Tweetalige printerversie Eentalige printerversie

Schriftelijke vraag nr. 6-2168

van Lionel Bajart (Open Vld) d.d. 15 januari 2019

aan de minister van Veiligheid en Binnenlandse Zaken

Schengengebied - Principe van vrij verkeer - Vluchten - Identiteitscontroles - Doorvoeren van onaangekondigde occasionele controles - Derogatiemogelijkheden

luchtvervoer
politiecontrole
vrij verkeer van personen
Akkoord van Schengen
persoonlijke gegevens

Chronologie

15/1/2019Verzending vraag (Einde van de antwoordtermijn: 14/2/2019)
12/2/2019Antwoord

Herindiening van : schriftelijke vraag 6-1568

Vraag nr. 6-2168 d.d. 15 januari 2019 : (Vraag gesteld in het Nederlands)

Uit onderzoek door Nederlandse media (BNR nieuwsradio) blijkt dat zeker tien luchtvaartmaatschappijen binnen het Schengengebied geen identiteitscontrole doen bij het inchecken. Diverse medewerkers van de radio gingen de afgelopen tijd binnen Europa op vakantie met enkel handbagage en hoefden nergens hun identiteitsbewijs te laten zien. De tickets waren online geboekt en om in te checken hoefden alleen de boarding passes te worden gescand.

Luchtvaartmaatschappijen weten dus niet wie er aan boord van hun vliegtuig zit. Wettelijk gezien hoeven ze ook niet te controleren, want als je binnen Schengengebied vliegt is er vrij verkeer van goederen en diensten.

Alvast tien maatschappijen geven aan dat ze inderdaad geen identiteitscontrole verrichten bij de gate als het om vluchten binnen het Schengengebied gaat. Daar zitten grote maatschappijen bij als EasyJet, Tui, Lufthansa, Ryanair en KLM.

Vrij reizen binnen Europa zonder te veel rompslomp is een belangrijke verworvenheid van de eengemaakte markt met vrij verkeer van personen. In het geval van daadwerkelijke terroristische dreiging kan een systematische controle van de identiteit van reizigers binnen het Schengengebied worden uitgevoerd, zoals heden in Frankrijk geschiedt.

Een gulden middenweg ligt in het onaangekondigd doorvoeren van steekproeven en occasionele controles zonder dat dit het principe van het vrij verkeer van personen binnen Schengengebied doorkruist.

Wat betreft het transversaal karakter van deze vraag : in het Vlaams regeerakkoord wordt er aandacht besteed aan het voorkomen van radicalisering en is er sprake van « het oprichten van een cel met experten uit de diverse beleidsdomeinen om radicalisering te voorkomen, te detecteren en te remediëren, met één centraal aanspreekpunt en in samenwerking met andere overheden ». De coördinatie van deze cel ligt bij het Agentschap Binnenlands Bestuur. Vooral wat betreft de proactieve aanpak en de handhaving vervult de federale overheid een sleutelrol. In de toekomst zal ook een federale ambtenaar van de federale overheidsdienst (FOD) Binnenlandse Zaken deel uitmaken van deze cel. Het betreft aldus een transversale gewestaangelegenheid. Ik verwijs tevens naar het recente actieplan van de Vlaamse regering ter preventie van radicaliseringsprocessen die kunnen leiden tot extremisme en terrorisme.

Ik had dan ook graag een antwoord gekregen op de volgende vragen :

1) Klopt de informatie dat als er geen bagage wordt ingecheckt bij vluchten binnen het Schengengebied, een passagier nooit een identiteitsbewijs hoeft te laten zien ? Was u geïnformeerd over het feit dat er geen identiteitscontroles (meer) plaatsvinden op Belgische luchthavens ? Zo ja, hoe oordeelt u hierover ? Zo nee, waarom niet ?

