1-571/5 | 1-571/5 |
30 APRIL 1997
Belangenconflict
De Senaat heeft op 20 maart 1997 kennis gekregen van een op 19 maart 1997 door het Vlaams Parlement aangenomen motie over een belangenconflict, waarbij het Vlaams Parlement verklaart dat zijn belangen ernstig worden benadeeld door het bij de Senaat ingediende wetsontwerp tot bepaling van het aanbrengen van sommige vermeldingen op de identiteitskaart bedoeld in artikel 6, § 1, van de wet van 19 juli 1991 betreffende de bevolkingsregisters en de identiteitskaarten en tot wijziging van de wet van 8 augustus 1983 tot regeling van een Rijksregister van de natuurlijke personen, en tot regeling van het taalgebruik voor deze vermeldingen (Gedr. St., nr. 1-571).
Ingevolge artikel 32, § 1, van de wet van 9 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, nog steeds van toepassing krachtens de overgangsbepaling bij artikel 143 van de Grondwet, is de parlementaire behandeling van het wetsontwerp in de Senaat geschorst met het oog op overleg.
In overeenstemming met artikel 72 van zijn reglement heeft de Senaat met het oog op dit overleg een delegatie samengesteld. Deze delegatie bestaat uit de leden van het Bureau van de Senaat.
De delegatie van het Vlaams Parlement bestaat uit de leden van het Uitgebreid Bureau van het Vlaams Parlement.
Het overleg vindt plaats op woensdag 30 april 1997, onder gezamenlijk voorzitterschap van de heer Frank Swaelen, voorzitter van de Senaat, en de heer Norbert De Batselier, voorzitter van het Vlaams Parlement.
De voorzitter van het Vlaams Parlement verklaart dat het geschil geen betrekking heeft op de inhoud van het wetsontwerp. Het Vlaams Parlement heeft geen bezwaar tegen meertalige vermeldingen op de identiteitskaart, althans niet wat de gedrukte vermeldingen betreft.
Het standpunt van de Vaste Commissie voor Taaltoezicht en de samenlezing van de arresten nrs. 38.376 en 62.963 van de Raad van State sterken het Vlaams Parlement evenwel in de overtuiging dat de regeling van het taalgebruik inzake de identiteitskaarten een aangelegenheid is die behoort tot de bevoegdheid van de Gemeenschappen. Het betreft hier dus een bevoegdheidsconflict dat echter zo'n verstrekkende gevolgen kan hebben dat het tevens een belangenconflict is. De motie van het Vlaams Parlement werd dan ook voornamelijk ingegeven door de bedenking dat dit wetsontwerp een zwaarwichtig precedent vormt.
Het Vlaams Parlement dringt erop aan dat de regeling van het taalgebruik op de identiteitskaarten wordt overgelaten aan de Gemeenschappen. Het steunt zich hierbij op de arresten van de Raad van State, die belangrijker zijn dan de adviezen van diezelfde Raad.
Volgens een senator is de kernvraag in het opgeworpen conflict of het regelen van het gebruik der talen op de identiteitskaarten valt onder toepassing van artikel 129, § 2, tweede streepje, van de Grondwet. Met andere woorden, hoort deze aangelegenheid tot de bevoegdheid van de Gemeenschappen of van de federale wetgever ? Het geschil dat nu voorligt betreft dus een bevoegdheidsconflict.
Ook uit de overwegingen van de motie van het Vlaams Parlement blijkt dat het hier in essentie om een bevoegdheidsconflict gaat. Het belangenconflict dat het Vlaams Parlement inroept, lijkt zijn oorsprong immers volledig in het bevoegdheidsconflict te vinden. In dat geval is er geen eigenlijk belangenconflict.
Welnu, voor het vermijden en het regelen van bevoegdheidsconflicten bestaan geëigende procedures.
Een andere senator is van oordeel dat de belangen van het Vlaams Parlement niet ernstig kunnen worden geschaad indien het Vlaamse Parlement geen bezwaar heeft tegen de inhoud van het betwiste wetsontwerp en alleen gekant is tegen het feit dat de federale overheid wetgevend optreedt in deze aangelegenheid.
