe politique, est la technique qui fait appel à une large consultation de la population, en d'autres termes, au référendum. Le mémorandum du Sénat utilise précisément les termes « la plus large consultation populaire possible », sans toutefois citer le terme référendum lui-même, qui n'est pas apprécié par notre Premier ministre et notre Gouvernement.
D'autres techniques sont envisagées, notamment la réécriture d'un Traité devenu illisible à certains points de vue.
À l'heure actuelle, nous sommes régis par un ensemble de huit traités de base et de sept traités additionnels ou modificatifs, soit quinze traités au total. Je mentionnerai les plus importants : le Traité de l'Union européenne de 1992 : 24 dispositions; le Traité établissant la CEE en 1957 : 335 dispositions; le Traité créant la CECA en 1951 : 108 dispositions; le Traité de l'Euratom : 233 dispositions; le Traité instaurant la fusion de certains organismes issus des institutions créées par les Traités de Rome, ainsi que dans le cadre de la CECA : huit dispositions; le Traité relatif à la constitution d'un Conseil unique et d'une Commission unique, remplaçant les deux anciennes commissions et la Haute Autorité de la CECA en 1965 : 39 dispositions; l'Acte unique européen de 1986 : 54 dispositions et l'Acte prévoyant l'élection du Parlement européen au suffrage universel, de 1976 : 22 dispositions.
Voilà pour les traités de base qui comportent plus de 700 dispositions. Les sept traités accessoires contiennent encore plusieurs dizaines de dispositions. On dénombre donc à l'heure actuelle un bon millier de dispositions, rien que dans la législation de base, sans compter même les directives fondamentales, comme par exemple celles qui règlent les problèmes de la concurrence, la politique agricole commune ou les fonds structurels et qui constituent une législation quasiment aussi importante que les traités eux-mêmes.
Nous sommes bien conscients que cette masse de dispositions devient totalement indigeste. Il ne faut pas être néophyte en la matière pour en avoir la nausée. Pour les spécialistes eux-mêmes, c'est une tâche pratiquement insurmontable que de connaître complètement la matière. C'est évidemment un pont en or pour les juristes que de se pencher sur tous ces dispositifs et d'en disséquer la portée réelle.
On eût pu penser que le Gouvernement belge, dans sa note de politique présentée au Parlement au sujet de la CIG et élaborée le 30 novembre 1995, aurait consacré un passage à cette nécessité de simplifier les traités.
J'ai feuilleté en vain ce document, qui n'est certes pas dénué d'intérêt, même si nous l'avons quelque peu critiqué dans le mémorandum présenté au Gouvernement sur cette matière. À l'exception de trois mots sur trente-neuf pages, ce document ne contient rien, ni de près ni de loin, qui ressemble à une ferme volonté de simplification. À la page 24, sous le titre « Une union transparente et efficace », chapitre qui traite, entre autres, de l'extension du droit de codécision du Parlement européen et du vote majoritaire, le deuxième alinéa se termine par : « ainsi que la simplification de nombreuses procédures ». On ne parle même pas du Traité ! En d'autres termes, l'impératif essentiel visant à rendre le Traité lisible pour tous les citoyens est absent de l'esprit de nos dirigeants au niveau du Gouvernement.
À ce sujet, je mentionnerai un autre aspect qui devrait pourtant rapprocher les traités européens du citoyen et qui est également étranger au Gouvernement. En effet, dans le rapport complémentaire que j'ai établi au nom de la délégation du Sénat au Comité d'avis européen, le tableau comparatif reprenant les attitudes des différents Gouvernements sur certains points révèle que notre Gouvernement est l'un des rares qui soient, sur le plan international, franchement hostiles ou au moins défavorables au principe de subsidiarité, alors qu'il l'applique à l'échelon fédéral ou des entités fédérées. Les hauts fonctionnaires qui négocient le traité ou les dirigeants politiques pourront vous le confirmer.
Un élément peut d'ailleurs expliquer cette hostilité à l'égard de la subsidiarité. En effet, l'insertion de ce principe risquerait c'est un argument très frileux, selon moi de mettre en danger l'acquis communautaire. La subsidiarité implique en effet d'abandonner quelque peu la politique centralisatrice inscrite dans les premiers traités européens, à savoir la CECA, l'Euratom, la CEE et les directives issues de l'état d'esprit de l'époque, et qui pouvait probablement se justifier, étant donné les entraves importantes au niveau de certaines libertés : liberté des échanges de marchandises, liberté de circulation des personnes et des capitaux, libre prestation des services et droit d'établissement dans toute la Communauté.
