Chambre des Représentants et Sénat de Belgique

SESSION ORDINAIRE 1996-1997 (*)

14 novembre 1996

RAPPORT PERIODIQUE

sur les travaux de la commission parlementaire de concertation au cours de la session extraordinaire 1995 et de la session ordinaire 1995-1996

FAIT AU NOM DE LA COMMISSION PARLEMENTAIRE DE CONCERTATION(1)

PAR LES PRESIDENTS DE LA CHAMBRE DES REPRESENTANTS ET DU SENAT

MESDAMES, MESSIEURS,

Le présent rapport, qui présente un aperçu des travaux de la commission parlementaire de concertation au cours de la session extraordinaire 1995 et de la session ordinaire 1995-1996, est le premier rapport périodique publié par la commission.

I. INTRODUCTION

Conformément à l'article 6, dernier alinéa, de la loi du 6 avril 1995 «organisant la commission parlementaire de concertation prévue à l'article 82 de la Constitution et modifiant les lois coordonnées sur le Conseil d'Etat»(² ), le règlement d'ordre intérieur de la commission parlementaire de concertation fixe les conditions de la tenue des procès-verbaux de la commission.

La commission de concertation a adopté son règlement d'ordre intérieur(³ ) le 11 septembre 1995. Pour ce qui concerne les procès-verbaux, il dispose que:

«5.1.Un procès-verbal est dressé à la suite de chaque réunion de la commission. Celui-ci mentionne en tout cas la date et l'heure de la réunion, le nom du président de la réunion, le nom des membres présents et, le cas échéant, celui des autres présents, les décisions que la commission a prises, les résultats des votes, l'heure de la fin de la réunion et, le cas échéant, la date et l'heure des prochaines réunions.

5.2. Les procès-verbaux sont signés par le président de la réunion et par le président de l'autre assemblée ou par ceux qui les ont remplacés.

5.3. Les procès-verbaux sont conservés par les greffiers. Ils peuvent être consultés par les membres de la commission et par les membres du gouvernement, dans les cas visés aux points 4.6. et 4.7. ».

Ce même règlement d'ordre intérieur prévoit également la publication des décisions prises par la commission. L'article 7.2. dispose, à ce propos, que:

«7.2.Les décisions de la commission de concertation sont publiées sous la forme d'un document parlementaire commun aux deux assemblées. Le document mentionne la date à laquelle la commission a pris sa décision et le contenu de celle-ci, ainsi que le nom de ceux qui ont signé les procès-verbaux comme prévu au 5.2. ».

Etant donné que, d'une part, les documents parlementaires précités ne mentionnent que les décisions proprement dites et que, d'autre part, la motivation résumée dans les procès-verbaux n'est pas publique, la commission de concertation a convenu de publier un rapport périodique de ses activités.

Le présent rapport donne un aperçu systématique des décisions prises par la commission parlementaire de concertation au cours de la session extraordinaire 1995 et de la session ordinaire 1995-1996.

II. LES CONFLITS DE COMPETENCE

2.1. Introduction

En vertu de l'article 82, alinéa 1^er , de la Constitution, la commission parlementaire de concertation règle les conflits de compétence survenant entre la Chambre des représentants et le Sénat.

La procédure selon laquelle la commission de concertation règle lesdits conflits de compétence est décrite à l'article 11 de la loi du 6 avril 1995 organisant la commission parlementaire de concertation.

La commission «règle» le conflit de compétence en décidant si la procédure législative à suivre est celle de l'article 74 (procédure monocamérale), de l'article 77 (procédure obligatoirement bicamérale) ou des articles 78 à 81 de la Constitution (procédure optionnellement bicamérale)(⁴ ). En d'autres termes, elle «qualifie» le projet ou la proposition de loi.

Les décisions de la commission lient les deux assemblées(⁵ ).

Au cours de la session ordinaire 1995-1996, divers problèmes ont surgi quant à la qualification de projets et propositions de loi. Ils n'ont toutefois débouché qu'une seule fois sur une procédure formelle de règlement d'un conflit de compétence, à savoir dans le cas du projet de loi relatif à la restitution des biens culturels ayant quitté illicitement le territoire de certains Etats étrangers (Doc. Chambre n° 289- 95/96, et Doc. Sénat n° 1-246, 1995-1996).

Dans d'autres cas, il s'agissait de questions relatives à la qualification d'un projet posées par le président de la commission de la Justice de la Chambre (projet de loi visant à accélérer la procédure devant la Cour de cassation, Doc. Chambre n° 271-95/96, et Doc. Sénat, n° 1-52, 1995-1996) et par le président du Sénat (projet de loi relatif à la reconnaissance du Tribunal international pour l'ex-Yougoslavie et du Tribunal international pour le Rwanda, et à la coopération avec ces tribunaux, Doc. Chambre n° 359-95/96, et Doc. Sénat n° 1-247/1, 1995-1996).

La commission parlementaire de concertation a par ailleurs consacré plusieurs réunions à l'examen de l'avis du Conseil d'Etat relatif au traitement monocaméral ou bicaméral de projets (annexe 1) et du point de vue du gouvernement en la matière (annexe 2). Pour ce faire, elle s'est basée sur une note rédigée par les services de la Chambre et du Sénat intitulée «Aspects pratiques de l'examen des propositions et projets de loi mixtes» (annexe 3).

Les travaux de la commission de concertation n'ont pas (encore) débouché sur une décision formelle en ce qui concerne la manière d'examiner des propositions et projets de loi «mixtes».

Tant le gouvernement (voir le projet de circulaire, approuvé par le conseil des ministres, «Procédures de dépôt d'un projet de loi», annexe 4) que le président de la Chambre (voir «Note du président de la Chambre à l'attention des présidents de commission», annexe 5) en ont toutefois tiré une série de conclusions provisoires.

La commission de concertation poursuivra ses efforts au cours de la session ordinaire 1996-1997 en vue d'aboutir à un accord en ce qui concerne l'examen des projets mixtes.

2.2. Projets sur lesquels la commission s'est prononcée

2.2.1. Projet de loi relatif à la restitution de biens culturels ayant quitté illicitement le territoire de certains Etats étrangers (Doc. Chambre n° 289-95/96, Doc. Sénat n° 1-246, 1995-1996)

Conflit de compétence dont la commission a été saisie par le président du Sénat (lettre du 26 janvier 1996)

Dans son avis concernant le projet de loi du gouvernement, le Conseil d'Etat a estimé que les articles 9, 10 et 19 dudit projet de loiqui visent à attribuer une compétence au juge des saisies ou au tribunal de première instancerèglent une matière visée à l'article 77, premier alinéa, 3° , de la Constitution, dans la mesure où il y est fait référence à l'article 146 de celle-ci.

Le Conseil d'Etat a estimé que l'article 77, premier alinéa, 9° , de la Constitution vise non seulement l'organisation des cours et tribunaux, mais aussi leur compétence. Selon le Conseil d'Etat, l'article 77, premier alinéa, 9° , de la Constitution doit être lu conjointement avec l'article 77, premier alinéa, 3° , dans lequel sont cités les articles 145 et 146. Etant donné que, suivant la jurisprudence de la Cour d'arbitrage, l'article 146 de la Constitution fonde la compétence du législateur fédéral en ce qui concerne la fixation des compétences des cours et tribunaux, tant l'organisation que la compétence de ceux-ci relèvent du système bicaméral organisé par l'article 77 de la Constitution.

Cette interprétation extensive des articles 77, premier alinéa, 9° , et 77, premier alinéa, 3° , (combinés) de la Constitution n'a pas été suivie par le gouvernement, qui a argué que, selon les travaux parlementaires préparatoires de la révision de la Constitution de 1993, il convient d'entendre, par les mots «l'organisation des cours et tribunaux» figurant à l'article 77, premier alinéa, 9° , de la Constitution, «l'organisation judiciaire telle qu'elle est mentionnée dans la deuxième partie du Code judiciaire, ainsi que les principes généraux figurant dans sa première partie, pour autant qu'ils portent sur l'organisation judiciaire» (⁶ ). La raison pour laquelle la signification exacte se trouve seulement dans les travaux préparatoires et non dans la Constitution est de nature purement technique: on ne peut pas, dans la Constitution, faire référence à un Code déterminé. Des amendements qui tendaient à aller plus loin que l'organisation proprement dite des cours et tribunaux furent explicitement rejetés (⁷ ). La référence aux articles 145 et 146 de la Constitution qui est faite à l'article 77, premier alinéa, 3° de celle-ci fut inspirée uniquement par la volonté de soumettre au régime bicaméral obligatoire l'établissement de juridictions administratives. La raison pour laquelle les articles 145 et 146 de la Constitution sont énumérés et non pas l'article 161 («Aucune juridiction administrative ne peut être établie qu'en vertu d'une loi») est très simple: l'article 161 de la Constitution n'a été adopté qu'après l'article 77.

Selon le gouvernement, il résulte donc clairement des travaux préparatoires que le Constituant n'a pas eu l'intention de soumettre au bicaméralisme obligatoire les dispositions relatives à la compétence des tribunaux. La jurisprudence de la Cour d'arbitrage concernant l'article 146 de la Constitution ne peut être invoquée pour étayer une autre interprétation. Elle se rapporte en effet uniquement à la répartition des compétences entre l'Etat fédéral et les communautés et régions, et ne peut donc pas être déterminante en ce qui concerne la répartition des compétences entre la Chambre et le Sénat. (⁸ )

Sur la base de ces arguments, le gouvernement a qualifié l'ensemble du projet comme étant «une matière visée à l'article 78 de la Constitution».

L'amendement de M. Barzin, qui reprenait la qualification proposée par le Conseil d'Etat, fut rejeté par la commission de la Justice de la Chambre à la demande du gouvernement. Il a été souligné à cet égard qu'il s'agissait d'un rejet de principe, qui montrait «comment la commission entend interpréter la notion d'«organisation des cours et tribunaux» (⁹ ).

Le 26 janvier 1996, le président du Sénat aà la requête du bureau du Sénatsaisi la commission parlementaire de concertation d'un conflit de compétence concernant les articles 9, 10 et 19, en arguant que ces articles règlent une matière visée à l'article 77 de la Constitution.

La commission de concertation a toutefois estimé que les articles 9, 10 et 19 n'impliquent en fait que des glissements partiels de compétences entre les différents tribunaux et a décidé à l'unanimité des membres présents que l'ensemble du projet devait être examiné selon la procédure visée à l'article 78 de la Constitution(¹⁰ ).

2.2.2. Projet de loi visant à accélérer la procédure devant la Cour de cassation (Doc. n^o 271-95/96 et Doc. Sénat n^o 1-52, 1995-1996).

Question posée par le président de la commission de la Justice de la Chambre (lettres des 14 décembre 1995 et 15 mars 1996) à propos de la qualification du projet.

La proposition initiale de M. Lallemand et consorts était qualifiée dans son ensemble comme «une matière visée à l'article 77, premier alinéa, 9° , de la Constitution».

Au cours de l'examen du projet transmis par le Sénat, la commission de la Justice de la Chambre a constaté que ledit projet contenait des dispositions qui, selon elle, relevaient de la procédure visée à l'article 78 de la Constitution. Elle a suspendu l'examen du projet et a demandé, par lettre du 14 décembre 1995, l'avis de la commission parlementaire de concertation (sans toutefois la saisir formellement d'un conflit de compétence et sans désigner les articles en question). Le 31 janvier 1996, la commission parlementaire de concertation a invité la commission de la Justice de la Chambre à lui soumettre une proposition concrète en ce qui concerne la procédure à suivre pour certains articlesà préciserdu projet (¹¹ ).

Par lettre du 15 mars 1996, le président de la commission de la Justice de la Chambre faisait savoir que sa commission estimait que les articles 23, 24, 25, 26 et 27 devaient être disjoints du projet précité. La commission de concertation ne s'est pas prononcée à ce sujet.

Le 30 mai 1996, la sous-commission de la commission de la Justice a, en application de l'article 62, n^o 2, alinéa 2, du Règlement de la Chambre, disjoint les articles 24, 25 et 26 du projet. Le projet initial a donc été scindé en un premier projet devant être examiné selon la procédure visée à l'article 77 de la Constitution et en un deuxième devant être examiné selon la procédure visée à l'article 78 de la Constitution. L'examen des deux projets par la commission de la Justice de la Chambre est toujours en cours.

2.2.3. Projet de loi relatif à la coopération judiciaire avec le tribunal international pour l'ex-Yougoslavie et le tribunal international pour le Rwanda (Doc. Chambre n^o 359-95/96, Doc. Sénat n^o 1-247, 1995-1996).

Question posée par le président du Sénat à propos de la qualification du projet.

Dans son avis sur l'avant-projet de loi du gouvernement, le conseil d'Etat précisait que deux interprétations étaient envisageables, dont découlait aussi la procédure législative à suivre: soit le transfert de compétences vers les deux tribunaux découle de l'effet direct des résolutions respectives du Conseil de sécurité des Nations unies et la loi en projet n'est relative qu'à la coopération, soit la loi en projet attribue aux deux tribunaux une compétence qu'ils n'auraient pas sans cette loi. Dans le premier cas, il y a lieu de suivre la procédure visée à l'article 78 de la Constitution, dans le second, celle visée à l'article 77 de la Constitution (¹² ).

Le projet déposé initialement à la Chambre était qualifié par le gouvernement comme une matière visée à l'article 78 de la Constitution. Le gouvernement a donc opté pour la première interprétation (¹³ ).

La commission parlementaire de concertation a décidé, à l'unanimité, que le projet règle une matière visée à l'article 77, alinéa 1^er , 5° , de la Constitution(¹⁴ ).

Elle s'est fondée à cet égard sur deux arguments:

- il ne ressort pas à suffisance de l'élaboration des deux résolutions que celles-ci ont un effet direct. Ainsi, les membres des Nations Unies sont priés d'adapter provisoirement leur législation, en attendant l'institution du tribunal international permanent par voie de traité;

- si la réglementation contenue dans le projet est élaborée d'une manière contestable, les personnes qui seraient déférées par la Belgique devant des tribunaux internationaux risquent d'exploiter cette situation pour leur défense. Pour éviter toute contestation à propos de la compétence de ces tribunaux, il est plus prudent de suivre la procédure bicamérale obligatoire.

Par suite de cette décision, l'article 1^er du projet été adapté d'office au cours de l'examen en séance plénière de la Chambre.

III. PROLONGATION ET RACCOURCISSEMENT DES DELAIS

3.1. Demande d'urgence du gouvernement - Raccourcissement des délais d'évocation et d'examen

En vertu de l'article 80 de la Constitution et de l'article 12, §2, de la loi du 6 avril 1995 organisant la commission parlementaire de concertation, le gouvernement fédéral peut demander l'urgence lors du dépôt d'un projet bicaméral optionnel. Dans ce cas, la commission parlementaire de concertation détermine, dans les sept jours de la distribution du projet, les délais dans lesquels le Sénat aura à se prononcer, ce qui signifie que la commission de concertation peut raccourcir tant le délai d'examen que le délai d'évocation.

A défaut d'accord au sein de la commission de concertation, le délai d'évocation est ramené à sept jours et le délai d'examen, à trente jours.