De voorzitter van het Vlaams Parlement preciseert dat het geschonden belang bestaat in de uitholling van de gemeenschapsbevoegdheden. Wie de regeling van het taalgebruik op de identiteitskaarten situeert in de betrekkingen met een dienst waarvan de werkkring verder reikt dan het taalgebied waarin die dienst gevestigd is, en dus niet in de betrekkingen met een plaatselijke dienst, creëert een precedent waardoor de gemeenschapsbevoegdheid inzake het taalgebruik in bestuurszaken een lege huls wordt.
Een lid van het Vlaams Parlement is van oordeel dat de belangen van het Vlaams Parlement ernstig worden geschaad wanneer de gemeenschapsbevoegdheid in een zo delicate aangelegenheid als het taalgebruik wordt teruggedrongen.
Het uitreiken van een identiteitskaart is een bestuurshandeling van een plaatselijke dienst. Voor die stelling vindt men afdoende argumenten in de voorbereidende werken van de wetten op het gebruik van de talen in bestuurszaken, evenals in de arresten van de Raad van State, de adviezen van de Vaste Commissie voor Taaltoezicht, de rechtspraak en de rechtsleer. Het taalgebruik in de plaatselijke diensten wordt geregeld door de decreetgever.
Het bestreden wetsontwerp beschouwt het uitreiken van een identiteitskaart evenwel niet als de handeling van een plaatselijke dienst maar van een dienst waarvan de werkkring verder reikt dan het taalgebied waarin hij gevestigd is. Voor deze laatste categorie diensten wordt het taalgebruik geregeld door de federale overheid.
Bijgevolg beperkt het bestreden wetsontwerp de aan de gemeenschappen toegewezen bevoegdheid, waardoor het belang van de gemeenschappen wordt geschaad.
Het belang van de Vlaamse gemeenschap wordt des te meer geschaad door de grote precedentswaarde van deze bevoegdheidsoverschrijding. Indien men de bevoegdheid van de federale wetgever in deze aangelegenheid aanvaardt, wat belet de federale overheid dan nog het gebruik der talen te regelen voor de kiesverrichtingen in andere gemeenten dan de gemeenten met een bijzonder taalstatuut ? Dan kan men immers ook de organisatie van de verkiezingen beschouwen als een dienst waarvan de werkkring verder reikt dan die van het taalgebied waarin die dienst gevestigd is, en dus niet langer als een plaatselijke dienst. Kortom, aan de woorden « de diensten waarvan de werkkring verder reikt dan het taalgebied waarin zij gevestigd zijn » in artikel 129, § 2, tweede streepje, van de Grondwet moet de beperkte begripsinhoud worden gegeven die men terugvindt in de voorbereidende werken van de wetten op het gebruik van de talen in bestuurszaken.
Men mag overigens niet besluiten tot de afwezigheid van een geschonden belang op grond van de vaststelling dat de Vlaamse regering een ontwerp van decreet voorbereidt dat inhoudelijk niet afwijkt van de regeling die in het bestreden wetsontwerp wordt uitgewerkt. Het volstaat dat de decreetgever bevoegd is om een afwijkende regeling uit te werken. Er bestaan trouwens goede argumenten om van de in het wetsontwerp voorgestelde regeling af te wijken. Resolutie 77 van het Comité van de ministers van de Raad van Europa beoogt immers een harmonisatie van de nationale identiteitskaarten, met dien verstande dat de interne wetgeving van de betrokken Staten moet worden geëerbiedigd.
Een senator is de mening toegedaan dat het een bevoegdheidsconflict en geen belangenconflict betreft.
Hij ziet niet in welke belangen in het geding zijn, tenzij dan de belangen van de burgers. Welnu, iedere burger heeft belang bij een meertalige identiteitskaart. Zo'n kaart vergroot immers de vrijheid van verkeer van personen.
Een andere senator is het niet eens met de stelling dat de restrictieve interpretatie van een bevoegdheidsverdelende regel de belangen ernstig kan schaden. Dat zou immers betekenen dat iedere betwisting van de bevoegdheid meteen ook een belangenconflict inhoudt.
