Sénat de Belgique

SESSION DE 1997-1998

2 FÉVRIER 1998

Proposition de loi modifiant la loi du 6 août 1931 établissant des incompatibilités et interdictions concernant les ministres, anciens ministres et ministres d'État, ainsi que les membres et anciens membres des Chambres législatives en vue d'établir de nouvelles incompatibilités et interdictions, ainsi que de nouvelles obligations en matière de dépôt de liste de mandats, fonctions et professions

(Déposée par MM. Boutmans et Daras)

DÉVELOPPEMENTS

La présente proposition de loi se veut la concrétisation d'une partie de la volonté exprimée par la Chambre des représentants dans sa « résolution relative à l'organisation de la future Chambre et au statut du futur député », adoptée en séance plénière le 1^er juillet 1994 (Doc. Parl., Chambre, nº 1500/3-93/94), et plus particulièrement du treizième tiret de son titre II (Statut du futur parlementaire), lequel est libellé comme suit :

« Il sera dressé, sans délai, une liste des incompatibilités à prévoir pour la prochaine législature, en vue de renforcer l'indépendance, d'améliorer la participation aux travaux et de prévenir tout conflit d'intérêt. »

Pour transposer ces deux intentions en termes législatifs, la présente proposition se fonde sur trois idées principales, desquelles sont tirées un certain nombre de règles :

1. Transparence : les mandats, fonctions et emplois exercés par les parlementaires doivent être connus de tous, même s'ils ne sont pas incompatibles avec le mandat parlementaire.

C'est pourquoi la loi du 2 mai 1995 relative à l'obligation de déposer une liste de mandats, fonctions et professions et une déclaration de patrimoine a prévu que les membres des Chambres législatives, comme d'autres titulaires de fonctions ou mandats publics, devaient, avant le 1^er avril de chaque année, établir par écrit la liste de tous les mandats, fonctions dirigeantes ou professions, quelle qu'en soit la nature, qu'ils ont exercés au cours de l'année précédente, tant dans le secteur public que pour le compte de toute personne physique ou morale, de tout organisme ou association de fait, établis en Belgique ou à l'étranger.

S'il est effectivement nécessaire que cette déclaration de mandats soit renouvelée annuellement, cette obligation apparaît néanmoins insuffisante pour des mandats électifs, surtout si ceux-ci sont incompatibles avec des fonctions ou emplois privés. Dans ce cas en effet, et contrairement aux fonctions et emplois publics, l'incompatibilité ne peut emporter la cessation automatique de la fonction ou de l'emploi du parlementaire. La seule solution est alors que celui-ci apporte la preuve qu'il a été mis fin à l'exercice des fonctions ou emplois privés incompatibles avec sa qualité d'élu, soit par démission, soit par congé politique. Mais pour qu'il doive en apporter la preuve, il faut qu'il ait dû au préalable établir la liste de ses mandats, fonctions et professions. Cette obligation doit donc être réalisée, non seulement le 1^er avril de chaque année, mais aussi avant la prestation de serment du parlementaire.

La présente proposition de loi prévoit dès lors que chaque parlementaire est tenu de dresser, avant son entrée en fonction, la même liste que celle prévue par la loi du 2 mai 1995 relative à l'obligation de déposer une liste de mandats, fonctions et professions et une déclaration de patrimoine (cf. l'article 2, 4º, alinéa 1^er du § 3, de la présente proposition). La seule différence sera que la liste établie en vertu de la présente loi concernera les mandats, fonctions et professions exercés, non plus au cours de l'année écoulée, mais bien au jour de l'élection ou, pour les suppléants, au jour de la cessation des fonctions du parlementaire qui occupait le siège à pourvoir. Hormis cette différence, les mandats, fonctions et professions concernés, les mentions de certification et de rémunération à inscrire dans la déclaration, les modalités de présentation, de dépôt, de contrôle et de publication, ainsi que les sanctions prévues en cas de fausse déclaration ou d'omission de celle-ci, sont identiques.

L'établissement de cette liste avant la prestation de serment devrait ainsi permettre à chaque Chambre de vérifier, en toute transparence, qu'aucun de ses membres n'exerce un mandat, fonction ou emploi incompatible avec sa qualité de parlementaire.

