1-611/10 | 1-611/10 |
6 DECEMBER 1997
STUDIES OVER DE VRAAG OF EEN PARLEMENTAIRE COMMISSIE LEDEN VAN HET KABINET VAN DE KONING KAN ONDERVRAGEN
A. Advies van prof. dr. André Alen (KU Leuven)
1. De algemene grondwettelijke beginselen
1.1. Zoals algemeen is bekend, zijn de algemene grondwettelijke beginselen, die aan de parlementaire monarchie ten grondslag liggen, goed beschreven in het « Verslag van de commissie er mede belast een met redenen omkleed advies uit te brengen over de toepassing van de grondwettelijke beginselen betreffende de uitoefening van de prerogatieven van de Koning en over de verhoudingen der grote grondwettelijke machten onderling », gepubliceerd in het Belgisch Staatsblad van 6 augustus 1949 (blz. 7589-7600). Omwille van zijn gezag (1) is dit verslag mede een bron van grondwettelijk recht.
1.2. In voornoemd verslag wordt de onafscheidbaarheid beklemtoond van drie grondwettelijke regels : de onbekwaamheid voor de Koning om alleen te handelen op het politiek terrein, de ministeriële verantwoordelijkheid en de onschendbaarheid van de persoon van de Koning (2).
Artikel 88 van de Grondwet bepaalt : « De persoon des Konings is onschendbaar; zijn ministers zijn verantwoordelijk. » In deze grondwetsbepaling liggen twee fundamentele beginselen besloten : enerzijds de onschendbaarheid en onverantwoordelijkheid van de persoon des Konings, die absoluut zijn; anderzijds de politieke ministeriële verantwoordelijkheid (3) voor alle handelingen van de Koning, zodra die ook maar de geringste politieke weerslag hebben. Hieruit volgt dat de Koning niet alleen kan handelen. Dit komt eveneens tot uiting in artikel 106 van de Grondwet, luidens hetwelk « geen akte van de Koning gevolg kan hebben, wanneer zij niet medeondertekend is door een minister, die daardoor alleen reeds, ervoor verantwoordelijk wordt ». Zo men zich letterlijk aan de bewoordingen van artikel 106 van de Grondwet houdt, lijkt het dat de erin opgenomen verplichting beperkt is tot geschreven akten, doch de grondwettelijke gewoonte heeft deze verplichting zeer uitgebreid : elke daad van de Koning, die rechtstreeks of onrechtstreeks een politieke weerslag kan hebben, moet door een minister gedekt worden. De grondwettelijke regel naar dewelke de Koning op het politiek terrein nooit alleen handelt, is absoluut (4).
1.3. Uit het voorgaande blijkt reeds de eenheid tussen de Koning en de regering : de daad van de Koning, in de grondwettelijke betekenis van het woord, ontstaat uit de samenloop van de wil van de minister met deze van de Koning (5). De grondwettelijke samenspraak tussen de Koning en de ministers moet geheim blijven (« le colloque secret ») en het aandeel van de Koning in de onder de verantwoordelijkheid der ministers genomen beslissingen, mag niet gekend zijn (6). Om die reden weert de Raad van State uit het debat elk stuk waaruit dit aandeel zou kunnen blijken (7). De regering beslist vrij en onder haar politieke verantwoordelijkheid of en hoe zij eventuele adviezen van de Koning wenst te volgen. In elk geval vermag de regering niet zich op het oordeel van de Koning te beroepen; de grondwettelijke regel zou inderdaad omgekeerd worden, indien men de ministers door de Koning liet dekken (8).
2. Het Kabinet van de Koning
2.1. Het voornoemd verslag bevat een hoofdstuk IV, gewijd aan het Kabinet van de Koning en luidend als volgt (9) :
« In de uitoefening van de machten welke hem door de Grondwet toegekend worden, heeft de Koning niet alleen het recht maar tevens de plicht zich een persoonlijke opvatting te vormen over de zaken die hem voorgelegd worden. Te dien einde moet de Koning ingelicht en voorgelicht worden. Indien zulks slechts geschiedde door de bemiddeling van zijn ministers, die zijn enige verantwoordelijke raadgevers zijn, maar die schier altijd een fractie van de politieke opvatting vertegenwoordigen, zou de koninklijke functie het gevaar lopen opgeslorpt te worden door de ministeriële functie en zou de Koning slechts moeilijk zijn hoge zending van verzoener der partijen kunnen volbrengen. Daarom moet de Koning het advies kunnen inwinnen van private medewerkers die in de politieke strijd niet betrokken zijn.
De functies van de private medewerkers van de Koning, onverschillig of zij tot het burgerlijk kabinet of tot het Militaire Huis behoren, zijn van gewoonrechtelijke oorsprong. Het Kabinet van de Koning is een raderwerk dat in hoogste mate nuttig is voor de goede werking van het regime, maar zijn leden hebben geen enkele eigenlijke macht en ook geen enkele verantwoordelijkheid in de Staat.
De benoeming van de leden van het Kabinet van de Koning gebeurt niet door bemiddeling van de ministeriële medeondertekening en de Koning benoemt hen vrij. Men moet nochtans zonder voorbehoud het gebruik goedkeuren dat aan de ministers, die bescheiden geraadpleegd werden, de mogelijkheid laat de redenen te doen kennen voor dewelke een bepaalde benoeming hun ongepast zou schijnen.
