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7 NOVEMBRE 1995
La présente proposition de loi a pour objet de modifier la loi du 3 mai 1880 sur les enquêtes parlementaires, en fonction de l'accord auquel est parvenu le groupe de travail mixte du Sénat et de la Chambre des représentants [cf. le rapport du groupe de travail doc. Sénat 429-1 (S.E. 1991-1992)].
L'expérience des commissions d'enquête instituées dans un passé récent aussi bien par la Chambre des représentants que par le Sénat a fait apparaître clairement les lacunes de la loi en vigueur.
C'est sur la base de cette expérience qu'a été créé un groupe de travail mixte, chargé de se pencher sur les changements jugés souhaitables et nécessaires. Les travaux de ce groupe de travail se sont déroulés sans encombre et ont abouti à une proposition qui est présentement soumise au Sénat.
Dès le début de ses travaux, le groupe de travail s'est accordé à considérer qu'un examen de la loi existante s'imposait sur le plan des pouvoirs matériels et formels de la commission d'enquête, du secret professionnel, du concours de l'enquête parlementaire et de l'instruction judiciaire, de l'obligation du secret et de la conclusion et des effets de l'enquête parlementaire.
Étant donné l'importance incontestable des répercussions sociales d'une enquête parlementaire, il importe d'en définir la finalité de manière univoque. Une définition précise s'impose également pour pouvoir réaliser une révision en profondeur de la loi existante sur le plan des différents problèmes partiels.
En premier lieu, l'enquête parlementaire est utile pour les travaux du Parlement lui-même. Elle doit procurer à celui-ci l'information nécessaire, en fonction aussi bien de sa mission législative que de sa mission de contrôle, et pour autant que les moyens parlementaires ordinaires s'avèrent ne pas y suffire. Lorsque le Parlement constate par exemple, à l'occasion de faits concrets, que le bon fonctionnement des pouvoirs publics est compromis, l'article 56 de la Constitution lui confère le droit de remédier à cette situation, si possible en légiférant après une enquête parlementaire.
En second lieu, les travaux de la commission d'enquête doivent permettre au Parlement de déterminer des responsabilités politiques.
Ce n'est qu'en dernier lieu, et comme conséquence accessoire des pouvoirs d'enquête qui lui sont confiés, qu'une commission d'enquête parlementaire peut communiquer au parquet les faits qu'elle constate et qui peuvent éventuellement être qualifiés d'infractions, pour y être donnée « telle suite que de droit ».
Pour pouvoir s'informer, le Parlement dispose de pouvoirs d'investigation étendus.
Les frictions inutiles qui se sont produites dans le passé entre le Parlement et le pouvoir judiciaire s'expliquent par une confusion entre la finalité d'une commission d'enquête parlementaire et les moyens matériels dont celle-ci dispose pour atteindre cet objectif.
Or, une commission d'enquête parlementaire ne mène pas une instruction judiciaire, mais exerce le droit d'enquête prévu par la Constitution avec des moyens empruntés au Code d'instruction criminelle.
L'article 56 de la Constitution, qui confère le droit d'enquête aux Chambres législatives, doit donc se lire et se comprendre conjointement avec d'autres articles de la Constitution, notamment ceux qui traitent du pouvoir judiciaire.
2.1. Pouvoirs de la commission d'enquête parlementaire
Pour pouvoir travailler efficacement, une commission d'enquête doit disposer de pouvoirs d'investigation matériels étendus. La définition actuelle de ces pouvoirs ayant, comme on l'a dit, conduit à des malentendus et même à des frictions inutiles, il convient de la revoir.
La référence aux pouvoirs du juge d'instruction a sans doute donné involontairement l'impression dans le passé qu'une commission d'enquête parlementaire assumait la mission d'instruction du pouvoir judiciaire. Dans la proposition, on a opté pour une autre formulation, qui conserve aux commissions d'enquête tous les pouvoirs matériels, mais en supprimant la référence au juge d'instruction.