2. Disponibilité : le parlementaire doit pouvoir consacrer la majeure partie de son temps à l'exercice de son mandat; pour ce faire, il doit être disponible et ne pas devoir assumer par ailleurs des fonctions politiques ou privées qui limiteraient sa disponibilité.

De nombreuses incompatibilités entre le mandat parlementaire et d'autres mandats électifs et exécutifs (Gouvernement, communauté, région, Europe, province) ont déjà été érigées par la loi ou la Constitution.

Parmi les mandats politiques, seuls les mandats communaux restent encore totalement compatibles avec le mandat parlementaire. Pourtant, l'exercice de fonctions exécutives au sein d'une commune présente souvent un caractère trop absorbant que pour permettre au parlementaire d'exercer son mandat avec toute la disponibilité voulue. Il convient dès lors de prévoir une interdiction de cumul avec les fonctions de bourgmestre ou d'échevin.

Cette interdiction de cumul se justifie également par le souci d'un exercice correct de la démocratie. Il est en effet malsain que des pouvoirs exercés à différents niveaux soient concentrés dans les mains d'une seule et même personne. Il convient de prévoir que les responsabilités de gestion de la société soient réparties entre un maximum de citoyens. Ne voit-on pas trop fréquemment, dans les assemblées législatives, des membres censés, selon la Constitution, être les représentants de la Nation se faire les porte-parole intéressés de la commune dont ils sont bourgmestre ou échevin, au détriment de l'intérêt général ? Le Parlement se doit d'être autre chose que l'assemblée syndicale des bourgmestres et échevins.

L'objectif de disponibilité des parlementaires commanderait également qu'il soit fait interdiction d'exercer une profession quelconque au-delà d'un temps partiel très limité (un quart temps par exemple). S'il est toutefois assez facile de contrôler le temps consacré à l'exercice d'une profession salariée ou appointée ou à l'exercice d'une charge d'enseignant par exemple, il est par contre impossible d'opérer un quelconque contrôle de ce type sur les parlementaires qui exercent une profession d'indépendant ou une profession libérale.

Par souci d'équité, nous ne proposons donc aucune limitation de cumul avec une profession quelconque, étant toutefois entendu que l'éthique du parlementaire devrait lui commander d'éviter au maximum ce genre de cumul. Les dispositions qui seront prises dans le règlement du Sénat en application du huitième tiret du titre I^er et des quatrième et cinquième tirets du titre II de la susdite résolution nous paraissent nécessaires et probablement suffisantes pour obliger le parlementaire à se rendre disponible pour l'exercice de son mandat. Pour rappel, ces dispositions concernent respectivement le quorum permanent en commission et la liaison du revenu du parlementaire, ainsi que le remboursement de ses frais, à sa présence en séance plénière et en commission.

3. Indépendance : le parlementaire est l'élu de la Nation et non le représentant de tel ou tel intérêt particulier. Il faut donc que le parlementaire soit indépendant non seulement par rapport aux autres instances politiques (Gouvernement, Europe, communauté, région, provinces, communes), mais aussi et surtout par rapport aux instances économiques, sociales ou corporatistes, du secteur privé comme du secteur public.

Il y a lieu en effet de prémunir le Parlement contre les risques de collusion entre l'intérêt général et les intérêts particuliers, surtout lorsque ceux-ci revêtent des enjeux financiers ou des enjeux de société importants. Dans ce sens, nous croyons qu'il est malsain qu'un parlementaire participe à la direction, l'administration ou la surveillance :

­ d'organismes d'intérêt public (parastataux, pararégionaux, paracommunautaires, paraprovinciaux ou paracommunaux, quel que soit leur statut juridique ou leur objet social : entreprises publiques autonomes, institutions publiques de crédit, sociétés publiques de transport en commun, régies provinciales, intercommunales, ainsi que tout établissement public repris à l'article 1^er de la loi du 16 mars 1954 organisant le contrôle de certains organismes d'intérêt public);

­ de mutualités ou unions nationales de mutualités;

