1-571/7 | 1-571/7 |
12 JUNI 1997
Belangenconflict
Voorstel van gemotiveerd advies
De plenaire vergadering van de Senaat stelde tijdens de vergadering van 22 mei 1997 vast dat het overleg tussen de Senaat en het Vlaams Parlement over het wetsontwerp 1-571/1 niet tot een oplossing leidde. Overeenkomstig artikel 32, § 1, derde lid van de gewone wet van 9 augustus 1980 tot hervorming der instellingen is het geschil daarmee aanhangig bij de Senaat die binnen 30 dagen een gemotiveerd advies uitbrengt aan het Overlegcomité. De plenaire vergadering verwees het geschil naar de commissie voor de Institutionele Aangelegenheden met opdracht een voorstel van gemotiveerd advies uit te werken (Handelingen, Senaat, 22 mei 1997, 1-109).
De commissie stelde tijdens haar vergadering van 12 juni 1997 een voorstel van gemotiveerd advies op. Dit voorstel is als volgt opgebouwd :
A.1. Algemeen : de voorkoming en de regeling van conflicten : hierin wordt een algemeen overzicht geboden van de procedures tot voorkoming en regeling van belangen- en bevoegdheidsconflicten.
A.2. Het belangenconflict over de regeling van het taalgebruik op de identiteitskaarten : hierin wordt een concrete schets gegeven van de procedure die tot heden werd gevolgd voor de behandeling van het voorliggende belangenconflict.
B.1. De toepasselijke wetgeving : een beknopte weergave van de relevante rechtsnormen.
B.2. De regeling van het taalgebruik op de identiteitskaarten : dit biedt een overzicht van de geldende regeling en de regeling uitgewerkt in het wetsontwerp 1-571/1.
B.3. Het standpunt van het Vlaams Parlement
B.4. Ten gronde : hierin worden de overwegingen uitgewerkt die leiden tot het besluit. Zowel het belangenconflict als het bevoegdheidsconflict worden ontleed.
Het punt B.4., waarin het voorliggende geschil ten gronde wordt geanalyseerd, valt uiteen in twee delen. Het eerste deel (het punt B.4.1.) geeft het standpunt weer dat door de meerderheid van de commissieleden werd verdedigd. Het tweede deel (het punt B.4.2.) bevat een afwijkend standpunt dat door één lid werd naar voren gebracht.
Het besluit (het punt C.) werd aangenomen met 9 stemmen tegen 1 stem.
Vertrouwen werd geschonken aan de rapporteur voor het opstellen van dit verslag.
| De Rapporteur, | De Voorzitter, |
| Frederik ERDMAN. | Frank SWAELEN. |
A.1.1. De voorkoming en de regeling van belangenconflicten
Een belangenconflict ontstaat wanneer de Staat, een gemeenschap of een gewest maatregelen neemt die de belangen van een andere overheid ernstig kunnen schaden.
Luidens artikel 143, §§ 2 en 3, van de Grondwet stelt een bijzondere meerderheidswet de procedure in ter voorkoming en regeling van de belangenconflicten. Krachtens de overgangsbepaling van artikel 143 van de Grondwet blijft in afwachting de gewone wet van 9 augustus 1980 tot hervorming der instellingen van toepassing.
Volgens artikel 32, § 1, van de gewone wet van 9 augustus 1980 tot hervorming der instellingen kan een federale Wetgevende Kamer, een Gemeenschaps- of Gewestraad of de Verenigde Vergadering van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie de behandeling van een ontwerp of voorstel van wetgevende norm in een andere wetgevende vergadering doen schorsen. Daartoe moet een motie worden aangenomen met drie vierden van de stemmen. In dat geval wordt de parlementaire behandeling voor zestig dagen geschorst met het oog op overleg. Indien het overleg binnen deze termijn tot geen oplossing leidt, wordt de zaak voorgelegd aan de Senaat die binnen dertig dagen een gemotiveerd advies uitbrengt aan het Overlegcomité. Het Overlegcomité beschikt over nogmaals dertig dagen om bij consensus een eindbeslissing te nemen.
A.1.2. De voorkoming en de regeling van bevoegdheidsconflicten
Bevoegdheidsconflicten zijn conflicten die voortvloeien uit de bevoegdheidsverdeling tussen de Staat, de gemeenschappen en de gewesten en de wijze van bevoegdheidstoewijzing.
De voorkoming van bevoegdheidsconflicten tussen wetgevende vergaderingen is toevertrouwd aan de afdeling wetgeving van de Raad van State.
