| SÉNAT DE BELGIQUE | BELGISCHE SENAAT | ||||||||||||
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| Session 2015-2016 | Zitting 2015-2016 | ||||||||||||
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| 4 février 2016 | 4 februari 2016 | ||||||||||||
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| Question écrite n° 6-825 | Schriftelijke vraag nr. 6-825 | ||||||||||||
de Lode Vereeck (Open Vld) |
van Lode Vereeck (Open Vld) |
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au ministre des Finances, chargé de la Lutte contre la fraude fiscale |
aan de minister van Financiën, belast met de Bestrijding van de fiscale fraude |
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| Principe fiscal «non bis in idem» - Cas des centimes additionnels communaux et régionaux à l'impôt des personnes physiques - Possible inconstitutionnalité - Autres impôts éventuellement concernés | Fiscale " non bis in idem " principe - Geval van de regionale en gemeentelijke opcentiemen op de personenbelasting - Mogelijk ongrondwettelijkheid - Andere eventuele betrokkene belastingen | ||||||||||||
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| collecte de l'impôt administration fiscale impôt local régions et communautés de Belgique redevance environnementale Région flamande finances régionales droit fiscal |
inning der belastingen belastingadministratie lokale belasting gewesten en gemeenschappen van België milieuheffing Vlaams Gewest regionale financiën fiscaal recht |
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| Question n° 6-825 du 4 février 2016 : (Question posée en néerlandais) | Vraag nr. 6-825 d.d. 4 februari 2016 : (Vraag gesteld in het Nederlands) | ||||||||||||
La Cour constitutionnelle définit la matière imposable comme «l’élément générateur de l’impôt, la situation ou le fait qui donne lieu à la débition de l’impôt. La matière imposable se distingue de la base imposable, qui est le montant sur lequel est calculé l’impôt. C’est à l’égard de matières qui font déjà l’objet d’un impôt fédéral que les communautés et les régions ne sont pas autorisées à établir une imposition nouvelle». Le principe fiscal «non bis in idem» (une même matière ne peut être imposée deux fois) est un principe essentiel du droit fiscal. Dans un récent avis, le Conseil d'État, section de Législation, a estimé que la taxe sur l'énergie de la Région flamande frappait bien une matière qui faisait déjà l'objet d'un impôt fédéral (cf. Avis n° 58.417/3 du 2 décembre 2015 sur un amendement à l'avant-projet de décret-programme (avant-projet de décret portant diverses mesures d'accompagnement du budget 2016). Un tel dispositif est contraire à l'article 170, § 2, de la Constitution et à la loi du 23 janvier 1989 relative à la compétence fiscale visée à l'article 110, §§ 1er et 2, de la Constitution. Cette réglementation interdit à la Région flamande de percevoir en l'occurrence un impôt sur une matière faisant déjà l'objet d'un impôt fédéral. La pratique montre toutefois que certaines matières font bel et bien l'objet d'une double imposition. C'est par exemple le cas des centimes additionnels communaux et régionaux prélevés sur l'impôt des personnes physiques. Selon l'avis du Conseil d'État, il ne s'agit en effet pas de comparer le taux de l'impôt régional à celui de l'impôt fédéral mais bien de l'élément qui donne lieu à l'impôt. Eu égard à cet avis, on peut douter que le principe «non bis in idem» soit respecté en ce qui concerne entre autres les centimes additionnels communaux et régionaux. La caractère transversal de la présente question tient au fait qu'elle porte sur des impôts établis par les entités fédérées sur des matières également imposées par l'autorité fédérale. Mes questions au ministre sont les suivantes. 1) Les centimes additionnels à l'impôt des personnes physiques, perçus par les autorités régionales et communales, sont-ils, selon lui, contraires au principe fiscal «non bis in idem»? a) Dans l'affirmative, ces impôts sont-ils dès lors inconstitutionnels? b) Dans la négative, comment explique-t-il que les centimes additionnels soient bien conformes au principe fiscal «non bis in idem»? 