­ d'organisations syndicales, patronales ou sectorielles;

­ d'ordres professionnels (médecins, avocats, architectes, etc.);

­ de sociétés, belges ou étrangères, de droit commercial d'un certain niveau d'importance : nous proposons de déterminer cette importance par le chiffre d'affaires, en fixant comme seuil le montant d'un milliard de francs. Par société de droit commercial, il faut entendre les sociétés commerciales au sens propre ainsi que les sociétés civiles à forme commerciale;

­ de sociétés, belges ou étrangères, de droit civil d'un certain niveau d'importance : nous proposons de déterminer cette importance par le montant du patrimoine, en fixant comme seuil le montant de cinq cents millions de francs. Par société de droit civil, il faut entendre les sociétés civiles « pures », c'est-à-dire les sociétés civiles à forme civile.

L'introduction de seuils se justifie par la présomption que l'indépendance du parlementaire concerné peut être davantage compromise selon que le patrimoine ou le chiffre d'affaires est élevé. Les montants sont ceux du dernier exercice comptable clôturé au moment de l'élection. En outre, ils sont adaptés à l'indice des prix de détails avec, pour référence de base, l'indice-pivot du 1^er janvier 1996.

Par ailleurs, il nous a semblé opportun d'étendre aux organismes d'intérêt public susmentionnés l'interdiction, faite par l'article 5 de la loi du 6 août 1931, de devenir salarié de l'État pendant un délai d'un an après la cessation du mandat parlementaire. L'incompatibilité en matière de participation à la direction, l'administration ou la surveillance de ces organismes est ainsi prolongée pendant ce même délai (cf. article 3 de la présente proposition). Cette interdiction est toutefois assortie de deux exceptions. En premier lieu, elle ne s'applique pas à l'égard des activités de surveillance, de direction ou d'administration pour lesquelles l'ancien parlementaire bénéficiait d'un congé politique pendant l'exercice de son mandat. La seconde exception rend cette interdiction inapplicable à l'égard des activités inhérentes aux mandats ou fonctions politiques que les anciens parlementaires pourraient être amenés à exercer dans ce délai d'un an. Par activité inhérente à un mandat ou à une fonction politique, il faut entendre les missions de surveillance, de direction ou d'administration qui sont inséparablement liées à l'exercice de ce mandat ou fonction, et que nulle autre personne ne pourrait remplir. Les anciens parlementaires devenus ministres ou bourgmestres, par exemple, pourront ainsi exercer la plénitude de leurs prérogatives en matière de surveillance des organismes d'intérêt public ou d'administration des régies qui relèvent de leurs compétences.

Enfin, nous croyons qu'il n'est pas compatible qu'un parlementaire siège dans un organe consultatif appelé à donner des avis aux assemblées législatives elles-mêmes ou aux exécutifs, d'une part parce qu'un parlementaire serait en même temps « conseilleur et conseillé » s'il pouvait siéger dans un organisme susceptible de donner des avis aux Chambres, d'autre part parce qu'il y aurait entorse au principe de la séparation des pouvoirs si un parlementaire siégeait dans un organe consultatif pouvant remettre des avis au Gouvernement. En outre, il y aurait altération de l'autonomie des entités fédérées si un parlementaire fédéral pouvait siéger dans un organisme appelé à donner des avis à une assemblée régionale ou communautaire ou à son organe exécutif.

L'énumération de ces nouvelles incompatibilités constitue, avec celles qui existent déjà et qui sont toutes relatives à des mandats, fonctions ou emplois publics, le § 1^er (nouveau) de l'article 1^er de la loi du 6 août 1931 établissant des incompatibilités et interdictions concernant les ministres, anciens ministres et ministres d'État, ainsi que les membres et anciens membres des Chambres législatives (article 2, 2º, de la présente proposition).

La règle selon laquelle la prestation de serment du parlementaire met fin aux mandats, fonctions ou emplois publics incompatibles avec sa qualité de membre des Chambres est maintenue, et même précisée quant à son application; elle s'applique au seul secteur public (article 2, 3º, de la présente proposition), une telle simultanéité n'étant pas transposable dans le secteur privé. Cette règle, ainsi que celles relatives aux droits à la pension du secteur public et au congé politique dans le même secteur, constitue le § 2 (nouveau) de l'article 1^er de la loi du 6 août 1931 (article 2, 1º, de la présente proposition).