Een voorontwerp van wet, decreet of ordonnantie dat bindende bepalingen met een algemene draagwijdte bevat, moet verplicht voor advies aan de afdeling wetgeving van de Raad van State worden voorgelegd door de bevoegde minister. Indien de hoogdringendheid wordt ingeroepen voor een voorontwerp van wet, decreet of ordonnantie, is het advies van de afdeling wetgeving weliswaar vereist, maar beperkt het zich tot de vraag of het voorontwerp betrekking heeft op aangelegenheden die tot de bevoegdheid van de Staat, de gemeenschap of het gewest behoren (Gecoördineerde wetten op de Raad van State, artikel 3, §§ 1 en 2).
Indien volgens het advies een voorontwerp, een ontwerp of een voorstel van wetgevende norm de bevoegdheid te buiten gaat van de Staat, de gemeenschap of het gewest, moet de zaak aan het Overlegcomité worden voorgelegd. Het Overlegcomité brengt binnen veertig dagen en bij consensus een gemotiveerd advies uit of er naar zijn oordeel al dan niet bevoegdheidsoverschrijding is (artikel 3, §§ 3 en 4).
De regeling van bevoegdheidsconflicten is toevertrouwd aan het Arbitragehof, dat bij wege van arrest uitspraak doet (artikel 142 van de Grondwet).
A.2.1. Op 20 december 1991 oordeelde de Raad van State dat artikel 4, § 3, van het koninklijk besluit van 29 juli 1985 strijdig is met artikel 14, § 1, eerste lid, van de gecoördineerde wetten op het gebruik van de talen in bestuurszaken, zonder dat een hogere rechtsnorm de Koning toeliet van die bepaling af te wijken (Raad van State, 20 december 1991, R. Vandezande en K. Vandezande, nrs. 38.376 en 38.377).
De identiteitskaart, uitgereikt door een gemeente in het Nederlandse taalgebied, mocht volgens de Raad uitsluitend in het Nederlands gesteld zijn, de gedrukte vermeldingen inbegrepen. De Raad vernietigde de bestuurshandeling waarbij de stad Leuven een identiteitskaart had afgegeven die niet uitsluitend in het Nederlands was gesteld.
Om de Belgische Staat te dwingen tot het herstel van de wettigheid, legde de Raad van State hem bij arrest van 6 november 1996 een dwangsom op van 10 000 frank per week, ingaande op 3 maart 1997, zolang de Belgische Staat de verzoeker niet in de mogelijkheid stelde een identiteitskaart te verkrijgen die zou voldoen aan de bepalingen van de taalwetgeving (Raad van State, 6 november 1996, R. Vandezande, nr. 62.963).
A.2.2. Op 10 maart 1997 diende de minister van Binnenlandse Zaken in de Senaat een wetsontwerp in dat ertoe strekt een wettelijke basis te bieden voor de regeling die wordt uitgewerkt in artikel 4, § 3, van het voormelde koninklijk besluit van 29 juli 1985.
Op 18 maart 1997 nam de Senaatscommissie voor de Binnenlandse en Administratieve Aangelegenheden met 7 stemmen tegen 1, bij 2 onthoudingen het wetsontwerp ongewijzigd aan.
A.2.3. Op 19 maart 1997 nam het Vlaams Parlement met 91 stemmen bij 5 onthoudingen een motie aan betreffende een belangenconflict waarbij het verklaart ernstig in zijn belangen te worden benadeeld door het wetsontwerp nr. 1-571/1.
Op 20 maart 1997, dag waarop de Senaat de motie ontving, werd de procedure met betrekking tot het wetsontwerp nr. 1-571 geschorst met het oog op overleg.
Op 30 april 1997 vond het overleg plaats tussen het Uitgebreid Bureau van het Vlaams Parlement en het Bureau van de Senaat (zie Gedr. St., Senaat, nr. 1-571/5). Het overleg leidde niet tot een oplossing, zoals door de plenaire vergadering van de Senaat werd vastgesteld op 22 mei 1997.
A.2.4. Op grond van artikel 32, § 1, derde lid, van de wet van 9 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, nog steeds van toepassing krachtens de overgangsbepaling bij artikel 143 van de Grondwet, wordt het geschil aanhangig gemaakt bij de Senaat indien het overleg niet tot een oplossing geleid heeft. De Senaat brengt binnen dertig dagen een gemotiveerd advies uit aan het Overlegcomité.
Krachtens artikel 32, § 1, vierde lid, van de wet van 9 augustus 1980 tot hervorming der instellingen dient de Senaat geen gemotiveerd advies uit te brengen wanneer de procedure tot regeling van een belangenconflict werd ingeleid door een Wetgevende Kamer. In casu werd de procedure evenwel ingeleid door het Vlaams Parlement, zodat artikel 32, § 1, derde lid, wel degelijk van toepassing is en de Senaat een gemotiveerd advies hoort uit te brengen.
