1-233/2 | 1-233/2 |
6 FEBRUARI 1996
In de artikelen 167, 168 en 169 van de Grondwet, en in de bijzondere wet van 5 mei 1993 betreffende de internationale betrekkingen van de Gemeenschappen en Gewesten, werden twee fundamentele principes vastgelegd inzake het verdragsrecht. Zo werd enerzijds de interne autonomie van de Gemeenschappen en de Gewesten doorgetrokken op internationaal vlak door hen een autonoom recht toe te kennen om verdragen te sluiten over aangelegenheden die tot hun exclusieve bevoegdheden behoren. Anderzijds werd gestreefd naar het behoud van een coherent buitenlands beleid, ondermeer door de invoering, in voornoemde bijzondere wet en in de gewone wet van dezelfde datum, van een wederzijdse informatieverplichting tussen de federale overheid en de gefedereerde overheden inzake het sluiten van verdragen.
De grondwetgever heeft echter inzake het sluiten van verdragen enkel de grote principes vastgelegd (artikel 167, § 2 en 3), maar heeft de vaststelling van de nadere regelen overgedragen aan de bijzondere wetgever (artikel 167, § 4), en dit zowel wat betreft de verdragen over « exclusieve » gewestelijke of gemeenschapsbevoegdheden (artikel 167, § 3) als voor wat betreft de « gemengde » verdragen (artikel 167, § 4), dit wil zeggen de verdragen die niet uitsluitend betrekking hebben op aangelegenheden die tot de exclusieve Gemeenschaps- en Gewestbevoegdheden behoren.
Bij delegatie van de grondwetgever heeft de bijzondere wet van 5 mei 1993 die nadere regelen wel vastgesteld voor de « exclusieve » verdragen, doch niet voor de « gemengde » verdragen. Met betrekking tot deze laatste categorie heeft de bijzondere wet in haar artikel 3 de vaststelling van de nadere regelen verder overgedragen op de « nationale overheid, de Gemeenschappen en de Gewesten » die daartoe verplicht een samenwerkingsakkoord moeten sluiten.
Hiermee is meteen ook aangegeven waarom dit samenwerkingsakkoord ter goedkeuring aan het Parlement wordt voorgelegd; zoals de Raad van State in zijn advies bij het ontwerp van de latere bijzondere wet van 5 mei 1993 opmerkte, gaat het in bovengenoemd geval dus om subdelegatie. Parlementaire goedkeuring is evenzeer nodig om het politieke risico te vermijden dat in geval van geschil over een gemengd verdrag het Arbitragehof de goedkeuringswet van het gemengd verdrag zou nietigverklaren wegens niet-naleving van de grondwettelijke voorschriften.
De andere samenwerkingsakkoorden dienen niet aan de goedkeuring van het Parlement te worden onderworpen omdat ze enkel afspraken bevatten inzake praktische modaliteiten. Deze laatste hebben betrekking op de wijze waarop de uitvoerende machten zich organiseren onder meer wat betreft de vertegenwoordiging of het optreden van België in het buitenland (handelsattachés), bij de Europese Ministerraad, bij internationale organisaties of voor internationale rechtscolleges. Dit alles werd door de Grondwet niet aan de wetgever opgedragen en behoort dus tot de normale bevoegdheid van de uitvoerende macht.
Dit samenwerkingsakkoord werd onderhandeld binnen een ad hoc-werkgroep die werd opgericht in de schoot van de Interministeriële Conferentie « Buitenlands Beleid ».
Hoofddoel van het akkoord is het kader en de gepaste regelingen op te stellen, om de samenwerking tussen de federale, Gemeenschaps- en Gewestelijke overheden te organiseren, rekening houdend met hun respectieve bevoegdheden inzake gezamenlijk sluiten van gemengde verdragen. De tekst ervan werd opgebouwd rond de verschillende stadia van het sluiten van verdragen : de onderhandelingen, de ondertekening, de instemming, de bekrachtiging en toetreding, de publikatie in het Belgisch Staatsblad , de eventuele registratie bij de Organisatie van de Verenigde Naties, de bewaring van de originele teksten en de slotbepalingen.