En revanche, si les mandats, fonctions ou emplois incompatibles avec le mandat parlementaire relèvent du secteur privé, il appartient au membre des Chambres qui les exerçait avant son entrée en fonction de fournir la preuve de sa démission, faute de quoi il sera réputé renoncer à son mandat parlementaire (article 2, 4º, § 3, alinéa 2, de la présente proposition).

La présente proposition de loi prend en compte la possibilité pour l'élu d'obtenir un congé politique qui suspendrait l'application de l'incompatibilité, possibilité qui doit faire l'objet d'un élargissement en application du dernier tiret du titre II de la « résolution relative à l'organisation de la future Chambre et au statut du futur député ».

Si une incompatibilité survient en cours de législature, qu'elle soit relative à une activité publique ou privée, le membre des Chambres est tenu de démissionner de son mandat parlementaire, faute de quoi la Chambre dont il est membre pourra le destituer d'office (article 2, 4º, § 3, alinéa 3 de la proposition), et ce sans préjudice d'éventuelles poursuites pénales pour infraction à l'interdiction de siéger dans cette hypothèse (article 2, 4º, § 3, alinéa 4, de la présente proposition).

Concrètement, chacune des Chambres est chargée de veiller au respect de cette interdiction, et de trancher les conflits qui surgiraient eu égard à son application. Mais le prononcé des sanctions pénales y relatives reste évidemment du ressort exclusif des cours et tribunaux judiciaires.

Les incompatibilités et interdictions établies par la présente proposition de loi s'appliquent aux membres des Conseils de région et de communauté en vertu de l'article 23 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, tel que remplacé par l'article 8 de la loi spéciale du 16 juillet 1993 visant à achever la structure fédérale de l'État.

Il n'en va pas de même pour l'obligation de déposer une liste de mandats, fonctions et professions, avant la prestation de serment. Afin de rendre cette obligation applicable aux conseillers régionaux et communautaires, nous déposons par ailleurs une proposition de loi spéciale, ainsi qu'une proposition de loi ordinaire spécifique à la Communauté germanophone.

De façon à éviter des situations personnelles difficiles dans le chef des parlementaires fédéraux comme des élus communautaires et régionaux, la présente proposition de loi entrera en vigueur à des moments différents pour chacune des assemblées concernées, à savoir lors de leur prochain renouvellement intégral. L'appliquer plus tôt ou de manière uniforme équivaudrait à donner à la loi un caractère rétroactif puisque seraient déclarées illégales des situations de cumul acquises, en toute légalité, lors des dernières élections législatives et régionales.

PROPOSITION DE LOI

Article premier

La présente loi règle une matière visée à l'article 78 de la Constitution.

Art. 2

À l'article 1^er de la loi du 6 août 1931 établissant des incompatibilités et interdictions concernant les ministres, anciens ministres et ministres d'État, ainsi que les membres et anciens membres des Chambres législatives, modifié par la loi du 23 décembre 1950, la loi du 28 mai 1971, la loi du 6 juillet 1987 et la loi du 16 juillet 1993, sont apportées les modifications suivantes :

1º les deux premiers alinéas du texte actuel forment le § 1^er et les alinéas 3 à 7 du texte actuel en formeront le § 2;

2º le § 1^er , ainsi constitué, est complété par les alinéas suivants :

« Ils ne peuvent exercer les fonctions ou charges publiques suivantes :

­ bourgmestre ou échevin;

­ membre d'un organe consultatif dont la ou une des missions consiste à rendre des avis auprès d'une Chambre fédérale, d'un Conseil de communauté ou de région, de l'assemblée réunie ou d'un des groupes linguistiques visés à l'article 60 de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises, du Gouvernement fédéral ou d'un ou plusieurs de ses membres, d'un Gouvernement de communauté ou de région ou d'un ou plusieurs de ses membres, ou d'un des collèges visés à l'article 60 de la même loi spéciale ou d'un ou plusieurs de ses membres.