De plenaire vergadering van de Senaat verzond op 22 mei 1997 het dossier naar de Commissie voor de Institutionele Aangelegenheden met het verzoek een voorstel van gemotiveerd advies op te stellen. De commissie besprak dit dossier tijdens haar vergadering van 12 juni 1997.
· Artikel 129 van de Grondwet :
§ 1. De Raden van de Vlaamse en de Franse Gemeenschap regelen, bij uitsluiting van de federale wetgever, ieder wat hem betreft, bij decreet, het gebruik van de talen voor :
1º de bestuurszaken;
2º het onderwijs (...);
3º de sociale betrekkingen tussen de werkgevers en hun personeel (...).
§ 2. Deze decreten hebben kracht van wet, respectievelijk in het Nederlandse en het Franse taalgebied, uitgezonderd wat betreft :
de gemeenten of groepen van gemeenten palend aan een ander taalgebied (...);
de diensten waarvan de werkkring verder reikt dan het taalgebied waarin zij gevestigd zijn;
de door de wet aangewezen federale en internationale instellingen waarvan de werking gemeen is aan meer dan één gemeenschap.
· Artikel 14, § 1, eerste lid, van de gecoördineerde wetten op het gebruik van de talen in bestuurszaken :
Iedere plaatselijke dienst, die in het Nederlandse of in het Franse taalgebied gevestigd is, stelt de aan de particulieren uit te reiken getuigschriften, verklaringen, machtigingen en vergunningen in de taal van zijn gebied.
· Artikel 4 van het koninklijk besluit van 29 juli 1985 betreffende de identiteitskaarten :
§ 1. De gedrukte teksten worden gesteld en de vermeldingen aangebracht :
1º in het Frans, wanneer de gemeente die de kaart uitreikt gelegen is in het Franse taalgebied (...);
2º in het Nederlands, wanneer de gemeente die de kaart uitreikt gelegen is in het Nederlandse taalgebied (...).
§ 2. (...)
§ 3. De titels van de rubrieken aan de voorzijde van de kaart zijn gedrukt :
1º wat de naam van de Staat en het woord « identiteitskaart » betreft, in de taal waarin de kaart gesteld is bij de uitreiking, gevolgd door de twee andere nationale talen en het Engels;
2º wat de andere rubrieken betreft, in de taal waarin de kaart gesteld is bij uitreiking en in het Engels.
· Artikel 2 van het wetsontwerp nr. 1-571/1 :
Artikel 6, § 1, van de wet van 19 juli 1991 betreffende de bevolkingsregisters en de identiteitskaarten en tot wijziging van de wet van 8 augustus 1983 tot regeling van een Rijksregister van de natuurlijke personen wordt aangevuld met de volgende leden :
« Behalve de door de Koning in uitvoering van § 3 bepaalde vermeldingen, worden op de voorzijde van de identiteitskaart die bedoeld wordt in het eerste lid, in het bovenste gedeelte daarvan, enerzijds het woord « Belgie » en anderzijds de woorden « identiteitskaart », « identiteitskaart voor vreemdeling » of « verblijfkaart voor vreemdeling » aangebracht, naargelang de houder van de kaart respectievelijk de hoedanigheid heeft van Belg, onderdaan van een Staat die geen lid is van de Europese Unie of van de Europese Economische Ruimte, of onderdaan van een Lid-Staat van deze Unie of deze Ruimte.
De in het voorgaande lid bedoelde woorden worden op de identiteitskaart eerst gedrukt in de taal van de gemeente die het document afgeeft of in de taal die de houder kiest uit de talen waarvan het gebruik wordt toegestaan in de gemeenten die genoemd worden in de artikelen 6, 7 en 8 van de wetten op het gebruik van de talen in bestuurszaken, gecoördineerd op 18 juli 1996, en vervolgens in de twee andere landstalen en in het Engels.
De titels van de rubrieken waaronder op de identiteitskaart de persoonlijke gegevens aangebracht worden die specifiek zijn voor de houder, komen er in de eerste plaats voor in de taal van de gemeente die het document afgeeft, of in de taal die de houder kiest, volgens het onderscheid dat wordt gemaakt in het voorgaande lid, en vervolgens in het Engels. »
B.2. De regeling van het taalgebruik op de identiteitskaarten
B.2.1. Het gebruik der talen in verband met de identiteitskaarten wordt thans geregeld bij artikel 4 van het koninklijk besluit van 29 juli 1985 betreffende de identiteitskaarten.
