SÉNAT DE BELGIQUE
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Session 2012-2013
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3 mai 2013
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SÉNAT Question écrite n° 5-8921

de Bert Anciaux (sp.a)

au ministre des Finances, chargé de la Fonction publique
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La capacité d'intervention des autorités fédérales à l'égard de la banque Belfius
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banque
établissement de crédit
intervention financière
nationalisation
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3/5/2013 Envoi question
25/4/2014 Réponse
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Requalification de : demande d'explications 5-3255
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SÉNAT Question écrite n° 5-8921 du 3 mai 2013 : (Question posée en néerlandais)

Actualité

La banque Belfius appartient à 100 % à l'État fédéral.

La direction de la banque a été confiée à une équipe de direction/management.

Depuis peu, la confusion grandit quant à la question de savoir qui dirige quels pans de Belfius :

- Apparemment, le travail du management est purement lié à la gestion de l'entreprise, bien entendu au bénéfice de la banque.

- Mais les actionnaires – en l'occurrence l'État belge – déterminent évidemment la politique stratégique et normative.

- Cela soulève la question très concrète de la responsabilité, d'une part, juridique et, d'autre part, morale, éthique.

- Qui assume quelle responsabilité et quelle responsabilité pour quel type de décisions, à quel niveau, avec quelles conséquences ?

- Cette situation a entraîné des commentaires, confus et incontrôlables, des insinuations etc.

La question de la capacité d'intervention de l'État fédéral – propriétaire – à l'égard de la politique de Belfius est clairement posée.

Contexte

La politique d'une banque qui appartient à l'ensemble de la communauté pose des questions morales et politiques.

Ce sont le gouvernement et le Parlement qui en sont l'émanation qui exercent les droits de propriété.

Mais leur impact comme propriétaires semble fort vague et confus.

- Dans quelle mesure les décisions du management – sans aucun doute liées à une logique économique défendable – sont-elles couvertes par le politique ?

- Jusqu'à quel niveau le management peut-il prendre librement des décisions ?

- Quand et comment les autorités peuvent-elles intervenir et cette intervention ne peut-elle avoir lieu que post factum ou aussi ex ante ?

Question

Concernant la relation entre les autorités fédérales, seul propriétaire de Belfius, et le management de la banque, le ministre peut-il expliquer clairement et sans détours comment se répartissent la responsabilité juridique et la responsabilité morale, et dans quelles limites la capacité d'intervention des autorités fédérales peut et doit se manifester ?

Réponse reçue le 25 avril 2014 :

I. L’État en tant qu’actionnaire 

(i)   Principe 

Le fait que l’autorité fédérale intervienne comme actionnaire dans le secteur bancaire implique que l’État décide de son intervention via la SFPI au moyen d’un arrêté royal ayant fait l’objet d’une concertation en Conseil des ministres, et qu’elle en définisse les grandes lignes en concertation avec la SFPI. 

La mission de la SFPI est confirmée dans une convention de mission déléguée. 

La SFPI a, sur la base de la loi du 2 avril 1962, entre autres pour but de remplir les missions qui lui sont attribuées par l’État, lesdites missions déléguées. 

Le mécanisme de ces “missions déléguées” comporte l’exécution de certains actes juridiques par la SFPI sur ordre de l’État. 

La SFPI agit en son nom (et non au nom de l’État) et fait donc, à l’égard de tiers, l’objet des droits et obligations qui naissent de l’exécution de sa mission. 

Les actes que la SFPI pose dans le cadre d’une mission déléguée se font pour le compte de l’État et sous la responsabilité du Gouvernement. 

Dans les missions déléguées, il y a de facto, trois parties: l’autorité (en l’espèce l’État fédéral) qui donne la mission, la SFPI qui effectue la mission en sa qualité d’actionnaire, et la société concernée elle-même qui a évidemment ses propres organes, son management, conseil d’administration, comités, etc. 

(ii) Interaction entre l’État et la SFPI 

L’interaction entre l’État et la SFPI a deux aspects: 

(a) Contrôle par le Commissaire du gouvernement – Le Commissaire du gouvernement de la SPFI a pour mission de veiller à la conformité des décisions de la société avec la loi, les arrêtés d’exécution et les conventions de mission déléguée. Il a le droit de prendre connaissance de toutes les décisions de l’assemblée générale, du conseil d’administration et, le cas échéant, de l’organe chargé de l’administration quotidienne pour effectuer les contrôles nécessaires à cet effet et pour se fournir tous les renseignements et documents nécessaires. Lorsqu’il l’estime nécessaire, il assiste aux réunions du conseil d’administration; l’ordre du jour de ces réunions lui est communiqué au préalable. Il y siège avec une voix consultative. 