Cependant, si la subsidiarité devait être restreinte au début, la situation a radicalement changé depuis lors.
En outre, comment pourrait-on se passer de subsidiarité ? Celle-ci, déjà indispensable dans une Communauté comprenant quinze pays relativement homogènes étant donné leur évolution historique, l'est d'autant plus pour des pays qui ont connu une évolution totalement différente de la nôtre par le passé.
Pourtant, la tâche à laquelle je me réfère est tout à fait réalisable et clairement souhaitée par de très nombreux milieux, qu'il s'agisse des milieux populaires, des entreprises, des syndicats ou des classes moyennes. Tous réclament une simplification des procédures. J'ai sous les yeux, à titre d'exemple, ce que demande l'UNICE, l'Union des industries et des employeurs en général, de la Communauté européenne, dans un document élaboré en octobre 1995 et intitulé : « Libérer le potentiel de l'Europe par une réforme réglementaire ciblée. »
On y trouve trois recommandations : modifier le processus réglementaire, ajuster le cadre réglementaire existant et, enfin, modifier l'attitude de la société et des gouvernements. À l'évidence, l'UNICE demande que l'on modifie les dispositifs existants dans le sens d'une plus grande simplification et que l'on opte à l'avenir pour davantage de subsidiarité et moins d'interventions systématiques et continues dans les processus économiques et sociaux.
Au niveau de la préparation de la Conférence intergouvernementale, je constate que le groupe Westendorp et, par conséquent, le Conseil ont été tous deux saisis de propositions précises en la matière émanant d'un groupe de hauts fonctionnaires qui se sont chargés de mettre en évidence les simplifications potentielles qui peuvent se présenter. Ainsi, dans un document daté du 17 octobre 1995 consacré à la simplification de traités, un groupe, chargé de cette mission au niveau du Conseil, a élaboré trois approches de simplification des traités.
Dans une première approche, une première mesure consiste à simplifier à l'intérieur de chacun des traités sans procéder à des fusions, en éliminant les dispositions anciennes qui ont perdu toute pertinence.
Une deuxième mesure consiste à réécrire certains articles qui, au moment de la négociation d'un traité, avaient un impact politique significatif, ce qui a rendu leur rédaction d'une grande complexité. En effet, lorsque l'on est confronté aux objections politiques des uns et des autres, on se soucie peu du beau langage et l'on tente de rédiger un texte qui puisse mettre d'accord l'eau et le feu. Certains articles de nos traités sont libellés de telle manière qu'après un certains temps, ils deviennent incompréhensibles si l'on n'a pas assisté à leur genèse.
En troisième lieu, il s'agirait de procérer à d'importantes modifications des simplifications apportées dans un but de clarté. Cependant, le contenu des textes étant déjà substantiel, il serait peut-être délicat d'appliquer cette disposition.
Une deuxième approche implique la fusion totale ou partielle des traités existants. Tout à l'heure, j'ai évoqué huit traités principaux et un millier d'articles qui, à l'évidence, doivent être simplifiés. Là aussi, plusieurs possibilités sont offertes comme, par exemple, fusionner les trois traités créant les trois anciennes Communautés, en l'absence d'ajustements, ou, au contraire, en recourant à des ajustements limités. Une autre possibilité consiste à fusionner les trois Communautés avec l'Union européenne laquelle, d'ailleurs, n'a pas la personnalité juridique aujourd'hui puisque ce sont les trois Communautés qui l'ont , les deuxième et troisième piliers n'étant pas concernés.
Enfin, il s'agirait d'une troisième méthode visant à fusionner l'ensemble, y compris ces deux piliers avec des amendements substantiels.
Une troisième approche du regroupement et de la simplification consiste à fusionner totalement les traités en un traité unique qui soutiendrait la prédominance de l'Union européenne, avec une toute nouvelle numérotation de tous les articles et une fusion des articles des différents traités qui ont la même finalité.
Dans ce même contexte, une autre approche consisterait à dissocier la législation fondamentale, qui est une véritable Constitution de l'Europe, des modalités d'application. Dans cette optique, un des souhaits du Parlement européen d'avoir une Constitution de l'Europe serait ainsi rencontré.
À ce stade, c'est l'approche la plus radicale. La forme la plus avancée de cette restructuration serait donc l'élaboration d'une véritable charte constitutive de l'Europe. Cela ne peut se faire à la sauvette. L'opportunité d'une telle démarche doit se décider politiquement. Mais la moindre modification, c'est-à-dire la simple élimination des dispositions obsolètes n'est même pas envisagée dans les prises de position du Gouvernement belge, ni en ce qui concerne le mémorandum officiellement remis au Parlement ni en ce qui concerne les prises de position que nous entendons de divers côtés.