2.2. Secret professionnel
Le secret professionnel est également un aspect qui a suscité des problèmes par le passé. La loi actuelle ne prévoyant rien à ce sujet, les témoins appelés à comparaître devant la commission d'enquête ont invoqué toutes les obligations de discrétion possibles et imaginables : le secret professionnel, le secret lié à la fonction, la parole donnée.
Le groupe de travail propose dès lors une réglementation analogue à la réglementation légale du secret professionnel, contenue à l'article 458 du Code pénal.
2.3. Concours de l'enquête parlementaire et de l'instruction judiciaire
Le principe selon lequel le Parlement a le droit de prendre connaissance des dossiers d'une instruction judiciaire en cours n'a guère été mis en doute au sein du groupe de travail. Il y a toutefois lieu de prévoir des garanties particulières de manière à ne pas entraver le cours normal de l'instruction judiciaire et à ne pas nuire à la situation des parties en cause.
Le groupe de travail a élaboré à cet égard une formule d'arbitrage.
Article premier
L'article 83 de la Constitution impose que chaque proposition ou projet de loi indique si les matières qu'il touche sont visées à l'article 74, à l'article 77 ou à l'article 78 de la Constitution.
La présente proposition concerne une matière visée à l'article 77 de la Constitution.
Article 2
L'expérience de la Commission « Glaive » au Sénat a montré qu'il était absolument nécessaire qu'une commission d'enquête parlementaire puisse travailler dans la plus grande discrétion.
C'est pourquoi il s'impose que la Chambre ou le Sénat puissent limiter le droit qu'ont leurs membres d'assister aux réunions d'une telle commission. Nous proposons donc que le second alinéa de l'article 3 de la loi du 3 mai 1880 sur les enquêtes parlementaires, qui est libellé comme suit :
« Elle procède à l'enquête sans préjudice du droit d'y assister réservé à chacun des membres de la Chambre »,
soit complété par la disposition suivante : « ... à moins que la Chambre ne décide le contraire ».
Pour la clarté et l'uniformité, il est également proposé de modifier la première partie du texte français de ce second alinéa comme suit : « Tout membre de la Chambre a le droit d'assister à l'enquête de la commission. »
Cependant, une fois que la Chambre a décidé que les réunions seraient publiques, la commission d'enquête ne peut plus revenir sur la question.
En vertu de cette disposition, l'assemblée plénière peut donc décider que les membres de la Chambre ou du Sénat qui ne sont pas membres de la commission ne pourront assister aux travaux de celle-ci.
Afin de garantir davantage encore la discrétion des travaux, il est proposé de compléter l'article 3 de la loi par un quatrième alinéa imposant un devoir de discrétion à tous les membres de la commission. Y sont également tenus en ce qui concerne les informations fournies au cours des réunions non publiques de la commission tous ceux qui, « à un titre quelconque », assistent ou participent à ses travaux. Sont visés par cette disposition les secrétaires de commission, les interprètes, les sténographes et les autres membres du personnel.
La référence explicite à ce devoir de discrétion s'avère nécessaire parce que le droit d'enquête des Chambres a trop souvent été mis en cause du fait que certains membres avaient tendance à prendre des libertés avec cette obligation.
Le manque de discrétion n'est alors que trop facilement invoqué comme argument par des témoins récalcitrants.
Cependant, comme il doit être possible de lever cette obligation de discrétion lorsque son maintien n'est pas nécessaire à l'exercice du droit d'enquête, il est également proposé d'insérer à l'article 3 un cinquième alinéa dans ce sens.
Article 3
Cet article propose de modifier l'article 4 de la loi du 3 mai 1880.
Tout d'abord, il est proposé de remplacer la référence au juge d'instruction contenue au premier alinéa de l'article actuel par une référence aux mesures d'instruction énumérées dans le Code d'instruction criminelle. De cette manière, tandis que la commission d'enquête parlementaire continue à disposer pleinement des mesures d'instruction les plus étendues, on écarte définitivement la référence au juge d'instruction, qui était source de confusion. D'autre part, la possibilité qu'a le président de la Chambre ou de la commission d'enquête de prendre l'initiative d'ordonner ces mesures d'instruction est subordonnée à une habilitation soit de la Chambre soit de la commission. Il s'agit en l'occurrence d'une habilitation spécifique pour chaque mesure d'instruction.