Luidens artikel 4, § 3, van dit koninklijk besluit worden de naam van de Staat en het woord « identiteitskaart » aangebracht in vier talen :
de taal waarin de kaart gesteld is bij de uitreiking (dit is in het Nederlands, het Frans of het Duits);
gevolgd door de twee andere nationale talen en het Engels.
De titels van de andere rubrieken (de naam, de voornamen, de nationaliteit, het geslacht, de geboortedatum en de geboorteplaats,...) worden vermeld in twee talen :
de taal waarin de kaart gesteld is bij de uitreiking;
en in het Engels.
De rubrieken worden ingevuld in slechts één taal : het Nederlands, het Frans of het Duits.
B.2.2. Het bestreden wetsontwerp nr. 1-571/1 vult artikel 6, § 1, van de wet van 19 juli 1991 betreffende de bevolkingsregisters en de identiteitskaarten en tot wijziging van de wet van 8 augustus 1983 tot regeling van een Rijksregister van de natuurlijke personen, met drie leden aan. Deze nieuwe leden beogen een wettelijke basis voor de in artikel 4 van het koninklijk besluit van 29 juli 1985 uitgewerkte regeling te vormen.
B.2.3. De federale overheid is bevoegd om de basisvoorschriften in verband met de identiteitskaarten vast te stellen.
De federale bevoegdheid ligt in het verlengde van hetgeen bepaald is in artikel 164 van de Grondwet. Naar luid van die bepaling behoren « het opmaken van de akten van de burgerlijke stand en het houden van de registers (...) bij uitsluiting tot de bevoegdheid van de gemeentelijke overheid ». De betrokken aangelegenheid betreft een taak van algemeen belang, waarvan de uitvoering, met het oog op de efficiëntie, door de federale overheid aan bepaalde gemeentelijke overheden is toevertrouwd.
De bevoegdheid van de federale wetgever omvat weliswaar niet noodzakelijk de bevoegdheid om in die aangelegenheid ook het gebruik der talen te regelen. Naar luid van artikel 129, § 1, 1º, van de Grondwet regelen de gemeenschapsraden, bij uitsluiting van de federale wetgever, het gebruik van de talen voor de bestuurszaken, althans in het Nederlandse taalgebied en in het Franse taalgebied.
Op de principiële bevoegdheid van de gemeenschappen bestaan drie uitzonderingen, opgesomd in artikel 129, § 2. De uitzondering vermeld in artikel 129, § 2, tweede streepje, betreft de diensten waarvan de werkkring verder reikt dan het taalgebied waarin zij gevestigd zijn. De federale overheid is bevoegd voor het taalgebruik in deze diensten.
Volgens de toelichting bij het wetsontwerp 1-571/1 is de identiteitskaart te beschouwen als ontstaan uit een dienst waarvan de werkkring verder reikt dan het taalgebied waarin zij gevestigd is, zodat de federale overheid bevoegd is om het taalgebruik op de identiteitskaarten te regelen (Gedr. St., Senaat, nr. 1-571/1, blz. 4).
B.3.1. In de motie aangenomen op 19 maart 1997 verklaart het Vlaams Parlement dat het ernstig in zijn belangen wordt geschaad door het bij de Senaat ingediende wetsontwerp nr. 1-571 doordat « het regelen van het taalgebruik voor de gedrukte teksten en de vermeldingen op de identiteitskaart een element vormt in het kader van de bevoegdheden met betrekking tot het uitreiken van een identiteitskaart, uitdrukkelijk omschreven als een bestuurshandeling van een plaatselijke dienst » (motie, zesde streepje).
B.3.2. Tijdens het overleg tussen het Uitgebreid Bureau van het Vlaams Parlement en het Bureau van de Senaat verklaarden de vertegenwoordigers van het Vlaams Parlement nogmaals dat het uitreiken van een identiteitskaart een bestuurshandeling van een plaatselijke dienst is. Het taalgebruik in de plaatselijke diensten gevestigd in eentalige taalgebieden wordt geregeld door de decreetgever, met uitzondering van de gemeenten met een bijzondere taalregeling.
Het bestreden wetsontwerp beschouwt het uitreiken van een identiteitskaart evenwel niet als de handeling van een plaatselijke dienst maar van een dienst waarvan de werkkring verder reikt dan het taalgebied waarin hij gevestigd is. Voor die categorie diensten wordt het taalgebruik geregeld door de federale overheid.