2) Kunt u meedelen hoeveel luchtvaartmaatschappijen die actief zijn op onze luchthavens de identiteit van hun passagiers niet checken ? Kunt u daarbij meedelen om hoeveel passagiers het jaarlijks gaat ? Zo nee, waarom niet ?

3) Wat vindt u van het feit dat bij bepaalde maatschappijen wel de bagage wordt gecontroleerd, maar niet het identiteitsbewijs van passagiers die reizen binnen het Schengengebied wordt gecontroleerd ? Kan u meedelen hoe dit past binnen de strengere handhaving in het kader van terrorisme ?

4) Wat zijn de (Europese) afspraken over identiteitsbewijscontroles bij vluchten binnen het Schengengebied ? Welke partijen zijn precies waarvoor verantwoordelijk ? Kunt u hierbij ingaan op de verdeling van verantwoordelijkheden tussen lidstaten, luchthavens, luchtvaartmaatschappijen en veiligheids- en handhavingsdiensten ?

5) In welke gevallen kunnen identiteitsbewijscontroles binnen het Schengengebied worden ingevoerd ? Kunnen lidstaten binnen het Schengengebied hier een eigen afweging van maken ? Zo ja, op welke gronden en zo nee, kunt u dan ingaan op de Franse situatie ?

6) Welke regels, rollen en verantwoordelijkheden hebben luchtvaartmaatschappijen en luchthavens bij identiteitscontroles binnen het Schengengebied ? Wat kunnen zij precies controleren ?

7) Welke afspraken zijn er met vliegtuigmaatschappijen en Belgische luchthavens gemaakt over de noodzaak om identiteitsbewijscontroles uit te voeren op vluchten binnen het Schengengebied ? Welke eigen afwegingen kunnen zij hierin maken om al dan niet over te gaan tot identiteitsbewijscontroles ? Wat is de taakverdeling tussen de politie en luchtvaartmaatschappijen bij de identiteitscontrole van luchtvaartpassagiers ?

8) Klopt de informatie dat indien luchtvaartmaatschappijen het identiteitsbewijs controleren om te zien of de naam overeenkomt met die op de boardingpass, zij een boete kunnen krijgen ? Zo nee, wat zijn dan de regels ? Zo ja, hoeveel boetes zijn er in 2016 en 2017 uitgedeeld ?

9) Wat vindt u van de gulden middenweg om met alle maatschappijen af te spreken om occasioneel en onaangekondigd identiteitscontroles door te voeren ? Bent u er voorstander van om deze maatregel in te voeren binnen bepaalde voorwaarden ? Zo neen, waarom niet ? Zo ja, kan u dit toelichten ?

10) Hoe ziet u het spanningsveld tussen het nemen van maatregelen om de identiteit te controleren om de veiligheid te waarborgen en het recht tot vrij reizen binnen het Schengenverdrag ? Wat zijn de alternatieven voor de identiteitscontroles door de maatschappijen om zicht te houden op bewegingen van personen die in beeld zijn bij de veiligheidsdiensten ? Wat zijn hiervan de consequenties voor de overheid, luchthavens en luchtvaartmaatschappijen ?

11) Welke rol speelt de implementatie van de Europese richtlijn (EU) 2016/681 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 over het gebruik van persoonsgegevens van passagiers (PNR-gegevens) voor het voorkomen, opsporen, onderzoeken en vervolgen van terroristische misdrijven en ernstige criminaliteit om de geconstateerde problemen op te lossen ? Wanneer is de implementatie voorzien ? Welke afspraken zijn hier binnen Europa over gemaakt ? Op welke wijze wordt de richtlijn in ons land geïmplementeerd en in hoeverre zijn luchtvaartmaatschappijen hierbij betrokken ?