Het Kabinet van de Koning heeft tot taak de Koning in te lichten en, naar zijn bevelen, de contacten tussen de Koning en de ministers te vergemakkelijken. In het vervullen van deze zending moeten de leden van het Kabinet van de Koning zich op de achtergrond houden en blijk geven van een absolute bescheidenheid. Zij zouden misbruik maken van hun hoedanigheid indien zij aanspraak maakten op een persoonlijke politiek, zo zij zich het recht zouden toe-eigenen de gepastheid te beoordelen van de audiëntieaanvragen die door de leden van de regering aan de Koning gericht worden of nog zo zij een opvatting die hun eigen is zouden voorstellen als zijnde deze van de Koning. Hun plicht van loyauteit ten opzichte van de ministers is absoluut en deze plicht beheerst de betrekkingen die zij mogen hebben met de leden van de oppositie; en zo zij contacten hebben met de ambtenaren, zal dit slechts gebeuren met de instemming van de belanghebbende minister.
De functies van de leden van het Militair Huis van de Koning zijn van dezelfde aard als die van zijn private medewerkers; hun statuut is hetzelfde en zij hebben dezelfde verplichtingen. »
2.2. Deze beginselen zijn nadien overgenomen door de staatsrechtsgeleerde, bijvoorbeeld A. Mast (10), J. Velu (11) en P. Wigny (12).
De heer A. Molitor kan dan ook terecht schrijven dat de persoonlijke medewerkers van de Koning niet verantwoordelijk zijn voor het Parlement, maar alleen tegenover de Koning (13). En, zoals ook in fine van het Verslag van de Commissie is gesteld, zijn de hierin vermelde beginselen ook van toepassing op de leden van het Militair Huis van de Koning (14), zoals overigens op alle diensten van het Huis van de Koning (15).
2.3. Uit het voorgaande onthouden we vooral dat de medewerkers van de Koning :
a) private medewerkers zijn, die vrij door de Koning benoemd worden, zonder ministeriële medeondertekening;
b) tot taak hebben de Koning in te lichten en de koninklijke bevelen te volgen;
c) niet verantwoordelijk zijn voor het Parlement, maar alleen tegenover de Koning.
3. De onmogelijkheid voor een parlementaire commissie om persoonlijke medewerkers van de Koning omtrent politieke beleidsbeslissingen te ondervragen
3.1. Gelet op het onder nr. 2.3. beschreven statuut van de persoonlijke medewerkers van de Koning zou hun ondervraging door een parlementaire commissie in feite neerkomen op een ondervraging van de Koning zelf, hetgeen vanzelfsprekend niet mogelijk is, gelet op zijn absolute onschendbaarheid (zie nr. 1.2.). Bovendien zou dergelijke ondervraging nog andere grondwettelijke beginselen schenden, met name de eenheid tussen de Koning en de regering en het hiermee samenhangend verbod om het aandeel van de Koning in de onder de verantwoordelijkheid der ministers genomen beslissingen te kennen (zie nr. 1.3.). De grondwettelijke beginselen inzake de parlementaire monarchie verzetten er zich derhalve tegen dat persoonlijke medewerkers van de Koning door een parlementaire commissie omtrent politieke beleidsbeslissingen worden ondervraagd.
Met toepassing van dezelfde grondwettelijke beginselen zouden alleen ministers, die de Koning voor elke daad moeten dekken (zie nr. 1.2.), ondervraagd kunnen worden.
3.2. Het voorgaande geldt zelfs voor een parlementaire onderzoekscommissie, gelet op de voorrang van de Grondwet op de wet die het parlementair onderzoeksrecht regelt. Op grond van de uiteengezette grondwettelijke beginselen zouden de persoonlijke medewerkers van de Koning overigens verplicht zijn elk desbetreffend getuigenis te weigeren.
B. Advies van prof. J.-C. Scholsem
(Université de Liège) (Vertaling)
In het kader van de bijzondere commissie-Rwanda is de vraag gesteld of die commissie de naaste medewerkers van de Koning kan ondervragen (kabinetschef en hoofd van het Militair Huis van de Koning). Die vraag is belangrijk mocht de door de Senaat ingestelde commissie beslissen dat de normale parlementaire procedure ontoereikend is en gebruik gemaakt moet worden van de bevoegdheden waarin artikel 56 van de Grondwet en de wet van 3 mei 1880 op het parlementair onderzoek voorzien.
U hebt mijn advies gevraagd over dit probleem, dat de fundamentele beginselen van het Belgisch publiek recht en van ons grondwettelijk bestel aan de orde lijkt te stellen.
Ik wens mijn standpunt op de volgende manier samen te vatten.
1. In de Grondwet worden de directe medewerkers van de Koning niet genoemd. Het feit dat de Koning medewerkers heeft alsook hun statuut vallen onder het gewoonterecht (16).
Die personen worden rechtstreeks door de Koning in dienst genomen zonder dat medeondertekening van een minister daarvoor nodig is. Die personen zijn als zodanig geen rijksambtenaren. Binnen de Staat hebben zij dus geen eigen macht en dragen zij ook geen enkele verantwoordelijkheid (17). Tijdens de uitoefening van hun functie en zelfs daarna moeten zij de grootste discretie in acht nemen (18).
Met andere woorden, het gaat om directe en persoonlijke medewerkers van de Koning. Zij hebben tot taak het Staatshoofd bij te staan in de uitoefening van diens grondwettelijke opdracht. Men kan ze dus beschouwen als een « verlengstuk » van de Koning, wiens werkzaamheden zij mogelijk maken en vergemakkelijken. Volgens A. Molitor mogen de persoonlijke medewerkers van de Koning nooit vergeten dat ze officieel geen eigen bestaan hebben, dat zij zich moeten beperken tot zoals een Belgische socioloog heeft gezegd het « beheren » van de koninklijke taken, maar dat alles tot de Koning moet teruggaan (19).