Bevoegdheidsconflicten kunnen niet worden opgelost via de politieke dialoog, zoals dit wel het geval is met belangenconflicten. Bevoegdheidsconflicten worden beslecht langs jurisdictionele weg, met name door het Arbitragehof.
Zo werd het conflict over het taalgebruik voor kiesverrichtingen beslecht door het Arbitragehof, hetgeen meteen bevestigt dat het om een bevoegdheidsconflict ging. Het dispuut dat bij die gelegenheid aan het Arbitragehof werd voorgelegd, is vrijwel identiek aan het geschil dat nu voorligt.
Een ander lid van de Senaatsdelegatie merkt op dat hij niet instemt met de inhoudelijke regeling die in het wetsontwerp wordt uitgewerkt en die blijkbaar ook de goedkeuring van velen in het Vlaams Parlement wegdraagt. Hij verzet zich tegen de meertaligheid van welk bestuursdocument dan ook.
Wat de bevoegdheidskwestie betreft, heeft de Raad van State in zijn arresten bevestigd dat de identiteitskaart een getuigschrift is dat door een plaatselijke dienst wordt uitgereikt. Die opvatting wordt gedeeld door de Vaste Commissie voor Taaltoezicht, door de afdeling wetgeving van de Raad van State en door de rechtsleer.
De Belgische Staat werd door de Raad van State op een fout gewezen en veroordeeld. In plaats van die fout recht te zetten, wijzigt de Staat de wet.
Daarbij eigent de federale wetgever zich bevoegdheden toe die aan de gemeenschappen werden toegewezen. Het Vlaams Parlement werpt terecht een belangenconflict op.
Een senator, die het woord voert namens de PSC-fractie maar ook als gemeenschapssenator aangewezen door de Franse Gemeenschapsraad, wijst erop dat de afdeling wetgeving van de Raad van State, vergaderd in verenigde kamers, op 12 maart 1997 een advies uitbracht over een voorstel van decreet houdende het taalgebruik op de identiteitskaarten. In dat advies spreekt de Raad zich onomwonden uit voor de federale bevoegdheid in deze aangelegenheid.
Het geschil dat door het Vlaams Parlement wordt opgeworpen, betreft een bevoegdheidsconflict.
Wat de inhoud van het wetsontwerp betreft, beaamt de spreekster het belang van een Europese harmonisatie van de identiteitskaarten, die men overigens niet mag beschouwen als het eerste het beste bestuursdocument.
Een andere senator vraagt zich af wat de zin is van het onderscheid tussen bevoegdheidsconflicten en belangenconflicten, indien elk bevoegdheidsconflict meteen ook een belangenconflict is.
De voorzitter van het Vlaams Parlement repliceert dat niet elk belangenconflict ook een bevoegdheidsconflict is.
Een senator beaamt dat een overheid kan optreden binnen haar bevoegdheidssfeer en toch de belangen van een andere overheid ernstig kan schaden.
Een senator is van mening dat men de categorie van de bevoegdheidsconflicten kan opheffen indien elk bevoegdheidsconflict een belangenconflict inhoudt. De grondwetgever maakt echter wel een onderscheid tussen bevoegdheidsconflicten en belangenconflicten, hetgeen betekent dat er ook bevoegdheidsconflicten bestaan die geen belangenconflict inhouden.
Een lid van het Vlaams Parlement geeft aan dat het in casu inderdaad een bevoegdheidsconflict betreft. Het conflict heeft evenwel betrekking op een zo gevoelige aangelegenheid dat het tevens de belangen van het Vlaams Parlement ernstig schaadt.
Er wordt vastgesteld dat het overleg tussen het Uitgebreid Bureau van het Vlaams Parlement en het Bureau van de Senaat niet tot een oplossing leidt.