Voor het sluiten van « gemengde » verdragen is de informatiefase van cruciaal belang. Artikel 1 van het akkoord bepaalt dan ook dat zodra de federale overheid de intentie heeft onderhandelingen aan te vatten over een « gemengd » verdrag, zij daarvan onverwijld de Interministeriële Conferentie « Buitenlands Beleid » (I.C.B.B.) in kennis stelt. Anderzijds kan een Gewest of Gemeenschap eveneens een beroep doen op de I.C.B.B. als zij het opportuun acht onderhandelingen aan te vatten met het oog op het sluiten van een gemengd verdrag, om te vragen dat de federale Regering een initiatief in die zin neemt.
Artikel 2 handelt meer bepaald over de gevallen waarin een Gemeenschap of een Gewest niet zou deelnemen aan de onderhandelingen van een gemengd verdrag. In deze gevallen blijft de algemene regel de consensus. Mocht een dergelijke consensus moeilijk blijken, dan komt het de Interministeriële Conferentie toe te beslissen of België al dan niet tot het verdrag toetreedt.
Artikelen 3 en 4 bepalen dat de Interministeriële Conferentie « Buitenlands Beleid », op voorstel van een uit haar midden opgerichte werkgroep « Gemengde Verdragen », het gemengde karakter van een verdrag vaststelt. Hierbij moet gepreciseerd worden dat het gemengde karakter van een verdrag kan voortvloeien uit het naast elkaar bestaan in de tekst van het verdrag van elementen die exclusieve bevoegdheden van de Gemeenschappen en Gewesten betreffen enerzijds, en elementen die hetzij exclusieve federale hetzij concurrerende bevoegdheden betreffen anderzijds.
Op het vlak van de onderhandelingen heeft artikel 5 twee fundamentele principes ingevoerd :
1. Het op voet van gelijkheid plaatsen van de vertegenwoordigers van de verschillende beleidsniveaus;
2. De coördinerende leiding van het federale ministerie van Buitenlandse Zaken.
Hieruit vloeit voort dat wanneer de onderhandelingen in het buitenland worden gevoerd, de betrokken overheden de leiding van de onderhandelingen kunnen opdragen aan de Belgische ambassadeur die in dit land op post is.
Artikel 8 houdt, op basis van voornoemde basisbeginselen, vast aan het principe van de medeondertekening. Wanneer de ondertekening in het buitenland plaatsvindt, kan de ambassadeur hiertoe door de betrokken overheden worden gemachtigd. Na gezamenlijk overleg in de I.C.B.B. kan om praktische redenen van de eerste twee leden van artikel 8 worden afgeweken. Zo kan bijvoorbeeld een gemengd multilateraal verdrag ondertekend worden door een enkele federale, Gemeenschaps- of Gewestminister, nadat alle betrokken overheden hem daartoe gemachtigd hebben. Wat betreft de officiële taal die moet worden gebruikt, moeten de op federaal niveau geldende regels kunnen worden toegepast.
De artikelen 9 tot en met 11 hebben betrekking op de instemming door het federale Parlement en door de diverse betrokken Raden. De artikelen 12 tot en met 16 handelen over de bekrachtiging door de Koning, de publikatie in het Belgisch Staatsblad , de registratie bij de Organisatie van de Verenigde Naties en de bewaring van de originele teksten door de minister van Buitenlandse Zaken.
Artikel 17 bevestigt dat de Koning de gemengde verdragen opzegt op initiatief van zowel de federale overheid als van elke andere Gewest- en/of Gemeenschapsoverheid, en na instemming van alle betrokken partijen in het raam van de I.C.B.B.
Overeenkomstig de artikelen 18 en 19 wordt het samenwerkingsakkoord gesloten voor een onbepaalde duur, en kunnen bepalingen ervan op verzoek van elke partij herzien worden. Dit verzoek wordt binnen drie maanden onderzocht in de I.C.B.B.