Le second alinéa de l'article 4 actuel est abrogé parce que la Chambre qui ordonne l'enquête ne peut savoir a priori quelles seront les mesures d'instruction qui seront nécessaires pour mener l'enquête. Bien entendu, une commission d'enquête ne prendra que les mesures d'instruction qui lui paraissent utiles pour l'enquête.
C'est la raison pour laquelle il est proposé de remplacer cette disposition et de prévoir la possibilité d'étendre ou de limiter la mission de la commission au cours de l'enquête. Cette disposition s'inscrit dans le droit fil de l'expérience acquise et permet d'orienter plus efficacement les renseignements recueillis au cours de l'enquête ou de cerner plus étroitement le champ d'investigation.
La proposition remplace également par un second et un troisième paragraphes le troisième alinéa actuel de l'article 4, lequel contient une possibilité de délégation. Ces deux paragraphes créent la possibilité de faire appel à un magistrat pour effectuer certains actes d'instruction. Il est, en effet, apparu trop souvent dans le passé que, tout en disposant théoriquement de moyens étendus, une commission d'enquête manquait de temps, d'expérience ou de savoir-faire judiciaire pour mener matériellement à bien certains actes d'instruction. Pour l'accomplissement de certains actes délicats, le recours au magistrat devient obligatoire.
Le second paragraphe définit les modalités de cette possibilité.
Après avoir pris l'avis du premier président de la cour d'appel, la commission d'enquête peut désigner un ou plusieurs conseillers à la cour d'appel ou un ou plusieurs juges au tribunal de première instance pour accomplir des devoirs d'instruction préalablement déterminés. À défaut d'avis, cet avis est censé avoir été donné.
Les conseillers appartiennent au ressort dans lequel les actes d'instruction doivent être accomplis.
Afin de conférer une souplesse suffisante au système proposé, une disposition prévoit que le magistrat désigné pourra agir en dehors de son ressort si des circonstances graves et urgentes le requièrent.
La désignation d'un magistrat n'est pas un détachement qui priverait le juge de son statut. Dans le système proposé, celui-ci reste membre de l'ordre judiciaire (quant à son indépendance et son statut disciplinaire). Sans doute est-il temporairement soustrait à son travail habituel, mais il demeure soumis au statut, à la discipline et à la déontologie du pouvoir judiciaire. Il conserve également son ancienneté et son droit aux nominations. Cependant, contrairement au juge d'instruction, le magistrat intéressé échappe au contrôle direct du procureur général parce qu'il ne s'agit pas d'une instruction pénale. Il se voit attribuer les pouvoirs énumérés pour les commissions d'enquête et travaille sous le contrôle et la direction du président de la commission. Il consigne les résultats de ses investigations dans un rapport qu'il transmet à la commission.
Bien entendu, le magistrat doit marquer son accord sur sa désignation.
Le troisième paragraphe énumère les actes d'instruction spécifiques les saisies de biens matériels et les perquisitions pour lesquels la commission est tenue de faire appel à un magistrat. Il s'agit d'actes d'instruction pour lesquels l'expérience d'un magistrat est utile afin qu'ils soient exécutés correctement, en particulier pour que la protection des intérêts des parties intéressées soit assurée.
Un quatrième paragraphe règle le droit qu'a la commission d'enquête parlementaire de consulter des dossiers judiciaires. L'interdiction a priori de consulter les dossiers d'une instruction judiciaire en cours ou future, exclut de pouvoir mener une enquête complète.