Au cours de la session extraordinaire 1995 et de la session ordinaire 1995-1996, la commission de concertation a été saisie de 13 demandes d'urgence pour des projets de loi.

La commission parlementaire de concertation n'a refusé l'urgence demandée par le gouvernement que dans un seul cas, à savoir pour le projet de loi concernant «le bien-être des travailleurs lors de l'exécution de leur travail» (¹⁵ ). La commission a estimé que le gouvernement ne pouvait raisonnablement invoquer le caractère urgent du projet. En effet, ce projet établit notamment la base légale en vue de la mise en oeuvre d'une directive européenne de 1992, le premier avis du Conseil d'Etat date du 16 mars 1995 et le deuxième avis (urgent), du 4 août 1995, l'urgence a été demandée le 19 septembre 1995, alors que le projet n'a été distribué que le 19 octobre 1995.

La commission de concertation a estimé qu'il n'appartenait pas au Parlement (et en particulier au Sénat) de compenser les lenteurs du gouvernement(¹⁶ ).

Une demande visant à accorder le bénéfice de l'urgence au projet de loi relatif à la prorogation de certains baux à loyer (¹⁷ ), contre laquelle les mêmes objections auraient pu être opposées, a en revanche été satisfaite «afin d'assurer la sécurité juridique des citoyens» (¹⁸ ).

A cette occasion, la commission de concertation a également exprimé son souci d'éviter que l'urgence soit demandée automatiquement pour des projets.

Par conséquent, toute demande d'urgence devra désormais être motivée, de préférence par le premier ministre ou son délégué, au cours de la réunion de la commission de concertation ou, si ni l'un ni l'autre ne peuvent y assister, par lettre (non stéréotypée) adressée aux présidents de la commission de concertation.

A la suite de cette demande de motivation formulée par la commission de concertation, le conseil des ministres du 27 octobre 1995 a décidé que si un ministre estime devoir demander l'urgence pour l'un de ses projets, il devra l'évoquer au conseil des ministres. En d'autres termes, si l'urgence est demandée en application de l'article 80 de la Constitution, elle le sera désormais non plus par décision d'un seul ministre mais par décision du conseil des ministres dans son ensemble.

La commission de concertation a également décidé que les délais d'évocation ne seront en principe pas limités à moins de cinq jours, sans quoi le Sénat serait forcé, dans la pratique, d'évoquer aveuglément, à titre «conservatoire».

3.2. Prolongation des délais d'examen

Aux termes de l'article 82 de la Constitution et des articles 2, 2° , et 12, § 1^er , de la loi du 6 avril 1995 organisant la commission parlementaire de concertation, la commission de concertation peut également, en tout temps, prolonger les délais d'examen prévus aux articles 78 à 81 de la Constitution.

Elle ne l'a fait à ce jour qu'à une seule occasion. Le délai d'examen du Sénat a été prolongé de 25 jours (¹⁹ ) pour le projet de loi «modifiant la loi du 21 juin 1985 relative aux conditions techniques auxquelles doivent répondre tout véhicule de transport par terre, ses éléments ainsi que les accessoires de sécurité» (²⁰ ).

ANNEXE 1

AVIS DE L'ASSEMBLEE GENERALE DU CONSEIL D'ETAT, SECTION DE LEGISLATION DONNE LE 10 OCTOBRE 1995, SOUS LES N^OS L. 24.111/A.G. ­ 24.594/A.G.

«(...) OBSERVATIONS GENERALES QUANT A LA PROCEDURE LEGISLATIVE D'ADOPTION DU PROJET
(Articles 77 et 78 de la Constitution)

A. Champ d'application de l'article 77 de la Constitution (²¹ )

1. L'article 77 de la Constitution prévoit la compétence sur un pied d'égalité de la Chambre des représentants et du Sénat pour dix catégories de «matières» (alinéa 1^er ) et dispose en outre qu'une loi à majorité spéciale peut étendre ces «matières» à d'autres lois (alinéa 2).

Grosso modo, les «matières» prévues à l'alinéa 1^er peuvent être groupées en quatre grands domaines:

le domaine institutionnel, dont relèvent: la déclaration de révision de la Constitution et la révision de la Constitution (1° ); les lois à majorité spéciale (4° ); les matières qui doivent être réglées par les deux Chambres législatives en vertu de la Constitution, notamment en ce qui concerne la monarchie (2° ); certains aspects de la législation relative au fonctionnement des Chambres législatives (3° ), entre autres, la répartition des membres du Parlement en groupes linguistiques (article 43 de la Constitution), le remplacement d'un membre du Parlement nommé membre du Gouvernement (article 50 de la Constitution), l'élection et la désignation des sénateurs (article 68 de la Constitution), la commission parlementaire de concertation (article 82 de la Constitution); la législation relative aux communautés et aux régions, notamment leurs organes, leurs compétences et leur financement (3° ); les dispositions législatives en matière de prévention (article 141 de la Constitution) et de règlement (article 142 de la Constitution) des conflits de compétence, ainsi qu'en matière de prévention et de règlement des conflits d'intérêts (article 143 de la Constitution) (3° ); les lois portant approbation d'accords de coopération (10° ); certaines législations relatives aux administrations locales (3° );

- le domaine international (3° , 5° , 6° et 7° );
- le domaine financier (3° );
- le domaine juridictionnel (3° , 8° et 9° ).

2. Pour chacun des domaines précités, le Constituant a considéré qu'il existait et il existe effectivement une ratio legis pour conclure à la compétence de la Chambre et du Sénat sur pied d'égalité, notamment le principe de la participation dans un Etat fédéral, ce qui implique la participation des entités fédérées au processus fédéral de décision, au moins pour ce qui est de leur statut(²¹ ). Le Constituant a donc assurément recherché une certaine cohérence, également en ce qui concerne le domaine juridictionnel, point qui sera analysé plus en détail ci-après.

3. Cette cohérence n'est toutefois pas parfaite, ainsi qu'il ressort des exemples ci-dessous:

- les «matières» mentionnées à l'article 77, alinéa 1^er , de la Constitution se recouvrent souvent: ainsi, par exemple, le 3° mentionne-t-il les articles 39, 77, 117, 127, 128, 129, 135, 136, 137, 163, 166, 167, §4 et §5, 175 et 177 de la Constitution, alors que les lois visées par ces articles doivent être adoptées à la majorité spéciale et sont à compter, pour ce motif déjà, au nombre des lois mentionnées à l'article 77, alinéa 1^er , 4° , de la Constitution; ainsi, les lois visées au 7° relèvent-elles également des lois mentionnées à l'article 77, alinéa 1^er , 3° et 4° , de la Constitution;

- les «matières» mentionnées à l'article 77, alinéa 1^er , 3° , de la Constitution sont les lois visées aux articles 145 et 146 de la Constitution, alors qu'une référence aux lois visées à l'article 161 de la Constitution fait défaut;

- dans l'article 77, alinéa 1^er , 1° , la Constitution, il est fait référence à «la déclaration de révision de la Constitution» et à «la révision de la Constitution» elle-même qui sont visées à l'article 195 de la Constitution mais qui ne se traduisent nullement dans la confection de lois, au même titre que celles que prévoient les autres dispositions de l'article 77, alinéas 1^er et 2.

4. L'article 77 de la Constitution appelle des commentaires plus circonstanciés aux fins de préciser le partage de responsabilités des autorités législatives dans le domaine juridictionnel. Trois dispositions, en particulier, retiennent l'attention: l'article 77, alinéa 1^er , 3° , l'article 77, alinéa 1^er , 8° , et l'article 77, alinéa 1^er , 9° , de la Constitution.

5. L'article 77, alinéa 1^er , 3° de la Constitution doit être cité en premier. C'est lui qu'invoque le Gouvernement aux fins d'établir deux projets distincts. Cet article présente la particularité d'énumérer un ensemble de dispositions constitutionnelles qui requièrent expressément pour leur mise en oeuvre l'élaboration d'une loi. De manière formaliste, il renvoie à des textes où la Constitution demande qu'une matière soit réglée «par la loi», «en vertu d'une loi» ou à l'initiative de «la loi». Ainsi, dans le domaine juridictionnel, il est fait référence à l'article 142, aux articles «145, 146 ainsi que les lois prises en exécution des lois et articles susvisés». Il n'est pas besoin de souligner l'importance de la référence à l'article 146 de la Constitution qui précise que «Nul tribunal, nulle juridiction contentieuse ne peut être établi qu'en vertu d'une loi».

L'on ne saurait, cependant, considérer que les interventions législatives requises par la mise en oeuvre des dispositions de la Constitution et qui ne sont pas répertoriées dans l'article 77, alinéa 1^er , 3° , de la Constitution tombent automatiquement dans le champ de l'article 78 et celui du bicaméralisme virtuel. Il faut plutôt se demander si les dispositions constitutionnelles qui sont recensées dans l'article 77, alinéa 1^er , 3° , de la Constitution ne doivent pas être lues en combinaison avec d'autres qui leur sont intimement liées et qui en permettent une interprétation cohérente.

Ainsi, l'article 145 de la Constitution requiert qu'une loi, élaborée selon la technique du bicaméralisme égalitaire, organise les juridictions qui connaîtront des contestations qui ont pour objet des droits politiques. L'article 144, lui, n'est pas répertorié dans la liste qu'énonce l'article 77, alinéa 1^er , 3° , de la Constitution. Il est vrai que la Constitution ne prévoit pas, en l'espèce, une intervention particulière du législateur. On ne saurait, cependant, en déduire que la loi, le Code judiciaire, par exemple, qui aménagerait les tribunaux de l'Ordre judiciaire et qui leur conférerait notamment l'examen de contestations ayant trait, soit aux droits civils, soit aux droits politiques, ne devrait pas être élaborée sous le même régime.

6. L'article 77, alinéa 1^er , 8° , de la Constitution inscrit, pour sa part, les lois relatives au Conseil d'Etat dans le champ d'intervention du pouvoir législatif, selon la technique du bicaméralisme égalitaire. Une fois encore, la formulation de texte peut sembler appeler une interprétation restrictive. Ainsi, pour tenir compte de l'intitulé du chapitre VII du titre III de la Constitution, l'article 77, alinéa 1^er , 8° , paraît exclure une intervention comparable pour les «juridictions administratives». L'absence de référence à l'article 161 de la Constitution semble confirmer cette façon de voir.

En réalité, une interprétation combinée des 3° et 8° de l'article 77, alinéa 1^er , de la Constitution suffit à indiquer que l'organisation, la compétence et les attributions des juridictions administratives relèvent bien du bicaméralisme égalitaire.

7. Troisième disposition constitutionnelle, celle de l'article 77, alinéa 1^er , 9° . Elle vise de manière spécifique l«'organisation des cours et tribunaux». Ici encore, l'on peut être tenté de donner à la disposition une signification restreinte. Seule «l'organisation», au sens strict de l'expression, des cours et tribunaux devrait être prise en considération. Seule «l'organisation judiciaire», au sens du titre II du Code judiciaire, devrait retenir l'attention. Toutes autres mesures, touchant par exemple, aux attributions, à la compétence ou à la procédure des autorités judiciaires échapperaient, en revanche, aux interventions du pouvoir législatif statuant selon les modalités du bicaméralisme égalitaire.

Ces interprétations ne sauraient, cependant, être retenues pour les raisons qui ont déjà été relevées ci-dessus. Un commentaire conjoint des 3° et 9° de l'article 77, alinéa 1^er , ainsi que des dispositions qui se rattachent étroitement aux articles «145, 146, » de la Constitution conduit, en effet, à considérer que l'aménagement du pouvoir judiciaire, au même titre que celui de la Cour d'arbitrage (articles 77, alinéa 1^er , 3° , et 143), du Conseil d'Etat (articles 77, alinéa 1^er , 8° ; 145 et 146), des juridictions administratives (articles 77, alinéa 1^er , 3° , et 145), et des juridictions disciplinaires (articles 77, alinéa 1^er , 3° , et 146) relèvent de la compétence du pouvoir législatif selon les procédures du bicaméralisme égalitaire. On ne saurait, par ailleurs, oublier que l'article 77, alinéa 1^er , 3° , de la Constitution vise également toutes les lois portées en exécution des articles 145 et 146 de la Constitution.

Comme l'indique le rapport Tant fait au nom de la Commission de la révision de la Constitution, des réformes institutionnelles et du règlement des conflits (Doc. parl., Chambre, 1992-1993, n° 894/3, p. 5), l'ensemble du domaine juridictionnel est gouverné ainsi par des lois adoptées selon la technique du bicaméralisme égalitaire, «car ces derniers (les cours et les tribunaux) doivent, comme le Conseil d'Etat, appliquer les décrets, les ordonnances et arrêtés des Communautés et des Régions et, s'ils sont compétents, à cet égard, en vérifier la constitutionnalité et la légalité».

Certes, il ressort aussi des travaux préparatoires de la révision de la Constitution du 5 mai 1993 que les mots «l'organisation des cours et tribunaux» qu'utilise l'article 41, §2, 9° , devenu l'article 77, alinéa 1^er , 9° , de la Constitution coordonnée peuvent servir à désigner l'organisation judiciaire «telle qu'elle est mentionnée dans la deuxième partie du Code judiciaire, ainsi que les principes généraux figurant dans sa première partie, pour autant qu'ils portent sur l'organisation judiciaire» (Rapport fait au nom de la Commission de révision de la Constitution et des réformes des institutions (Doc. parl., Sénat, SE, 1991-1992, n° 100-19/2° , p. 18) (²² ).

L'article 77, alinéa 1^er , 9° , de la Constitution ne peut, cependant, être lu de manière isolée. Il doit, en particulier, être compris à la lumière des dispositions inscrites expressément dans l'article 77, alinéa 1^er , 3° , de la Constitution ainsi que de celles auxquelles cet article fait implicitement référence. L'économie du texte constitutionnel autant que son intelligence et sa cohérence veulent alors que les procédures du bicaméralisme égalitaire valent tant pour l'organisation des cours et tribunaux que pour la détermination de leurs attributions.

Raisonner autrement conduirait à de singulières anomalies. Pour ne prendre qu'un exemple, la définition des attributions des tribunaux qui connaissent des contestations ayant pour objet des droits civils relèverait de l'article 78 de la Constitution, mais celle des tribunaux qui connaissent des contestations ayant pour objet des droits politiques tomberait dans le champ de l'article 77 de la Constitution. Si l'on connaît les difficultés que la doctrine et la jurisprudence éprouvent parfois à distinguer ces deux types de contestations, il est permis de se demander si le Constituant a voulu délibérément introduire une complication supplémentaire dans le processus de confection des lois ou s'il n'a pas cherché à concevoir, en matière de justice, un même régime législatif.

En d'autres termes, l'article 77, alinéa 1^er , 9° , de la Constitution ne vient pas limiter la portée qu'il convient de donner à l'article 77, alinéa 1^er , 3° , de la même Constitution . Au contraire, il la complète. Pour autant que de besoin(²³ ), il précise que, dans le domaine de l'aménagement des institutions de justice, il y a lieu, de toute évidence, de comprendre l'organisation des cours et tribunaux. Cette précision pouvait paraître utile dans la mesure où l'article 77, alinéa 1^er , 3° , ne contenait pas expressis verbis cette indication et où seule une interprétation de l'article 146 et des dispositions qui s'y agrègent permet d'arriver à la même conclusion.