De vertegenwoordigers van het Vlaams Parlement besloten « dat de regeling van het taalgebruik inzake de identiteitskaarten een aangelegenheid is die behoort tot de bevoegdheid van de gemeenschappen. Het betreft hier dus een bevoegdheidsconflict dat echter zo'n verstrekkende gevolgen kan hebben dat het tevens een belangenconflict is » (Gedr. St., Senaat, nr. 1-571/5, 1996-1997, blz. 3). Er werd aan toegevoegd dat « het belang van de Vlaamse Gemeenschap des te meer (wordt) geschaad door de grote precedentswaarde van deze bevoegdheidsoverschrijding » (ibidem , blz. 5). Bovendien vormt het taalgebruik in bestuurszaken voor het Vlaams Parlement een gevoelige aangelegenheid, zodat een schending van de bevoegdheidsverdeling terzake meteen ook ernstige schade aan de belangen van het Vlaams Parlement teweegbrengt (ibidem , blz. 7).
Het meerderheidsstandpunt wordt weergegeven in punt B.4.1., het afwijkende minderheidsstandpunt in punt B.4.2.
B.4.1. Het meerderheidsstandpunt
Negen van de tien aanwezige commissieleden verdedigden dit standpunt.
Ten aanzien van het belangenconflict
B.4.1.1. Zowel uit de redenen waarmee de motie van 19 maart 1997 omkleed is als uit de argumenten die de delegatie van het Vlaams Parlement tijdens het overleg van 30 april 1997 aanbracht, blijkt dat het ingeroepen belangenconflict zijn oorsprong vindt in een eventuele bevoegdheidsoverschrijding.
De belangenschade die door het Vlaams Parlement wordt ingeroepen, bestaat in het feit dat de federale overheid regelend optreedt inzake het taalgebruik op de identiteitskaarten dat, aldus het Vlaams Parlement, een aan de gemeenschappen toegewezen bevoegdheid is. Het Vlaams Parlement geeft zelf aan dat het instemt met de inhoud van het bestreden wetsontwerp maar dat het bezwaren heeft tegen het feit dat het de federale overheid is die regelend optreedt in deze aangelegenheid.
Er is evenwel slechts sprake van een belangenconflict wanneer een overheid optreedt binnen haar bevoegdheidssfeer doch op een dergelijke wijze dat de belangen van een andere overheid ernstig worden geschaad. Wanneer een overheid daarentegen optreedt buiten haar bevoegdheidssfeer, ontstaat er een bevoegdheidsconflict.
Het voorliggende geschil zou derhalve een belangenconflict geweest zijn indien het Vlaams Parlement niet de bevoegdheid van de federale overheid had betwist, doch had aangetoond dat de inhoud van de ontworpen reglementering de belangen van het Vlaams Parlement ernstig schaadt. Doordat het Vlaams Parlement echter louter de bevoegdheid van de federale overheid betwist, gaat het hier om een bevoegdheidsconflict.
B.4.1.2. De eventuele precedentswaarde van het bestreden wetsontwerp en de politiek gevoelige aard van de betrokken aangelegenheid kunnen gebeurlijk een aanwijzing zijn voor de ernst van de beweerde bevoegdheidsoverschrijding. Zij doen evenwel geen afbreuk aan de vaststelling dat de federale overheid een bevoegdheidsoverschrijding wordt ten laste gelegd. Beide argumenten houden essentieel verband met het enkele feit dat de federale overheid regelend optreedt, niet met de inhoud van de ontworpen regeling. Zij wijzigen bijgevolg niets aan de vaststelling dat het geschil een bevoegdheidsconflict betreft.
Men ziet overigens moeilijk in hoe een louter hypothetisch toekomstig bevoegdheidsconflict een ernstige actuele belangenschade kan opleveren.
B.4.1.3. Het zou verkeerd zijn voor te houden dat een schending van een bevoegdheidsverdelende regel tevens een schending van een belang is die kan worden geregeld middels de procedure die werd uitgewerkt voor de regeling van de belangenconflicten.
De grondwetgever en de wetgever werkten uiteenlopende voorkomings- en regelingsmechanismen uit voor bevoegdheidsconflicten en belangenconflicten. De voorkoming en regeling van bevoegdheidsconflicten vinden hun rechtsbasis in Titel III, Hoofdstuk V, Afdelingen I en II van de Grondwet. De voorkoming en regeling van belangenconflicten zijn het voorwerp van Afdeling III van hetzelfde Hoofdstuk.
De hoeksteen van het onderscheid tussen beide procedures bestaat erin dat bevoegdheidsconflicten worden beslecht door een rechtscollege, terwijl belangenconflicten worden geregeld middels overleg tussen de politieke overheden. Het Arbitragehof doet bij wege van arrest uitspraak over bevoegdheidsconflicten. Ter illustratie kan worden verwezen naar het arrest van 14 juli 1990, waarbij het Hof zich uitsprak over een bevoegdheidsconflict betreffende het taalgebruik in kiesverrichtingen en aldus een rechtsvraag behandelde die vrijwel identiek is aan het nu opgeworpen belangenconflict (zie Gedr. St., Senaat, 1-571/5, 1996-1997, blz. 24). Bevoegdheidsconflicten kunnen niet door overleg worden opgelost, vermits de bevoegdheidsverdelende regels van dwingende aard zijn, zodat er zelfs bij consensus van de betrokken overheden niet van kan worden afgeweken.