J'ajouterai que des travaux académiques, scientifiques, avaient cependant complété ce travail administratif accompli au sein de l'Union.
Au mois de novembre 1995, une étude très intéressante faite par un ancien collaborateur de Piet Dankert qui fut président au Parlement européen voici quelques années, M. Roland Bieber, professeur de droit européen à l'Université de Lausanne, proposait au Parlement européen une économie de 533 dispositions diverses dont 150 totalement ou partiellement obsolètes. Permettez-moi d'en donner quelques exemples : 52 articles du Traité CEE, 23 articles du Traité Euratom, 4 articles du Traité CECA, 5 articles de quatre Conventions concernant le Parlement, la Cour de justice et le Comité économique et social, 15 articles du Traité de fusion des institutions de 1965, les six articles de l'Acte unique de 1986 qui doivent être déplacés, douze protocoles annexés aux traités, 31 articles de la Convention CECA sur les dispositions transitoires, 2 articles de l'Acte de 1976 sur le Parlement européen.
Par ailleurs, 239 dispositions font double emploi avec les dispositions du Traité CEE et 143 dispositions ne devraient pas être insérées dans les traités mais transférées vers des protocoles spécialisés. Cela permettrait de réduire le nombre de dispositions incluses dans les traités. Les dispositions qui seraient de nature constitutionnelle passeraient de 1 000 à 383, il s'agirait de celles qui méritent de former la charte européenne pour l'avenir. Rien que dans le Traité créant la Communauté économique européenne, le docteur Bieber relève 217 dispositions constitutionelles et 68 dispositions techniques qui devraient être transférées vers d'autres dispositions comme des protocoles et d'autres éléments. Vous disposez déjà d'une base scientifique sérieuse pour le travail grâce à cette étude.
J'espère que le nouveau traité ne s'appellera pas Traité d'Echternach ou de Maastricht II car ce serait plutôt péjoratif, mais il est clair que dans bon nombre des quinze pays membres, des référendums auront lieu. Sur le plan politique, il serait hautement souhaitable que l'on puisse présenter dans ces pays, mais également dans ceux où le référendum n'est pas prévu, un texte lisible, clair, dans lequel les citoyens se retrouveront. Il y a donc une vocation et une raison politique.
Il est important de pouvoir consulter la population même en l'absence formelle de référendum. Cela nous oblige en effet à clarifier la portée du nouveau traité vis-à-vis des électeurs pour essayer de le vendre.
En second lieu, un grand nombre de responsables sur la plan européen hélas pas notre Gouvernement ! se sont penchés sérieusement sur les éléments valables de cette douzaine de traités et sur la technique qui pourrait être mise en oeuvre pour les simplifier.
Par ailleurs, le monde académique a progressé en la matière et se tient à la disposition des autorités européennes et nationales pour mener à bien cette clarification hautement nécessaire.
L'hostilité du Gouvernement à l'égard de la notion de subsidiarité va-t-elle assez loin pour refuser de suivre la voie que tous les partisans d'une Europe unifiée considèrent aujourd'hui comme étant une condition esentielle de réussite des consultations populaires qui vont avoir lieu ?
Dans un domaine dans lequel le Gouvernement s'est toujours signalé par sa timidité, voire son absence totale de prise de position, vous avez aujourd'hui l'occasion de clarifier ce point, monsieur le ministre, et je vous en remercie déjà.
De Voorzitter. Het woord is aan de heer Anciaux.
De heer Anciaux (VU). Mijnheer de Voorzitter, hoewel ik het vreemd vind dat vandaag een vraag om uitleg wordt gesteld betreffende de voorbereiding van de Intergouvernementele Conferentie, die hier vorige week uitgebreid werd besproken, is de kern van de vraag van de heer Hatry toch wel terecht.
Natuurlijk doet deze problematiek zich niet uitsluitend voor met betrekking tot de Europese verdragen. Wij kunnen ons afvragen of alle Belgische wetteksten wel leesbaar zijn voor de bevolking, die toch wordt geacht alle wetten te kennen. Ook daar moet ongetwijfeld meer aandacht aan worden besteed.
Het is essentieel dat verdragen leesbaar zijn. Ook moeten er meer inspanningen worden gedaan om de verdragen onder de aandacht van de bevolking te brengen. Verdragen zijn immers veel belangrijker dan de meeste mensen denken. Verstaanbare teksten zijn bovendien een eerste voorwaarde om een doorzichtig systeem en een democratisch controle op te bouwen.