Vertrouwen wordt geschonken aan de rapporteur voor het opstellen van het verslag.
| De Rapporteur,
Frederik ERDMAN. |
De Voorzitter,
Frank SWAELEN. |
MOTIE VAN HET VLAAMS PARLEMENT
VAN 19 MAART 1997
VLAAMS PARLEMENT
Motie betreffende een belangenconflict
Het Vlaams Parlement,
gelet op het wetsontwerp tot bepaling van het aanbrengen van sommige vermeldingen op de identiteitskaart bedoeld in artikel 6, § 1, van de wet van 19 juli 1991 betreffende de bevolkingsregisters en de identiteitskaarten en tot wijziging van de wet van 8 augustus 1983 tot regeling van een Rijksregister van de natuurlijke personen, en tot regeling van het taalgebruik voor deze vermeldingen, waarbij regelen worden gesteld inzake het uitreiken van een identiteitskaart, onder meer met betrekking tot het taalgebruik van de gedrukte teksten en de vermeldingen die op de identiteitskaart voorkomen;
gelet op artikel 129, § 1, van de Grondwet, waardoor het Vlaams Parlement het gebruik van de talen voor de bestuurszaken regelt;
gelet op artikel 143 van de Grondwet;
gelet op artikel 32 van de gewone wet van 9 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, zoals gewijzigd bij artikel 29 van de wet van 16 juni 1989 en artikel 65 van de bijzondere wet van 16 juli 1993;
gelet op artikel 88 van het Reglement van het Vlaams Parlement;
overwegende dat het regelen van het taalgebruik voor de gedrukte teksten en de vermeldingen op de identiteitskaart, een element vormt in het kader van de bevoegdheden met betrekking tot het uitreiken van een identiteitskaart, uitdrukkelijk omschreven als een bestuurshandeling van een plaatselijke dienst;
verklaart dat het door het wetsontwerp tot bepaling van het aanbrengen van sommige vermeldingen op de identiteitskaart bedoeld in artikel 6, § 1, van de wet van 19 juli 1991 betreffende de bevolkingsregisters en de identiteitskaarten en tot wijziging van de wet van 8 augustus 1983 tot regeling van een Rijksregister van de natuurlijke personen, en tot regeling van het taalgebruik voor deze vermeldingen, in zijn belangen ernstig wordt benadeeld;
vraagt derhalve, met het oog op overleg, schorsing van de procedure met betrekking tot het wetsontwerp tot bepaling van het aanbrengen van sommige vermeldingen op de identiteitskaart bedoeld in artikel 6, § 1, van de wet van 19 juli 1991 betreffende de bevolkingsregisters en de identiteitskaarten en tot wijziging van de wet van 8 augustus 1983 tot regeling van een Rijksregister van de natuurlijke personen, en tot regeling van het taalgebruik voor deze vermeldingen, zoals heden ter bespreking in de Senaat voorgelegd (Gedr. St. Senaat, nr. 1-571/1 1996/1997).
Aangenomen door het Vlaams Parlement,
Brussel, 19 maart 1997
ARREST VAN DE RAAD VAN STATE VAN 20 DECEMBER 1991, VANDEZANDE, NR. 38 376
Deze bijlage is uitsluitend gedrukt beschikbaar.
ARREST VAN DE RAAD VAN STATE VAN
6 NOVEMBER 1996, VANDEZANDE, NR. 62 963
Deze bijlage is uitsluitend gedrukt beschikbaar.
ADVIES VAN DE RAAD VAN STATE
VAN 6 FEBRUARI 1997
(L. 26.041/2)
De RAAD VAN STATE, afdeling wetgeving, tweede kamer, op 3 februari 1997 door de minister van Binnenlandse Zaken verzocht hem, binnen een termijn van ten hoogste drie dagen, van advies te dienen over een ontwerp van bijzondere wet « tot regeling van het gebruik van de talen voor bepaalde vermeldingen die voorkomen op de identiteitskaart die bedoeld wordt in artikel 6 van de wet van 19 juli 1991 betreffende de bevolkingsregisters en de identiteitskaarten en tot wijziging van de wet van 8 augustus 1983 tot regeling van een Rijksregister van de natuurlijke personen », heeft op 6 februari 1997 het volgend advies gegeven :
De Raad van State, afdeling wetgeving, beperkt zich, overeenkomstig artikel 84, tweede lid, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, tot het onderzoek van de rechtsgrond van de bevoegdheid van de steller van de handeling alsmede van de vraag of aan de voorgeschreven vormvereisten is voldaan.