Ils ne peuvent également participer à la direction, à l'administration ou à la surveillance des organismes, associations ou sociétés suivants :

­ organismes d'intérêt public, en ce compris les associations de communes et de provinces;

­ mutualités ou unions nationales de mutualités;

­ organisations représentatives des travailleurs, des employeurs, de secteurs économiques ou de professions libérales;

­ ordres professionnels;

­ sociétés, belges ou étrangères, de droit commercial dont le chiffre d'affaires dépasse un milliard de francs lors du dernier exercice comptable clôturé au moment de l'élection, soit personnellement, soit par personne interposée;

­ sociétés, belges ou étrangères, de droit civil dont le patrimoine dépasse cinq cents millions de francs au 31 décembre de la pénultième année qui précède celle de l'élection, soit personnellement, soit par personne interposée.

Les montants mentionnés aux alinéas précédents sont adaptés aux variations de l'indice des prix à la consommation sur la base de l'indice-pivot applicable au 1^er janvier 1996 »;

3º au § 2, ainsi constitué, à l'alinéa 1^er , les mots « à l'emploi ou à la fonction de l'élu » sont remplacés par les mots « aux emplois, fonctions ou mandats publics incompatibles avec la qualité de membre de l'une des deux Chambres, sauf à ceux pour lesquels l'intéressé bénéficie d'un congé politique »;

4º il est ajouté un § 3, libellé comme suit :

« § 3. Avant son entrée en fonction, chaque membre des Chambres établit la liste des mandats, fonctions et emplois, publics et privés, qu'il exerçait, selon le cas, au jour de son élection ou au jour de la cessation des fonctions du membre qu'il est appelé à suppléer, la même liste que celle visée à l'article 2, § 1^er , de la loi du 2 mai 1995 relative à l'obligation de déposer une liste de mandats, fonctions et professions et une déclaration de patrimoine. Les articles 2, § 2, 4, 5 et 6 de cette loi sont applicables à la liste ainsi établie.

Sera réputé renoncer à son mandat de membre d'une des Chambres, celui qui, au jour de la prestation de serment, n'aura pas apporté la preuve qu'il a soit démissionné, soit obtenu un congé politique concernant les mandats, fonctions ou emplois privés incompatibles avec la qualité de membre des Chambres qu'il exerçait au jour de son élection ou au jour de la cessation des fonctions du membre qu'il est appelé à suppléer, selon le cas. Il en ira de même à l'égard de celui qui se sera abstenu d'établir la liste visée à l'alinéa 1^er .

Le membre de l'une des deux Chambres qui accepte un mandat, fonction ou emploi, public ou privé, incompatible avec sa qualité de membre des Chambres cesse immédiatement de siéger. Chaque Chambre vérifie le respect du présent alinéa et juge les contestations qui s'élèvent à ce sujet en prononçant, le cas échéant, la démission d'office du membre concerné.

Toute infraction à l'interdiction de siéger établie par l'alinéa précédent sera punie d'un emprisonnement de trois mois à deux ans et d'une amende de 5 000 francs à 20 000 francs, ou d'une de ces deux peines seulement, ainsi que, sans préjudice de l'article 33 du Code pénal, de la privation des droits de vote et d'éligibilité pour un terme de trois à cinq ans. »

Art. 3

L'article 6 de la même loi est remplacé par la disposition suivante :

« Art. 6. ­ Aucun ancien membre des Chambres ne peut participer à la direction, à l'administration ou à la surveillance des organismes d'intérêt public visés à l'article 1^er , § 1^er , alinéa 4, premier tiret, si ce n'est un an après la cessation de son mandat, sauf si cette activité est inhérente au mandat ou à la fonction politique qu'il est amené à exercer au cours de ce délai ou s'il bénéficiait, pendant l'exercice de son mandat, d'un congé politique relatif à cette activité.

Toute infraction à cette interdiction sera punie d'une amende de 1 000 francs à 10 000 francs. »

Art. 4

La présente loi entre en vigueur pour chacune des assemblées concernées lors de son prochain renouvellement intégral.