(b) Interaction avec le ministre de tutelle – Les contacts avec l’État vont plus loin qu’un simple contrôle : il y a ainsi régulièrement des contacts directs entre la SFPI et le(s) ministre(s) compétent(s) ou ses représentants en vue de se concerter sur tout élément utile. 

La SFPI parle dès lors avec le(s) ministre(s) de tutelle (ou son cabinet ou administration), ou l’informe par écrit relativement aux missions déléguées en cours et à l’évolution des participations, et ce, sur demande de ce(s) ministre(s) de tutelle ou sur proposition de la SFPI.

(iii) Interaction entre la SFPI et la société 

La direction de la société rencontre régulièrement, et en fonction de l’urgence, la SFPI pour analyser les points suivants: 

- principales évolutions de la société;

- perspectives stratégiques;

- respect des règles de corporate governance;

- chiffres (rentabilité opérationnelle, rentabilité financière, endettement, etc.). 

Dans le cas de Belfius, il y a par exemple chaque mois un contact entre la direction de Belfius et la SFPI quant aux résultats et à l’évolution de la banque. 

(iv) Interaction entre l’État et la société 

Afin de s’informer sur les développements importants de la société, le(s) Ministre(s) de tutelle peu(ven)t naturellement également entretenir des contacts informatifs directs à haut niveau avec le management de la société, lorsque cela est adéquat, et ce, évidemment, sans interférer avec le fonctionnement du management. 

ii. Gestion de la sociéte 

Il y a, pour les banques, des règles très strictes de corporate governance. La législation bancaire, plus particulièrement la nouvelle loi bancaire, adoptée en séance plénière de la Chambre le 3 avril dernier, décrit les rôles et responsabilités des actionnaires et administrateurs des banques de manière précise. Chaque banque doit traduire ces rôles et responsabilités dans un memorandum de gouvernance. Le respect de la législation bancaire est contrôlé par les autorités de contrôle prudentiel, à savoir la Banque nationale de Belgique (BNB) et demain la Banque Centrale européenne et il va de soi que ni le Ministre de tutelle, ni la SFPI, ne peuvent interférer avec le fonctionnement de ces autorités. 

Concrètement, le rôle de l’actionnaire d’un établissement de crédit est limité. La responsabilité globale d’un établissement de crédit relève du conseil d’administration de celui-ci.  

(i) Le rôle du conseil d’administration  

Les établissements financiers ne sont pas de simples entreprises et leur activité a d’importantes implications pour l’économie belge. 

Eu égard à cela, la BNB (autrefois CBFA) a, en 2007, édicté les principes de governance suivants[1]. 

Les tâches du conseil d’administration sont les suivantes[2]: 

· établir les objectifs et les valeurs de l’établissement;

· approuver et évaluer régulièrement la structure politique, l’organisation, le contrôle interne et l’indépendance des fonctions de contrôle de l'établissement;

· vérifier régulièrement si l’établissement dispose d’un contrôle interne efficace relativement à la fiabilité du processus de reportage financier;

· approuver et évaluer régulièrement les lignes directrices de la politique générale et de la stratégie de l’établissement, entre autres, relativement à/aux

- la politique commerciale et les structures;

- le profil, la politique et la gestion des risques;

- l’adéquation des fonds propres;

- la sous-traitance;

- la continuité opérationnelle;

- l’acceptation et l’intégrité et du client;

- conflits d’intérêts;

- la garantie des droits des clients relativement aux avoirs des clients;

· exercer un contrôle sur le management via une utilisation efficace des compétences d’investigation dont disposent les dirigeants et via le rapportage du management sur l’état de la situation dans l’activité professionnelle;

· prendre connaissance des découvertes importantes des fonctions de contrôle de l’établissement financier, du commissaire et de la BNB, le cas échéant, via des comités spécialisés constitués par le conseil, et veiller à ce que le comité de direction prenne les mesures nécessaires pour éviter les éventuels manquements”. 

Ces principes ont été consacrés de manière plus explicite et détaillée dans la directive 2013/36/UE du 26 juin 2013, transposée dans la nouvelle loi bancaire qui a été votée en séance plénière de la Chambre le 3 avril dernier. L’article 23 de cette loi stipule explicitement que l’organe légal d’administration assume la responsabilité globale de l’établissement de crédit. À cette fin, l’organe légal doit définir et superviser notamment la stratégie et les objectifs de l’établissement, la politique en matière de risques, y compris le niveau de tolérance de risque, et il approuve le memorandum de gouvernance.  

La loi précise en outre que l’organe légal d'administration évalue périodiquement, et au moins une fois par an, l'efficacité des dispositifs d'organisation de l'établissement et leur conformité aux obligations légales et réglementaires. Il veille à ce que le comité de direction prenne les mesures nécessaires pour remédier aux éventuels manquements.