Antwoord ontvangen op 12 februari 2019 :

1) Met betrekking tot het verband tussen de check-in van de bagage en de identiteitscontrole verzoek ik het Geachte Lid deze vraag te richten aan de minister van Mobiliteit, die hiervoor bevoegd is. Meer algemeen vestig ik uw aandacht echter op het feit dat de wet van 25 december 2016 betreffende de verwerking van passagiersgegevens (de zogenaamde "PNR-wet") het compromis vormt tussen het vrije verkeer van personen gewaarborgd door het verdrag van Schengen, en de veiligheidsdoelstellingen van onze Regering. Zo heeft de PNR-wet aan de vervoerders de verplichting opgelegd om een conformiteitscontrole tussen het identiteitsdocument en het vervoersbewijs van de reiziger te doen. Het gaat niet om een identiteitscontrole, maar er wordt wel gecontroleerd dat de naam op elk van deze documenten identiek is. Wij beschouwen deze bepaling als een efficiënt compromis dankzij welk we over meer garanties beschikken met betrekking tot de nauwkeurigheid van de door de vervoerders meegedeelde PNR-gegevens, maar waarbij de principes van het Schengengebied nageleefd worden. De verplichting van de conformiteitscontrole komt eveneens voor in het Belgian Aviation Safety Program, dat onder de bevoegdheid van de minister van Mobiliteit valt.

2) Wat de vluchten buiten het Schengengebied betreft, voeren de politieoverheden belast met de grenscontrole een identiteitscontrole uit, terwijl de vervoerders gegevens betreffende hun passagiers moeten verzamelen en doorsturen (zoals de naam en de geboortedatum van de passagier, het nummer en het type van het gebruikte identiteitsdocument, de nationaliteit, gebruikte grensdoorlaatpost om de EU te betreden, ...) op basis van de Richtlijn van 29 april 2004 betreffende de verplichting voor vervoerders om passagiersgegevens door te geven (de zogenaamde "API-richtlijn", ook omgezet in de PNR-wet), en de door de PNR-wet opgelegde conformiteitscontrole moeten uitvoeren. Wat de vluchten binnen het Schengengebied betreft, is enkel de conformiteitscontrole van toepassing, zoals hierboven uitgelegd. Krachtens de PNR-wet moet elke luchtvaartmaatschappij deze controle uitvoeren vanaf de inwerkingtreding van de wet voor de luchtvaartmaatschappij, dit wil zeggen vanaf de datum vastgelegd in een officieel bericht, dat de technische procedure voor de verbinding tussen deze luchtvaartmaatschappij en de passagiersgegevensbank initieert. Met betrekking tot de conformiteitscontrole op basis van het Belgian Aviation Safety Program verwijs ik u door naar de minister van Mobiliteit.

3) Voor dit punt verwijs ik u, bovenop de elementen die ik gedetailleerd heb in het antwoord op de vragen 1 en 2, door naar de minister van Mobiliteit.