2) Si le principe «non bis in idem» est violé et qu'une même matière imposable est imposée deux fois, laquelle des autorités taxatrices a la priorité? Dans pareil cas, l'autorité fédérale a-t-elle toujours la prééminence ou bien s'agit-il de l'autorité qui a été la première à instaurer l'impôt sur ladite matière? 3) J'aimerais obtenir du ministre un aperçu de tous les impôts frappant une même matière et donc contraires au principe «non bis in idem». 4) Quelles démarches (légales ou juridiques) entreprendra-t-il éventuellement à l'encontre des impôts cités en réponse à la question 3? |
Het Grondwettelijk Hof omschrijft de belastbare materie als : " het element dat aanleiding geeft tot de belasting, de situatie die of het feit dat leidt tot het verschuldigd zijn van de belasting. De belastbare materie onderscheidt zich van de belastbare grondslag, die het bedrag is waarop de belasting wordt berekend. Het is ten aanzien van materies die reeds het voorwerp van een federale belasting uitmaken, dat de Gemeenschappen en de Gewesten geen nieuwe belastingen mogen heffen. " Het belastingsprincipe " non bis in idem " (eenzelfde materie mag geen twee keer belast worden) is een belangrijk fiscaal rechtsprincipe. In een recent advies oordeelt de Raad van State, afdeling Wetgeving, dat de energieheffing van het Vlaamse Gewest wel degelijk een materie belast die reeds het voorwerp is van een federale belasting (cf. advies nr. 58.417/3 van 2 december 2015 over een amendement bij het voorontwerp van programmadecreet [lees : voorontwerp van decreet houdende bepalingen tot begeleiding van de Begroting 2016]). Een dergelijke regeling is strijdig met artikel 170, § 2, van de Grondwet en met de wet van 23 januari 1989 betreffende de in artikel 170, § 1 en 2, van de Grondwet bedoelde belastingsbevoegdheid. Deze regelgeving verbiedt dat - in dit geval - het Vlaamse Gewest een belasting int op een aangelegenheid waarop reeds een federale belasting wordt geheven. Uit de praktijk blijkt echter dat er wel degelijk materies zijn die dubbel belast worden. Als voorbeelden hiervan kunnen onder meer de regionale en gemeentelijke opcentiemen op de personenbelasting worden aangehaald. Het gaat, aldus het advies van de Raad van State, immers niet om het tarief van de regionale belasting te vergelijken met die van de federale bijdrage, maar wel het element dat aanleiding geeft tot belasting. Gelet op deze uitspraak kan de naleving van het " non bis in idem " principe onder andere wat de regionale en gemeentelijke opcentiemen betreftin vraag worden gesteld. Het transversale karakter van deze vraag ligt in het feit dat het hier belastingen betreft die door de gefedereerde entiteiten worden ingesteld op materies die ook door de federale overheid worden belast. Ik heb volgende vragen voor de geachte minister : 1) Zijn de opcentiemen op de personenbelasting, die door de regionale en gemeentelijke overheden worden geheven, volgens hem in strijd met het fiscale " non bis in idem " principe ? a) Zo ja, acht hij deze belastingen bijgevolg ongrondwettelijk ? b) Zo nee, hoe verklaart hij dat de opcentiemen wel degelijk conform het fiscale " non bis in idem " beginsel zijn ? 2) Welke overheid die belast, heeft voorrang in het geval het " non bis in idem " principe wordt overschreden en eenzelfde belastbare materie dus twee keer wordt belast ? Heeft in dergelijk geval de federale overheid steeds voorrang of heeft de overheid voorrang die als eerste de belasting op de desbetreffende materie instelde ? 3) Graag ontvang ik van de geachte minister een overzicht van alle belastingen die eenzelfde materie belasten en dus in strijd zijn met het " non bis in idem " principe. 4) Welke (wettelijke of juridische) stappen zal hij desgevallend nemen tegen de belastingen uit antwoord 3) ? |
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| Réponse reçue le 9 mai 2016 : | Antwoord ontvangen op 9 mei 2016 : | ||||||||||||