Er is geschreven dat « het instituut van het Kabinet van de Koning] van nature tot de privé-sfeer behoort; men zou zelfs kunnen zeggen tot de sentimentele en affectieve sfeer. Men kan immers een eerste verantwoording voor die functie vinden in de natuurlijke behoefte die iedereen heeft om naast zich een vertrouwenspersoon te hebben » (20).
De taak van het Kabinet van de Koning en van het Militair Huis wordt zeer duidelijk en nauwkeurig omschreven in het verslag van de commissie ermede belast een met redenen omkleed advies uit te brengen over de toepassing van de grondwettelijke beginselen betreffende de uitoefening van de prerogatieven van de Koning en over de verhoudingen der grote grondwettelijke machten onderling (21). Die tekst, die actueel blijft, wordt hierna in zijn geheel geciteerd vanwege zijn belang voor het hier behandelde probleem.
« In de uitoefening van de machten welke hem door de Grondwet toegekend worden, heeft de Koning niet alleen het recht maar tevens de plicht zich een persoonlijke opvatting te vormen over de zaken die hem voorgelegd worden. Te dien einde moet de Koning ingelicht en voorgelicht worden. Indien zulks slechts geschiedde door de bemiddeling van zijn ministers, die zijn enige verantwoordelijke raadgevers zijn, maar die schier altijd een fractie van de politieke opvatting vertegenwoordigen, zou de koninklijke functie het gevaar lopen opgeslorpt te worden door de ministeriële functie en zou de Koning slechts moeilijk zijn hoge zending van verzoener der partijen kunnen volbrengen. Daarom moet de Koning het advies kunnen inwinnen van private medewerkers die in de politieke strijd niet betrokken zijn.
De functies van de private medewerkers van de Koning, onverschillig of zij tot het burgerlijk Kabinet of tot het militaire huis behoren, zijn van gewoonrechtelijke oorsprong. Het Kabinet van de Koning is een raderwerk dat in hoogste mate nuttig is voor de goede werking van het regime, maar zijn leden hebben geen enkele eigenlijke macht en ook geen enkele verantwoordelijkheid in de Staat.
De benoeming van de leden van het Kabinet van de Koning gebeurt niet door bemiddeling van de ministeriële medeondertekening en de Koning benoemt hen vrij. Men moet nochtans zonder voorbehoud het gebruik goedkeuren dat aan de ministers, die bescheiden geraadpleegd werden, de mogelijkheid laat de redenen te doen kennen voor dewelke een bepaalde benoeming hun ongepast zou schijnen.
Het Kabinet van de Koning heeft tot taak de Koning in te lichten en, naar zijn bevelen, de contacten tussen de Koning en de ministers te vergemakkelijken. In het vervullen van deze zending moeten de leden van het Kabinet van de Koning zich op de achtergrond houden en blijk geven van een absolute bescheidenheid. Zij zouden misbruik maken van hun hoedanigheid indien zij aanspraak maakten op een persoonlijke politiek, zo zij zich het recht zouden toeëigenen de gepastheid te beoordelen van de audiëntieaanvragen die door de leden van de regering aan de Koning gericht worden of nog zo zij een opvatting die hun eigen is zouden voorstellen als zijnde deze van de Koning. Hun plicht van loyauteit ten opzichte van de ministers is absoluut en deze plicht beheerst de betrekkingen die zij mogen hebben met de leden van de oppositie; en zo zij contacten hebben met de ambtenaren, zal dit slechts gebeuren met de instemming van de belanghebbende minister.
De functies van de leden van het militair Huis van de Koning zijn van dezelfde aard als die van zijn private medewerkers; hun statuut is hetzelfde en zij hebben dezelfde verplichtingen. »
II. Uit de aparte positie die de leden van het Kabinet van de Koning en van het militair Huis van de Koning innemen, volgt dat het in ons grondwettelijk bestel niet mogelijk is dat een gewone parlementaire commissie of een parlementaire onderzoekscommissie die personen ondervraagt over feiten die te maken hebben met de uitoefening van hun specifieke functies. Een dergelijk verzoek zou in strijd zijn met de fundamentele beginselen van de scheiding der machten en de onschendbaarheid van de persoon van de Koning.
Artikel 88 van de Grondwet (oud artikel 63) bepaalt : « De persoon des Konings is onschendbaar; zijn ministers zijn verantwoordelijk ». Artikel 106 (oud artikel 64) trekt daaruit de conclusie dat « geen akte van de Koning gevolg kan hebben, wanneer zij niet medeondertekend is door een minister, die daardoor alleen reeds, ervoor verantwoordelijk wordt ».
Volgens ons grondwettelijk stelsel mag bij een gemeenschappelijke beslissing van de Koning en zijn ministers het aandeel van de Koning nooit bekendgemaakt worden. De Raad van State heeft herhaaldelijk op die regel gewezen en verwerpt automatisch elk middel dat steunt op een stuk waaruit het respectieve aandeel van de Koning en van een minister bij het opstellen van een koninklijk besluit zou blijken (22).
Zo ook heeft de Raad van State geoordeeld dat « de minister de enige is die grondwettelijk verantwoordelijk is voor de daden van de Koning : dat uitlatingen toegeschreven aan personen die geacht worden 's Konings persoonlijke mening te kennen maar niet bevoegd zijn om deze te verkondigen, alleen die personen binden; dat die uitlatingen, zelfs al waren ze bewezen, niet vermogen aan te tonen dat er machtsafwending is; dat het aanbod het bewijs van die feiten te leveren, niet in aanmerking kan worden genomen » (23).