Gelet op de korte termijn die de Raad van State is toegemeten, beperkt hij zich ertoe de volgende opmerking te maken.
Artikel 14, § 1, eerste lid, van de wetten op het gebruik van de talen in bestuurszaken, gecoördineerd op 18 juli 1966, bepaalt het volgende : « Iedere plaatselijke dienst, die in het Nederlandse of in het Franse taalgebied gevestigd is, stelt de aan de particulieren uit te reiken getuigschriften, verklaringen, machtigingen en vergunningen in de taal van zijn gebied ».
Uit de geldende wet- en regelgeving en inzonderheid uit het koninklijk besluit van 29 juli 1985 betreffende de identiteitskaarten, blijkt dat zowel de vermeldingen « België » enerzijds, en « identiteitskaart », « identiteitskaart voor vreemdeling » of « verblijfskaart voor vreemdeling » anderzijds, als het opschrift van de verschillende rubrieken (naam, voornamen, nationaliteit, geboortedatum, geslacht, autoriteit, handtekening van de houder, adres, nr. identiteitskaart, geldig van - tot) die voorkomen op de identiteitskaart, niet door de gemeenten maar door een dienst die ressorteert onder de federale overheid worden opgesteld.
Aangezien men ervan kan uitgaan dat het opschrift van de vermeldingen en rubrieken die voorkomen op de identiteitskaart niet wordt opgesteld door de gemeente, die alleen zorgt voor de redactie van de inlichtingen die onder de genoemde rubrieken vermeld worden, vindt het voormelde artikel 14, § 1, geen toepassing.
Overeenkomstig artikel 129, § 2, tweede streepje, van de Grondwet, kan worden aanvaard dat de federale wetgever, wegens de aard en de bestemming van de identiteitskaart, bevoegd is om met een gewone wet het gebruik van de taal te regelen met betrekking tot het opschrift van de vermeldingen en rubrieken die op de identiteitskaart voorkomen, daar het opschrift van die vermeldingen en rubrieken wordt opgesteld door een dienst waarvan de werkkring verder reikt dan het taalgebied waarin hij is gevestigd.
Bijgevolg moet het onderzochte ontwerp worden samengevoegd met het ontwerp dat heden wordt onderzocht onder nr. 26.040/2 en dat onder meer artikel 6, § 1, aanvult van de wet van 19 juli 1991 betreffende de bevolkingsregisters en de identiteitskaarten.
SLOTOPMERKING
Onder voorbehoud van de zo-even gemaakte opmerkingen behoort in het ontworpen artikel 2 het woord « aflevert » vervangen te worden door het woord « afgeeft » (dezelfde opmerking geldt voor het ontworpen artikel 3) en het woord « bedoeld » door het woord « genoemd » en moet in artikel 3 « waaronder » worden geschreven in plaats van « waarnaast ».
De kamer was samengesteld uit :
De heer J.-J. STRYCKMANS, voorzitter;
De heren Y. KREINS en P. LIENARDY, staatsraden;
Mevrouw J. GIELISSEN, griffier.
Het verslag werd uitgebracht door de heer M. BAUWENS, adjunct-auditeur. De nota van het Coördinatiebureau werd opgesteld en toegelicht door de heer B. CUVELIER, adjunct-referendaris.
De overeenstemming tussen de Franse en de Nederlandse tekst werd nagezien onder toezicht van de heer J.-J. STRYCKMANS.
