2-548/2 | 2-548/2 |
14 SEPTEMBER 2001
De RAAD VAN STATE, afdeling wetgeving, verenigde vacatiekamers, op 9 augustus 2001 door de voorzitter van de Senaat verzocht hem, binnen een termijn van ten hoogste een maand, van advies te dienen « over een wetsvoorstel betreffende de uitbreiding van het gemeentelijk stemrecht en het recht om verkozen te worden tot de niet-Europese onderdanen die in België verblijven » (stuk Senaat, 2000-2001, nr. 2-548/1), heeft op 4 september 2001 het volgende advies gegeven :
STREKKING VAN HET WETSVOORSTEL
Het om advies voorgelegde wetsvoorstel beoogt in de eerste plaats een uitbreiding van het recht om te kiezen en verkozen te worden voor de verkiezing van de gemeenteraden tot niet-Belgen die geen onderdaan zijn van een andere lidstaat van de Europese Unie en die ten minste vijf jaar in België verblijven.
Bovendien wijzigt het voorstel de regeling die met betrekking tot de gemeentelijke verkiezingen geldt voor niet-Belgen die burger zijn van de Europese Unie, in die zin dat die personen ambtshalve op de kiezerslijst zouden worden vermeld en bijgevolg automatisch zouden worden onderworpen aan de stemplicht, zoals trouwens ook het geval zou zijn voor de andere vreemdelingen.
Het voorstel bevat tenslotte een aantal technische aanpassingen die voortvloeien uit de beide zo-even geschetste maatregelen.
VOORAFGAANDE OPMERKING
Krachtens artikel 10 van het voorstel treedt de voorgestelde regeling in werking op 1 januari 2002, met uitzondering van artikel 8, dat in werking treedt op « de tweede zondag van oktober 2006 ».
De datum van 1 januari 2002 is tevens de datum van inwerkingtreding van artikel 4 van de bijzondere wet van 13 juli 2001 houdende overdracht van diverse bevoegdheden aan de gewesten en de gemeenschappen (1). Dit artikel vervangt artikel 6, § 1, VIII, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen door een nieuwe bepaling, waarbij in 4º aan de gewesten, onder voorbehoud van de in dat onderdeel opgesomde uitzonderingen, onder meer de bevoegdheid wordt toegekend inzake de « verkiezing van de provinciale, gemeentelijke en binnengemeentelijke organen ».
Gelet op de in artikel 10 van het voorstel opgenomen datum van inwerkingtreding, zal de Raad van State, afdeling wetgeving, het om advies voorgelegde wetsvoorstel onderzoeken in het licht van het nieuwe 4º van artikel 6, § 1, VIII, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980.
BEVOEGDHEID VAN DE FEDERALE WETGEVER
1. Artikel 8 van de Grondwet luidt :
« De staat van Belg wordt verkregen, behouden en verloren volgens de regelen bij de burgerlijke wet gesteld.
De Grondwet en de overige wetten op de politieke rechten bepalen welke de vereisten zijn waaraan men moet voldoen, benevens de staat van Belg, om die rechten te kunnen uitoefenen.
In afwijking van het tweede lid kan de wet het stemrecht regelen van de burgers van de Europese Unie die niet de Belgische nationaliteit hebben, overeenkomstig de internationale en supranationale verplichtingen van België.
Het stemrecht bedoeld in het vorige lid kan door de wet worden uitgebreid tot de in België verblijvende niet-Europese Unie onderdanen, onder de voorwaarden en op de wijze door haar bepaald.
Overgangsbepaling.