Artikel 20 bepaalt tenslotte dat de toelichting integraal deel uitmaakt van het samenwerkingsakkoord.
Op 21 oktober 1994 werd het samenwerkingsakkoord voorgelegd aan de Ministerraad, en vervolgens voor advies aan de Raad van State. Alvorens zijn advies te verstrekken stelde de Raad van State een aantal vragen om verduidelijking aan de gemachtigde ambtenaren van de partijen bij het akkoord. Hij verstrekte zijn advies op 13 december 1994. Als gevolg van dit advies werd de memorie van toelichting bij het voorontwerp van wet houdende de instemming met het akkoord gewijzigd, en werd door de federale Staat, de Gemeenschappen en de Gewesten een gezamenlijk antwoord opgesteld dat aan de memorie van toelichting is toegevoegd. Het voorontwerp van wet zou oorspronkelijk in het voorjaar van 1995 aan de Ministerraad worden voorgelegd. Door de ontbinding van het Parlement en het feit dat de Regering zich in een periode van lopende zaken bevond, kon dit niet meer gebeuren. Het werd uiteindelijk op 24 november 1995 opnieuw aan de Ministerraad voorgelegd.
Alvorens af te sluiten is het nuttig om nog even stil te staan bij enkele praktische voorwaarden die sinds de toepassing van dit samenwerkingsakkoord binnen de I.C.B.B. werden overeengekomen.
Zo werd vrij vlug vastgesteld dat de procedure waarbij, krachtens artikel 4 van het akkoord, de I.C.B.B. op voorstel van de werkgroep « Gemengde Verdragen » het gemengd karakter van een verdrag vaststelt, vrij tijdrovend is, en soms tot onaanvaardbare vertragingen leidt, temeer dat de I.C.B.B. slechts een drietal keren per jaar samenkomt. Daarom verklaarde de I.C.B.B. zich op 22 november 1994 akkoord met een vereenvoudigde regeling. De voorstellen van de werkgroep « Gemengde Verdragen » worden voortaan onmiddellijk ter kennis gebracht aan de leden van de I.C.B.B., die, behoudens bezwaar binnen de 10 werkdagen na de notificatie van deze voorstellen, geacht worden met de in de werkgroep bereikte consensus in te stemmen.
Ook het principe van de mede-ondertekening, zoals vastgelegd in artikel 8 van het akkoord, gaf aanleiding tot een aantal problemen bij de ondertekening van verdragen in het kader van multilaterale organisaties, met name wanneer de internationale organisatie waarbinnen het verdrag tot stand kwam, of de andere verdragspartij(en) het principe van de mede-ondertekening niet aanvaarden. Na contacten met de juridische diensten van diverse internationale organisaties werd binnen de werkgroep « Gemengde Verdragen » een algemeen referentiekader voor de ondertekening van de « gemengde » Verdragen uitgewerkt, dat op 17 juni 1994 door de I.C.B.B. werd goedgekeurd. Dit referentiekader bevat een vijftal formules : naast de mede-ondertekening zoals vastgelegd in artikel 8 van het akkoord (formule 1), vertrekken de vier andere formules van het beginsel van één enkele ondertekening door een federale, een Gemeenschaps- of een Gewestminister, met volmachten van alle betrokken overheden. Onderling verschillen zij naargelang de wijze waarop de betrokken entiteiten worden vermeld : ondertekening in naam van alle betrokken entiteiten met vermelding ervan boven de handtekening [formule 2 (1)], onder de handtekening (formule 3), in een verklaring die bij de ondertekening wordt neergelegd (formule 4), of ondertekening enkel in naam van het Koninkrijk België, zonder verklaring bij de ondertekening (formule 5). Zo is bijvoorbeeld bij de ondertekening van Europese akkoorden (indien ze op intern Belgisch vlak « gemengd » zijn) formule 3 gebruikelijk.