M. le Président. La parole est à M. Derycke, ministre.
M. Derycke, ministre des Affaires étrangères. Monsieur le Président, le Gouvernement partage la préoccupation de M. Hatry quant à la nécessité de rendre le processus d'intégration européenne plus clair et transparent, pour une bonne compréhension par les citoyens.
La note de politique que, dès l'automne dernier, le Gouvernement a adressée au Parlement au sujet de la Conférence intergouvernementale contient d'ailleurs une référence explicite à ce sujet. Le Gouvernement y relève notamment que « l'Union européenne est au service des citoyens européens » et qu'« une des imperfections du Traité de Maastricht est précisément le manque de clarté, de simplicité et d'explication ». Soulignant que le Traité s'articule autour d'une triple structure dont les règles sont très divergentes, où des principes et objectifs clairs alternent avec des procédures confuses et où certaines parties ont perdu de leur actualité, le Gouvernement estime que « la CIG doit déboucher sur un traité lisible ». Il conclut que « comme contribution à la transparence de la construction européenne et sans que cela ne touche à l'acquis communautaire, l'idée d'une réforme de l'ensemble des traités existants en un seul texte coordonné mérite mûre réflexion ».
Dans le cadre du mémorandum élaboré en commun avec les partenaires luxembourgeois et néerlandais, le Gouvernement confirme « l'importance qu'une plus grande transparence représente pour la confiance des citoyens européens dans l'Union » et exprime sa volonté de renforcer celle-ci en particulier en ce qui concerne « la simplification des traités afin qu'ils deviennent plus lisibles ».
La position du Gouvernement est donc bien claire sur ce thème.
Ainsi que le note M. Hatry, cette nécessité d'aboutir à une simplification du Traité était partagée par l'ensemble des membres du groupe de réflexion sur la Conférence intergouvernementale. Celui-ci avait eu à connaître à la fois de l'étude que le professeur Bieber avait élaborée à l'intention du Parlement européen et d'une première analyse faite par le secrétariat général du Conseil sur les possibilités de simplification et de clarification des textes. Ces contributions seront évidemment prises en compte dans le cadre de la négociation.
Il n'échappera toutefois pas que le débat sur la simplification du Traité ne se réduit pas à une question purement technique aisément dissociée du contenu : tout exercice allant au-delà d'une suppression des dispositions caduques ou d'une nouvelle numérotation des articles peut en effet contenir une modification de la substance ou de l'équilibre du Traité. La délégation belge à la conférence sera dès lors très attentive afin qu'il ne soit pas porté atteinte à l'acquis communautaire.
Ik heb nog twee opmerkingen. Een eerste betreft het subsidiariteitsprincipe. De Belgische Regering is uiteraard niet tegen subsidiariteit. Gelet op de evolutie op het vlak van de internationale verdragen, kan subsidiariteit een methode zijn om te vermijden dat de communautaire wetgeving een te hoge vlucht zou nemen. De Gewesten en Gemeenschappen zullen er overigens wel over waken dat, voor materies die beter op regionaal vlak worden geregeld, de nodige initiatieven worden genomen. De heer Hatry heeft dat ook terecht vermeld.
Mijn tweede opmerking betreft de vereenvoudigingen die wij kunnen overwegen. De analyse van de heer Hatry is correct. Zij veroorzaakt echter zenuwachtigheid bij het diplomatiek personeel. Een van onze ambtenaren, de heer Gauthier, doceert verdragsrecht aan de UCL. Bij wijze van oefening heeft hij een synthese gemaakt over wat ter vereenvoudiging van verdragsteksten gedaan kan worden. Dit zeer interessant document, getuigt van het inzicht dat onze diplomaten in deze zaak hebben.
Een verhoogd democratisch gehalte en meer transparantie kunnen worden bereikt via verschillende wegen : via vereenvoudiging van de bestaande verdragen, via verhoogde toegankelijkheid van de nieuwe verdragstekst die uit de IGC zal voortvloeien, of via vereenvoudiging van de procedures van de Unie en van de werkmethodes van de instellingen. Hoewel hierbij hetzelfde doel wordt nagestreefd, namelijk overbrugging van de « kloof met de burger », zullen voor de realisatie van elk van deze uitdagingen andere werkwijzen gelden. Ik wil daar even dieper op ingaan.
De vereenvoudiging van de bestaande verdragen wordt inderdaad niet expliciet vermeld in de beleidsnota van de Regering aan het Parlement. Dit betekent echter niet dat de Regering dit doel niet genegen zou zijn. Integendeel, wij zijn van oordeel dat een substantiële vereenvoudiging reeds doorgevoerd kan worden buiten de IGC, onder meer door de schrapping van alle verouderde of in onbruik geraakte artikelen. Dit staat in het Bieber-document, dat ook de heer Hatry heeft vermeld.