De grondwettelijke samenspraak tussen de Koning en de ministers moet dus in alle omstandigheden geheim blijven (24). Volgens een vaste zegwijze kan de Kroon niet ontbloot worden (25). In het kader van een parlementaire commissie of van een onderzoekscommissie de directe medewerkers van de Koning ondervragen over feiten die met hun functie te maken hebben, zou onvermijdelijk neerkomen op een schending van dit fundamentele grondwetsbeginsel. Die personen hebben immers geen andere rol te vervullen dan de Koning te adviseren bij de uitoefening van zijn grondwettelijke taak, die er volgens de klassieke formule in bestaat de regering raad te geven, aan te moedigen en te waarschuwen. Zij nemen dus in die hoedanigheid deel aan de uitoefening van de koninklijke taken en zijn beschermd door de koninklijke onschendbaarheid.
Alleen de handelingen van de ministers kunnen ter discussie gesteld worden, aangezien de Grondwet bepaalt dat « in geen geval een mondeling of schriftelijk bevel van de Koning een minister van zijn verantwoordelijkheid kan ontheffen » (art. 102).
III. De toepassing van die beginselen moet in verband worden gebracht met de taak die aan onderzoekscommissies is opgedragen, mocht de bijzondere Senaatscommissie voor Rwanda besluiten de bevoegdheden uit te oefenen die aan dat soort commissies zijn toegewezen.
De doelstellingen van de onderzoekscommissies kunnen weliswaar zeer uitgebreid en verschillend zijn en artikel 8, derde lid, van de wet van 3 mei 1880, zoals gewijzigd door de wet van 30 juni 1996, bepaalt dat « een ieder als getuige kan worden opgeroepen ».
Dat neemt niet weg dat het recht van onderzoek noch absoluut noch onbegrensd is en bovendien moet aansluiten bij het grondwettelijk bestel. Bovendien moeten niet alleen de hogere internationaalrechtelijke normen worden nageleefd, inzonderheid die met betrekking tot de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, maar ook de internrechtelijke normen, en voor de hier behandelde kwestie gaat het inzonderheid om het beginsel van de scheiding der machten en de onschendbaarheid van de Koning (26). Het recht van onderzoek moet bovendien worden beschouwd als een bijkomende en functionele bevoegdheid die de verschillende assemblées in staat stelt hun diverse taken beter te vervullen, zowel hun wetgevende taak (en vooral hun initiatiefrecht) als hun taak van controle op de uitvoerende macht of zelfs, binnen bepaalde perken, van controle op het gerecht of, wat veel zeldzamer is, hun rechtsprekende taak (27). Het gaat hier om een uitzonderlijke onderzoeksmethode waarvan gebruik gemaakt wordt wanneer de normale middelen die ter beschikking van de assemblées staan voor het vervullen van hun taken, ontoereikend blijken (28). Het recht van onderzoek kan onder meer dienen om de politieke verantwoordelijkheid van de ministers ter discussie te stellen. Dat is een van zijn belangrijkste en algemeen erkende doelstellingen (29). Daarentegen zou het volkomen ongrondwettig zijn mocht men zich op het recht van onderzoek beroepen om het mogelijk te maken dat weliswaar zijdelings doch zeker afbreuk wordt gedaan aan de twee fundamentele pijlers van onze grondwettelijke monarchie, namelijk de verantwoordelijkheid van de ministers enerzijds en de onschendbaarheid van de persoon des Konings anderzijds.
Tot besluit menen wij dus dat het verhoren van leden van het Koninklijk Huis over handelingen die met hun functie te maken hebben door een parlementaire commissie of een onderzoekscommissie fundamentele grondwettelijke bezwaren oplevert. Een dergelijke procedure kan niet gemotiveerd worden door de doelstellingen van een parlementaire commissie, zelfs al zijn haar de bijzondere bevoegdheden opgedragen waarin artikel 56 van de Grondwet voorziet, en zou het grondbeginsel van de onschendbaarheid van het Staatshoofd in gevaar brengen.
C. Kunnen medewerkers van de Koning worden opgeroepen voor een onderzoekscommissie ? (nota van de Dienst juridische zaken en documentatie van de Senaat d.d. 18 februari 1997)
Inleidende opmerking
In een advies van 13 februari 1990 definieert de Raad van State de respectieve bevoegdheden van de onderzoekscommissies en de gewone parlementscommissies, wat betreft het horen van getuigen.
De bevoegdheden van een onderzoekscommissie omvatten « het recht om deskundigen en getuigen te dagvaarden en hen onder ede te horen en hen tot getuigenis te dwingen. Op de weigering of het verzuim daaraan te voldoen, zijn straffen gesteld. »
De gewone parlementscommissies hebben deze bevoegdheden niet. Zij « kunnen personen wegens hun deskundigheid of om andere redenen uitnodigen en horen, maar zij kunnen die niet verplichten te komen en te spreken. Zij kunnen hun dan ook geen eed opleggen. Strafsancties zijn derhalve uiteraard uitgesloten (30) ».
De bijzondere commissie-Rwanda beschikt momenteel niet over de bevoegdheden van een onderzoekscommissie.
Punt 4 uit het voorstel van het bureau, goedgekeurd door de Senaat, bekrachtigt dit standpunt : « 4. Om haar taak uit te voeren ondervraagt de commissie personen of organiseert zij confrontaties.