En effet, concernant, il est vrai, la répartition des compétences entre l'Etat, les communautés et les régions, on peut lire dans la jurisprudence de la Cour d'arbitrage, sur la disposition de l'ancien article 94 de la Constitution selon lequel «Nul tribunal, nulle juridiction contentieuse ne peut être établi qu'en vertu d'une loi», que «c'est en vertu de cette disposition constitutionnelle que le législateur détermine les compétences des juridictions de l'Ordre judiciaire et des juridictions administratives»(²⁴ ). Selon cette jurisprudence, les compétences des cours et tribunaux trouvent leur fondement dans l'ancien article 94 de la Constitution, actuellement l'article 146 de la Constitution(²⁵ ). Cette dernière disposition constitutionnelle figure à l'article 77, alinéa 1^er , 3° , afin que les lois visées à l'article 146 de la Constitution soient de la compétence sur un pied d'égalité de la Chambre et du Sénat. Ainsi, c'est non seulement l'«organisation», mais aussi la «compétence» des cours et tribunaux qui sont des matières intégralement bicamérales.

8. Il y a lieu de souligner, enfin, qu'une référence à une partie du Code judiciaire, comme cela fut fait au cours des travaux préparatoires (voir n° 7), paraît plutôt être de pure forme (²⁶ ). Ainsi qu'il a déjà été indiqué plus haut, la notion d'«organisation», à l'article 77, alinéa 1^er , 9° , de la Constitution doit plutôt s'entendre dans le contexte global de la législation relative au contentieux juridictionnel.

La preuve qu'une référence de pure forme peut, au demeurant, engendrer l'incohérence, nous est encore donnée par l'article 58 du Code judiciaire qui ouvre la deuxième partie de ce code et selon lequel «l'organisation et les attributions des tribunaux militaires sont régies par des lois spéciales». Si on appliquait le critère formel, les tribunaux militaires échapperaient à la compétence de la Chambre et du Sénat sur pied d'égalité, en dépit du fait que ces juridictions sont mentionnées, en même temps que les tribunaux de commerce et les juridictions du travail, dans l'article 157 de la Constitution, comme faisant partie du pouvoir judiciaire.

B. Application de l'article 83 de la Constitution

1. Un projet ou une proposition de loi doit, aux termes de l'article 83 de la Constitution, préciser s'il entend régler une matière qui est visée aux articles 74, 77 et 78.

Une telle mention sera aisément rapportée si le projet ou la proposition déposé concerne exclusivement une matière visée à l'un de ces articles. Comme l'a relevé le Conseil d'Etat, dans son avis du 28 juin 1995 sur un avant-projet de loi modifiant la loi du 31 mai 1961 relative à l'emploi des langues en matière législative, à la présentation, à la publication et à l'entrée en vigueur des textes légaux et réglementaires, «cette précision figurera, conformément à cette disposition constitutionnelle (celle de l'article 83), dans le corps même du texte soumis à la sanction royale et dans la loi, telle qu'elle sera publiée au Moniteur belge (²⁷ )». Elle y sera, par exemple, inscrite dans une disposition liminaire ou finale selon le cas.

L'opération risque cependant de s'avérer plus délicate si le projet ou la proposition de loi dite «mixte» contient des dispositions qui ressortissent à plusieurs domaines visés par les textes constitutionnels précités (²⁸ ). Faut-il délibérément diviser le texte en projet, rédiger des textes distincts et respecter ainsi une pratique que le Conseil d'Etat n'a pas manqué de préconiser lorsqu'il s'agissait d'inscrire dans deux textes différents des dispositions qui requièrent, pour leur adoption, la réunion ou non de majorités qualifiées? Faut-il plutôt admettre que les dispositions ressortissant à des modes distincts d'élaboration de la loi peuvent être inscrites dans un même texte, à charge éventuellement, pour ses auteurs, d'identifier, de manière claire, celles qui s'inscrivent dans le prolongement de l'une ou l'autre disposition constitutionnelle?

2. Pour répondre à ces questions, il est utile de distinguer plusieurs catégories de projets ou de propositions de loi.

2.1. Un sort particulier doit être réservé aux projets ou propositions qui règlent une matière visée à l'article 74 de la Constitution. Etant, par dérogation à l'article 36 de la Constitution, de la seule compétence de la Chambre des représentants, à l'exclusion de celle du Sénat, ces textes doivent toujours s'inscrire dans un document distinct.

Dans son avis précité du 28 juin 1995, la section de législation du Conseil d'Etat a indiqué les formules de présentation, de sanction et de promulgation qui doivent assortir la confection de ces documents législatifs.

2.2. En ce qui concerne les projets ou propositions de loi qui tendent à régler aussi bien des matières visées à l'article 77 de la Constitution que des matières visées par son article 78, quatre solutions peuvent être présentées.

2.2.1. Selon une première solution, le texte serait divisé en deux instruments législatifs distincts, soumis chacun à la procédure d'adoption qui lui est propre.

Cette solution, inspirée de l'article 62 du règlement de la Chambre, risque, dans la plupart des cas, de nuire à la cohérence formelle de la présentation de la loi, à celle de son examen par les chambres législatives et à celle de sa compréhension par les destinataires de la loi.

En effet, la division d'un ensemble cohérent en deux textes, qui sont ensuite soumis chacun à une procédure législative propre, peut donner lieu à d'importantes difficultés et compromettre ainsi la sécurité juridique: le risque existe qu'un des textes ne soit plus en harmonie avec l'autre, ou même qu'un des textes soit adopté et l'autre non.

D'une manière générale, il faut donc assurément préférer de continuer de traiter comme un seul texte, le texte qui, intrinsèquement, constitue un ensemble. La division d'une proposition ou d'un projet ne pourrait s'appliquer que pour un texte composé d'éléments disparates, comme par exemple un projet de loi-programme(²⁹ ), ou pour un texte qui traite de deux matières fondamentalement distinctes et pour lesquelles la division paraît évidente en droit.

En conséquence, il y aura lieu, dans chaque cas, de vérifier si le texte présenté peut, en vertu des critères qui viennent d'être énoncés, être dissocié ou si son examen et son adoption ne postulent pas le maintien d'un document unique.

2.2.2. Une deuxième solution préconiserait le maintien des textes dans un instrument unique dont tous les articles seraient soumis à la procédure d'adoption législative bicamérale parfaite. Les articles devant être adoptés selon la procédure applicable aux matières visées à l'article 77 de la Constitution auraient donc pour effet d'«absorber» les autres dispositions qui devraient être adoptées selon la même procédure.

Cette solution qui trouve un appui dans les travaux préparatoires de l'article 77 de la Constitution (³⁰ ), ne semble pas pouvoir être retenue.

En effet, le Conseil d'Etat considère que l'application d'un tel principe conduirait à élargir considérablement le champ d'application de l'article 77 de la Constitution au détriment de son article 78, ce qui, d'une part, ne serait pas en harmonie avec la volonté du Constituant de 1993 et, d'autre part, ne serait pas de nature à garantir la régularité de la procédure d'adoption pour chacune des dispositions du texte soumis aux Chambres.

2.2.3. Selon une troisième solution, les textes seraient maintenus dans un instrument unique qui serait soumis à la procédure d'adoption applicable aux dispositions considérées comme essentielles dans le projet. Les dispositions accessoires suivraient, dès lors, le sort réservé aux textes jugés plus fondamentaux.

Cette solution qui repose sur l'appréciation, au cas par cas, de l'objet principal d'un texte présente de graves inconvénients liés à l'incertitude, née de la difficulté d'évaluer le caractère principal ou accessoire de certains textes. Cette solution conduit, dès lors, à une insécurité juridique quant à la régularité de la procédure à suivre.

Comme les auteurs du rapport de la commission du Sénat(³¹ ), le Conseil d'Etat estime que cette manière de procéder ne doit pas être suivie.

2.2.4. Enfin, on peut envisager le maintien des textes dans un instrument unique dont certains articles seront soumis à la procédure d'adoption applicable aux matières visées à l'article 77 de la Constitution et les autres articles, à celle applicable aux matières visées à l'article 78 de la Constitution. Une disposition liminaire ou finale, selon le cas, indiquerait les articles du projet ou de la proposition qui règlent une matière visée à l'article 77 d'une part, et, d'autre part, les articles qui règlent une matière visée à l'article 78.

Le Conseil d'Etat est conscient des quelques difficultés pratiques qui se poseront pour organiser une telle procédure. Il lui apparaît néanmoins que cette quatrième solution présente le plus d'avantages: la régularité de la procédure suivie est garantie, la compréhension du projet est facilitée pour ceux qui doivent en discuter et le voter, enfin, la cohérence du texte légal est sauvegardée()».

ANNEXE 2

«NOTE AU PARLEMENT CONCERNANT L'AVIS DU CONSEIL D'ETAT QUANT AU MONOCAMERALISME OU AU BICAMERALISME DE PROJETS DE LOIS

1. Avis du Conseil d'Etat

Le 26 octobre 1995, le Gouvernement a recu l'avis du Conseil d'Etat sur la problématique du mono- ou bicaméralisme des projets de lois.

L'avis porte principalement sur deux questions, à savoir:

a. l'interprétation de l'article 77, 9° , de la Constitution disposant que «La Chambre des représentants et le Sénat sont compétents sur un pied d'égalité pour 9° l'organisation des cours et tribunaux»

- Les travaux préparatoires relatifs à cette disposition constitutionnelle disposent qu'il y a lieu d'entendre par celle-ci «l'organisation judiciaire telle qu'elle est mentionnée dans la deuxième partie du Code judiciaire, ainsi que les principes généraux figurant dans sa première partie, pour autant qu'ils portent sur l'organisation judiciaire»(³² ).

- Dans son avis, le Conseil d'Etat considère que par l'article 77, 9° , de la Constitution, il y a lieu d'entendre non seulement l'organisation des cours et tribunaux au sens strict, dans le sens des travaux préparatoires, mais également la compétence des cours et tribunaux. Selon le Conseil d'Etat, l'article 77, 9° , de la Constitution, doit être lu conjointement avec l'article 77, 3° , de la Constitution, énumérant les articles 145 («Les contestations qui ont pour objet des droits politiques sont du ressort des tribunaux, sauf les exceptions établies par la loi») et 146 («Nul tribunal, nulle juridiction contentieuse ne peut être établi qu'en vertu d'une loi»). Etant donné que la Cour d'Arbitrage a toujours considéré que l'article 146 de la Constitution forme la base de la compétence du législateur en ce qui concerne la fixation des compétences des cours et tribunaux, tant l'organisation que les compétences des cours et tribunaux relèvent du système bicaméral.

b. la technique logistique pour des projets de loi mixtes comprenant tant des dispositions relevant de la procédure bicamérale intégrale (article 77 de la Constitution) que des dispositions relevant de la procédure bicamérale optionnelle (article 78 de la Constitution)

- Dans son avis, le Conseil d'Etat considère que quatre solutions peuvent être présentées:

1° division du projet de loi en deux textes distincts soumis chacun au régime législatif qui lui est propre.

Selon le Conseil d'Etat, cette procédure nuirait toutefois à la cohérence interne du projet de loi et compromettrait la sécurité juridique. Le texte doit donc être traité comme un seul texte. La division ne pourrait s'appliquer que pour un texte composé d'éléments disparates (par exemple: une loi-programme) ou pour un texte qui traite de deux matières fondamentalement distinctes et pour lesquelles la division paraît évidente;

2° maintien d'un texte unique dont toutes les dispositions sont soumises à la procédure bicamérale.

Le Conseil d'Etat considère toutefois que l'application d'un tel principe conduirait à élargir considérablement le champ d'application de l'article 77 de la Constitution (matières bicamérales) au détriment de l'article 78 de la Constitution (matières bicamérales optionnelles), ce qui serait contraire à la volonté du constituant;

3° maintien d'un texte unique qui serait soumis à la procédure d'adoption applicable aux dispositions considérées comme essentielles dans le projet.

Le Conseil d'Etat rejette cependant cette solution en raison de la difficulté d'évaluer le caractère essentiel ou non des dispositions;

4° maintien d'un texte unique dont certains articles sont soumis à la procédure bicamérale intégrale et d'autres à la procédure bicamérale optionnelle, une disposition finale indiquant les articles relevant respectivement de l'article 77 et de l'article 78 de la Constitution.

Le Conseil d'Etat opte pour la dernière solution, pour les raisons suivantes: la régularité de la procédure est garantie, la compréhension du texte est facilitée pour ceux qui doivent le voter et, enfin, la cohérence du texte est sauvegardée.

Il convient de faire observer que le Conseil d'Etat prône cependant la théorie de la division lorsqu'il s'agit de dispositions monocamérales : «Etant, par dérogation à l'article 36 de la Constitution, de la seule compétence de la Chambre des représentants, à l'exclusion de celle du Sénat, ces textes doivent toujours s'inscrire dans un document distinct.»(³³ ).

2. Position du Gouvernement

Lors du Conseil des Ministres du 17 novembre 1995, le Gouvernement a pris la décision suivante :

a.pour ce qui concerne l'interprétation de l'article 77, 9° , de la Constitution :

- Le Gouvernement prône une interprétation pragmatique et fonctionnelle de la répartition de compétences entre la Chambre et le Sénat.

- Les conclusions suivantes s'imposent:

1° les travaux préparatoires stipulent noir sur blanc l'interprétation qu'il y a lieu de conférer à l'article 77, 9° , de la Constitution, à savoir «l'organisation judiciaire telle qu'elle est mentionnée dans la deuxième partie du Code judiciaire, ainsi que les principes généraux figurant dans sa première partie, pour autant qu'ils portent sur l'organisation judiciaire»(³⁴ ).

Des amendements dont la portée dépasse l'organisation proprement dite des cours et tribunaux ont été explicitement rejetés(³⁵ ).

L'interprétation visée par la majorité était parfaitement claire(³⁶ ).

Les premiers commentaires de la doctrine vont également dans le sens d'une interprétation restrictive de l'article 77, 9° , de la Constitution, telle que retenue dans les travaux préparatoires(³⁷ );

2° les articles 145 et 146 de la Constitution ont été insérés dans l'article 77, 3° , de la Constitution, afin que l'établissement de juridictions administratives puisse relever de la procédure bicamérale(³⁸ ). La raison pour laquelle les articles 145 et 146 de la Constitution sont repris et non l'article 161 de la Constitution («Aucune juridiction administrative ne peut être établie qu'en vertu d'une loi») est très simple: l'article 161 de la Constitution n'a vu le jour qu'après l'article 77 de la Constitution;

3° la jurisprudence de la Cour d'Arbitrage pour ce qui concerne l'article 146 de la Constitution doit être lue dans le contexte de la répartition des compétences entre le législateur fédéral et le législateur décrétal, plus spécifiquement dans le cadre de l'interprétation de l'ancien article 19, § 1^er , de la loi spéciale du 8 août 1980. Cette jurisprudence peut difficilement être appliquée à la problématique de la répartition de compétences entre la Chambre et le Sénat.