De wet bedoeld in het vierde lid kan niet worden aangenomen vóór 1 januari 2001. »
In zijn advies nr. 30.118/VR van 13 juni 2000 heeft de Raad van State, afdeling wetgeving, zitting houdende in verenigde kamers, omtrent het derde en het vierde lid van deze grondwetsbepaling, ingevoegd bij de grondwetsherziening van 11 december 1998, het volgende opgemerkt :
« Onder het woord « wet » in de zin van die twee leden moet een federale wet worden verstaan. Immers, als de grondwetgever de gemeenschappen en gewesten binnen hun respectieve bevoegdheden de mogelijkheid had willen geven om vreemdelingen politieke rechten te verlenen, dan had hij niet alleen naar de wet, maar ook naar het decreet en naar de regel in artikel 134 van de Grondwet verwezen.
Uit de parlementaire voorbereiding blijkt bovendien duidelijk dat het woord « stemrecht » in de zin van die leden zowel slaat op het actieve als op het passieve kiesrecht (2). »
Uit wat voorafgaat volgt dat de federale wetgever bevoegd is en ook na 1 januari 2002 zal blijven om het stemrecht op gemeentelijk vlak te regelen voor burgers van de Europese Unie die niet de Belgische nationaliteit hebben, overeenkomstig de internationale en supranationale verplichtingen van België, en om dit stemrecht uit te breiden tot de in België verblijvende vreemdelingen die geen burger zijn van de Europese Unie (3).
Aan die bevoegdheid wordt niet geraakt en zou overigens niet kunnen worden geraakt door enige bevoegdheidstoewijzing aan de gewesten inzake ondergeschikte besturen, vervat in het nieuwe artikel 6, § 1, VIII, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980. Die bevoegdheidstoewijzingen mogen immers niet zo worden geïnterpreteerd dat ze in strijd zouden komen met de duidelijk door artikel 8, derde en vierde lid, van de Grondwet verrichte bevoegdheidstoewijzing aan de federale wetgever. Overigens bepaalt artikel 19, § 1, eerste lid, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980, zoals gewijzigd bij de bijzondere wet van 13 juli 2001, dat de gemeenschappen en de gewesten hun bevoegdheden uitoefenen « onverminderd de bevoegdheden die na de inwerkingtreding van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen door de Grondwet aan de wet zijn voorbehouden ».
Uit wat voorafgaat volgt dat inzonderheid de in artikel 6, § 1, VIII, 4º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 vervatte bevoegdheid tot het regelen van de verkiezing van de provinciale, gemeentelijke en binnengemeentelijke organen, die in beginsel ook de bevoegdheid bevat om kiesgerechtigheids- en verkiesbaarheidsvoorwaarden te bepalen (4), niet de bevoegdheid inhoudt die voorwaarden ook vast te stellen ten aanzien van niet-Belgen.
2. Conclusie is dan ook dat de federale wetgever, ook na 1 januari 2002, bevoegd blijft om het recht om te kiezen en verkozen te worden op gemeentelijk vlak uit te breiden tot in België verblijvende personen die geen burger van de Europese Unie zijn en om wijzigingen aan te brengen in het reeds bestaande kiesrecht van burgers van de Europese Unie die geen Belg zijn. In zoverre die bevoegdheid door het om advies voorgelegde wetsvoorstel wordt uitgewerkt, is dat voorstel in overeenstemming met de bevoegdheidsverdelende regels.
3. Het voorstel regelt evenwel ook een aantal kiesgerechtigheids- en verkiesbaarheidsvoorwaarden die zowel op Belgen als op niet-Belgen van toepassing zijn, namelijk in de voorgestelde artikelen 1, §§ 1, 2º tot 4º, en 3, eerste lid, van de gemeentekieswet (artikel 1 van het voorstel) en 71, eerste lid, 9º, van de nieuwe gemeentewet (artikel 8 van het ontwerp).