Wanneer de normale parlementaire procedure ontoereikend is, de commissie haar doelstellingen beter kan bereiken, kan op verzoek van één derde van de leden, de bijzondere commissie bij meerderheid van de leden beslissen een beroep te doen op de bevoegdheden die bepaald zijn in artikel 56 van de Grondwet en in de wet van 3 mei 1880 op het parlementair onderzoek. » (31)
De bijzondere commissie kan dus de bevoegdheden van een onderzoekscommissie met name wat betreft het horen van getuigen alleen uitoefenen als zij daartoe een uitdrukkelijke beslissing neemt op de wijze vastgelegd in punt 4.
In haar huidige vorm kan de bijzondere commissie evenmin de aanwezigheid van ministers « vorderen ».
Krachtens het tweede lid van artikel 100 van de Grondwet kan de bijzondere commissie zolang zij niet tot onderzoekscommissie is omgevormd enkel om hun aanwezigheid « vragen ». De ministers moeten echter voldoende ernstige redenen (« des raisons suffisamment sérieuses ») kunnen aanvoeren om niet aan deze vraag te voldoen.
Strekking van het onderzoeksrecht
Artikel 56 van de Grondwet bepaalt : « Elke Kamer heeft het recht van onderzoek ».
De Grondwet legt aan het recht van het Parlement om onderzoeken in te stellen geen uitdrukkelijke beperkingen op. De beknoptheid van artikel 56 van de Grondwet toont duidelijk de wil aan om de Kamers een zo uitgebreid mogelijk in principe zelfs absoluut onderzoeksrecht toe te kennen.
Zo omvatten de bevoegdheden van een onderzoekscommissie « onder meer en alleszins het recht getuigen te dagvaarden en te verhoren en hen desnoods te dwingen tot getuigenis (artikelen 71, 73 en 80 van het Wetboek van Strafvordering). Uit geen enkele van deze bepalingen blijkt dat ambtsdragers van welke « macht » ook zich aan de bedoelde verplichtingen en eventuele dwangmaatregelen zouden kunnen onttrekken. Zij genieten terzake niet van een onschendbaarheid. Onschendbaarheden en voorrechten behoeven krachtens artikel 6 van de Grondwet een uitdrukkelijke wetsbepaling. » (...)
De Raad van State wijst bovendien op « de verplichting van elke titularis van een ambt, tot welke « macht » hij ook behoort en op welk niveau hij zijn functie ook uitoefent, te verschijnen en te getuigen, zonder daartoe de toelating te moeten krijgen van zijn hiërarchisch meerdere. Een parlementaire onderzoekscommissie wordt juist opgericht om haar informatie rechtstreeks in te winnen bij diegenen die zelf ambtelijk of persoonlijk bij de onderzochte toestanden zijn betrokken. De levensechte directheid van de informatie is de essentiële voorwaarden om tot een juist inzicht te komen. Geen hiërarchisch meerdere mag door middel van een weigering of van een toelating onder voorwaarde, het recht van de onderzoekscommissie om rechtstreekse inlichtingen aan de bron in te winnen, in de weg staan. » (32)
In principe kan niemand zich onttrekken aan een parlementair onderzoek. De rechtsleer onderstreept de ruime omvang van het onderzoeksrecht, vooral wanneer het betrekking heeft op de uitvoerende macht : « Die controle is ruim, en beperkt zich niet tot het vaststellen van de politieke, burgerlijke en strafrechtelijke verantwoordelijkheid van de ministers, maar strekt zich uit tot ieder feit, iedere omstandigheid waarbij de uitvoerende macht sensu lato is betrokken » (33)
Toch moet bij het uitoefenen van het onderzoeksrecht de Grondwet worden gerespecteerd. We denken hier met name aan de rechten en vrijheden die door de Grondwet worden gewaarborgd (onschendbaarheid van de woning, vrijheid van onderwijs ...) en de fundamentele principes waarop onze instellingen gebaseerd zijn (scheiding der machten (34), bevoegdheidsverdeling tussen de politieke entiteiten).
De regels aangaande het koningschap neergelegd in de artikelen 88 (beginsel van de onschendbaarheid) en 106 (beginsel van de onverantwoordelijkheid) van de Grondwet vormen onweerlegbaar een beperking op het onderzoeksrecht van de Kamers.
De eenheid van de uitvoerende macht
Het beginsel dat ten grondslag ligt aan het optreden van de uitvoerende macht en de betrekkingen tussen de twee samenstellende delen ervan : de Koning en zijn Regering is het eenheidsbeginsel. Het gaat om een zeer belangrijke grondregel van ons publiek recht die uit het gewoonterecht is afgeleid, zelfs indien er aansluitingspunten te vinden zijn in verschillende artikelen van onze Grondwet.