- De plus, il convient de tenir compte des observations émises par le Conseil d'Etat, à savoir que primo, l'article 77, 9° , de la Constitution doit être lu conjointement avec l'article 77, alinéa premier, 3° , de la Constitution(³⁹ ) et que deuxièmement, les articles de la Constitution énumérés à l'article 77, 3° , de la Constitution, doivent être lus conjointement avec les autres articles de la Constitution, de manière à permettre une interprétation cohérente(⁴⁰ ).

Le Gouvernement estime dès lors que par les mots «l'organisation des cours et tribunaux» à l'article 77, 9° , de la Constitution, il y a lieu d'entendre non seulement l'organisation des cours et tribunaux au sens strict, dans le sens des travaux préparatoires, mais également l'attribution et le transfert de compétences aux cours et tribunaux, ayant un impact structurel sur l'organisation et l'aménagement de ceux-ci.

A titre d'exemple, le Gouvernement se réfère à la conversion du tribunal de police en «tribunal compétent pour les litiges en matière de circulation routière» ou à la loi réservant à un seul juge la compétence de connaître de tout litige en matière de loyers, quelle qu'en soit la nature.

- Dans cette interprétation, relèvent donc de la procédure bicamérale partielle : la compétence des cours et tribunaux ordinaires - sauf dans l'interprétation susvisée -, la procédure propre a ces juridictions, l'exécution, l'arbitrage ainsi que les tribunaux militaires;

b. la technique légistique relative aux projets de loi mixtes:

Le Gouvernement suit à cet égard l'avis du Conseil d'Etat et estime que les avantages énumérés par le Conseil d'Etat sont en effet déterminants.

Cette méthode présente l'avantage incontestable, pour le Sénat, d'examiner le texte complet, dans son ensemble, et non de se limiter aux seules dispositions bicamérales, ce qui sera sans aucun doute de nature à favoriser la cohérence de l'ensemble.

Il convient toutefois de faire observer qu'il ne serait pas logique que le Sénat évoque systématiquement les dispositions comprises dans des projets de loi mixtes de cet ordre soumis à la procédure bicamérale optionnelle. Car des projets de loi mixtes seraient alors soumis de fait à la procédure bicamérale intégrale étant donné que les dispositions relevant de la procédure bicamérale optionnelle seraient en réalité «otages» des dispositions relevant de la procédure bicamérale intégrale.

Le Gouvernement tient toutefois à attirer l'attention sur la remarque formulée par le Conseil d'Etat à la première solution, à savoir « La division d'une proposition ou d'un projet ne pourrait s'appliquer que pour un texte composé d'éléments disparates, comme par exemple un projet de loi-programme, ou pour un texte qui traite de deux matières fondamentalement distinctes et pour lesquelles la division paraît évidente en droit. En conséquence, il y aura lieu, dans chaque cas, de vérifier si le texte présenté peut, en vertu des critères qui viennent d'être énoncés, être dissocié ou si son examen et son adoption ne postulent pas le maintien d'un document unique.»(⁴¹ ).

Le Gouvernement estime dès lors qu'il convient de lire conjointement la première et la deuxième solution. Autrement dit, la quatrième solution, à savoir le maintien d'un texte unique dans lequel un article distinct indique les articles relevant du régime bicaméral et ceux relevant du régime bicaméral optionnel ne devra être utilisée que dans les cas où la division du projet de loi est impossible d'un point de vue logistique. Le Gouvernement est d'avis que cette méthode de travail est la plus efficace et la plus pragmatique.

22 octobre 1995.

Le Premier Ministre,

J.-L. DEHAENE»

ANNEXE 3

NOTE DES SERVICES DE LA CHAMBRE ET DU SENAT

«ASPECTS PRATIQUES DE L'EXAMEN DES PROPOSITIONS ET PROJETS DE LOI MIXTES

A. VOLET «ORGANISATION JUDICIAIRE»

1. Généralités

La portée des matières entièrement bicamérales, visées à l'article 77 de la Constitution, peut, dans certains cas, faire l'objet d'interprétations différentes. Cela est particulièrement vrai en ce qui concerne la notion d'«organisation judiciaire», visée à l'article 77, alinéa 1^er , 9° , de la Constitution. Nous aborderons d'abord la question de savoir à quelles juridictions s'applique la notion d'«organisation judiciaire». Dans un deuxième temps, nous tenterons de définir l'étendue de la notion d'«organisation judiciaire»: quelles règles applicables à ces juridictions cette notion englobe-t-elle ?

2. A quelles juridictions la notion d'«organisation judiciaire» s'applique-t-elle ?

Il ressort des travaux préparatoires de l'article 77 que la notion d'«organisation judiciaire» vise exclusivement les cours et tribunaux ordinaires. Cette interprétation est confirmée par le fait que la Cour d'arbitrage et la section d'administration du Conseil d'Etat figurent à un autre endroit dans la liste des matières entièrement bicamérales (⁴² ). Les juridictions administratives (⁴³ ) et disciplinaires ne relèvent pas non plus de la notion d'«organisation judiciaire» et figurent dès lors également à un autre endroit de la liste des matières entièrement bicamérales (⁴⁴ ).

3. Que faut-il entendre par «organisation judiciaire»?

3.1. Le constituant de 1993

La question est de savoir quelles sont les dispositions susceptibles d'être considérées comme des dispositions relatives à l'organisation des cours et tribunaux ordinaires. Le constituant était conscient que la notion d'«organisation judiciaire» était trop vague en soi et a avancé un critère au cours des travaux préparatoires. En vertu de ce critère, l'organisation judiciaire comprendrait les dispositions de la deuxième partie («Organisation judiciaire») du Code judiciaire ainsi que les dispositions de la première partie (Principes généraux) pour autant qu'ils portent sur l'organisation judiciaire (⁴⁵ ). La définition de la compétence matérielle et territoriale des cours et tribunaux ordinaires, la procédure devant ces juridictions ainsi que l'arbitrage et la saisie seraient dès lors des matières partiellement bicamérales. Ce serait également le cas des tribunaux militaires, même s'ils ne font pas partie des cours et tribunaux ordinaires.

Sur la base de ce critère formel, les dispositions relatives aux cours et tribunaux ordinaires, qui ne figurent pas dans le Code judiciaire, ne relèveraient également pas des compétences entièrement bicamérales (⁴⁶ ).

Il faut en outre souligner l'existence d'une annexe au Code judiciaire (Limites territoriales et siège des cours et tribunaux) qui, si, à première vue, elle relève par excellence de l'organisation judiciaire, constitue toutefois une matière partiellement bicamérale en vertu du critère formel défini au cours des travaux préparatoires.

Ces deux éléments nous amènent à la constatation surprenante du fait qu'une matière plutôt secondaire comme les règles en matière de force juridique des procès-verbaux de constat par huissier de justice relève de la procédure entièrement bicamérale (⁴⁷ ), alors qu'en vertu de ce critère, une extension de la compétence matérielle du tribunal de première instance, est, par exemple, une matière partiellement bicamérale. Le critère formel présentait toutefois l'avantage d'être clair.

3.2. Le Conseil d'Etat

Initialement, le Conseil d'Etat paraissait suivre ce critère (⁴⁸ ).

Dans un avis général qu'il a rendu, le 10 octobre 1995, en assemblée générale, le Conseil d'Etat s'est prononcé sur la notion d'organisation judiciaire (⁴⁸ ). Dans cet avis, le Conseil d'Etat adopte un point de vue différent du critère retenu lors des travaux préparatoires et se base sur une combinaison de l'article 77, alinéa 1^er , 3° , 8° et 9° , pour affirmer que la notion d'organisation judiciaire doit être interprétée de façon plus large que ne l'indiquent les travaux préparatoires.

Le Conseil d'Etat considère que le fait que l'article 144 de la Constitution, en vertu duquel les cours et tribunaux ordinaires sont exclusivement compétents en matière de droits civils subjectifs, ne figure pas dans la liste énoncée à l'article 77, ne peut impliquer que «la loi, le Code judiciaire, par exemple, qui aménagerait les tribunaux de l'Ordre judiciaire et qui leur conférerait notamment l'examen de contestations ayant trait, soit aux droits civils, soit aux droits politiques, ne devrait pas être élaborée sous le même régime» (c'est-à-dire la procédure du bicaméralisme égalitaire). Le Conseil d'Etat suggère que «l'organisation des cours et tribunaux» ainsi que la «détermination de leurs compétences» relèvent du bicaméralisme égalitaire en raison de «l'économie du texte constitutionnel» autant que de «son intelligence et sa cohérence».

Le Conseil d'Etat se base sur une combinaison de l'article 77, alinéa 1^er , 3° , 8° et 9° , de la Constitution pour affirmer que la notion «d'organisation judiciaire» est plus large et recouvre également la compétence (matérielle et territoriale) des cours et tribunaux. Cela semble correspondre quant au fond aux dispositions de la III^e partie du Code judiciaire. En application du critère du Conseil d'Etat, la procédure (IV^e partie), les saisies conservatoires et les voies d'exécution (V^e partie), l'arbitrage (VI^e partie) et les limites territoriales et le siège des cours et tribunaux (annexe au Code judiciaire) relèvent de la procédure partiellement bicamérale, au même titre que les tribunaux militaires.

3.3. Le gouvernement

Le gouvernement a délibéré sur l'avis du Conseil d'Etat et a adopté une position qui est un compromis entre le critère retenu dans les travaux préparatoires et le critère défendu par le Conseil d'Etat. Le gouvernement a estimé que la notion «d'organisation judiciaire» ne pouvait être étendue à l'ensemble des dispositions de la III^e partie du Code judiciaire. De l'avis du gouvernement, seules les modifications structurelles en matière de compétences relèvent de la notion «d'organisation judiciaire». Et le gouvernement de citer l'exemple de la création d'un tribunal compétent pour les litiges en matière de circulation routière ou la concentration de tous les litiges en matière de loyers auprès d'un tribunal (éventuellement existant). Les modifications accessoires de compétences ne relèveraient pas de la notion «d'organisation judiciaire». Il pourrait, par exemple, en être ainsi lorsqu'une initiative législative a des répercussions indirectes sur les compétences du tribunal de première instance. La position adoptée par le gouvernement implique qu'il faudra vérifier chaque fois lors du dépôt de propositions et de projets de loi si une modification des dispositions de la III^e partie du Code judiciaire relève ou non de la procédure bicamérale égalitaire.

3.4. Application pratique

Les projets de loi qui ont été déposés jusqu'à présent ne permettent pas de tirer de conclusions précises et concrètes quant à la teneur de la notion d'organisation judiciaire.

On peut, pour l'instant, citer les précédents suivants :

1. Dans le projet de loi modifiant la loi du 6 avril 1995 relative aux marchés secondaires, au statut des entreprises d'investissement et à leur contrôle, aux intermédiaires et conseillers en placement, et la loi du 4 décembre 1990 relative aux opérations financières et aux marchés financiers (⁵⁰ ), le gouvernement a soustrait de l'avant-projet de loi une disposition que le Conseil d'Etat avait qualifiée de bicamérale. Cette disposition visait à étendre la compétence du président du tribunal de commerce en ce qui concerne l'action en cessation.

2. Dans le projet de loi relatif à la restitution de biens culturels ayant quitté illicitement le territoire de certains Etats étrangers (⁵¹ ), le gouvernement n'a pas suivi l'avis du Conseil d'Etat qui suggérait de faire relever de la procédure bicamérale égalitaire les dispositions modifiant la compétence du tribunal de première instance et du juge des saisies, estimant que l'aspect juridictionnel n'était pas suffisamment important pour justifier une qualification distincte. Cette position a du reste été suivie, le 31 janvier 1996, par la commission parlementaire de concertation.

3. Dans le projet de loi sur les faillites (⁵² ) et le projet de loi relatif au concordat judiciaire (⁵³ ), le gouvernement a à nouveau suivi l'avis du Conseil d'Etat, qui conseillait de faire relever les attributions de compétences au tribunal de commerce de la procédure bicamérale égalitaire.

4. Dans le projet de loi portant des dispositions sociales (⁵⁴ ), le Conseil d'Etat a relevé des dispositions ressortissant au bicaméralisme égalitaire qui comportent des attributions ponctuelles de compétences au tribunal du travail. Le gouvernement a suivi cet avis.

5. Dans le projet de loi modifiant la loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers et la loi du 8 juillet 1976 organique des centres publics d'aide sociale (⁵⁵ ), le Conseil d'Etat a estimé qu'une disposition relative aux compétences de la chambre du conseil du tribunal correctionnel relevait du bicaméralisme égalitaire, alors qu'il ne s'agissait pas d'une disposition modificative du Code judiciaire.

Il est déjà apparu de ce qui précède que la notion d'organisation judiciaire ne se limite pas nécessairement aux dispositions du Code judiciaire. Certaines attributions de compétences aux cours et tribunaux ne figurent pas dans le Code judiciaire (⁵⁶ ). Il en va de même pour l'organisation et les compétences des juridictions militaires (⁵⁷ ).

Ces précédents ne permettent pas de fixer un critère clair et précis. A l'heure actuelle, l'évaluation de la notion d'«organisation judiciaire» semble malaisée. La seule conclusion que l'on peut tirer des précédents, c'est que le gouvernement semble décider, au cas par cas, si l'aspect juridictionnel est suffisamment déterminant pour justifier une qualification distincte.

Des dispositions relatives à l'organisation judiciaire côtoyeront généralement d'autres dispositions dans une proposition ou un projet, qui relèvent, elles, souvent du bicaméralisme partiel. Dans ce cas, une réponse doit être apportée à la question de savoir selon quelle procédure législative la proposition ou le projet doit être adopté dans le cas où elle ou il contient à la fois des dispositions relatives à l'organisation judiciaire, qui relèvent du bicaméralisme parfait, et des dispositions relevant de matières partiellement bicamérales.

Ce problème fera l'objet d'un examen plus approfondi par la suite. On peut noter dès à présent qu'il s'avérera que la solution qui consiste à scinder le projet ou la proposition en un texte législatif partiellement bicaméral et un texte législatif intégralement bicaméral sera généralement la plus indiquée.

B. VOLET «DIVISION»

1. Généralités

Lorsqu'une proposition ou un projet de loi contient des dispositions qui relèvent de procédures différentes (procédure monocamérale, partiellement bicamérale et entièrement bicamérale), cette proposition ou ce projet de loi est dit «mixte». Il s'agira généralement d'un texte partiellement bicaméral qui contient une ou plusieurs dispositions entièrement bicamérales. Dans d'autres cas, il pourra s'agir d'un texte entièrement bicaméral contenant des dispositions partiellement bicamérales(⁵⁸ ).

Dans un avis donné le 10 octobre 1995, l'assemblée générale de la section de législation du Conseil d'Etat a indiqué différentes solutions susceptibles de résoudre le problème posé par ces propositions ou projets mixtes(⁵⁹ ). Le Conseil d'Etat mentionne en l'occurrence quatre possibilités:

1. Une première possibilité consiste à diviser le projet ou la proposition en deux textes: un texte contenant exclusivement les matières partiellement bicamérales et un texte contenant exclusivement les matières entièrement bicamérales. Cette solution peut être qualifiée de «théorie de la division ».