| De Griffier, | De Voorzitter, |
| J. GIELISSEN. | J.-J. STRYCKMANS. |
ADVIES VAN DE RAAD VAN STATE VAN 12 MAART 1997
DE RAAD VAN STATE, afdeling wetgeving, verenigde kamers, op 26 februari 1997 door de voorzitter van het Vlaams Parlement verzocht hem van advies te dienen over een voorstel van decreet « houdende het taalgebruik op de identiteitskaarten » (Parl. St., Vl. Parl., 1996-1997, nr. 550-1), heeft op 12 maart 1997 het volgend advies gegeven :
STREKKING VAN HET VOORSTEL
1. Het voorstel strekt ertoe het gebruik der talen in verband met de identiteitskaarten te regelen.
Thans wordt die aangelegenheid geregeld bij artikel 4 van het koninklijk besluit van 29 juli 1985 betreffende de identiteitskaarten. Volgens die bepaling worden, wanneer de gemeente die de kaart uitreikt een « taalhomogene » gemeente is, gelegen in het Nederlandse taalgebied, de gedrukte teksten in het Nederlands gesteld en de vermeldingen in het Nederlands aangebracht (artikel 4, § 1, 2º). Van die regel wordt evenwel afgeweken voor de titels van de rubrieken die aan de voorzijde van de kaart zijn gedrukt : de naam van de Staat en het woord « identiteitskaart » worden voor de bedoelde gemeenten aangebracht in het Nederlands, gevolgd door de twee andere nationale talen en het Engels; de andere rubrieken worden er vermeld in het Nederlands en in het Engels (artikel 4, § 3).
De genoemde afwijkingen van het eentalig karakter van de identiteitskaart, uitgereikt door een « taalhomogene » gemeente, hebben het voorwerp uitgemaakt van twee arresten van de Raad van State van 20 december 1991. De Raad oordeelde dat de identiteitskaart, uitgereikt door een dergelijke gemeente, volgens de wetgeving op het gebruik van de talen in bestuurszaken uitsluitend in het Nederlands gesteld mocht zijn, de gedrukte vermeldingen inbegrepen. De akten of getuigschriften, geldend als identiteitskaart, die aan de verzoekers waren afgegeven, werden dan ook wegens strijdigheid met de taalwetgeving vernietigd (Raad van State, 20 december 1991, R. Vandezande, nr. 38.376, en K. Vandezande, nr. 38.377).
Bij arrest van 6 november 1996, gewezen op verzoek van een van de verzoekers, stelde de Raad van State vast dat de onwettige bepalingen van het koninklijk besluit van 29 juli 1985 nog niet waren aangepast, en dat daaruit volgde dat nog geen geldige identiteitskaart aan de verzoeker afgegeven kon worden. Om de Belgische Staat te dwingen tot het herstel van de wettigheid, werd hem een dwangsom opgelegd van 10 000 frank per week, ingaande drie maand na de betekening van het arrest, zolang hij de verzoeker niet in de mogelijkheid stelde een identiteitskaart te verkrijgen die zou voldoen aan de bepalingen van de taalwetgeving (Raad van State, 6 november 1996, R. Vandezande, nr. 62.963).
2. Volgens de toelichting bij het voorstel is niet de federale wetgever, maar de gemeenschap bevoegd om het gebruik der talen te regelen i.v.m. de identiteitskaarten die uitgereikt worden door « taalhomogene » gemeenten.
Het voor advies voorgelegde voorstel houdt een dergelijke regeling in.
BEVOEGDHEID VAN DE VLAAMSE GEMEENSCHAP
1. De Raad van State, afdeling wetgeving, gaat ervan uit dat de federale overheid bevoegd is om de basisvoorschriften i.v.m. de identiteitskaarten vast te stellen. Die voorschriften zijn thans trouwens terug te vinden in artikel 6 van de wet van 19 juli 1991 betreffende de bevolkingsregisters en de identiteitskaarten en tot wijziging van de wet van 8 augustus 1983 tot regeling van een Rijksregister van de natuurlijke personen.
De bevoegdheid van de federale wetgever om dergelijke voorschriften vast te stellen, ligt in het verlengde van hetgeen bepaald is in artikel 164 van de Grondwet. Naar luid van die bepaling behoren « het opmaken van de akten van de burgerlijke stand en het houden van de registers ... bij uitsluiting tot de bevoegdheid van de gemeentelijke overheid ». Die regel bedoelt niet te bepalen dat de akten van de burgerlijke stand en de registers een zaak van gemeentelijk belang zijn. De Grondwet heeft veeleer de regel van de wereldlijke bevoegdheid bevestigd, die sinds de Franse Revolutie de vervulling van de taken i.v.m. de akten van de burgerlijke stand en de bevolkingsregisters kenmerkt (2).