Dit beginsel wordt als volgt beschreven door professor Delpérée : « Le pouvoir exécutif, constitué au départ d'autorités distinctes le Roi et les ministres est et reste un. Comment cela se peut-il ? Le Roi signe. Ou, plus généralement, il s'exprime, il intervient, il agit. Un ministre lui apporte le contreseing... Il ne faudrait pas déduire de cette constatation simple que le Roi et l'un des ministres expriment leurs volontés distinctement l'un de l'autre. Le chef de l'État et les membres du Gouvernement ne se situent pas dans une relation d'indépendance réciproque. Ils ne statuent pas de manière autonome. À la différence du pouvoir législatif, le pouvoir exécutif ne comprend pas des branches distinctes. La volonté qu'il exprime n'est pas divisible (35). »
De geheimhouding van de samenspraak
tussen de Koning en de ministers
Aan dit beginsel is een belangrijk gevolg verbonden : de ministers zijn ertoe gehouden de geheimhouding van de samenspraak met de Koning te respecteren. Het verslag Soenens merkt in dit verband op : « De grondwettelijke samenspraak tussen de Koning en de ministers moet geheim blijven en het aandeel van de Koning in de onder de medeondertekening der ministers genomen beslissingen, mag niet gekend zijn. (...) De praktijken die deze beginselen over het hoofd zien, stellen de Koning bloot en kunnen hem in de onmogelijkheid stellen zijn zending te vervullen (36). » De Vorst moet zijn grondwettelijke bevoegdheden buiten de openbaarheid uitoefenen. Volgens een beroemde formule beschikt de Koning over het recht geraadpleegd te worden, te bezielen en te waarschuwen. Deze belangrijke functie van invloed en matiging oefent de Koning uit in het kader van de geheime samenspraak die hij regelmatig houdt met zijn ministers. Van de inhoud van deze gesprekken mag niets openbaar worden gemaakt, zo niet wordt de kroon « blootgesteld ». De betrekkingen van de Koning met zijn ministers moeten geheim blijven : « Découvrir la Couronne, c'est compromettre le Roi. (...) C'est fractionner le pouvoir exécutif qui, au sens de l'article 29 de la Constitution (37), a vocation à s'exprimer d'une seule voix. C'est instaurer le divorce entre le Roi et les membres du Gouvernement qu'il désigne, alors que ceux-ci sont, aux termes de l'article 64 de la Constitution (38), responsables des actes et des attitudes du pouvoir exécutif. En ce sens, découvrir la Couronne, c'est altérer l'unité du pouvoir exécutif (39). » De uitvoerende macht moet in alle omstandigheden blijk geven van eenheid. Zij moet zich eenstemmig uitdrukken. Zij kan geen verdeeldheid aanvaarden.
Zoals zojuist is gezegd, rust de verantwoordelijkheid voor de handelingen van de uitvoerende macht uitsluitend op de schouders van de minister. In geen geval kan het Staatshoofd verantwoordelijk worden gesteld aangezien hij « gedekt » is door de medeondertekening. De eenheid van de uitvoerende macht kan slechts gehandhaafd blijven omdat een van haar samenstellende delen de regering volledig de politieke verantwoordelijkheid van haar daden draagt.
De geheimhoudingsplicht en de parlementsleden
De geheimhoudingsplicht van de ministers heeft eveneens invloed op het parlementaire werk.
Tot geheimhouding van de samenspraak met de Koning zijn vanzelfsprekend alle gesprekspartners van de Koning gehouden en niet alleen de leden van de regering. Een parlementslid dat door de Koning in audiëntie wordt ontvangen, kan in het halfrond zelfs geen melding maken van een persoonlijke mening die de Koning hem heeft toevertrouwd.
Anderzijds « un parlementaire ne saurait non plus inciter un ministre à découvrir le Roi, fût-ce à l'intention de l'assemblée. La motion ou la résolution d'une Chambre qui serait votée en ce sens serait dépourvue de tout fondement (40) ».
Indien een parlementslid deze regel veronachtzaamt, moet de voorzitter van de assemblée hem tot de orde roepen.
De geheimhoudingsplicht en de medewerkers van de Koning
De medewerkers van de Koning zijn tot dezelfde geheimhoudingsplicht gehouden als de minister of enige andere gesprekspartner van de Koning. Deze plicht moeten zij zeker nakomen omdat zij wegens de aard van het ambt dat zij vervullen, bevoorrechte getuigen zijn van de samenspraak van de Vorst met anderen. Zij moeten het volledige vertrouwen van de Koning genieten en worden daarom door hem gekozen wegens hun kwaliteiten van absolute onafhankelijkheid en discretie.
Verhoor van de medewerkers van de Koning
door een onderzoekscommissie
Ten slotte is er de vraag of het mogelijk is een medewerker van de Koning te verhoren in een commissie.
Naar onze mening is een onderzoekscommissie niet gemachtigd om de medewerkers van de Koning op te roepen voor ondervraging over feiten waarvan zij kennis hebben genomen in het kader van hun ambt (41), en dat wegens hun bijzonder statuut : de medewerkers van de Koning onderhouden bevoorrechte betrekkingen met de Vorst, iets waarover professor Delpérée de volgende opmerking maakt : « Mettre en cause les collaborateurs immédiats du Roi, à qui s'applique « une stricte obligation de discrétion », c'est mettre en cause le Roi lui-même (42). »
Er bestaat natuurlijk weinig literatuur over het statuut van de medewerkers van de Koning; het referentiewerk is dat van de heer André Molitor waaruit wij herhaaldelijk zullen citeren (43).