Aangezien de federale wetgever vanaf 1 januari 2002, afgezien van de in artikel 6, § 1, VIII, 4º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 opgenomen uitzonderingen, inzake de verkiezing van de lokale organen enkel nog bevoegd is om het stemrecht van niet-Belgen te regelen, vermag hij met ingang van die datum niet langer regelingen uit te vaardigen die zowel op Belgen als op niet-Belgen betrekking hebben, zelfs niet wanneer hij de bestaande regeling enkel bevestigt daar ook zulk een bevestiging een affirmatie van bevoegdheid ten aanzien van die regeling zou inhouden. De artikelen 2 en 8 van het voorstel zullen derhalve in het licht van deze opmerking dienen te worden herwerkt en bijgevolg dienen te worden beperkt tot de burgers van de Europese Unie en de onderdanen van landen die niet tot de Europese Unie behoren.
ALGEMENE OPMERKING
Krachtens artikel 86 van de gemeentekieswet, zoals gewijzigd bij de wet van 9 juni 2000 waarover de Raad van State, afdeling wetgeving, geen advies heeft verleend , zijn de bepalingen van de artikelen 1 en 1bis van die wet van overeenkomstige toepassing op de verkiezing voor de districtsraden, met dien verstande dat men ingeschreven moet zijn in het bevolkingsregister van de gemeente als woonachtig in het desbetreffende district om kiezer te kunnen zijn voor de verkiezing van de districtsraad. Krachtens die bepaling genieten de burgers van de Europese Unie die geen belg zijn reeds het stemrecht voor de districtsraden.
Het genoemde artikel 86 heeft als gevolg dat de door het wetsvoorstel beoogde uitbreiding van het kiesrecht voor niet-EU-onderdanen, die door een wijziging van artikel 1 van de gemeentekieswet zal worden gerealiseerd, niet enkel betrekking zal hebben op de verkiezingen voor de gemeenteraden, maar ook op de districtsraden als bedoeld bij titel XVI van de nieuwe gemeentewet.
Krachtens het vierde lid van artikel 8 van de Grondwet kan het stemrecht bedoeld in het derde lid van dat artikel worden uitgebreid tot de in België verblijvende niet-Europese onderdanen. Het stemrecht waaraan in het derde lid wordt gerefereerd is het stemrecht dat aan de burgers van de Europese Unie die niet de Belgische nationaliteit hebben moet worden verleend overeenkomstig de internationale en supranationale verplichtingen van België.
Uit die grondwetsbepalingen vloeit voort dat de grondwettigheid van de uitbreiding van het stemrecht voor de districtsraden naar vreemdelingen die geen onderdanen zijn van de Europese Unie, afhangt van de grondwettigheid van de toekenning van dat stemrecht aan burgers van de Europese Unie die niet de Belgische nationaliteit hebben, die zelf afhangt van het bestaan van een internationaalrechtelijke of supranationale verplichting.
Nagegaan dient derhalve te worden of een zulkdanige verplichting kan worden aangewezen voor wat betreft het kiesrecht voor de districtsraden.
Krachtens artikel 19 van het EG-Verdrag bezit iedere burger van de Unie die verblijf houdt in een lidstaat waarvan hij geen onderdaan is, het actieve en passieve kiesrecht bij de gemeenteraadsverkiezingen in de lidstaat waar hij verblijft, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die Staat. Dat recht wordt verder uitgewerkt in richtlijn 94/80/EG van de Raad van 19 december 1994 tot vaststelling van de wijze van uitoefening van het actieve en passieve kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen ten behoeve van de burgers van de Unie die verblijven in een lidstaat waarvan zij de nationaliteit niet bezitten. Krachtens artikel 2, lid 1, a), van die richtlijn slaat het in artikel 19 van het EG-Verdrag genoemde stemrecht op de verkiezingen voor een « primair lokaal lichaam », zijnde de in bijlage bij die richtlijn genoemde « overheidslichamen die overeenkomstig de wetgeving van elke lidstaat beschikken over op grond van algemene, rechtstreekse verkiezingen verkozen organen en op eigen verantwoordelijkheid bevoegd zijn voor het bestuur van bepaalde lokale aangelegenheden op het basisniveau van de politieke en administratieve organisatie ». Op grond van artikel 2, lid 2, van die richtlijn dient een lidstaat de Europese Commissie ervan in kennis te stellen wanneer één van de in de bijlage bij de richtlijn genoemde primaire lokale lichamen krachtens een wijziging van de nationale wetgeving wordt vervangen door een ander lichaam dat de in lid 1, a), van artikel 2 bedoelde functies vervult, of wanneer ingevolge die wijziging een primair lokaal lichaam wordt afgeschaft of andere dergelijke lichamen worden opgericht, waarna de Europese Commissie de richtlijn aanpast (5).