4. Het door u aangehaalde punt geeft inderdaad aanleiding tot een fascinerend debat op het niveau van de Europese Unie. Deze vraag betreft tegelijkertijd de implementatie van de API-richtlijn, krachtens welke de luchtvervoerders de informatie van hun passagiers die zij naar een grensdoorlaatpost van de Europese Unie brengen (vluchten buiten het Schengengebied), moeten verstrekken aan de met de grenscontrole belaste overheden, en die kadert binnen het Schengendispositief, en de implementatie van de Richtlijn van 27 april 2016 betreffende het gebruik van persoonsgegevens van passagiers voor het voorkomen, opsporen, onderzoeken en vervolgen van terroristische misdrijven en zware criminaliteit (de zogenaamde PNR-richtlijn), krachtens welke de luchtvervoerders de passagiersgegevens moeten verstrekken met het oog op het voorkomen en het opsporen van terroristische misdrijven en vormen van zware criminaliteit. De twee richtlijnen (beide in Belgisch recht omgezet door de PNR-wet) zijn immers, noodgedwongen, onderling verbonden met elkaar, met dit grote verschil: de eerste richtlijn impliceert een verplichting om gegevens te verzamelen en hun nauwkeurigheid te verifiëren, terwijl de tweede richtlijn slechts het doorgeven van gegevens oplegt die reeds verzameld werden door de vervoerders in het kader van hun commerciële processen. Naar aanleiding van de goedkeuring van de PNR-richtlijn hebben de Lidstaten ervoor geopteerd om deze ook toe te passen op de vluchten binnen het Schengengebied. Vervolgens werd de nauwkeurigheid van die gegevens die verzameld waren bij de vluchten binnen het Schengengebied, in vraag gesteld. Als antwoord daarop hebben meerdere Lidstaten, waaronder België, voorgesteld om de bepaling van de conformiteitscontrole toe te passen op Europese schaal. Dit voorstel, dat het voorwerp uitgemaakt heeft van een vergadering van deskundigen van de verschillende Lidstaten op 1 maart 2018, wordt momenteel door de Europese Commissie bestudeerd. Daarnaast is de Europese Commissie tevens bezig met de herziening van de API-richtlijn, met name om de coherentie ervan met de PNR-richtlijn te verzekeren en dus de verplichtingen van die twee richtlijnen voor de sector en voor de diensten bevoegd voor de desbetreffende materies te verduidelijken. Voor meer informatie over de verdeling van de bevoegdheden, uitgezonderd die welke voortvloeien uit de PNR-wet, tussen overheden, luchthavens, luchtvaartmaatschappijen en veiligheidsdiensten verwijs ik u door naar de minister van Mobiliteit,

5) Voor dit punt verwijs ik naar mijn uitleg die ik hierboven gegeven heb over de conformiteitscontrole. Bovendien mogen de eigenlijke identiteitscontroles slechts gebeuren door de bevoegde politiediensten. Binnen het Schengengebied mag de politie niet systematisch identiteitscontroles uitvoeren, maar zij mag daarentegen wel doelgerichte identiteitscontroles doen op basis van art. 4, §7b, van de wet van 3 mei 1999 tot regeling van de bevoegdheidsverdeling ingevolge de integratie van de zeevaartpolitie, de luchtvaartpolitie en de spoorwegpolitie in de federale politie, en overeenkomstig art. 34, §1 en §4 van de wet van 5 augustus 1992 op het politieambt. Deze controles mogen uitgevoerd worden in geval van verdachte handelingen, op basis van een positieve overeenstemming tussen de passagiersgegevensbank en de databank van de politie zelf of op initiatief van de politie. In Frankrijk is de door de luchtvaartmaatschappijen uitgevoerde controle eveneens een conformiteitscontrole, ingericht door de Franse nationale wetgeving, vooreerst in het kader van de noodtoestand ingevolge de aanslagen en later via de goedkeuring van een wet.

6) Het antwoord op deze vraag zit vervat in de bovenstaande informatie betreffende de identiteitscontroles en de conformiteitscontroles. De PNR-wet is niet van toepassing op de luchthavens, maar op de luchtvaartmaatschappijen. Wat de respectieve verantwoordelijkheden van de luchtvaartmaatschappijen en luchthavens betreft, uitgezonderd die welke voortvloeien uit de PNR-wet, verwijs ik u door naar de minister van Mobiliteit.

7) De op basis van de PNR-wet verplichte conformiteitscontroles vallen onder de bevoegdheid van de luchtvaartmaatschappijen die vanuit, richting of via België opereren. De identiteitscontroles daarentegen vallen onder de bevoegdheid van de bevoegde politiediensten, volgens de in punt 5 uiteengezette modaliteiten. Met betrekking tot het overleg met de luchtvaartmaatschappijen en de luchthavens dat niet gelinkt is aan de PNR-wet, maar wel aan het Belgian Aviation Safety Program, verwijs ik u, bovenop de bovenstaande uitleg, door naar de Minister van Mobiliteit.