La Commission « Glaive » a bénéficié d'une coopération informelle et fructueuse avec le collège des procureurs généraux. Il est clair toutefois que le problème du droit de consultation doit faire l'objet d'une réglementation légale tenant compte des droits de la défense dans les dossiers pendants, sans mettre en cause le principe du droit de consultation qui est celui d'une commission d'enquête parlementaire.
La commission peut s'adresser au procureur général ou à l'auditeur général près la Cour militaire en vue de se faire délivrer copie des devoirs d'instruction et des actes de procédure dont elle estime avoir besoin.
Si, par décision motivée, ce magistrat estime ne pas pouvoir accéder à cette demande, il est prévu un arbitrage faisant appel à un collège composé de membres de la Cour d'arbitrage.
Ce collège ad hoc siège à huis clos et entend le président de la commission et le magistrat concerné. Il tranche le litige de manière définitive et par décision motivée, en tenant compte des intérêts en présence et, en particulier, du respect des droits de la défense.
La proposition confirme donc le principe du droit qu'a une commission d'enquête de consulter des dossiers, même dans l'hypothèse d'instructions judiciaires en cours.
La proposition élabore une solution tout en sauvegardant le principe du secret en matière pénale. L'enquête parlementaire poursuit, en effet, un objectif différent et le recours éventuel à un collège composé de membres de la Cour d'arbitrage sera destiné avant tout à ne pas rendre impossible l'instruction pénale, d'une part, et à ne pas violer les droits de la défense (ce qui aurait pour effet de rendre toute condamnation impossible), d'autre part.
Le recours à un collège composé de membres de la Cour d'arbitrage exclut que l'on puisse éventuellement invoquer la violation des droits de la défense au cours du procès pénal, puisque ce haut collège précisément doit donner la garantie que ces droits ne sont pas violés par l'exercice du droit de consultation.
Les mots « en particulier » impliquent une obligation de motiver. L'expression « de manière définitive » doit indiquer clairement qu'il s'agit de la décision prise par un collège ad hoc selon une procédure ad hoc, contre laquelle n'existe aucun recours par quelque moyen que ce soit, tel que l'appel ou le pourvoi en cassation.
Un cinquième paragraphe règle l'exercice du droit de consultation en matière administrative.
Article 4
Cet article propose de réglementer la comparution des témoins devant une commission d'enquête à la lumière de l'expérience récente. On précise notamment que les témoins doivent être convoqués par écrit ou, « au besoin » seulement, par voie de citation. En outre, le texte prévoit explicitement la sanction applicable en cas de non-comparution et dit qu'il sera fait mention de la convocation dans le procès-verbal.
Seul peut être invoqué, pour refuser de témoigner, le secret professionnel visé à l'article 458 du Code pénal, tel qu'il a été interprété par la doctrine au fil du temps (cf. les mots « par étape ... »). Autrement dit, toute la théorie concernant l'article 458 du Code pénal, relative à la procédure pénale, doit s'appliquer intégralement aux commissions d'enquête. Le secret lié à la fonction n'y étant pas visé, il ne peut donc être invoqué.
D'autre part, il semble indiqué d'insérer explicitement dans le texte de la loi le droit de ne pas témoigner au cas où l'on s'exposerait de ce fait à des poursuites pénales. Cette disposition n'empêche pas que la personne convoquée doive comparaître devant la commission et prêter serment. Ce n'est qu'après avoir accompli ces formalités qu'elle pourra invoquer le droit de ne pas témoigner.
Les témoins et les experts prêteront désormais le serment en usage devant le juge d'instruction. Une formule distincte est prévue pour les rapports des experts.
Enfin, une réglementation précise est prévue pour les procès-verbaux des témoignages.
Article 5
Dans le passé, il n'y avait pas d'unanimité sur le point de savoir si l'article 10 de la loi du 3 mai 1880 ne concernait que l'infraction visée à l'article 9 de ladite loi ou bien toute infraction. Afin de lever ce doute, il est proposé d'indiquer clairement au premier alinéa que l'article 10 ne concerne que le faux témoignage visé à l'article 9.