De persoonlijke medewerkers van de Koning zijn alleen aan de Koning verantwoording verschuldigd en worden door hem vrijelijk benoemd en ontslagen door middel van besluiten van het Koninklijk Huis, zelfs indien de Vorst voor belangrijke benoemingen het advies van de regering inwint. De benoeming van de leden van het Kabinet van de Koning hoeft niet medeondertekend te worden door de minister. De medewerkers van de Koning, die hem rechtstreeks ten dienste staan, zijn privé-medewerkers. In het verslag-Soenens wordt het aldus geformuleerd : « Zij hebben geen enkele eigenlijke macht en ook geen enkele verantwoordelijkheid in de Staat. » (44)
Kenmerkend voor de medewerkers van de Koning is volgens André Molitor hun plicht van getrouwheid aan een ambt. Hij beschrijft de bijzondere band tussen de Koning en zijn medewerkers als volgt : kenmerkend voor de concrete uitoefening van de ambten in het Paleis is « la loyauté à une institution incarnée dans une personne. Ceci distingue nettement l'attitude des collaborateurs du Roi de celle des fonctionnaires vis-à-vis de l'État. Max Weber a défini l'attitude du fonctionnaire dans le système bureaucratique comme « la fidélité impersonnelle à un principe fonctionnel ». On voit la différence. Sans doute les collaborateurs du Roi sont-ils au service de la monarchie, et à travers elle, au service de l'État et du pays. Mais ce service s'exprime pour eux dans une personne qui incarne véritablement l'institution. La relation qui s'établit entre le Roi et ses collaborateurs personnels est donc différente de celle qui existe entre un ministre et ses hauts fonctionnaires. Sans doute, dans ce dernier cas, peut-il aussi s'établir des liens de collaboration et de fidélité personnelle, voire d'amitié. Mais chez nous en tout cas le ministre ne choisit pas ses hauts fonctionnaires. Et ceux-ci devront servir et aider ses successeurs comme ils ont dû le faire pour ses prédécesseurs. (...) »
« Au surplus, dans la maison du Roi, la relation de fidélité à une personne se double d'une relation à une famille et à une lignée (...). »
« En fait, on se trouve devant une persistance typique du système traditionnel (au sens weberien du terme, opposé à bureaucratique) de rapports au sein d'une organisation de dimensions réduites, les seules d'ailleurs qui permettent ce type de relations. » (45)
En de auteur trekt verder deze belangrijke conclusie voor ons betoog : « À la vérité, les membres de la maison du Roi, à leur niveau et à leur place, connaissent dans l'exercice de leur fonction une situation analogue à celle qui est imposée au Roi lui-même (...). »
« Tout ceci entraîne pour les intéressés un devoir particulier de réserve et de discrétion. Ce devoir déborde nettement celui que la tradition impose aux fonctionnaires publics (...). Il dépasse d'ailleurs la durée de leur activité au Palais et subsiste après qu'ils l'ont quitté. »
« Les membres de l'entourage du Roi ne peuvent jamais oublier qu'ils n'ont pas officiellement d'existence propre, que leur rôle est de « gérer » la fonction royale, comme le disait un sociologue belge, mais en faisant tout remonter vers le Roi. Ils doivent savoir que par un phénomène de transfert, on attribuera au Roi tout ce qu'ils diront ou feront à l'extérieur : d'où prudence nécessaire dans les propos et les initiatives (...). »
« Il est de règle que les membres de la maison ne prennent pas la parole en public sur des sujets politiques et qu'ils s'abstiennent de publications de même nature. (...) Les interviews sont en général exclues. (...) Cela signifie qu'ils s'abstiennent de se mettre en scène et de faire des déclarations. »
« La règle de réserve va plus loin. Elle impose une certaine retenue dans les propos mêmes privés et officieux. Il ne siérait pas qu'un dignitaire critique (...) l'action du gouvernement qui a la confiance du Roi et des Chambres, ou tienne des propos dont le contenu ou l'orientation pourraient être attribués au Roi. » (46)
Het volstrekt private en officieuze karakter van het personeel dat aan het Paleis verbonden is, de banden van loyauteit en trouw van de medewerkers met de Koning, het feit dat zij alleen aan de Koning rekenschap verschuldigd zijn, de bijzondere verplichting van discretie en terughoudendheid waardoor zij in de onmogelijkhzid verkeren om in het openbaar of in het privé-leven een mening te uiten, dat alles leidt ertoe dat alles wat zij aan de buitenwereld zeggen, toegeschreven wordt aan de Koning. De Koning en zijn medewerkers zijn zo nauw verbonden dat dezelfde auteur niet aarzelt om te besluiten als volgt : « les membres de la Maison du Roi, à leur niveau et à leur place, connaissent dans l'exercice de leur fonction une situation analogue à celle qui est imposée au Roi lui-même. » Professor Delpérée formuleerde het zo : « Mettre en cause les collaborateurs immédiats du Roi, (...) c'est mettre en cause le Roi lui-même. » (47)
Door deze gelijkschakeling straalt de politieke onverantwoordelijkheid van de Koning af op zijn medewerkers : op dezelfde manier als voor de Koning is het ondenkbaar, krachtens het beginsel van de onverantwoordelijkheid die met het ambt verbonden is, dat een medewerker voor een parlementaire commissie wordt opgeroepen om toelichting te geven bij de rol die de Koning of een van zijn medewerkers heeft kunnen spelen in een besluitvormingsproces.
Moet het beginsel van de eenheid van de uitvoerende macht trouwens ook niet gelden voor de medewerkers van de Koning ? Het respectievelijke aandeel van de minister, van de Koning en eigenlijk ook van de medewerkers van de Koning in het ontstaan van een beslissing mag niet openbaar gemaakt worden. In alle gevallen draagt alleen de minister, door de medeondertekening, de volledige politieke verantwoordelijkheid. Alleen hij kan verzocht of gedwongen worden hiervan rekenschap af te leggen.
(1) De commissie werd voorgezeten door de Eerste voorzitter van het Hof van Cassatie; de procureur-generaal bij dit Hof, 16 parlementsleden en de professoren in het staatsrecht aan de vier universiteiten, maakten er deel van uit.
(2) Verslag, blz. 7590.
(3) Zie ook artikel 101, eerste lid, van de Grondwet : « De ministers zijn verantwoordelijk tegenover de Kamer van volksvertegenwoordigers. »
(4) Verslag, blz. 7591-7592.
(5) Verslag, blz. 7592.
(6) Ibidem .
(7) Raad van State, Michielsen, nr. 1222, 19 december 1951; Meulemeester, nr. 7082, 19 mei 1959; Vandendries e.a., nr. 7888, 24 mei 1960; Leloup, nr. 8649, 8 juni 1961; Dehove, nr. 36884, 26 april 1991.