De minister van Buitenlandse Zaken besluit met alle lof toe te zwaaien aan de diplomaten en aan de ambtenaren van de Gemeenschappen en de Gewesten die gedurende lange maanden naar een aanvaardbare consensus hebben gestreefd, en een sereen akkoord tot stand hebben gebracht. Zij zijn geslaagd in een moeilijke opdracht van uitvoering van de derde fase van de Staatshervorming.
Een lid beklemtoont de buitengewone creatieve kracht van ambtenaren en diplomaten die het akkoord tot stand hebben doen komen.
Een ander lid wenst te weten wat er gebeurt indien men binnen de Interministeriële Conferentie « Buitenlands Beleid » niet tot een consensus kan komen over het gemengde karakter van een of ander verdrag.
De minister van Buitenlandse Zaken legt uit dat het de technische werkgroep « Gemengde Verdragen » van diplomaten en deskundigen van de Gemeenschappen en Gewesten is die zich over het gemengde karakter van een verdrag buigt. In het kader van het geheel van het concept moet het vaststellen van het gemengde karakter van het verdrag bij consensus gebeuren.
Wanneer discussie bestaat over een belangrijk verdrag dat aan België wordt voorgelegd, zal het debat op politiek niveau getild worden, met name in de I.C.B.B., waar de minister van Buitenlandse Zaken en de minister-presidenten van de deelgebieden een politieke oplossing trachten te bereiken.
Tot nu toe is men steeds tot een oplossing gekomen.
De federale overheid heeft de politieke bedoeling in deze materies zo soepel mogelijk op te treden.
Een commissielid verheugt zich eveneens over het bestaan van dit wetsontwerp. Hij wenst te weten wat er zou gebeuren als het voorliggend wetsontwerp in een van de parlementaire assemblées zou worden geamendeerd.
De minister van Buitenlandse Zaken herinnert eraan dat het om een instemmingswet gaat, die enkel kan goedgekeurd of niet goedgekeurd worden. Bovendien wijst de minister erop dat de onderhandelingen over dit samenwerkingsakkoord op voet van gelijkheid werden gevoerd met de Gemeenschappen en Gewesten, en dat de dikwijls kritische inbreng van deze laatsten substantieel is geweest.
Het niet-ratificeren door één van de parlementaire assemblées zou een grote juridische en verdragsrechtelijke chaos met zich meebrengen.
De minister legt uit dat het om een instemmingswet gaat.
Een senator verklaart dat vermits het om een instemmingswet gaat, hij het voorliggend verdrag zal goedkeuren, alhoewel hij op een aantal punten opmerkingen heeft.
De minister wijst erop dat het om een continu leerproces gaat.
De procedures, de werkwijze en de vlotheid bij het tot stand komen van gemengde verdragen zijn immers steeds voor verbetering vatbaar.
Hetzelfde commissielid is het eens om het voorliggend akkoord als een nuttige vertrekbasis te beschouwen. Op termijn zullen wel een aantal aanpassingen moeten worden aangebracht, al was het maar door de rechtstreekse rol die de Gewesten en de Gemeenschappen meer en meer geroepen zijn te spelen in internationale organisaties.
Een ander lid verwijst naar de bespreking van het ontwerp in de Commissie voor Buitenlandse en Europese Aangelegenheden van de Vlaamse Raad (2), waar het statuut van het Brusselse Gewest ter sprake kwam.
De informatiefase tussen de federale Staat en de deelgebieden, op welk vlak die ook plaatsvindt, is van het grootste belang voor alle aspecten van het buitenlandse beleid van de federale overheid.
Het lid formuleert de volgende vragen.
Indien een Gemeenschap of een Gewest weigert deel te nemen aan een gemengd verdrag, indien deze Gemeenschap of dit Gewest het gemengde verdrag dus niet ondertekent, is het verdrag niet van toepassing op hun grondgebied.
Kan het Gewest of de Gemeenschap achteraf nog tot het verdrag toetreden ?
Een lid vraagt of het begrip « gemengde verdragen » in de toekomst eerder in beperkende zin zal worden geïnterpreteerd.