2. Une deuxième possibilité consiste à soumettre un projet ou une proposition de loi partiellement bicaméral à la procédure entièrement bicamérale, lorsque le texte contient au moins une disposition entièrement bicamérale. Cette «théorie de l'absorption» se caractérise, contrairement à la solution précédente, par le maintien d'un texte unique.

3. Une troisième possibilité consiste à apprécier, au cas par cas, si ce sont les matières relevant de la procédure entièrement bicamérale ou les matières relevant de la procédure partiellement bicamérale qui prédominent dans la proposition ou le projet. Cette «théorie de la balance» se caractérise, comme la solution précédente, par le maintien d'un texte unique, mais elle en diffère, dans la mesure où la balance ne penche pas toujours du côté des matières entièrement bicamérales.

4. Une quatrième possibilité consiste en la «qualification multiple» du projet ou de la proposition de loi. Cette solution consiste, dans la pratique, à préciser dans l'article 1^er du projet ou de la proposition que certains articles sont soumis à telle procédure et que d'autres sont soumis à telle autre. Cette solution diffère, comme les deux précédentes, de la théorie de la division en tant qu'elle permet le maintien d'un texte unique, mais elle s'y apparente dans la mesure où l'on s'efforce de suivre la procédure appropriée pour les deux sortes de dispositions. Ce qui suit montrera qu'il n'est pas toujours possible d'appliquer cette solution.

Etant donné que le Conseil d'Etat exclut lui-même les deuxième et troisième possibilités, nous nous attacherons à examiner plus avant les deux autres solutions possibles.

La première (la qualification multiple) - qui recueille la préférence du Conseil d'Etat - soulève, dans la pratique parlementaire, nombre d'objections (cf. infra , 2.).

La seconde solution consiste à appliquer la théorie de la division: les dispositions relevant de procédures d'examen différentes sont dissociées pour former deux textes distincts, qui seront soumis chacun à la procédure appropriée (cf. infra , 3 et 4).

2. Objections à l'encontre de la théorie de la qualification multiple

Ainsi qu'il a déjà été souligné plus haut, la théorie de la qualification mixte ou multiple implique que les projets de loi mixtes ne soient pas divisés mais qu'il soit précisé en leur article 1^er , l'article de qualification, quelles dispositions sont soumises à la procédure bicamérale prévue à l'article 77 de la Constitution et lesquelles sont soumises à la procédure partiellement bicamérale prévue à l'article 78 de la Constitution.

Une première observation préliminaire concerne la formulation de l'article de qualification.

Dans ses premiers avis portant sur des projets de loi concrets, le Conseil d'Etat a opté pour une qualification spécifique au moyen de la formule suivante:

«Les articles règlent une matière visée à l'article 77,... , de la Constitution, pour autant qu'il y soit fait référence à ...; les autres articles règlent des matières visées à l'article 78 de la Constitution.

Cette rédaction détaillée appelle un certain nombre de questions.

L'article 83 de la Constitution dispose en effet que toute proposition de loi et tout projet de loi précise s'il s'agit d'une matière visée à l'article 74, à l'article 77 ou à l'article 78.» Il n'y a donc aucune obligation constitutionnelle de mentionner, dans l'article de qualification, tant l'alinéa concerné que le motif de la qualification. En outre, il n'est pas toujours évident de détailler la qualification de la sorte. Le Conseil d'Etat souligne même dans son avis que les matières visées à l'article 77, alinéa 1^er , de la Constitution se recouvrent souvent(⁶⁰ ). On risque dès lors fort d'oublier certaines références ou, inversement, d'être obligé de mentionner plusieurs références dans l'article de qualification.

Du point de vue légistique, il paraît dès lors préférable de conserver une qualification simple, en adoptant par exemple la formulation suivante: «Les articles ... de la présente loi règlent une matière visée à l'article 77 de la Constitution. Les articles ... de la présente loi règlent une matière visée à l'article 78 de la Constitution.» On peut évidemment préciser dans l'exposé des motifs pourquoi telle procédure a été jugée applicable à tel article.

Bien que, dans son avis, le Conseil d'Etat ait donné la préférence à la technique de la qualification multiple, celle-ci se heurte à plusieurs objections fondamentales, qui sont énumérées ci-après.

Une première série d'objections a trait à la légistique.

(2.1.). Une deuxième série porte sur les travaux préparatoires (2.2.). Une troisième série d'objections concerne la pratique parlementaire suivie pour des cas similaires (2.3.). Enfin, les dernières objections sont liées aux règlements de la Chambre et du Sénat (2.4.).

2.1. Problèmes d'ordre légistique

2.1.1.difficultés légistiques:

- En ce qui concerne les compétences des deux chambres: pour un même projet, la Chambre et le Sénat auraient les mêmes compétences en ce qui concerne les dispositions bicamérales, alors que le Sénat ne disposerait que d'une compétence limitée en ce qui concerne les dispositions partiellement bicamérales. De même, les dispositions bicamérales seraient transmises automatiquement au Sénat, alors que les dispositions partiellement bicamérales devraient faire l'objet d'une évocation.

- En ce qui concerne les compétences du gouvernement: le gouvernement disposerait d'un droit d'amendement illimité pour les dispositions bicamérales, alors qu'il pourrait uniquement sous-amender les amendements présentés par le Sénat pour les dispositions partiellement bicamérales(⁶¹ ).

- Comment faut-il procéder lorsqu'une partie d'article ou un amendement relève d'une autre procédure?

- Comment faut-il procéder lorsqu'un projet est réparti entre plusieurs commissions d'une même assemblée? Chaque commission doit-elle voter sur l'article 1^er ? Ou bien une commission ne doit-elle voter sur l'article 1^er qu'à condition qu'il qualifie des articles dont elle est saisie?

- Dans la pratique, une procédure sera l'otage de l'autre.

D'une part, la Chambre sera obligée de mettre au frigo les dispositions partiellement bicamérales déjà adoptées, jusqu'à ce que la procédure entièrement bicamérale soit achevée, ce qui donne de facto un droit de véto au Sénat. Que se passera-t-il si le Sénat amende les dispositions bicamérales au point de rendre nécessaire une adaptation de certaines dispositions partiellement bicamérales? Ces dispositions partiellement bicamérales ne pourront en tout cas plus être modifiées puisque la Chambre se sera prononcée définitivement à leur sujet et que le Sénat n'aura pas évoqué ces dispositions. On sera donc forcé de faire sanctionner et promulguer ces dispositions par le Roi et d'adopter plus tard une autre loi adaptant la première.

D'autre part, les dispositions bicamérales dans l'hypothèse exceptionnelle où l'on travaille plus rapidement, puisqu'aucun délai n'est fixé en l'occurrence devront attendre que les délais constitutionnels fixés pour les dispositions partiellement bicamérales aient expiré. A moins que les délais d'examen prévus uniquement pour les dispositions partiellement bicamérales ne soient de facto étendus aux dispositions bicamérales? En vertu de l'article 78 de la Constitution, le Sénat dispose en effet d'un délai d'examen de 60 jours.

On pourrait affirmer que cet argument peut également être invoqué contre l'application de la théorie de la division lorsque les deux textes obtenus sont liés l'un à l'autre.

Il n'en est rien, car la situation juridique est totalement différente en cas de division du texte: on obtient en effet deux textes différents, qui sont soumis chacun à la procédure qui lui est propre; de la sorte, un projet peut aboutir indépendamment de l'autre.

2.1.2. Le dépôt

Aux termes de la Constitution, un projet de loi mixte ne peut être déposé qu'à la Chambre. La Constitution exclut en effet qu'un projet de loi réglant des matières partiellement bicamérales soit déposé au Sénat (article 75 de la Constitution).

Qui plus est, un projet qui porterait, outre assentiment à un traité, des dispositions partiellement bicamérales, et qui suivrait la procédure décrite dans la quatrième solution indiquée par le Conseil d'Etat, ne pourrait, constitutionnellement, être déposé devant aucune des deux assemblées: les dispositions partiellement bicamérales devraient être déposées à la Chambre et les dispositions entièrement bicamérales au Sénat, ce qui est tout simplement impossible si le projet n'est pas divisé.

2.1.3. Le vote

Dans certains cas, le vote sur l'ensemble du texte, tel que prescrit par l'article 76, alinéa 1^er , sera impossible. En effet, si la Chambre adopte un projet de loi mixte, les dispositions entièrement bicamérales sont automatiquement transmises au Sénat. Si le Sénat décide de ne pas évoquer les dispositions partiellement bicamérales, celles-ci restent à la Chambre dans l'attente de la décision du Sénat concernant les dispositions entièrement bicamérales. Le problème réside toutefois dans le fait que le Sénat ne peut voter sur l'ensemble du projet de loi, puisqu'il n'est saisi que d'une partie seulement des dispositions, ce qui prouve que le Sénat doit en fait évoquer et que les projets de loi mixtes seront de facto examinées selon la procédure entièrement bicamérale.

2.1.4. Urgence - demande de prorogation des délais d'examen

La question se pose également de savoir ce qu'il y a lieu de faire si le gouvernement demande l'urgence ou si la commission parlementaire de concertation décide d'allonger le délai. Conformément à l'article 80, d'une part, et à l'article 82, d'autre part, de la Constitution, ces procédures ne peuvent s'appliquer qu'aux projets relevant du bicaméralisme partiel.

Cela signifie-t-il alors qu'en cas de qualification multiple, il est exclu de demander l'urgence ou la prorogation des délais pour l'ensemble? Ou une telle demande ne peut-elle être faite que pour une partie du projet, à savoir pour les dispositions partiellement bicamérales? Une telle demande a-t-elle encore un sens dans ce cas?

2.2. Contradiction avec les travaux préparatoires et la doctrine

L'article 83 de la Constitution dispose que «toute proposition de loi et tout projet de loi précise s'il s'agit d'une matière visée à l'article 74, à l'article 77 ou à l'article 78».

Les travaux préparatoires de cet article font clairement apparaître que l'intention était de n'appliquer qu'une seule procédure pour l'adoption d'un même projet ou d'une même proposition. Au cours de la discussion, le premier ministre a défendu la théorie de la division.

A la question de savoir de quelle procédure légistique relèvent les lois-programmes, le premier ministre a répondu que «si une matière à modifier relevait des compétences exercées sur un pied d'égalité par la Chambre et le Sénat, elle devrait faire l'objet d'un projet de loi-programme distinct» (⁶² ). Mais un tel cas sera plutôt exceptionnel dans la pratique.

2.3. Contradiction avec la pratique parlementaire établie et des avis antérieurs du Conseil d'Etat

En ce qui concerne le problème des projets de loi à majorité spéciale contenant des dispositions dont l'adoption ne requiert qu'une majorité simple, le Conseil d'Etat a toujours opté pour la division (⁶³ ). Il ressort des propositions qui ont été déposées récemment au Sénat à propos des incompatibilités enter certains mandats fédéraux, communautaires et régionaux (⁶⁴ ) que cette pratique est toujours d'application.

Un problème analogue se pose au niveau des communautés et des régions, puisque le premier article doit préciser si le texte règle une matière communautaire ou régionale. Cette précision s'impose pour éviter que lors du vote dans certains conseils de communauté ou de région, certains membres ne votent sur des matières qui ne relèvent pas de leur compétence. Le Conseil d'Etat en a déduit qu'un décret ne peut régler à la fois des matières communautaires et régionales.

L'avis de principe du Conseil d'Etat semble ne pas rejoindre l'avis du Conseil d'Etat du 28 juin 1995 sur le projet de loi modifiant la loi du 31 mai 1961 relative à l'emploi des langues en matière législative, à la présentation, à la publication et à l'entrée en vigueur des textes légaux et réglementaires (⁶⁵ ). Dans ce dernier avis, le Conseil d'Etat a rejeté la nécessité de recourir à cinq formules de sanction différentes selon la procédure législative effectivement suivie, pour le motif que l'article 83 de la Constitution dispose que toute proposition de loi et tout projet de loi précise s'il s'agit d'une matière visée à l'article 74, à l'article 77 ou à l'article 78 de la Constitution. Le Conseil d'Etat a donc considéré qu'il était «superflu» (⁶⁶ ) de répéter ce principe dans les formules de sanction. Il va sans dire que ce raisonnement ne peut être suivi si on applique la théorie de la qualification multiple.

2.4. Le Règlement de la Chambre

Dans son Règlement, la Chambre a résolument opté pour la division. L'article 62, n^o 2, alinéa 2, dispose en effet que : «Au cas où, dans un projet ou une proposition de loi qui relève, en vertu du son article 1^er , d'une des trois procédures législatives visées à l'article 74, à l'article 77 ou à l'article 78 de la Constitution, des dispositions sont proposées qui relèvent d'une autre de ces trois procédures, ces dispositions sont disjointes de ce projet ou de cette proposition de loi.»

Si la solution du Conseil d'Etat est acceptée, la Chambre des représentants divisera le projet, conformément à son Règlement, a fortiori si le gouvernement a précisé dans l'article premier quelles sont les dispositions relevant de l'article 77 et celles relevant de l'article 78.

La technique de la division est également prévue dans le Règlement du Sénat. Bien que le texte n'y fasse pas explicitement référence, cela peut être déduit de l'article 55.1 du Règlement, qui dispose que «S'il s'agit d'une proposition de loi, celle-ci doit mentionner si elle règle une matière visée à l'article 77 de la Constitution ou une matière visée à l'article 78 de la Constitution».

2.5. Conclusion

Il est clair que la théorie de la qualification multiple pose un certain nombre de problèmes insurmontables et que sa mise en pratique sera difficile.

Le gouvernement partage manifestement ce sentiment dans la note qu'il a adressée au Parlement. C'est la raison pour laquelle il a choisi de combiner la théorie de la division et celle de la qualification multiple, étant entendu que cette dernière doit être réservée aux cas où la division est impossible du point de vue légistique. Lors de la réunion de la commission parlementaire de concertation du 24 janvier 1996, le premier ministre a également opté pour la principe de la division.

3. La théorie de la division

L'application de la théorie de la division aboutit à deux propositions ou projets de loi distincts et «homogènes au regard des compétences» qui seront soumis, chacun, à la procédure appropriée. S'ils sont adoptés par les Chambres et sanctionnés par le Roi, ils deviennent deux lois distinctes.

Dans son avis de principe précité, le Conseil d'Etat a fait observer que la division de textes mixtes peut se heurter à des obstacles d'ordre légistique, si l'application de la théorie de la division compromet la cohérence du texte. Si cette observation est pertinente, le Conseil d'Etat ne précise toutefois pas dans quels cas cette éventualité peut se produire. Cette question mérite un examen plus approfondi.

Il semble, en tout cas, que des dispositions modificatives peuvent faire l'objet d'une division (cf. ci-après, scénario 2). Il n'apparaît en effet pas dans le texte, tel qu'il résulte finalement de la modification, que les dispositions modificatives ont été dissociées.

Il en va autrement des dispositions autonomes: leur dissociation peut effectivement porter atteinte à l'économie générale et, partant, à l'intelligibilité de l'ensemble (cf. ci-après, scénario 1). L'application de la théorie de la division semble, en l'espèce, se justifier sur le plan légistique si les dispositions disjointes ont des objets plus ou moins distincts. Concrètement, l'opportunité de diviser l'ensemble devra s'apprécier cas par cas.