De procedure tot regeling van belangenconflicten kan bijgevolg niet worden gebruikt om het geschil tussen het Vlaams Parlement en de Senaat, dat een bevoegdheidsconflict betreft, te regelen.
B.4.1.4. De wil van de wetgever om bevoegdheids- en belangenconflicten op een onderscheiden wijze te behandelen, blijkt tevens uit artikel 32, § 6, van de wet van 9 augustus 1980 tot hervorming der instellingen. Op grond van deze bepaling kan het Overlegcomité of een regering de Raad van State verzoeken een gemotiveerd advies uit te brengen over de vraag of het voorliggende belangenconflict al dan niet vrij is van een bevoegdheidsconflict. Indien de Raad een bevoegdheidsconflict vaststelt, wordt de procedure tot regeling van het belangenconflict definitief afgesloten.
Indien, met andere woorden, een geschil zelfs maar ten dele betrekking heeft op een bevoegdheidsoverschrijding, kan het niet worden beslecht middels de procedure tot regeling van belangenconflicten. Bij samenloop van een bevoegdheids- en een belangenconflict kan de procedure tot regeling van belangenconflicten niet worden toegepast, zelfs al wordt aangetoond dat de inhoud van de bestreden norm de belangen van een overheid wel degelijk ernstig schaadt.
Hieruit blijkt eens te meer dat de procedure tot regeling van belangenconflicten niet kan worden gebruikt om het geschil tussen het Vlaams Parlement en de Senaat, dat een bevoegdheidsconflict betreft, te regelen.
Ten aanzien van het bevoegdheidsconflict
B.4.1.5. In zoverre men zou kunnen beschouwen dat het eventuele bevoegdheidsconflict tevens een belangenconflict oplevert, dient te worden verwezen naar het arrest van de Raad van State waarbij de Belgische Staat een dwangsom werd opgelegd wegens het niet nakomen van de op hem rustende verplichting om de wettelijkheid te herstellen (Raad van State, 6 november 1996, R. Vandezande, nr. 62 963). Impliciet erkende de afdeling administratie aldus de federale bevoegdheid om het taalgebruik op de identiteitskaarten te regelen.
In dezelfde zin besloot ook de afdeling wetgeving in zijn advies van 3 februari 1997 over het ontwerp van bijzondere wet dat als het wetsontwerp nr. 1-571/1 in de Senaat zou worden ingediend, tot de bevoegdheid van de federale overheid.
Ten slotte komt de afdeling wetgeving (verenigde kamers) op 12 maart 1997 tot hetzelfde besluit in het advies over een voorstel van decreet « houdende het taalgebruik op de identiteitskaarten » (Parlementair Stuk, Vlaams Parlement, 1996-1997, nr. 550-2).
B.4.1.6. Het standpunt van de afdeling wetgeving van de Raad van State, voornamelijk uitgewerkt in het advies van 12 maart 1997, komt op het volgende neer.
De kernvraag is of het regelen van het gebruik der talen in verband met de identiteitskaarten valt onder toepassing van artikel 129, § 2, tweede streepje.
Onder « diensten » in de zin van artikel 129, § 2, tweede streepje, moet hetzelfde worden begrepen als onder « diensten » in de zin van de wetten op het gebruik van de talen in bestuurszaken. Die wetten maken een onderscheid tussen plaatselijke, gewestelijke en centrale diensten. Het decreet regelt het taalgebruik in de plaatselijke en de gewestelijke diensten, de wet in de centrale diensten. De vraag naar de bevoegde overheid komt neer op de vraag of de identiteitskaart zich situeert in de betrekkingen met een « plaatselijke dienst » of met een « centrale dienst ».
In het verleden beschouwde de afdeling wetgeving van de Raad van State de identiteitskaart als een door een plaatselijke dienst uitgereikt getuigschrift (advies van 14 mei 1985 over het ontwerp dat geleid heeft tot het koninklijk besluit van 29 juli 1985 betreffende de identiteitskaarten; advies van 2 juni 1987 over een ontwerp van wet tot aanvulling en wijziging van de Franse tekst van de wet van 2 juni 1856 op de bevolkingsregisters en tot invoering van de Nederlandse tekst van die wet). In het latere advies van 1 oktober 1990, over het ontwerp dat geleid heeft tot de voornoemde wet van 19 juli 1991, maakte de afdeling wetgeving echter geen opmerking over de bevoegdheid van de federale overheid om in het ontwerp een bepaling op te nemen met betrekking tot het gebruik der talen in verband met de identiteitskaart (Gedr. St., Senaat, 1990-1991, nr. 1150-1, blz. 20).