Men hoeft dus niet te wachten op de eindresultaten van de IGC, noch op de ratificatie ervan alvorens dergelijke vereenvoudiging door te voeren. Een commissie zou dit werk reeds kunnen aanvatten.
Wat de niet-verouderde artikelen betreft, die echter door hun complexiteit zouden kunnen bijdragen tot een gebrek aan transparantie, dient men te begrijpen dat deze nagenoeg uitsluitend het gevolg zijn van moeilijk tot stand gekomen compromissen. Vereenvoudiging ervan zou het « interne evenwicht » wel eens kunnen ondergraven. Hier is dus voorzichtigheid geboden. Als men weet welke gecompliceerde constructies soms worden bedacht om alsnog een consensus te bereiken, zal men begrijpen dat het zeer moeilijk zou zijn om deze nogmaals samen te vatten en in een duidelijke wettekst om te zetten. Het gaat daarbij ook meestal om politieke compromissen.
Dit betekent niet dat de Regering hiermee genoegen neemt. Aan alle lidstaten wordt gevraagd de resultaten van de IGC te bekrachtigen. Dit gebeurt, hetzij door parlementaire ratificatie, zoals in ons land, hetzij door referenda. Voor de landen die referenda inrichten, zijn klare teksten uitermate belangrijk opdat de burger zou begrijpen waarover een referendum gehouden wordt. Het is ook een vereiste om de vragen van het referendum klaar en duidelijk te kunnen formuleren. Iedere lidstaat heeft er dus alle belang bij dat de resultaten van de IGC voor alle burgers toegankelijk zijn. De noodzaak hiervan is reeds gebleken tijdens de werkzaamheden van de reflectiegroep en zal ook blijven doorwegen tijdens de IGC-onderhandelingen zelf. De uitbreiding met landen die ter zake een sterke traditie kennen, is een bijkomend pluspunt.
Tenslotte moet niet alleen worden gestreefd naar vormelijke toegankelijkheid. Inhoudelijke transparantie is even noodzakelijk. Daarom moet ook de besluitvorming zelf efficiënter, doorzichtiger en democratischer worden. Hierin kaderen de aanbevelingen van België aan de IGC, met name uitbreiding van de meerderheidsstemming in de Raad, flankerende maatregelen voor de beleidsterreinen van de interne markt, uitbreiding van het medebeslissingsrecht van het Europees Parlement, vereenvoudiging en terugdringing van het aantal procedures en een dynamische interactie met de nationale parlementen. Ons Adviescomité voor Europese aangelegenheden kan op dit vlak een voorbeeld zijn voor andere lidstaten.
Met dit antwoord heb ik getracht een synthese te geven als antwoord op de terechte bekommernissen van de heer Hatry. Ik deel deze bekommernissen. De Regering zal zich inzetten voor deze zaak.
M. le Président. La parole est à M. Hatry.
M. Hatry (PRL-FDF). Monsieur le Président, je remercie le ministre des Affaires étrangères de sa réponse circonstanciée. Elle me rassure quelque peu à l'égard des intentions du Gouvernement. Cependant le ministre est aussi le chef de notre diplomatie et à ce titre il sait bien que le mot « peut-être » dans la bouche d'un diplomate signifie souvent « non », alors que « oui » veut souvent dire « peut-être ». La note du Gouvernement belge datée du mois de novembre 1995 utilise les termes « mérite une mûre réflexion » à propos de l'intérêt de la lisibilité et de la simplification des traités.
Si j'étais diplomate, j'utiliserais précisément les mêmes termes si je voulais mettre quelque chose dans un tiroir et ne plus en parler !
Je crois, par conséquent, que mon intervention était opportune. Elle cadre avec les propos adressés par le Parlement au Gouvernement, en particulier en ce qui concerne la nécessité de rendre le Traité de Maastricht plus acceptable au point de vue de l'accessibilité et de la démocratie.
Je constate avec plaisir que finalement contrairement à ce que la lecture du mémorandum gouvernemental laissait présager nous tenons sur ce point un langage assez proche.
M. le Président . La parole est à M. Derycke, ministre.
M. Derycke , ministre des Affaires étrangères. Monsieur le Président, je partage l'analyse de M. Hatry : la prudence est parfois de mise quant aux propos des diplomates. Néanmoins, le fait que le groupe de concertation soit en partie composé de personnes issues du monde universitaire, telles le professeur Dehousse et ses assistants, me paraît à cet égard rassurant.
M. le Président . L'incident est clos.
Het incident is gesloten.