Il y a lieu d'observer, à cet égard, que la disjonction de dispositions ne constitue pas du tout une donnée nouvelle dans le droit parlementaire. L'introduction de lois à majorité spéciale a eu pour conséquence que certains textes ont dû être divisés en un texte à adopter à la majorité spéciale et un texte à adopter à la majorité simple (⁶⁷ ). Cette division a souvent été opérée à la suite d'un avis du Conseil d'Etat.

On observera également que les différentes matières entièrement bicamérales constituent, jusqu'à un certain point, des paquets de compétences homogènes, si bien que l'application de la théorie de la division n'est pas aussi impossible qu'elle ne le paraît à première vue.

Toutes les matières entièrement bicamérales ne présentent pas une telle homogénéité. C'est essentiellement l'«organisation judiciaire», visée à l'article 77, alinéa 1^er , 9° , de la Constitution, qui constitue une matière dont la portée concrète est diversement interprétable. L'homogénéisation de ce paquet de compétences pourrait toutefois faciliter l'application de la théorie de la division. On pourrait opérer cette homogénéisation en interprétant la notion d'«organisation judiciaire» au sens large dans des propositions ou projets de loi qui comportent un élément juridictionnel important. De cette manière, les dispositions concernant la protection juridique, qui seraient contenues dans une telle proposition ou un tel projet mixte, pourraient être disjointes pour former une proposition ou un projet homogène distinct(e) entièrement bicaméral(e). Sur le plan légistique, un texte ainsi divisé semble constituer un ensemble suffisamment autonome pour justifier l'application de la théorie de la division.

4. «Non-dissociation» de textes divisés

Si l'on choisit d'appliquer la théorie de la division, l'on peut recourir à une série de techniques afin d'éviter, dans la mesure du possible, de dissocier les différents textes. Cette non-dissociation est non seulement de nature à accroître la transparence de la procédure législative, mais elle réduit également le risque qu'un seul texte s'enlise au cours de l'examen parlementaire, alors que l'autre texte serait adopté.

4.1. Présentation des documents

Il faudrait tout d'abord préciser, dans les documents imprimés, qu'il s'agit d'un texte divisé. Cela pourrait se faire en incluant, lors du dépôt d'un texte, les deux propositions ou projets dans un même document imprimé, comportant un seul ensemble de développements ou un seul exposé des motifs et deux numéros.

Si, pour l'une ou l'autre raison, ces deux textes ne pouvaient être examinés simultanément, l'on pourrait établir ultérieurement des documents imprimés distincts (amendements, rapports, textes adoptés par la commission et l'assemblée plénière,...), portant le numéro de la proposition ou du projet auxquels ils se rapportent. Afin de faire apparaître clairement le lien entre les deux textes divisés, ces documents imprimés pourraient comporter des références aux différents documents concernés.

4.2. Sanction

S'ils sont adoptés simultanément ou dans un délai raisonnable par le Parlement, les deux textes peuvent être sanctionnés conjointement. Il est peu probable qu'un des textes soit adopté et l'autre non, mais cette hypothèse ne peut toutefois être écartée. Il n'est pas exclu que le gouvernement ne soumette pas le texte adopté à la sanction royale, étant donné que sa sanction et sa promulgation n'ont guère de sens sur le plan juridique. Quoi qu'il en soit, une telle décision constitue un acte politique dont le gouvernement est responsable devant le Parlement.

4.3. Publication au Moniteur belge

Afin de permettre aux justiciables d'appréhender les deux lois comme un ensemble, il s'indique de les publier simultanément au Moniteur belge . Si les deuxlois ne pouvaient être adoptées et sanctionnées simultanément, il pourrait être politiquement souhaitable de publier en tout cas une des deux lois. Il conviendrait dans ce cas que la seconde loi comporte, lors de sa publication, une référence à la première.

Si les deuxtextes sont extrêmement intriqués et si un des deux textes n'est pas adopté par le Parlement, la publication de la première loi au Moniteur belge ne paraît guère justifiée.

Il est en principe possible de publier les deux textes en utilisant une seule formule de promulgation, afin de mettre encore plus nettement en exergue le lien entre les deux textes. Cela implique toutefois une modification de la loi sur l'emploi des langues en matière législative, mais présente l'avantage de permettre l'application de la procédure appropriée pour chacune des deuxlois, tandis que le résultat final peut être publié sous la forme d'un texte unique.

4.4. Entrée en vigueur

L'examen et l'adoption simultanés de deux textes distincts pose avant tout un problème politique. Il existe cependant une technique juridique permettant d'éviter qu'un seul texte soit adopté et entre en vigueur sans que l'autre texte ait vu le jour. L'on peut en effet subordonner l'entrée en vigueur d'un des textes à celle de l'autre(⁶⁸ ) ou confier au Roi le soin d'en fixer la date d'entrée en vigueur.

5. La théorie de la division dans la pratique: quelques «scénarios» en guise d'illustration

SCENARIO 1: PROJET DEPOSE A LA CHAMBRE, RELEVANT PRINCIPALEMENT DE L'ARTICLE 78 ET MARGINALEMENT DE L'ARTICLE 77, ET COMPRENANT ESSENTIELLEMENT DES DISPOSITIONS AUTONOMES

Par exemple:

le projet de loi sur les faillites, Doc. Chambre n° 330/1-95/96;

- le projet de loi relatif au concordat judiciaire, Doc. Chambre n° 329/1-95/96.

- Si un projet contient des dispositions relevant pour partie de l'article 78 et pour partie de l'article 77 de la Constitution, ce projet devrait en principe toujours être divisé en deux projets distincts, «homogènes au regard des compétences», qui seraient chacun examinés selon la procédure législative appropriée (cf. supra , 3).

La deuxième solution suggérée par le Conseil d'Etat, à savoir celle qui consiste à déposer des projets mixtes («à qualification multiple»), poserait en effet des problèmes insurmontables au niveau de la pratique parlementaire (cf. supra , 2).

Dans le cas précité, le gouvernement devrait donc, sur la base de la qualification des articles par le Conseil d'Etat, déposer spontanément deux projets distincts: un projet bicaméral obligatoire (article 77 de la Constitution) et un projet partiellement bicaméral (article 78 de la Constitution). Il conviendrait, dans ce cas, de lier les dates d'entrée en vigueur des deux projets dans un article final.

Eu égard au degré de cohérence «légistique», il conviendrait que le gouvernement dépose, dans ce cas, les deuxprojets sous la forme d'un seul document parlementaire, qui comprendrait dans ce cas: l'exposé des motifs, l'avant-projet (mixte), l'avis du Conseil d'Etat et les deuxprojets divisés.

S'il ne déposait néanmoins qu'un seul projet (mixte, à qualification multiple), le gouvernement devrait toujours le faire à la Chambre et perdrait automatiquement la faculté de demander l'urgence.

En outre, la Chambre pourrait alors, en vertu de l'article 62, n° 2, alinéa 2, de son Règlement, disjoindre par voie d'amendement les dispositions bicamérales obligatoires et les reprendre dans un projet bicaméral obligatoire. Ce projet ne devrait plus être transmis pour avis au Conseil d'Etat, ni être soumis à la sanction royale, ni être redéposé par le biais d'un arrêté royal.

Le projet partiellement bicaméral et le projet bicaméral obligatoire seraient ensuite examinés séparément selon la procédure appropriée.

Il a déjà été précisé ci-dessus qu'il paraît logique que dans un tel cas, l'entrée en vigueur d'un des textes soit subordonnée à celle de l'autre ou que l'on puisse habiliter le Roi à fixer la date de leur entrée en vigueur.

Le gouvernement pourrait en outre différer la présentation au Roi du texte adopté (en vue de sa sanction) tant que l'autre texte n'aurait pas été adopté, étant donné que dans ce cas, la sanction et la promulgation n'auraient guère de sens du point de vue juridique.

Il conviendrait, dans la mesure du possible, de faire en sorte que les deux lois soient publiées simultanément au Moniteur belge . Si cela s'avérait impossible, la seconde loi devrait en tout cas comporter, lors de sa publication, une référence à la première.

SCENARIO 2: PROJET DEPOSE A LA CHAMBRE, RELEVANT PRINCIPALEMENT DE L'ARTICLE 78 ET MARGINALEMENT DE L'ARTICLE 77, ET CONTENANT ESSENTIELLEMENT DES DISPOSITIONS MODIFICATIVES

Exemples:

- la plupart des projets de loi-programme (voir, par exemple, le projet de loi portant des dispositions sociales, Doc. Chambre n° 352/1-95/96);

- le projet de loi modifiant la loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers et la loi du 8 juillet 1976 organique des centres publics d'aide sociale, Doc. Chambre n° 364/1-95/96.

Si un projet contient des dispositions relevant pour partie de l'article 78 et pour partie de l'article 77 de la Constitution, ce projet devrait en principe toujours être divisé en deux projets distincts, «homogènes au regard des compétences», qui seraient chacun examinés selon la procédure législative appropriée (cf. supra , 3).

La deuxième solution suggérée par le Conseil d'Etat, à savoir celle qui consiste à déposer des projets mixtes («à qualification multiple»), poserait en effet des problèmes insurmontables au niveau de la pratique parlementaire (cf. supra , 2).

Le gouvernement devrait donc, sur la base de la qualification des articles par le Conseil d'Etat, déposer spontanément deux projets distincts: un projet bicaméral obligatoire et un projet partiellement bicaméral. Au besoin, le gouvernement lierait les dates d'entrée en vigueur des deuxprojets dans un article final.

S'il ne déposait qu'un seul projet (mixte, à qualification multiple), le gouvernement devrait toujours le faire à la Chambre et perdrait automatiquement la faculté de demander l'urgence.

En outre, il paraît très probable que la Chambre décidera alors, en vertu de l'article 62, n° 2, alinéa 2, de son Règlement, de disjoindre par voie d'amendement les dispositions bicamérales obligatoires pour les reprendre dans un projet bicaméral obligatoire. Ce projet ne devrait plus être transmis pour avis au Conseil d'Etat, ni être soumis à la sanction royale, ni être redéposé par le biais d'un arrêté royal.

Le projet partiellement bicaméral et le projet bicaméral obligatoire seraient ensuite examinés séparément selon la procédure appropriée.

Il a déjà été précisé ci-dessus qu'il paraît logique qu'en pareil cas, l'entrée en vigueur d'un des textes soit subordonnée à celle de l'autre ou que l'on puisse habiliter le Roi à fixer la date de leur entrée en vigueur.

Le gouvernement pourrait en outre différer la présentation au Roi du texte adopté (en vue de sa sanction) tant que l'autre texte n'aurait pas été adopté, étant donné que dans ce cas, la sanction et la promulgation n'auraient guère de sens du point de vue juridique.

Il conviendrait, dans la mesure du possible, de faire en sorte que les deuxlois soient publiées simultanément au Moniteur Belge . Si cela s'avérait impossible, la seconde loi devrait en tout cas comporter, lors de sa publication, un renvoi à la première.

SCENARIO 3: PROJET DEPOSE A LA CHAMBRE (OU AU SENAT), RELEVANT PRINCIPALEMENT DE L'ARTICLE 77 ET MARGINALEMENT DE L'ARTICLE 78 de LA CONSTITUTION

Exemple:

- un projet de loi qui diviserait le territoire en un plus grand nombre de provinces et qui soustrairait certains territoires à la division en provinces (article 77 de la Constitution), mais qui contiendrait un article visant à rectifier les limites de deux provinces situées dans la même région linguistique (article 78 de la Constitution) (exemple fictif)

Si un projet contient des dispositions relevant pour partie de l'article 78 et pour partie de l'article 77 de la Constitution, ce projet devrait en principe toujours être divisé en deux projets distincts, «homogènes au regard des compétences», qui seraient chacun examinés selon la procédure législative appropriée (cf. supra , 3).

La deuxième solution suggérée par le Conseil d'Etat, à savoir celle qui consiste à déposer des projets mixtes («à qualification multiple»), poserait en effet des problèmes insurmontables au niveau de la pratique parlementaire (cf. supra , 2).

En principe, le gouvernement devrait donc déposer deux projets distincts. S'il estimait toutefois que la division n'est pas souhaitable pour des raisons de cohérence légistique ou politique, on se trouverait sans doute dans la situation par excellence où l'on pourrait faire preuve de plus de souplesse. Toutefois, cette souplesse devrait consister en ce que le gouvernement qualifie l'ensemble du projet de bicaméral obligatoire (article 77 de la Constitution) plutôt que de déposer un projet mixte (à qualification multiple) (⁶⁹ ). Notons que le but ne saurait évidemment être que la Chambre ou le Sénat fusionne deux projets distincts en un projet mixte, si le gouvernement a d'abord jugé utile d'opter pour la division.

Le fait que le gouvernement considère l'ensemble du projet comme relevant de l'article 77 de la Constitution

- ne porte pas atteinte aux prérogatives du Sénat;

- ne fait pas perdre plus de temps que la procédure mixte;

- et ne porte que très marginalement atteinte aux prérogatives de la Chambre. Le seul droit auquel le Chambre renoncerait délibérément serait celui de se prononcer définitivement sur certains articles bien définis, qui n'auraient de toute façon guère de sens si le Sénat refusait d'adopter les autres articles. En fait, on pourrait donc considérer que le Sénat jouirait d'une espèce de «droit d'accession», auquel la Chambre consentirait tacitement. En effet, si la Chambre le souhaitait, elle pourrait même disjoindre ces quelques dispositions du projet en vertu de l'article 62, n^o 2, alinéa 2, de son Règlement Cela signifie que la Chambre peut revoir sa position suivant le cas qui se présente, aucun précédent ne pouvant être inféré de son accord tacite. On pourrait même estimer qu'en ne réagissant pas à cette «accession», la commission de concertation y consent tacitement. Il suffit en effet que huit membres de la commission de concertation ou un des deux présidents la saisissent de l'affaire pour que la commission de concertation doive se prononcer sur celle-ci.

Il convient de noter que le «droit d'accession» précité n'est admissible que lorsque le projet contient essentiellement des dispositions bicamérales obligatoires et que les dispositions partiellement bicamérales constituent l'exception. Une «accession» en sens inverse (voir supra , scénario 1) serait anticonstitutionnelle, parce qu'elle priverait le Sénat d'un droit (celui de se prononcer en dernier ressort).

SCENARIO 4:PROPOSITION DEPOSEE A LA CHAMBRE (OU AU SENAT) RELEVANT PRINCIPALEMENT DE L'ARTICLE 77, MARGINALEMENT DE L'ARTICLE 78

Exemple:

la proposition de loi (de M. Lallemand) visant à accélérer la procédure devant la Cour de cassation, Doc. Sénat n^o 1-52, 95/96.

Si une proposition contient des dispositions relevant pour partie de l'article 78 et pour partie de l'article 77 de la Constitution, cette proposition devrait en principe toujours être divisée en deux propositions distinctes, «homogènes au regard des compétences», qui seraient chacune examinées selon la procédure législative appropriée (cf. supra , 3).