Een gemengd verdrag moet immers minstens door zeven ministers ondertekend worden.
Is het niet opportuun dat onze ambassadeurs in bilaterale verdragen uitleg zouden verstrekken aan de betrokken staat over de complexe procedure waarmee de federale Staat België wordt geconfronteerd ?
Een ander lid stelt vast dat de Raad van State in zijn advies van 13 december 1994 een bijzonder rechtscollege heeft aanbevolen om de geschillen tussen de partijen te beslechten.
Bestaat dit rechtscollege reeds ? Werkt het ?
Het ontwerp van wet voorziet in een bijzonder samenwerkingsakkoord tussen de federale Staat, de Gemeenschappen, de Gewesten enerzijds en het Verenigd College van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie anderzijds.
In artikel 1 wordt bepaald dat het Verenigd College van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie voor de materies die tot zijn bevoegdheid behoren, betrokken wordt bij het onderhandelingsproces van de zogenaamde gemengde verdragen. Artikel 2 verduidelijkt de in artikel 1 bepaalde betrokkenheid. Het lid leidt eruit af dat het College vooral op het vlak van de informatie betrokken wordt.
Wat is het nut van een samenwerkingsakkoord dat eigen is aan de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie van de Brusselse Hoofdstedelijke Raad, terwijl de minister van Externe Betrekkingen van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest het samenwerkingsakkoord voor het Brussels Gewest heeft ondertekend ?
Het lid wenst de stand van zaken te kennen betreffende de instemmingsprocedure in de andere raden.
Het lid verheugt zich over voorliggend ontwerp. We worden nu geconfronteerd met de volledige erkenning van de internationale bevoegdheden van de Gemeenschappen en de Gewesten, ook op het vlak van het afsluiten van verdragen in materies waarvoor ze bevoegd zijn. Zij kunnen nu op voet van gelijkheid onderhandelen.
Het lid spreekt zich positief uit over de invoering van de informatiefase, die een wederzijdse meldingsplicht inhoudt.
Het aanvaarden van die meldingsplicht door de betrokken partijen houdt een belangrijke verwezenlijking in. Belangrijk is ook dat het samenwerkingsakkoord over de gemengde verdragen een coherent buitenlands beleid toelaat.
De interveniënt wenst de juiste interpretatie van artikel 2 te kennen. Hij wenst te weten of er in het samenwerkingsakkoord een vetorecht op gewestelijk, gemeenschaps- of federaal niveau werd ingebouwd. Bestaat de mogelijkheid van verzet tegen het sluiten van een bepaald verdrag ?
Artikel 17 regelt de opzegging van de gemengde verdragen. Zowel de federale, de gewestelijke, als de gemeenschapsoverheid kan hiervoor eveneens het initiatief nemen. Artikel 17 bepaalt immers dat de opzegging van gemengde verdragen geschiedt met de instemming van alle betrokken overheden in het kader van de Interministeriële Conferentie.
Wat gebeurt er echter wanneer één van de medeondertekenaars van een verdrag, het niet wenst op te zeggen ? Een gelijkaardig probleem doet zich voor wanneer de Raad van één van de Gemeenschappen of Gewesten die een gemengd verdrag heeft mede-ondertekend, niet overgaat tot de instemming met het verdrag, niettegenstaande zowel het federale Parlement als de andere bevoegde Raden het verdrag hebben goedgekeurd.
De minister bevestigt dat zolang de Raad van een Gemeenschap of Gewest dat een gemengd verdrag heeft mede-ondertekend, dit verdrag niet heeft goedgekeurd, de Koning niet kan ratificeren.
De minister van Buitenlandse Zaken verwijst naar artikel 19 van het verdrag waarin wordt gesteld dat te allen tijde wijzigingen kunnen worden voorgesteld door de federale overheid of door de gefedereerde overheden.
De minister is er zich maar al te goed van bewust dat de beoordeling van het gemengd karakter van een internationaal verdrag zware politieke implicaties kan hebben.