1) Il convient de préciser tout d’abord que le principe « non bis in idem » tel qu’évoqué dans la question n’est pas un principe consacré par la Constitution. C’est plutôt à l’article 170 de la Constitution, plus particulièrement aux § 1er, § 2 et § 4, qu’il convient de se référer en la matière puisque cet article détermine le pouvoir fiscal autonome reconnu respectivement à l’État fédéral, aux Régions et aux communes. La loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des Communautés et des Régions a, en exécution de l’article 177 de la Constitution, attribué quant à elle des compétences fiscales précises aux Régions. On constate à cet égard que si la Constitution a certes établi un système de compétences fiscales potentiellement concurrentes entre les différents niveaux de pouvoir, elle a consacré le principe de primauté du législateur fédéral et a attribué à ce dernier un pouvoir régulateur dans la mesure où il lui est loisible de déterminer relativement aux impositions, notamment régionales et communales, les exceptions dont la nécessité est démontrée (article 170, § 2, alinéa 2, et § 4, alinéa 2, de la Constitution). En ce qui concerne les Régions et les Communautés, l’article 1er de la loi du 23 janvier 1989 relative à la compétence fiscale visée à l’article 170, § 1er, et 2, de la Constitution précise d’ailleurs que : « Dans les cas non prévu par l'article 11 de la loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des Communautés et des Régions, les Conseils ne sont pas autorisés à lever des impôts dans les matières qui font l'objet d'une imposition par l'État, ni à percevoir des centimes additionnels aux impôts et perceptions au profit de l'État, ni à accorder des remises sur ceux-ci sauf sur les huiles minérales, conformément à l'accord de coopération du 13 décembre 2002 relatif à l'exécution et au financement de l'assainissement du sol des stations-services. » À la lumière des articles précités, le principe « non bis in idem »doit dès lors se comprendre uniquement dans le sens où toutes les matières qui ont déjà fait l’objet d’une imposition fédérale sont exclus de la compétence fiscale des Régions, ainsi que l’a mentionné le Conseil d’État dans l’avis 56.739/1/3 du 24 octobre 2014. En d’autres termes, l’autonomie fiscale des collectivités fédérées est limitée aux matières qui ne font pas encore l’objet d’un impôt établi par le législateur fédéral. Concernant plus particulièrement les centimes additionnels à l’impôt des personnes physiques prélevés par les Régions et les communes, il va de soi qu’ils ne sont en rien contraires au principe « non bis in idem » tel que précisé ci-dessus ni aux articles 170 et 177 de la Constitution. Vu le pouvoir régulateur du législateur fédéral, il lui était en effet parfaitement loisible d’attribuer légalement cette compétence à d’autres niveaux de pouvoir, par le biais de l’article 5/1 de la loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des Communautés et des Régions pour ce qui concerne les centimes additionnels à l’impôt des personnes physiques prélevés par les Régions et de l’article 465 du Code des impôts sur les revenus 1992 pour ce qui concerne les centimes additionnels à l’impôt des personnes physiques prélevés par les communes. Les centimes additionnels perçus par les autorités régionales et locales, n’ont pas de base imposable propre, ils sont un pourcentage sur un impôt, qui lui, est prélevé par l’État fédéral. 2) De la réponse fournie à la question 1), il en découle que dans le cas où une même matière ferait l’objet d’une même imposition, la loi fédérale a en principe la primauté. Néanmoins, en application de l’article 170 de la Constitution, si le législateur fédéral souhaitait imposer une matière déjà taxée au niveau régional et supprimer de la sorte l’impôt régional, il devrait en démontrer légalement la nécessité. 3) & 4) Vu les réponses fournies aux questions 1) & 2), et vu le principe de séparation des pouvoirs, où il n'appartient pas au ministre des Finances de se prononcer sur la légalité ou la constitutionnalité des différents impôts, ces questions sont sans objet. |