In de bijlage van de genoemde richtlijn wordt, voor wat België betreft, enkel de gemeente als een primair lokaal lichaam bestempeld. Zulks valt evenwel te verklaren door het gegeven dat de districtsraden op het ogenblik dat die richtlijn werd uitgevaardigd 19 december 1994 nog niet bestonden. Aangezien de districtsraden gemeentelijke bevoegdheden uitoefenen, in plaats van de gemeenten, had België evenwel, met toepassing van artikel 2, lid 2, van richtlijn 94/80/EG, de Europese Commissie op de hoogte moeten stellen van de oprichting van de districtsraden met het oog op de aanpassing van de bijlage bij die richtlijn. Uit geen aan de Raad van State, afdeling wetgeving, bekend gegeven blijkt evenwel dat de in artikel 2, lid 2, van de richtlijn 94/80/EG bedoelde mededeling en aanpassing heeft plaatsgevonden. De eventuele miskenning van deze formele verplichting dient zo vlug mogelijk te worden verholpen.
ONDERZOEK VAN DE TEKST
Opschrift
Het is aangewezen het opschrift aan te vullen met een verwijzing naar de verkiezingen voor de districtsraden.
Artikel 2
1. Er wordt in de eerste plaats verwezen naar opmerking 3 van het onderdeel betreffende de bevoegdheid van de federale wetgever.
2. De Raad van State, afdeling wetgeving, neemt aan dat de periode van vijf jaar als bedoeld in het voorgestelde artikel 1, § 1, 1º, verwijst naar een ononderbroken periode van vijf jaar. Zulks zou in de tekst van die bepaling moeten worden verduidelijkt.
Artikel 3
Door de opheffing van artikel 1bis van de gemeentekieswet, gelezen in samenhang met het bij artikel 2 van het voorstel gewijzigde artikel 1 van die wet, worden de niet-Belgische burgers van de Europese Unie op gelijke voet geplaatst met de Belgische kiezers, wat impliceert dat die burgers, gelet op artikel 62 van de gemeentekieswet, voortaan ook automatisch zullen worden onderworpen aan de stemplicht en bij niet-vervulling van die plicht aan strafsancties onderhevig zullen zijn.
Zulks is evenwel onbestaanbaar met artikel 7, lid 1, van de richtlijn 94/80/EG dat bepaalt dat de betrokken burger van de Europese Unie bij de gemeenteraadsverkiezingen het actieve kiesrecht uitoefent indien hij blijk heeft gegeven van zijn wil daartoe. Dit laatste impliceert, in landen waar stemplicht bestaat, dat de betrokken persoon zelf moet kunnen verzoeken om ingeschreven te worden op de kiezerslijst en daar derhalve niet ambtshalve op mag worden ingescheven (6). Het is slechts tot zolang hij op dit register blijft ingeschreven en krachtens artikel 8, lid 3, moet een kiezer die op zijn verzoek op de kiezerslijst is geplaatst, op zijn verzoek ook weer van die lijst kunnen worden afgevoerd dat de betrokken kiezer krachtens artikel 7, lid 2, van de richtlijn 94/80/EG aan de stemplicht wordt onderworpen.
Uit wat voorafgaat volgt dat artikel 3 van het voorstel geen doorgang kan vinden.