De minister beklemtoont dat tot nu de nodige soepelheid aan de dag is gelegd. Men is vrij vlot kunnen overgaan tot het beslissen over het al dan niet gemengd karakter van een verdrag. Men houdt zich immers aan de wetgevingstechnische regelgeving, de enige methode om politieke avonturen te vermijden.
De meeste moeilijkheden bestonden tot nu toe bij de ondertekening van verdragen door de federale Regering en de gefedereerde executieven in multilateraal verband. De Europese Unie heeft er lang over gedaan om onze derde ondertekeningsformule (met volmacht of met vermelding) te aanvaarden. Tot in de Raad van Europa heeft onze oplossing tot zware discussie geleid.
Wat het Brussels Hoofdstedelijk Gewest betreft, antwoordt de minister dat na het akkoord tussen de federale Staat, de Gemeenschappen en de Gewesten al deze betrokken partijen een specifiek akkoord hebben gesloten met het Verenigd College van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie voor de materies die tot hun bevoegdheid behoren.
Men schakelt hen dus in de onderhandelingsfase in. Bij de ondertekening van verdragen wordt de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie niet betrokken, vermits zij geen verdragsluitende bevoegdheid heeft. Bijgevolg behoeft het akkoord met de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie ook geen parlementaire instemming.
Aan een lid antwoordt de minister dat een nieuwe Lid-Staat steeds kan toetreden.
Het hoofdprincipe is het handelen bij consensus. Bijgevolg kan de Koning een gemengd verdrag niet opzeggen zonder de uitdrukkelijke goedkeuring van alle gefedereerde entiteiten over de uitbreiding. Men kan dus wel van een impliciet vetorecht spreken.
Vervolgens geeft de minister de stand van zaken m.b.t. de andere overheden die met het samenwerkingsakkoord moeten instemmen :
Franse Gemeenschap : het ontwerp van wet wordt deze week ingediend bij het bureau van de Raad van de Europese Gemeenschap.
Duitstalige Gemeenschap : het ontwerp van wet werd half januari in tweede lezing door de Regering van de Duitstalige Gemeenschap goedgekeurd en zal half februari 1996 worden besproken in de Commissie voor de Buitenlandse Betrekkingen van de Raad van de Duitstalige Gemeenschap.
Vlaamse Gemeenschap : heeft het ontwerp van decreet in de Commissie voor de Buitenlandse en Europese Aangelegenheden van de Vlaamse Raad goedgekeurd op 26 januari j.l.
Waalse Gewest : het ontwerp van decreet werd op 24 januari j.l. overgezonden aan de Raad van het Waalse Gewest.
Brussels Hoofdstedelijk Gewest : het ontwerp van ordonnantie werd op 22 december 1995 goedgekeurd door de Brusselse Hoofdstedelijke Raad en op 11 januari bekrachtigd door haar Regering.
Een lid stelt vast dat er geen afspraak bestaat over een te volgen volgorde in de ratificatieprocedure.
Men zou van het standpunt kunnen vertrekken dat de Gemeenschappen en de Gewesten in eerste orde goedkeuren, om de minister van Buitenlandse Zaken en het federaal Parlement toe te laten rekening te houden met alle beperkingen geformuleerd in de Raden.
De minister wijst op de aard van de procedure : nadat alle regionale en nationale parlementen hun instemming hebben betuigd, gaat de Koning tot de ratificatie over. De Koning is een instrumentum dat bezegelt.
Artikelen 1 en 2, alsmede het wetsontwerp in zijn geheel, zijn aangenomen bij eenparigheid van de 11 aanwezige leden.
Vertrouwen werd geschonken aan de rapporteur voor het opstellen van dit verslag.
| De Rapporteur,
Patrick HOSTEKINT. |
De Voorzitter,
Valère VAUTMANS. |
(1) De zogenaamde Marrakech-formule.
(2) Verslag van 26 januari 1996 St. 109 (B.Z. 1995) Nr. 2.