8) De procedure die u in deze vraag beschrijft, betreft de conformiteitscontrole : het is vanzelfsprekend dat de luchtvaartmaatschappijen dus niet gestraft worden omdat zij de wet naleven. In geval van niet-overeenstemming moet de luchtvaartmaatschappij de gegevens die zij aan de overheden verstrekt, corrigeren; de luchtvaartmaatschappij oordeelt zelf over de eventuele sanctie voor de betrokken passagier.

9) Zoals hierboven uitgelegd, voeren de politiediensten reeds doelgerichte identiteitscontroles uit en wat de luchtvaartmaatschappijen betreft, vormt de invoering van de conformiteitscontrole volgens ons een interessant compromis. De prioriteit van onze Regering bestaat er dus in ervoor te zorgen dat elke luchtvaartmaatschappij die in België opereert, de conformiteitscontrole implementeert door middel van de verbinding met onze databank, alsook de evolutie van de debatten betreffende de conformiteitscontrole en de herziening van de API-richtlijn op Europees niveau te verzekeren.

10) Het huidige systeem van de conformiteitscontrole bij het instappen vergt ongetwijfeld een inspanning vanwege de luchtvaartmaatschappij, maar het biedt de beste garanties voor de controle van de identiteitsgegevens (naam + voornaam).

11) Ik heb het genoegen u mee te delen dat de PNR-richtlijn van 27 april 2016 volledig in Belgisch recht werd omgezet via de goedkeuring van de PNR-wet van 25 december 2016 en de oprichting van een Passagiersinformatie-eenheid binnen het Crisiscentrum van de FOD Binnenlandse Zaken. Voor de PNR-wet werd reeds een uitvoeringsbesluit opgesteld voor de luchtvaartsector op datum van 18 juli 2017. De implementatie van de wettelijke verplichtingen in deze sector gebeurt geleidelijk aan, via een persoonlijke verbinding met elke betrokken luchtvaartmaatschappij; het startschot wordt gegeven door de verzending van een officiële kennisgeving. Momenteel zijn 20 luchtvaartmaatschappijen verbonden, goed voor jaarlijks ongeveer 35% van de vliegtuigpassagiers vanuit, richting of via België, hetzij ongeveer 11 miljoen passagiers. Het is onze bedoeling om tegen eind 2019 te komen tot een implementatie van 100% in deze sector. Meer recent heeft de Ministerraad van 7 december 2018 twee koninklijke besluiten goedgekeurd betreffende respectievelijk de sector van de internationale hogesnelheidstreinen en de sector van het internationale busvervoer. Elk van de voormelde koninklijke besluiten werd opgesteld naar aanleiding van een overleg met deze sectoren teneinde rekening te houden met de specificiteiten van elke betrokken sector. Dankzij de implementatie van een PNR-systeem in ons land konden al belangrijke resultaten geboekt worden. Op basis van enerzijds de overeenstemmingen tussen de passagiersdatabanken en de databanken van onze bevoegde diensten en anderzijds opzoekingen op profielen, werden op de luchthaven Brussel-Nationaal tussen 1 april 2018 en 1 december 2018 287 controles uitgevoerd. Van de voormelde controles hebben 12 dossiers die door de Politie behandeld werden, geleid tot 17 arrestaties wegens feiten van drugshandel, mensenhandel, kinderontvoering, fraude en cybercriminaliteit. Van de controles die de douane uitvoerde, waren er 11 positief. Bovendien hebben 37 controles die uitgevoerd werden voor feiten van terrorisme en/of radicalisme, aanleiding gegeven tot informatierapporten of processen-verbaal. Op Europees niveau maakt de toepassing van de PNR-richtlijn het voorwerp uit van een vergadering tussen de Lidstaten, vier maal per jaar, wat vóór 25 mei 2020 geëvalueerd moet worden. België was één van de eerste Lidstaten die de omzetting tot een goed einde heeft gebracht, en blijft zeer actief in de debatten : de expertise van ons land op het vlak van passagiersgegevens wordt dan ook erkend op internationaal niveau.