Artikel 7
Met betrekking tot artikel 7, 1º, wordt verwezen naar de opmerking bij artikel 3.
Artikelen 8 en 9
Overeenkomstig het huidige artikel 71, eerste lid, 9º, eerste volzin, van de nieuwe gemeentewet kunnen burgers van de Europese Unie die reeds in een andere lidstaat van de Europese Unie een ambt of mandaat uitoefenen dat gelijkwaardig is aan dat van burgemeester, schepen of gemeenteraadslid in België, het eerdergenoemde mandaat in België niet opnemen. Artikel 8 van het voorstel strekt ertoe deze regeling uit te breiden tot de andere vreemdelingen.
Artikel 71, eerste lid, 9º, tweede volzin, bepaalt dat de Koning een enuntiatieve lijst opstelt van dergelijke buitenlandse ambten en mandaten die als gelijkwaardig worden beschouwd. Vraag is of deze bepaling gelet op de uitbreiding van het toepassingsgebied van de zo-even vermelde onverenigbaarheidsregeling nog werkbaar is en of het niet raadzaam zou zijn om de genoemde lijst te beperken tot de landen van de Europese Unie.
Een gelijkaardige opmerking geldt ten aanzien van artikel 9.
Artikel 10
Een bepaling van inwerkingtreding met daarin de zinsnede « treedt (in werking) op de tweede zondag van oktober » is ongebruikelijk en dient te worden vervangen door een vermelding van de precieze datum waarop artikel 8 [lees artikel 9 (3)] in werking treedt, zijnde 8 oktober 2006.
De kamer was samengesteld uit :
Mevrouw M.-L. WILLOT-THOMAS, voorzitter;
De heren A. BEIRLAEN en M. VAN DAMME, kamervoorzitters;
De heren P. HANSE, J. SMETS en J. JAUMOTTE, staatsraden;
De heren F. DELPÉRÉE, J. van COMPERNOLLE, A. SPRUYT en H. COUSY, assessoren van de afdeling wetgeving;
Mevrouw B. VIGNERON, griffier.
De verslagen werden uitgebracht door de heren L. DETROUX en J. VAN NIEUWENHOVE, auditeurs. De nota's van het Coördinatiebureau werden opgesteld door de heren P. BROUWERS en J. DRIJKONINGEN, referendarissen en toegelicht door de heer L. Van CALENBERGH, adjunct-referendaris.
De overeenstemming tussen de Nederlandse en de Franse tekst werd nagezien onder toezicht van de heren J. SMETS en J. JAUMOTTE.
| De griffier, | De voorzitter, |
| B. VIGNERON. | M.-L. WILLOT-THOMAS. |
(1) Zie artikel 41 van die wet.
(2) Stuk Kamer, nr. 354/5, 95/96, blz. 4 en volgende; stuk Senaat, nr. 1-1131/3, 1998/1999, blz. 27. Zie in dat verband J. Van Nieuwenhove, « Parlementair recht toekenning van stemrecht aan vreemdelingen », TBP, 1999, blz. 188.
(3) Overigens werd tijdens de parlementaire bespreking van de herziening van artikel 8 van de Grondwet een amendement verworpen dat ertoe strekte aan de gewestwetgever de bevoegdheid te verlenen om het stemrecht voor vreemdelingen op gemeentelijk vlak te regelen (verslag Versnick, stuk Kamer, nr. 354/17, 98/99, blz. 56).
(4) Raadpl. Memorie van toelichting, stuk Senaat, nr. 2-709/1, 2000-2001, blz. 10; verslag Monfils en Moens, stuk Senaat, nr. 2-709/7, 2000-2001, blz. 180-181 en 191.
(5) De bepalingen betreffende de districten werden pas bij de wet van 19 maart 1999 in de nieuwe gemeentewet ingevoegd.
(6) Zie P. Foubert, « Gemeentekiesrecht voor EU-burgers », TBP, 1998, blz. 82.