La deuxième solution suggérée par le Conseil d'Etat, à savoir celle qui consiste à déposer des propositions mixtes («à qualification multiple»), poserait en effet des problèmes insurmontables au niveau de la pratique parlementaire (cf. supra , 2).

Une telle proposition devrait donc en principe être divisée. Dans la pratique, une telle division ne sera cependant pas toujours possible, car on ne peut demander à chaque député et à chaque sénateur, ni aux services, qu'ils soumettent, avant son examen, chaque proposition de loi à un examen approfondi pour déterminer la ou les chambres compétentes.

Contrairement aux projets, les propositions de loi n'ont en effet que peut de chances d'aboutir, mais sont très nombreuses.

Cela ne signifie évidemment pas que le partage des compétences entre la Chambre et le Sénat ne doit pas être respecté pour les propositions, mais que le contrôle pourrait intervenir un peu plus tard, au moment où il apparaît qu'il s'agit d'une proposition qui pourrait aboutir.

Dans la pratique, le contrôle devrait intervenir avant le vote par la première chambre. Deux situations peuvent se présenter en l'occurrence.

Soit la proposition «mixte» est déposée à la Chambre. Si la Chambre n'estime pas nécessaire de diviser la proposition (bien qu'elle dispose à cet effet de tous les instruments, cf. article 62, n^o 2, de son Règlement), cela signifie implicitement qu'elle ne s'oppose pas, dans ce cas concret, à une extension occasionnelle et marginale de la compétence du Sénat (l'ensemble de la proposition est alors examiné conformément à l'article 77 de la Constitution). Il est toutefois évident que de telles extensions occasionnelles de com

pétence - qui peuvent aussi résulter d'une inattention - ne peuvent avoir valeur de précédent.

Soit la proposition mixte est déposée au Sénat. Comme on peut difficilement s'attendre à ce que le Sénat recherche d'initiative des dispositions qui ne relèveraient pas de sa compétence et qu'il serait par ailleurs malsain que la chambre surveille en permanence le Sénat, le gouvernement serait bien placé pour accomplir cette mission au cours de la discussion au Sénat, le gouvernement pourrait attirer l'attention sur d'éventuels problèmes de qualification, qui pourraient éventuellement être examinés en commission de concertation, selon une procédure moins complexe (par exemple, les «questions des présidents») (⁷⁰ ).

La mise en oeuvre de la «quatrième voie» (qualification multiple) préconisée par le Conseil d'Etat donnerait lieu en l'occurrence à divers problèmes pratiques, comme ce serait le cas pour les projets relevant principalement de l'article 77 et marginalement de l'article 78 (voir supra , scénario 3).

Si l'on examine en revanche l'ensemble de la proposition selon la procédure de l'article 77,

- on ne porte pas préjudice aux prérogatives du Sénat;

- on ne perd certainement pas plus de temps qu'avec l'examen mixte;

- et on ne porte que très marginalement préjudice aux prérogatives de la Chambre. La seule chose à laquelle la Chambre renonce en connaissance de cause est le droit de prendre la décision définitive concernant certains articles déterminés, qui n'ont que peu de sens si le Sénat n'adopte pas les autres articles. On pourrait donc en fait parler, en l'occurrence, d'une sorte de «droit d'accession» en faveur du Sénat, sur lequel la chambre marque tacitement son accord. En effet, si elle le voulait, la Chambre pourrait même disjoindre ces quelques dispositions en vertu de l'article 62, n^o 2, alinéa 2, de son Règlement Cela signifie dès lors que la Chambre peut, selon le cas, changer d'avis: son approbation tacite ne peut constituer un précédent.

On pourrait même affirmer qu'en ne réagissant pas à cette «accession», la commission de concertation l'approuve tacitement. Il suffit, en effet, que huit de ses membres ou un de ses deux présidents lui soumettent l'affaire pour que la commission de concertation doive se prononcer.

Néanmoins, ce «droit d'accession» n'est acceptable que si l'essentiel est constitué d'articles relevant du bicaméralisme obligatoire et si l'article relevant du bicaméralisme partiel constitue l'exception. L'«accession» en sens inverse (cf. infra , scénario 5) serait inconstitutionnelle, du fait que la Chambre serait alors privée d'un droit (le droit de décider en dernier ressort).

SCENARIO 5 : PROPOSITION DEPOSEE A LA CHAMBRE (OU AU SENAT), RELEVANT PRINCIPALEMENT DE L'ARTICLE 78, MARGINALEMENT DE L'ARTICLE 77

Exemple:

- une proposition de loi modifiant des dispositions du Code électoral relatives à l'élection de la Chambre (article 78 de la Constitution) et une seule disposition relative à l'élection du Sénat (article 77 de la Constitution) (exemple fictif);

- une proposition de loi instaurant une nouvelle sorte d'allocation sociale (article 78 de la Constitution) et créant simultanément une juridiction habilitée à connaître des litiges en matière d'octroi de cette allocation (article 77 de la Constitution) (exemple fictif).

Si une proposition contient des dispositions relevant pour partie de l'article 78 et pour partie de l'article 77 de la Constitution, cette proposition devrait en principe toujours être divisée en deux propositions distinctes, «homogènes au regard des compétences», qui seraient chacune examinées selon la procédure législative appropriée (cf. supra , 3).

La deuxième solution suggérée par le Conseil d'Etat, à savoir celle qui consiste à déposer des propositions mixtes («à qualification multiple»), poserait en effet des problèmes insurmontables au niveau de la pratique parlementaire (cf. supra , 2).

Une telle proposition devrait donc en principe être divisée en une proposition bicamérale obligatoire et une proposition partiellement bicamérale. Dans la pratique, une telle division ne sera cependant pas toujours possible, car on ne peut demander à chaque député et à chaque sénateur, ni aux services qu'ils soumettent, avant son examen, chaque proposition de loi à un examen approfondi pour déterminer la ou les chambres compétentes. Contrairement aux projets, les propositions de loi n'ont en effet que peu de chances d'aboutir, mais sont très nombreuses.

Cela ne signifie évidemment pas que le partage des compétences entre la Chambre et le Sénat ne doit pas être respecté pour les propositions, mais que la division pourrait intervenir un peu plus tard, au moment où il apparaît qu'il s'agit d'une proposition qui pourrait réellement aboutir.

Dans la pratique, la division devrait intervenir avant le vote par la première chambre. Ici encore, deux situations peuvent se présenter.

Soit la proposition «mixte» est déposée à la Chambre. Dans ce cas, on ne peut plus suivre le même raisonnement que pour les propositions relevant principalement de l'article 77 et marginalement de l'article 78 (cf. scénario 4)

Diverses situations peuvent se présenter:

1° La Chambre ne divise pas la proposition et l'ensemble de celle-ci est examinée conformément à l'article 78 de la Constitution (sous prétexte que les dispositions relevant de l'article 77 sont finalement marginales). Cette situation doit être évitée, parce qu'elle porte préjudice aux prérogatives constitutionnelles du Sénat. Toutefois, si, à la suite d'une omission volontaire ou non, la commission de concertation n'est saisie d'aucun conflit de compétence, aucune juridiction belge ne sera habilitée à constater que la loi a été élaborée de façon anticonstitutionnelle.

2° La Chambre a conscience du caractère mixte des dispositions de la proposition et - par souci de sûreté - elle examine l'ensemble de la proposition conformément à la procédure prévue à l'article 77 de la Constitution. A première vue, cette solution semble moins critiquable que la première, étant donné que le Sénat n'est privé d'aucune compétence. Mais au fond, elle est cependant tout aussi anticonstitutionnelle parce que la Chambre est privée du droit de décision définitive sur un nombre (considérable) de matières, alors que la Constitution lui confère ce droit. Pratiquement, on retrouve ainsi la règle générale du bicaméralisme strict, alors que telle n'était certainement pas l'intention du constituant.

3° La Chambre divise la proposition - en application de l'article 62, n^o 2, alinéa 2, de son Règlement - en une proposition partiellement bicamérale et une proposition bicamérale obligatoire et chacune d'elles est examinée selon la procédure appropriée. Si nécessaire, les dates d'entrée en vigueur des deux lois seront liées. C'est la meilleure solution.

Soit la proposition «mixte» est déposée au Sénat.

Les trois possibilités esquissées ci-dessus restent valables, à cette différence près que l'on ne peut guère s'attendre à ce que le Sénat examine spontanément l'ensemble de la proposition conformément à la procédure prévue à l'article 78 de la Constitution.

Ici aussi le gouvernement peut avoir un rôle à jouer. C'est ainsi que, lors de l'examen de la proposition au Sénat, il pourrait attirer l'attention sur d'éventuels problèmes de qualification, qui pourraient être abordés en commission de concertation par le biais d'une procédure plus légère (par exemple les «questions des présidents») (⁷¹ ).

Ainsi qu'il a été dit ci-avant, il semble logique qu'en pareille circonstance, l'entrée en vigueur d'un texte soit subordonnée à celle de l'autre ou que l'on laisse au Roi le soin de fixer la date d'entrée en vigueur.

Par ailleurs, le gouvernement pourrait reporter la présentation du texte adopté au Roi (pour sanction) jusqu'à l'adoption de l'autre texte, étant donné que, dans ce cas, la sanction et la promulgation n'auraient juridiquement guère de sens.

Il faut veiller dans toute la mesure du possible à ce que les deux lois soient publiées simultanément au Moniteur belge . Si cela n'est pas possible, la deuxième loi publiée doit en tout cas contenir une référence à la première.

12 février 1996.»

ANNEXE 4

«PROCEDURES DE DEPOT D'UN PROJET DE LOI (PROJET DE CIRCULAIRE APPROUVE PAR LE CONSEIL DES MINISTRES LE 19 AVRIL 1996)

1. Indication de la Chambre législative auprès de laquelle un projet de loi sera déposé

Il a été convenu en séance du Conseil des Ministres du 20 mars 1992 que lorsque l'on souhaite inscrire un avant-projet de loi à l'ordre du jour du Conseil des Ministres, la Chambre législative auprès de laquelle le projet de loi sera ultérieurement déposé doit être indiquée dans la «proposition de décision» de la note au Conseil.

Suite à la nouvelle procédure législative (entrée en vigueur des articles 74 et suivants de la Constitution), cette obligation vaut uniquement pour les avant-projets de loi réglant une matière visée à l'article 77 de la Constitution (procédure «obligatoirement bicamérale»), à l'exception des projets de loi portant assentiment aux traités, qui seront déposés en premier lieu au Sénat (article 75, alinéa 3).

Il va de soi que les projets de loi réglant une matière visée à l'article 74 (procédure «obligatoirement monocamérale») seront déposés à la Chambre des représentants.

Les autres projets de loi réglant une matière visée à l'article 78 (procédure «bicamérale par option»), soumis aux Chambres à l'initiative du Roi, seront désormais déposés à la Chambre des représentants (article 75, alinéa 2).

Le Conseil d'Etat recommande en outre d'utiliser dans l'arrêté de présentation les formules suivantes:

- pour les projets de loi qui règlent une matière visée à l'article 74 de la Constitution:

«Notre Ministre de est chargé de déposer, en Notre nom, à la Chambre des représentants, le projet de loi dont la teneur suit:»;

- pour les projets de loi qui règlent une matière visée à l'article 77 de la Constitution: la formule habituelle;

- pour les projets de loi portant assentiment aux traités (article 75, alinéa 3, de la Constitution):

«Notre Ministre de est chargé de présenter, en Notre nom, aux Chambres législatives et de déposer au Sénat, le projet de loi dont la teneur suit:»;

- pour les projets de loi qui règlent une matière visée à l'article 78 de la Constitution:

«Notre Ministre de ... est chargé de présenter, en Notre nom, aux Chambres législatives et de déposer à la Chambre des représentants, le projet de loi dont la teneur suit:».

2. Indication de la matière visée par le projet de loi

En vertu de l'article 83 de la Constitution, tout projet doit préciser s'il règle une matière visée à l'article 74, 77 ou 78.

Si l'on se réfère au Règlement de la Chambre des représentants (article 61bis , 1.) il y a lieu d'apporter cette précision à l'article 1^er de tout projet de loi.

La formulation suivante est recommandée:

«Article 1^er . - La présente loi règle une matière visée à l'article ... de la Constitution.».

Lorsque l'on ne suit pas l'avis du Conseil d'Etat en ce qui concerne la qualification juridique «article 77 ou 78 de la Constitution», il convient de le motiver expressément dans l'exposé des motifs relatif à cet article 1^er .

3. Scission des «projets de loi mixtes»

L'article 62.2. du Réglement de la Chambre est libellé comme suit: «Au cas où, dans un projet ou une proposition de loi qui relève, en vertu de son article 1^er , d'une des trois procédures législatives visées à l'article 74, à l'article 77 ou à l'article 78 de la Constitution, des dispositions sont proposées qui relèvent d'une autre de ces trois procédures, ces dispositions seront disjointes de ce projet ou de cette proposition de loi.»

En vue de maintenir ces projets dans un ensemble cohérent, il a été convenu en séance du Conseil des ministres que:

- le principe de base est la scission des projets de loi mixtes;

- ces projets seront dès lors déposés sous la forme de textes distincts mais repris dans un seul et unique document parlementaire, accompagné d'un exposé des motifs.

Cela n'exclut pas le recours à d'autres techniques pour maintenir la cohérence entre les deux textes, comme la simultanéité des entrées en vigueur ...

4. Indication de l'urgence

Lorsqu'un Membre du Gouvernement a l'intention de demander l'application de l'article 80 de la Constitution lors du dépôt d'un projet de loi, cette demande doit être formulée expréssement dans la «proposition de décision» de la note du Conseil.

Il convient également, le cas échéant, de préciser dans la même «proposition de décision», si un avis urgent ou semi-urgent du Conseil d'Etat doit être demandé.

Le Premier Ministre,

J.-L. DEHAENE»

ANNEXE 5

«NOTE DU PRESIDENT DE LA CHAMBRE A L'ATTENTION DES PRESIDENTS DE COMMISSION

Au cours de sa réunion du 27 mars 1996, la commission parlementaire de concertation a examiné la problématique des projets ou propositions de loi «mixtes» (c'est-à-dire les projets ou propositions dont certains articles relèvent de la procédure législative visée à l'article 77 de la Constitution, tandis que d'autres relèvent de la procédure visée à l'article 78).

Cette discussion permet de dégager un certain nombre de lignes de force importantes.

Il me paraît opportun, afin de garantir l'efficacité et la cohérence du travail législatif, que toutes les commissions de la Chambre appliquent dès à présent, autant que faire se peut, les principes suivants:

1° Il sera demandé au gouvernement de diviser ses projets dans la mesure du possible, de manière à limiter au maximum le nombre de projets «mixtes».

2° S'il estime qu'une division complète nuirait à la cohérence du projet, le gouvernement peut déposer deux textes distincts sous la forme d'un document parlementaire unique (par exemple 999/1). Dans ce cas, le document parlementaire contient (outre l'avant-projet et l'avis du Conseil d'Etat) un exposé des motifs commun et deux projets de loi distincts (un projet de loi «article 77» et un projet «article 78», chacun avec un intitulé propre) (⁷² ).

Chacun des projets «connexes» est examiné selon la procédure qui lui est propre.