In het advies van 12 maart 1997 somt de Raad van State een aantal elementen op die in de richting van de positionering van de identiteitskaart in de betrekkingen met een centrale dienst wijzen :
de identiteitskaart houdt het bewijs in van de inschrijving in de bevolkingsregisters, die een essentieel hulpmiddel zijn voor talrijke hoofdbesturen;
de identiteitskaart houdt tevens het bewijs in van de identiteit en de nationaliteit van de betrokkene;
de tussenkomst van het Rijksregister van de natuurlijke personen;
het ministerie van Binnenlandse Zaken staat in voor de aanmaak van de kaarten en voor het aanbrengen van de belangrijkste vermeldingen erop.
De identiteitskaart is bijgevolg een getuigschrift, essentieel opgesteld door een centrale dienst en door bemiddeling van een plaatselijke dienst aan de betrokken burger afgegeven. Het optreden van een plaatselijke dienst, als tussenschakel tussen een centrale dienst en een burger, doet geen afbreuk aan het feit dat het taalregime in beginsel dat van een centrale dienst is.
De identiteitskaart is, wegens de aard en de bestemming ervan, te situeren in de betrekkingen met centrale diensten, d.i. diensten waarvan de werkkring verder reikt dat het taalgebied waarin zij gevestigd zijn. Bijgevolg is artikel 129, § 2, tweede streepje, van de Grondwet van toepassing.
De federale overheid is bevoegd om het gebruik van de talen te regelen ten aanzien van de vermeldingen die op de identiteitskaart voorkomen. De gemeenschappen zijn daarentegen onbevoegd om die aangelegenheid te regelen.
B.4.1.7. Gelet op de beide adviezen van de Raad van State lijkt een beroep op artikel 32, § 6, van de gewone wet van 9 augustus 1980 tot hervorming der instellingen weinig zinvol. Luidens die bepaling kan een regering of het overlegcomité de afdeling wetgeving van de Raad van State verzoeken om binnen acht dagen een gemotiveerd advies uit te brengen over de vraag of het voorgelegde belangenconflict al dan niet vrij is van een bevoegdheidsconflict. Uit de adviezen van de Raad van State blijkt evenwel reeds dat het bestreden wetsontwerp geen bevoegdheidsoverschrijding bevat.
B.4.1.8. Vermits de door het Vlaams Parlement ingeroepen belangenschending alleen bestaat uit een bevoegdheidsoverschrijding en vermits uit de adviezen en het arrest nr. 62.963 van de Raad van State blijkt dat er geen bevoegdheidsoverschrijding is, is er evenmin een belangenconflict.
B.4.2. Het afwijkende standpunt van een minderheid
Dit standpunt werd verdedigd door één commissielid.
Ten aanzien van het belangenconflict
B.4.2.1. Een bevoegdheidsconflict kan wel degelijk een belangenconflict zijn. De aanwezigheid van een bevoegdheidsconflict houdt niet noodzakelijk de afwezigheid van een belangenconflict in. Een bevoegdheidsoverschrijding kan de belangen van een overheid ernstig schaden.
Luidens artikel 32, § 5, van de gewone wet van 9 augustus 1980 tot hervorming der instellingen wordt de procedure tot regeling van het belangenconflict overigens geschorst wanneer over dezelfde aangelegenheid een procedure in verband met een bevoegdheidsconflict is of wordt ingeleid. Uit deze bepaling blijkt dat eenzelfde aangelegenheid wel degelijk een bevoegdheidsconflict en een belangenconflict kan opleveren. Een samenloop van een bevoegdheids- en een belangenconflict is dus mogelijk.
B.4.2.2. In casu is er inderdaad sprake van een bevoegdheidsconflict dat echter zo'n verstrekkende gevolgen heeft dat het tevens een belangenconflict is. Het belang van de Vlaamse Gemeenschap wordt geschaad door de grote precedentswaarde van de bevoegdheidsoverschrijding.