La commission d'enquête ne pouvant constater par elle-même aucune infraction, le premier alinéa de l'article 10 est adapté en ce sens qu'en cas de présomption d'infraction à l'article 9, son président en donne connaissance au parquet pour suite voulue.
Si, sur la base de son enquête, la commission estime qu'il peut être question d'autres infractions, elle peut bien entendu faire part de ses constatations au parquet pour qu'y soit donnée « telle suite que de droit ».
Article 6
Au vu de l'expérience des commissions d'enquête récentes, presque tout le monde s'accorde à dire que ces commissions disposent de trop peu de moyens pour accomplir correctement leur mission et qu'elles doivent pouvoir déterminer elles-mêmes de quels moyens elles ont besoin.
Il est dès lors proposé d'adapter dans ce sens l'article 12 de la loi du 3 mai 1880.
La proposition vise à obliger la Chambre concernée à mettre à la disposition de la commission d'enquête les moyens que celle-ci juge indispensables à l'accomplissement de sa tâche. Cet article a donc surtout valeur de signal : une fois que la commission d'enquête, et non la Chambre, a déterminé les moyens dont elle a besoin, la questure est tenue de mettre ces moyens à sa disposition.
Article 7
Il est proposé de compléter l'article 13 de la loi du 3 mai 1880 par un alinéa, imposant à la commission d'enquête de faire un rapport en vue de recommander une modification de la loi et/ou d'établir la responsabilité politique ministérielle et, le cas échéant, de communiquer des faits et de poser la question de la responsabilité pénale (mais non civile) éventuelle.
Ce rapport doit en tout cas être communiqué à la Chambre intéressée, qui décide de la suite de la procédure conformément à son règlement. Il semble à tout le moins logique que ce rapport soit examiné par la commission compétente et en séance plénière.
Article 8
Le dernier article propose, comme complément nécessaire à la réglementation du secret professionnel selon la modification proposée de l'article 8 de la loi du 3 mai 1880, d'insérer à l'article 458 du Code pénal l'invocation du secret professionnel devant les commissions parlementaires d'enquête.
| Hugo VANDENBERGHE. |
Article premier
La présente loi règle une matière visée à l'article 77 de la Constitution.
Art. 2
L'article 3 de la loi du 3 mai 1880 sur les enquêtes parlementaires est remplacé par les dispositions suivantes :
« Article 3. La commission est constituée et elle délibère conformément aux règles établies par la Chambre.
Tout membre de la Chambre a le droit d'assister à l'enquête de la commission, à moins que la Chambre ne décide le contraire.
Les séances où l'on entendra des témoins ou des experts sont publiques, à moins que la commission ne décide le contraire.
Les membres de la commission ainsi que ceux qui, à un titre quelconque, assistent ou participent à ses travaux, sont tenus à la discrétion en ce qui concerne l'information fournie au cours des séances non publiques de la commission.
La commission peut lever l'obligation de discrétion. »
Art. 3
L'article 4 de la même loi est remplacé par les dispositions suivantes :
« Article 4. § 1er . La Chambre ou la commission, ainsi que leur président pour autant que celui-ci y soit habilité, peuvent prendre toutes les mesures d'instruction prévues par le Code d'instruction criminelle.
La Chambre ou la commission peuvent étendre ou limiter la mission au cours d'une enquête.
§ 2. La Chambre ou la commission peuvent, après avis du premier président de la cour d'appel, désigner, pour l'accomplissement de devoirs d'instruction spécialement déterminés au préalable, un ou plusieurs conseillers de la cour d'appel ou un ou plusieurs juges du tribunal de première instance du ressort dans lequel les devoirs d'instruction doivent être remplis.
Le magistrat désigné peut, lorsqu'il estime que des circonstances graves et urgentes le requièrent, agir en dehors de son ressort et étendre son instruction à l'ensemble du Royaume.
§ 3. Lorsque les mesures d'instruction comportent une saisie de biens matériels ou une perquisition, la désignation prévue au § 2 est obligatoire.