C’est l’organe légal d'administration qui exerce un contrôle effectif sur le comité de direction, qui assure la surveillance des décisions prises par le comité de direction et les dirigeants effectifs de l'établissement et qui évalue en particulier le bon fonctionnement des fonctions de contrôle indépendantes (fonction de gestion des risques, fonction d’audit, fonction de compliance). 

L'organe légal d'administration doit également s'assurer de la mise à jour du mémorandum de gouvernance et de la transmission à l’autorité de contrôle du mémorandum de gouvernance actualisé.  

(ii) Le rôle de l’État en tant qu’actionnaire  

En sa qualité d’actionnaire, l’État propose les administrateurs de Belfius, dont la désignation effective est sujette à l’appréciation de leur caractère ‘fit & proper’ par la BNB. Ce sont les administrateurs qui sont responsables de  la gestion de Belfius (cf. ci-dessus). 

Outre la désignation d’administrateurs, le rôle de l’État-actionnaire est bien délimité : la loi bancaire requiert que l’actionnaire de contrôle contribue, dans l’exercice de ses droits, à une gestion saine et prudente de l’établissement financier, et à son développement durable, tout en tenant compte des attentes prudentielles en matière de bonne gouvernance qui reposent sur l’établissement financier. 

Cela signifie plus spécifiquement que: 

  • l’État, en tant qu’actionnaire, peut communiquer sa vision d’entreprise et peut indiquer quels objectifs financiers il préétablit sans s’immiscer dans leur exécution concrète; 

  • les administrateurs doivent agir dans l’intérêt social de l’établissement financier et des parties prenantes et doivent organiser la structure de governance de l’établissement financier en conformité; 

  • lorsque le président du conseil d’administration, le CEO ou un administrateur qui représente l’État se concerte avec l’actionnaire relativement aux options stratégiques, ils doivent respecter à tout moment la confidentialité qu’exige leur fonction. 

Compte tenu de tout ce qui précède, le rôle de la SFPI, tel qu’exposé dans la convention d’exécution d’une mission déléguée, est concrètement, dans le cas de Belfius, le suivant: 

  • l’acquisition d’actions représentatives du capital de Belfius et la gestion de la participation; 

  • en concertation avec l’État et au moyen de l’approbation de son/ses ministre(s) de tutelle, désigner les représentants de la SFPI au sein du conseil d’administration et des divers comités de Belfius; 

  • détenir et gérer les actions en son nom, mais pour le compte de l’État selon les instructions qui lui sont fournies par le(s) ministre(s) ; en particulier, la SFPI doit s’adapter aux instructions de ce(s) Ministre(s) pour ce qui concerne l’exercice des droits de vote liés aux actions. 

iii. Les responsabilites 

(i) Le rôle de l’actionnaire  

En sa qualité d’actionnaire et après avoir veillé à désigner les administrateurs des banques qu’il contrôle conformément aux exigence de la législation bancaire, l’État doit, via la SFPI, agir conformément aux principes de corporate governance décrits ci-dessus.  

L’État trace, avec la banque, les grandes lignes de la stratégie, mais c’est la banque qui, au travers de ses organes de gestion, met ensuite les structures nécessaires sur pied et qui suivra la stratégie. 

Cela n’empêche pas que l’État et la SFPI, en certaines circonstances d’intérêt général telles qu’une crise bancaire sévère, interviennent, vis-à-vis de tout établissement financier, de manière plus approfondie dans la relation avec la banque concernée.  

(ii) Objectifs préétablis dans le cas de Belfius  

Dans le cas de Belfius, les objectifs stratégiques sont clairs – bien qu’ils ne soient pas repris dans un document officiel: 

(a) Belfius doit agit conformément aux règles établies par la Commission européenne et exécuter le plan de restructuration convenu avec la Communauté européenne (CE); 

(b) Belfius doit être indépendant de Dexia Holding, selon les modalités prévues contractuellement; 

(c) Belfius doit reconstituer son propre patrimoine; 

(d) Belfius doit être une banque plus indépendante, dans laquelle un investisseur et/ou un acquéreur de contrôle pourra être intéressé ou non à un moment donné, lorsque cela se présenterait. 

Les responsabilités sont ainsi clairement définies : l’État a établi des directives qui peuvent évidemment évoluer en fonction des résultats de la gestion pratiquée par les organes de gestion de la banque, et s’informe de manière régulière du respect de la politique générale et des résultats de l’établissement financier.

[1]Circulaire PPB-2007-6-CPB-CPA relative aux attentes prudentielles de la CBFA en matière de bonne gouvernance des établissements financiers.

[2] Circulaire, p. 11.