1) Het past eerst en vooral op te merken dat het principe « non bis in idem » zoals het in de vraag is aangehaald, geen principe is dat vastgelegd is in de Grondwet. Ter zake moet men zich eerder refereren aan artikel 170 van de Grondwet en meer bepaald § 1, § 2 en § 4, aangezien dit artikel de fiscale autonomie bepaalt voor respectievelijk de Federale Staat, de Gewesten en de Gemeenschappen. De bijzondere wet van 16 januari 1989 betreffende de financiering van de Gemeenschappen en de Gewesten heeft, in uitvoering van artikel 177 van de Grondwet, op haar beurt specifieke fiscale bevoegdheden toegekend aan de Gewesten. In dit opzicht stelt men vast dat, als de Grondwet inderdaad een systeem van fiscale bevoegdheden heeft ingesteld die potentieel concurrerend zijn tussen de verschillende machtsniveau’s, zij voorrang gegeven heeft aan de federale wetgever en aan deze laatste een regulerende macht heeft gegeven in die mate dat het hem toegestaan is om met betrekking tot de belastingen, meer bepaald regionale en gemeentelijke, de uitzonderingen waarvan de noodzakelijkheid is aangetoond, te bepalen (artikel 170, § 2, tweede lid, en § 4, tweede lid, van de Grondwet). Wat de Gewesten en Gemeenschappen betreft, stelt artikel 1 van de wet van 23 januari 1989 betreffende de in artikel 170, §§ 1 en 2, van de Grondwet bedoelde belastingsbevoegdheid : « In de gevallen die niet voorzien zijn in artikel 11 van de bijzondere wet van 16 januari 1989 betreffende de financiering van de Gemeenschappen en de Gewesten, zijn de Gemeenschaps- en Gewestparlementen niet gemachtigd om belastingen te heffen op de materies die het voorwerp uitmaken van een belasting door de Staat, noch opcentiemen te heffen op belastingen en heffingen ten voordele van de Staat, noch kortingen hierop toe te staan behalve op minerale olie, overeenkomstig het samenwerkingsakkoord van 13 december 2002 betreffende de uitvoering en de financiering van de bodemsanering van tankstations. » In het licht van de hiervoor aangehaalde artikels moet het principe « non bis in idem », zoals de Raad van State in het advies 56.739/1/3 van 24 oktober 2014 stelt, enkel begrepen worden in de zin dat alle materies die al het voorwerp uitmaken van een federale belasting uitgesloten zijn van de fiscale bevoegdheid van de gewesten. Met andere woorden, de fiscale autonomie van de gefedereerde entiteiten is beperkt tot de materies die nog niet het voorwerp uitmaken van een door de federale wetgever vastgestelde belasting. Wat de opcentiemen op de personenbelasting betreft die door de Gewesten en de gemeenten geheven worden, spreekt het voor zich dat ze noch in tegenspraak zijn met het principe « non bis in idem » zoals hierboven gesteld noch met artikel 170 van de Grondwet. Gelet op de regelgevende macht van de federale wetgever, was het hem wettelijk toegestaan deze bevoegdheid toe te kennen aan andere machtsniveau’s via artikel 5/1 van de bijzondere wet van 16 januari 1989 betreffende de financiering van de Gemeenschappen en de Gewesten wat de door de Gewesten geheven opcentiemen op de personenbelasting betreft, en artikel 465 van het Wetboek van de inkomstenbelastingen 1992 wat de door de gemeenten geheven opcentiemen op de personenbelasting betreft. De opcentiemen die door de gewestelijke en lokale autoriteiten worden geïnd hebben geen eigen belastbare basis. Zij zijn een percentage van een belasting die door de Federale Staat wordt geheven. 2) Uit het antwoord op vraag 1) vloeit voort dat in het geval van belasting van een zelfde materie, de federale wet in principe voorrang heeft. Desalniettemin, indien in toepassing van artikel 170 van de Grondwet, de federale wetgever een belasting wenst te heffen op een reeds op het regionale niveau belaste materie, moet hij wettelijk hiervan de noodzaak aantonen. 3) & 4) Gelet op de antwoorden op de vragen 1) en 2) en gelet op het principe van de scheiding der machten waarbij het niet aan de minister van Financiën toekomt om uitspraken te doen over de wettelijkheid van de belastingen, zijn deze vragen zonder voorwerp. |