(8) Verslag, blz. 7593.
(9) Verslag, blz. 7598.
(10) Mast A., Overzicht van het Belgisch Grondwettelijk Recht , Brussel, Story-Scientia, 1987, 9e druk, nr. 255, blz. 309.
(11) Velu, J., Notes de droit public , volume II, Brussel, PUB, 1977-1978, tweede uitgave, nr. 649, blz. 387-388.
(12) Wigny P., Droit constitutionnel , tome II, Brussel, Bruylant, 1952, nr. 430, blz. 580-581.
(13) Molitor, A., La fonction royale en Belgique , Brussel, CRISP, 1994, tweede uitgave, blz. 135.
(14) In dezelfde zin Molitor A., ibidem , blz. 152.
(15) Molitor, A., ibidem , blz. 138.
(16) Molitor, A., La fonction royale en Belgique , Brussel, CRISP, 1994, tweede uitgave, 1994, blz. 137; Vanwelkenhuizen, A., vº Chef de l'État, RPDB, Compléments, tome V, nr. 58.
(17) Vanwelkenhuyzen, A., o.c. , nr. 58.
(18) Molitor, A., o.c. , blz. 163.
(19) Molitor, A., l.c.
(20) De Visscher, P., Le Cabinet du Roi, Ann. dr. et sc. pol. , tome X, 1950, blz. 170.
(21) Belgisch Staatsblad , 6 augustus 1949, blz. 7589 en volgende.
(22) Raad van State, Michielsen, nr. 1222, 19 december 1951; Raad van State, Meulemeester, nr. 7082, 19 mei 1959.
(23) Raad van State, Leloup, nr. 8649, 8 juni 1961.
(24) Velu, J., Notes de droit public , ULB, 1979-1980, vol. 2, blz. 414 e.v.
(25) Over de toedracht van deze formule, zie Delpérée, F. en Dupret, B., Nul ne peut découvrir la Couronne, Les cahiers constitutionnels , 1989.
(26) Velu, J., Considérations sur les rapports entre les commissions d'enquête parlementaire et le pouvoir judiciaire, J.T., 1993, blz. 589-590.
(27) Zie Alen, A. en Meerschaut, F., Beschouwingen omtrent het wezen van het parlementair onderzoeksrecht, Liber Amicorum E. Krings, Brussel, Story-Scientia, 1991, blz. 10 e.v.
(28) Over de verschillen tussen de onderzoekscommissies en de gewone parlementaire commissies, zie advies Raad van State, 6 april 1990, Parl. St. , Kamer, 1989-1990, nr. 860/2.
(29) Zie onder meer de synthese van Traest, G., Het recht van onderzoek van het Parlement, Administratief lexicon, 1979, blz. 2 e.v.
(30) Advies van de Raad van State, afdeling wetgeving van 13 februari 1990 over een wetsvoorstel houdende maatregelen tot verbetering van de uitoefening van het parlementaire controlerecht (Stuk Kamer, nr. 860/2 - 1988-1989, blz. 4).
(31) Voorstel van het Bureau tot instelling van een bijzondere commissie-Rwanda (Stuk Senaat, nr. 1-526/1, 1996-1997).
(32) Advies van de Raad van State, afdeling wetgeving, van 3 oktober 1989 over een wetsvoorstel tot aanvulling van de wet van 3 mei 1880 op het parlementair onderzoek (Stuk Kamer, nr. 675/2, 1988-1989, blz. 13 en 14).
(33) Alen, A. en Meersschaut, F., Beschouwingen omtrent het wezen van het parlementair onderzoeksrecht , in Liber Amicorum Prof. em. E. Krings, Brussel, Story-Scientia, 1991, blz. 15.
(34) Zie in dit verband : J. Velu, Considérations sur les rapports entre les commissions d'enquête parlementaire et le pouvoir judiciaire , J.T., 1993, blz. 589.
(35) F. Delpérée en B. Dupret, Nul ne peut découvrir la Couronne, Les Cahiers constitutionnels , 1989, blz. 14.
(36) Verslag van de commissie ermede belast een met redenen omkleed advies uit te brengen over de toepassing van de grondwettelijke beginselen betreffende de uitoefening van de prerogatieven van de Koning en over de verhoudingen der grote grondwettelijke machten onderling, Belgisch Staatsblad, 6 augustus 1949, blz. 7592.
(37) Artikel 37 van de Grondwet.
(38) Artikel 106 van de Grondwet.
(39) F. Delpérée en B. Dupret, op. cit. , blz. 14.
(40) F. Delpérée en B. Dupret, op. cit. , blz. 45.
(41) De zaak ligt anders wanneer een medewerker van de Koning opgeroepen wordt om verhoord te worden over een kwestie die totaal vreemd is aan de uitoefening van zijn ambt in het Kabinet van de Koning : als specialist in een of andere aangelegenheid, wegens een vroeger uitgeoefend ambt,...
(42) F. Delpérée en B. Dupret, op. cit. , blz. 35.
(43) A. Molitor, La fonction royale en Belgique, CRISP, Brussel, 2e uitgave, 1994.
(44) Belgisch Staatsblad van 6 augustus 1949, blz. 7598.
(45) A. Molitor, op. cit. , blz. 161-62.
(46) A. Molitor, op. cit. , blz. 163-164.
(47) Men moet hier onmiddellijk een belangrijk voorbehoud aan toevoegen : de verantwoordelijkheid van het Staatshoofd kan niet in het geding worden gebracht indien zij hun ambtsverplichtingen niet nakomen.