Immers, zelfs indien het Arbitragehof een eventuele wet tot regeling van het taalgebruik inzake de identiteitskaarten vernietigt wegens schending van artikel 129 van de Grondwet, wijzigt dit op zich niets aan het standpunt van de federale overheid dat officiële documenten die worden verstrekt door gemeenten in ééntalige taalgebieden, om uiteenlopende redenen kunnen worden gepositioneerd in de betrekkingen met een « centrale dienst », zodat het taalgebruik op die documenten door de wetgever moet worden geregeld. Zo zou men bijvoorbeeld kunnen voorhouden dat de documenten die gebruikt worden bij de kiesverrichtingen weliswaar door de gemeenten worden verstrekt doch door de federale overheid worden aangemaakt, waardoor zij te situeren zijn in de betrekkingen met een « centrale dienst » en de federale overheid bijgevolg bevoegd is het gebruik der talen te regelen. Zolang de federale overheid dit algemene standpunt aankleeft, worden de belangen van de gemeenschappen ernstig geschaad.
Ten aanzien van het bevoegdheidsconflict
B.4.2.3. Nu vaststaat dat het voorliggende bevoegdheidsconflict wel degelijk een belangenconflict inhoudt, volstaat het aan te tonen dat het bestreden wetsontwerp door bevoegdheidsoverschrijding wordt aangetast opdat er tevens sprake is van een effectieve belangenschade.
De opvatting die de identiteitskaarten verbindt met de « centrale diensten » is bijzonder betwistbaar. De Raad van State geeft terzake blijk van weinig rechtlijnigheid. In zijn arrest nr. 38.376 van 20 december 1991 oordeelde de Raad van State dat het afgeven van identiteitskaarten te situeren is in de betrekkingen met een « plaatselijke dienst » en dat bijgevolg de decreetgever bevoegd is voor de regeling van het gebruik der talen. In het arrest nr. 62.963 van 6 november 1996 legt de Raad een dwangsom op aan de Belgische Staat, waaruit de minister van Binnenlandse Zaken afleidt dat de federale overheid bevoegd is om het taalgebruik inzake de identiteitskaarten te regelen. In het advies van 12 maart 1997 bij een voorstel van decreet houdende het taalgebruik op de identiteitskaarten schrijft de Raad van State echter dat het arrest van 6 november 1996 « geen rekening (heeft) gehouden met de hypothese dat de taalwetgeving zelf gewijzigd zou worden, en zich dus ook niet, zelfs niet impliciet, (heeft) uitgesproken over de vraag welke overheid daarvoor bevoegd zou zijn » (zie Gedr. St., Senaat, nr. 1-571/5, 1996-1997, blz. 21, noot nr. 3).
In het beknopte advies van 3 februari 1997 over het betwiste wetsontwerp, evenals in het voormelde zeer omstandige advies van 12 maart 1997 kiest de afdeling wetgeving van de Raad van State voor de federale bevoegdheid.
In dat laatste advies schrijft de Raad evenwel dat « de bevoegdheid van de federale wetgever om de identiteitskaart te regelen weliswaar niet noodzakelijk de bevoegdheid (omvat) om in die aangelegenheid ook het gebruik der talen te regelen » (zie Gedr. St., Senaat, nr. 1-571/5, 1996-1997, blz. 21).
Het advies bevat ook de volgende veelbetekenende passage :
« De verenigde kamers zijn zich ervan bewust dat de opvatting die de identiteitskaart verbindt met de « plaatselijke diensten » ruim verspreid is.
Zo is, tijdens de parlementaire voorbereiding van het ontwerp dat geleid heeft tot de wet van 2 augustus 1963 op het gebruik van de talen in bestuurszaken, de identiteitskaart genoemd als voorbeeld van een door een plaatselijke dienst uitgereikt getuigschrift.
Deze opvatting is nadien gedeeld door de Vaste Commissie voor Taaltoezicht, door de afdeling wetgeving van de Raad van State en door de afdeling administratie van de Raad van State. Ook in de rechtsleer wordt die opvatting gehuldigd. » (ibidem , blz. 22).
B.4.2.4. De adviezen van 3 februari 1997 en 12 maart 1997 vormen derhalve een radicale en zeer betwistbare breuk met de aloude communis opinio die de identiteitskaart beschouwt als een door een plaatselijke dienst uitgereikt getuigschrift waarvan het gebruik der talen wordt geregeld door de gemeenschappen.
De beide recente adviezen van de Raad van State kunnen niet worden bijgetreden. Daaruit volgt dat het bestreden wetsontwerp aangetast is door bevoegdheidsoverschrijding. Zoals blijkt uit de voormelde punten B.4.2.1 en B.4.2.2, is deze bevoegdheidsoverschrijding van een dergelijke aard dat zij tevens ernstige schade toebrengt aan de belangen van het Vlaamse Parlement.
adviseert de Senaat het Overlegcomité te besluiten tot de afwezigheid van een belangenconflict en de procedure tot regeling van het belangenconflict definitief af te sluiten.