Une fois que les deux textes ont été adoptés par le Parlement, le gouvernement veille à ce qu'ils soient sanctionnés et publiés simultanément.

3° Si le gouvernement préfère ne pas recourir à la technique décrite au 2° et dépose quand même un projet mixte, la commission compétente de la Chambre (ou l'assemblée plénière) peut appliquer l'article 62, n^o 2, alinéa 2, du Règlement de la Chambre. Cela signifie que le projet initial est divisé en un projet «article 77» et un projet «article 78» (⁷³ ).

Dans la mesure où, lors de la division, la Chambre se conforme à la qualification que le gouvernement a donnée aux divers articles à l'article 1^er , il ne paraît guère judicieux de saisir la Commission parlementaire de concertation (⁷⁴ ).

4° Si, pour une raison quelconque, un projet ou une proposition mixte n'a été divisé ni par l'auteur, ni par la commission compétente de la Chambre (ou par l'assemblée plénière), il y a lieu d'appliquer à chacun des articles la procédure dont il relève aux termes de l'article 1^er .

Bruxelles, le 22 avril 1996.

R. LANGENDRIES»

(*) Troisième session de la 49^e législature.

(1) Composition de la commission:

Présidents: MM. Langendries et Swaelen.

(² )Moniteur belge du 29 avril 1995.

(³ )Doc. parl. , Chambre, S.E. 1995, n° 82/2 et Sénat n° 1-82/2.

(⁴ )Article 11, paragraphe 2, de la loi du 6 avril 1995 organisant la commission parlementaire de concertation.

(⁵ )Article 14, alinéa 1^er , de la loi du 6 avril 1995 organisant la commission parlementaire de concertation

(⁶ ) Rapport Erdman, Doc. parl. Sénat, 1991-92, 100- 19/2, pp.18 et 28.

(⁷ ) Ibid. , 100-19/2, pp. 18-22 et pp. 26-30.

(⁸ ) Doc . parl. Chambre, 1995-96, n^o 289/1, pp.4-5.

(⁹ ) Doc . parl. Chambre, 1995-96, n^o 289/3, p. 8.

(¹⁰ )Doc . parl. Chambre, S.E. 1995, n^o 82/7 et Sénat n^o 1-82/7.

(¹¹ )Doc . parl. Chambre, S.E. 1995, n^o 82/7 et Sénat n^o 1-82/7.

(¹² )Doc . parl. Chambre, 1995-96, n^o 359/1, p. 14.

(¹³ )Doc . parl. Chambre, 1995-96, n^o 359/3, p. 9.

(¹⁴ )Doc . parl. Chambre, S.E. 1995, n^o 82/7 et Sénat n^o 1-82/7.

(¹⁵ )Doc . parl. Chambre, 1995-96, n^o 71/1.

(¹⁶ )Doc . parl. Chambre, S.E. 1995, n^o 82/4 et Sénat n^o 1-82/4.

(¹⁷ )Doc . parl. Chambre, 1995-96, n^o 133/1.

(¹⁸ )Doc . parl. Chambre, S.E. 1995, n^o 82/4 et Sénat n^o 1-82/4, p. 21.

(¹⁹ ) Doc . parl. Sénat, 1995-96, n^o 1-342/1.

(²⁰ ) Doc . parl. Chambre, S.E. 1995, n^o 82/10 et Sénat n^o 1-82/10.

(²¹ )A. Alen, «Handboek van het Belgisch Staatsrecht», Anvers, Kluwer Rechtswetenschappen, 1995, n^os 348 et 452 b; F.Delperée, Droit constitutionnel, Bruxelles, Larcier, 1980, p. 439.

(²² )La volonté des auteurs de la Constitution est, cependant, loin d'être univoque. Le même rapport indique qu'«en incluant dans la liste les articles 93, 94, 100, 102 et 103 de la Constitution, plutôt qu'en mentionnant l'organisation des cours et tribunaux , on peut soumettre au système bicaméral toutes les lois relatives à l'organisation du pouvoir judiciaire, en tant que tel, si bien qu'il ne peut y avoir aucun doute que les lois futures sur les tribunaux administratifs de première instance relèveront du bicaméralisme». Sans doute, faut-il lire «pouvoir juridictionnel» en lieu et place de «pouvoir judiciaire», ce qui suffit aussi à démontrer la fragilité des références textuelles dans le domaine de la répartition des compétences entre bicaméralisme égalitaire et bicaméralisme virtuel.

(²³ )Selon le délégué du ministre dans l'affaireL.24.603/2 «Door de extensieve interpretatie van artikel 77, 3° , juncto 146 G.W. wordt artikel 77, 9° G.W. immers een overbodige bepaling». Mais, à suivre ce raisonnement, il y aurait lieu aussi d'omettre les dispositions relatives au Conseil d'Etat et aux juridictions administratives. Il est permis de considérer que les auteurs de la Constitution ont voulu éviter toute équivoque à ce sujet.

(²⁴ )Cour d'arbitrage, n° 40/92, 13 mai 1992, B.3. Comparez également Cour d'arbitrage, n° 41/90, 21 décembre 1990, B.3.

(²⁵ )Il en va autrement de la procédure ou des règles de procédure qui continuent de relever du législateur uniquement en vertu de sa compétence résiduelle: Cour d'arbitrage, n° 49/93, 24 juin 1993, B.4.

(²⁶ )Cette observation fut également faite au cours des travaux préparatoires par un membre qui releva que la référence à la deuxième partie du Code judiciaire n'a qu'une valeur indicative (Doc. parl., Sénat, S.E. 1991-1992, n° 100-19/2° , p. 18).

(²⁷ )Avis L. 24.224/2, Doc. parl. Chambre, S.E. 1995, n° 38/1, pp.14-15.

(²⁸ )L'article 83 de la Constitution ne détermine pas le sort réservé à ces textes «mixtes».

(²⁹ )A cet égard, il est intéressant de constater que, lorsque le Premier Ministre, au cours des travaux préparatoires de la révision de la Constitution, évoquait la division de projets, la discussion portait précisément sur des projets de loi-programme (rapport de la commission de la Chambre sur la révision de l'article 26 de la Constitution, Doc. parl. Chambre, 1992-93, n^r 894/3, p. 19). Voir également la déclaration de M.Erdman, rapporteur, qui espérait que le nouveau système permettrait d'éviter des lois «fourre-tout» (Ann. Parl., Sénat, 28 janvier 1993, p. 1466).

(³⁰ )Voir la déclaration d'un des auteurs de l'«amendement de base»: «Si l'on examine une loi dont certaines dispositions ressortissent au système bicaméral, c'est toute la loi qui sera examinée selon cette procédure» (rapport de la commission du Sénat sur la révision de l'article 41 de la Constitution, Doc. parl. Sénat, S.E. 1991-1992, n° 100-19/2° , p. 20).

(³¹ )Rapport de la commission du Sénat sur la révision de l'article 41 de la Constitution, cité supra , p. 12. Cette solution ne doit pas être privilégiée, dès lors qu'elle ne garantit pas la régularité de la procédure pour toutes les dispositions. En outre, il ne sera pas toujours aisé de déterminer quel est «l'objet principal» d'un texte.

(³² )Rapport fait au nom de la Commission de révision de la Constitution et de réformes institutionnelles par M. Erdman, Doc. Parl. Sénat, 1991-92, 100-19/2° , pp.18 et 28.

(³³ )Voir avis du Conseil d'Etat, p. 15

(³⁴ )Voir renvoi 1.

(³⁵ )Voir rapport Erdman o.c., pp. 18-22 et pp. 26-30.

(³⁶ )Comme en témoigne la discussion au Sénat, cf. le rapport Erdman, p. 19: «L'auteur réplique que la majorité sait parfaitement ce qu'elle vise par les amendements. L'absence, sur la liste, des tribunaux militaires et des procédures judiciaires en général procède d'un choix délibéré de la majorité, et cette liste des matières bicamérales n'a certainement pas été établie de manière arbitraire et vague.»

(³⁷ )Vandernacht, p. et Van Nieuwenhove, J., «La réforme des assemblées législatives à la lumière des révisions constitutionnelles de 1993», Revue belge de droit constitutionnel, 1994/1-2, p.86; voir également Suetens, L.-P., «De hervorming van het tweekamerstelsel», dans «Het federale België na de vierde staatshervorming », 1993, p. 151.

(³⁸ )Voir rapport Erdman, o.c. , pp.21-22 et 29.

(³⁹ )Voir avis du Conseil d'Etat, pp.10 en 11.

(⁴⁰ )Voir avis du Conseil d'Etat, p. 6.

(⁴¹ )Voir avis du Conseil d'Etat, n° L24.111/2/V, p. 16.

(⁴² )Plus précisément à l'article 77, alinéa 1^er , 3° , dans la mesure où il renvoie à l'article 142 de la Constitution, et à l'article 77, alinéa 1^er , 8° , de la Constitution.

(⁴³ )Sur la notion et les différentes formes de juridictions administratives, voir : Cromheecke, M. et Vande Lanotte, J., «Een overzicht van administratieve rechtscolleges» , TBP , 1995, 547-556.

(⁴⁴ )Voir l'article 77, alinéa 1^er , 3° , de la Constitution, dans la mesure où il renvoie aux articles 145 et 146 de la Constitution.

(⁴⁵ )Voir le rapport de M. Erdman, Doc. Parl. Sénat n° 100-19/2° , S.E. 1991-1992, pp. 18 et 28.

(⁴⁶ )Voir, par exemple, l'article 79 du projet de loi concernant le bien-être des travailleurs lors de l'exécution de leur travail (Doc. Parl. Chambre, S.E. 1995, n° 71/1), qui prévoit un recours devant les tribunaux du travail dans le cas de certains litiges, sans que pour cela le Code judiciaire ait été modifié.

(⁴⁷ )Proposition de loi modifiant l'article 516 du Code judiciaire déposée par M. Marc Verwilghen (Doc. Parl. Chambre, S. E. 1995, n° 78/1).

(⁴⁸ )Avis du 16 août 1995 sur le projet de loi portant insertion d'un article 353bis au Code judiciaire et modification de l'article 354 du même Code (Doc. Parl. Chambre 1995-1996, n° 234/1, p. 5).

(⁴⁹ )Avis L.24.111/2/V - L.24.594/2/V, publié pour la première fois dans Conseil d'Etat, section législation, avis du 13 novembre 1995 sur la proposition de loi portant organisation d'un service volontaire des jeunes (Doc. Parl. Sénat, 1995-1996, n° 1-7/2, pp. 2-8).

(⁵⁰ )Doc. Parl. Chambre n° 287/1-95/96.

(⁵¹ )Doc. Parl. Chambre n° 289/1, 29-36, 1995-1996.

(⁵² )Doc. Parl. Chambre n° 330/1, 48, 1995-1996.

(⁵³ )Doc. Parl. Chambre n° 329/1, 1995-1996.

(⁵⁴ )Doc. Parl. Chambre n° 352/1, 1995-1996.

(⁵⁵ )Doc. Parl. Chambre n° 364/1, 1995-1996.

(⁵⁶ )Ainsi, un certain nombre de compétences du juge de paix ne figureraient pas dans le Code judiciaire.

(⁵⁷ )Voir notamment la loi du 15 juin 1899 comprenant le titreI^er et le titre II du Code de procédure pénale militaire (Moniteur belge du 30 juin 1899), ainsi que le «Code de procédure judiciaire à la force terrestre».

(⁵⁸ )Il est peu probable qu'un texte mixte contienne des dispositions monocamérales, du fait, notamment, qu'il n'existe que relativement peu de matières monocamérales.

(⁵⁹ )Avis L.24.111/2/V - L.24.594/2/V, publié pour la première fois dans Conseil Etat, section législation, avis du 13 novembre 1995 sur la proposition de loi portant organisation d'un service volontaire des jeunes (Doc. Parl. Sénat, n° 1-7/2, 1995-1996).

(⁶⁰ )Voir avis L. 24.111/2/V - L.24.594/2/V du Conseil d'Etat, o.c. p. 4.

(⁶¹ )Voir rapport Erdman, Doc. Parl. Sénat n° 100-19/2° , 1991-1992, p. 56.

(⁶² )Doc. Parl. Chambre, 1992/1993,n^o 894/3, p. 18.

(⁶³ )Voir avis du Conseil d'Etat, p. 2.

(⁶⁴ )Voir proposition de M.Lallemand et consorts, Doc. Parl. Sénat, 1995-1996, n^os 1-190 et 1-191.

(⁶⁵ )Doc. Parl. Chambre, S.E. 1995, n^o 38/1.

(⁶⁶ )Doc. Parl. Chambre, S.E. 1995, n^o 38/1, p. 14.

(⁶⁷ )Cela fut notamment le cas de:
- la loi du 2 mai 1995 relative à l'obligation de déposer une liste de mandats, fonctions et professions et une déclaration de patrimoine (Moniteur belge du 26 juillet 1995);
- la loi du 5 avril 1995 modifiant la législation électorale (Moniteur belge du 15 avril 1995, errata Moniteur belge du 2 septembre 1995);
- la loi ordinaire du 16 juillet 1993 visant à achever la structure fédérale de l'Etat (Moniteur belge du 20 juillet 1993, deuxième édition);
- la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises (Moniteur belge du 14 janvier 1989, errata Moniteur belge du 16 mars 1989).
Cela fut également le cas au Sénat en ce qui concerne des propositions récentes relatives aux incompatibilités entre certains mandats fédéraux, communautaires et régionaux.

(⁶⁸ )La formulation d'une telle disposition devra être bien étudiée, étant donné que l'on ne sait pas, dans certains cas, de manière absolue lequel des deux projets sera le premier à devenir loi.

(⁶⁹ )Un projet mixte qui contiendrait, outre l'assentiment à un traité, des dispositions partiellement bicamérales, ne pourrait même pas être déposé constitutionnellement dans une des deux assemblées, étant donné que les dispositions partiellement bicamérales doivent être déposées à la Chambre et les dispositions portant assentiment aux traités, au Sénat.

(⁷⁰ )Il est à noter que ces considérations pragmatiques ne peuvent jamais porter préjudice au droit de huit membres de la commission de concertation ou des deux présidents de saisir à tout moment la commission de concertation d'un véritable conflit de compétence.

(⁷¹ )Il est à noter que ces considérations pragmatiques ne peuvent jamais porter préjudice au droit de huit membres de la commission de concertation ou des deux présidents de saisir à tout moment la commission de concertation d'un véritable conflit de compétence.

(⁷² )Si les deux projets sont adoptés par la Chambre, un des textes adoptés se voit attribuer un numéro d'ordre dans la série du projet initial (par exemple 999/4), tandis que l'autre se voit attribuer un nouveau numéro de série (par exemple 1000/1) et comporte une référence au projet initial (dans notre exemple: série 999/1 à 4).

(⁷³ )Pour un premier précédent, cf. le projet de loi «modifiant la loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers et la loi du 8 juillet 1976 organique des centres publics d'aide sociale» (en particulier Doc. Parl. Chambre, 1995-1996, n^os 364/9 et 10).

(⁷⁴ )Il est évident que huit membres de la commission de concertation ainsi que les présidents de la Chambre et du Sénat conservent le droit de saisir la commission de concertation.