§ 4. Lorsque des renseignements doivent être demandés en matière criminelle, correctionnelle, policière et disciplinaire, la commission adresse au procureur général près la cour d'appel ou à l'auditeur général près la cour militaire une demande écrite en vue de se faire délivrer une copie des devoirs d'instruction et des actes de procédure dont elle estime avoir besoin.
Si, par décision motivée, ce magistrat estime ne pas pouvoir accéder à cette demande, la Chambre, la commission ou leur président peuvent introduire contre cette décision une réclamation auprès d'un collège ad hoc constitué de trois membres de la Cour d'arbitrage, à savoir le président, le plus ancien membre magistrat et le plus ancien membre ex-parlementaire; ce collège siège à huis clos et entend le président de la commission et le magistrat concerné. Il tranche le litige de manière définitive et par décision motivée, en tenant compte des intérêts en présence et, en particulier, du respect des droits de la défense.
§ 5. Lorsque des renseignements doivent être demandés en matière administrative, la commission adresse une demande écrite au ministre ou au secrétaire d'État compétent, qui est tenu d'y donner suite immédiatement. »
Art. 4
L'article 8 de la même loi est remplacé par les dispositions suivantes :
« Article 8. Les témoins, les interprètes et les experts sont soumis devant la Chambre, la commission ou le magistrat commis, aux mêmes obligations que devant le juge d'instruction.
Tout un chacun peut être appelé comme témoin. La convocation se fait par écrit et, au besoin, par citation.
Avant d'être entendus, les témoins sont tenus de présenter l'invitation ou la convocation à témoigner; il en est fait mention dans le procès-verbal. Avant d'être entendu, le témoin décline ses nom, prénoms, profession, lieu et date de naissance et domicile.
Les témoins et les experts font ensuite le serment de dire toute la vérité et rien que la vérité.
Les experts confirment leurs rapports verbaux ou écrits en prononçant le serment suivant : « Je jure avoir accompli ma mission en honneur et conscience, avec exactitude et probité. »
Le procès-verbal des témoignages est signé, soit immédiatement, soit au plus tard dix jours à dater de la fin de l'audition par le président et le témoin après que lecture lui en a été faite et qu'il a déclaré y persister. Aucun interligne ne pourra être fait, les ratures et renvois seront approuvés et signés par le président et le témoin.
Toute personne citée pour être entendue en témoignage sera tenue de comparaître et de satisfaire à la citation sous peine d'un emprisonnement de huit jours à six mois et d'une amende de cinq cents à dix mille francs.
Sans préjudice de l'invocation du secret professionnel visé à l'article 458 du Code pénal, tout témoin qui, en faisant une déclaration conforme à la vérité, pourrait s'exposer à des poursuites pénales, peut refuser de témoigner. »
Art. 5
L'article 10, alinéa premier, de la même loi est remplacé par la disposition suivante :
« En cas de présomption d'infraction à l'article 9, le président de la commission en donne connaissance au procureur général près la cour d'appel pour y être donnée telle suite que de droit. »
Art. 6
L'article 12 de la même loi est remplacé par la disposition suivante :
« Article 12. La Chambre met sans délai à disposition les moyens que la commission juge indispensables à l'accomplissement de sa tâche. »
Art. 7
L'article 13 de la même loi est complété par l'alinéa suivant :
« Les travaux de la commission sont consignés dans un rapport formulant des conclusions en vue de recommander une modification de la loi et/ou l'établissement de responsabilités. »
Art. 8
À l'article 458 du Code pénal les mots « ou une commission d'enquête parlementaire » sont insérés entre les mots « où la loi » et les mots « les oblige à faire connaître ces secrets ».
| Hugo VANDENBERGHE. Roger LALLEMAND. Hugo COVELIERS. Frederik ERDMAN. Claude DESMEDT. Andrée DELCOURT-PÊTRE. Jan LOONES. |
(1) La présente proposition de loi a déjà été déposée au Sénat le 9 juillet 1992, sous le numéro 446-1 (S.E. 1991-1992).