De betrokken aangelegenheid betreft een taak van algemeen bestuur (3) of van algemeen belang (4), waarvan de uitvoering, met het oog op de efficiëntie, door de federale overheid aan bepaalde gemeentelijke overheden is toevertrouwd.
Met de opvatting dat de federale overheid terzake bevoegd is, sluit de afdeling wetgeving zich aan bij de afdeling administratie. Deze heeft in haar arrest van 6 november 1996 aan de Belgische Staat een dwangsom opgelegd, op grond dat het die overheid is, die bevoegd is om de nodige maatregelen te treffen opdat een identiteitskaart afgegeven zou worden, die overeenstemt met de taalwetgeving, zoals die in het vernietigingsarrest van 20 december 1991 was uitgelegd (5).
De bevoegdheid van de federale wetgever om de identiteitskaart te regelen omvat weliswaar niet noodzakelijk de bevoegdheid om in die aangelegenheid ook het gebruik der talen te regelen (6). Om de overheid aan te wijzen die op dit laatste terrein kan optreden, moeten in de beoordeling de grondwetsbepalingen worden betrokken die specifiek handelen over de bevoegdheid inzake het gebruik der talen, inzonderheid wanneer het gaat om lokale overheden die bevoegdheden van algemeen belang uitoefenen.
2. Die regels zijn terug te vinden in artikel 129 van de Grondwet.
2.1. Naar luid van artikel 129, § 1, 1º, regelen de gemeenschapsraden, bij uitsluiting van de federale wetgever, het gebruik van de talen voor de bestuurszaken, althans in het Nederlandse taalgebied en in het Franse taalgebied (zie, wat dit laatste betreft, artikel 129, § 2, inleidende zin).
Op de principiële bevoegdheid van de gemeenschappen bestaan drie uitzonderingen, opgesomd in artikel 129, § 2. Die uitzonderingen betreffen :
« de gemeenten of groepen van gemeenten palend aan een ander taalgebied en waar de wet het gebruik van een andere taal dan die van het gebied waarin zij gelegen zijn, voorschrijft of toelaat. Voor deze gemeenten kan in de bepalingen betreffende het gebruik van de talen voor de aangelegenheden bedoeld in § 1 geen verandering worden aangebracht dan bij een wet aangenomen met de in artikel 4, laatste lid, bepaalde meerderheid;
de diensten waarvan de werkkring verder reikt dan het taalgebied waarin zij gevestigd zijn;
de door de wet aangewezen federale en internationale instellingen waarvan de werking gemeen is aan meer dan één gemeenschap. »
2.2. Het voor advies voorgelegde voorstel beperkt het toepassingsgebied van de voorgestelde regeling tot de « taal-homogene » gemeenten. De uitzondering waarvan sprake in artikel 129, § 2, eerste streepje, is derhalve niet aan de orde.
Het uitreiken van een identiteitskaart gebeurt ook niet door een door de wet aangewezen federale of internationale instelling waarvan de werking gemeen is aan meer dan één gemeenschap. Ook de bepaling van artikel 129, § 2, derde streepje, kan bijgevolg buiten beschouwing blijven.
Blijft dan de vraag of het regelen van het gebruik der talen in verband met de identiteitskaarten valt onder toepassing van artikel 129, § 2, tweede streepje.
3. Waar in artikel 129, § 2, tweede streepje, sprake is van « diensten waarvan de werkkring verder reikt dan het taalgebied waarin zij gevestigd zijn », zijn geen « prestaties » bedoeld, door de overheid in meer dan één taalgebied verricht (7).
Uit de parlementaire voorbereiding van artikel 129, § 2, van de Grondwet (artikel 59bis , § 4, tweede lid, van de vroegere tekst) blijkt integendeel « dat onder de term « diensten » hetzelfde moet worden verstaan en dat hij dezelfde inhoud heeft als in de huidige wetten (zie onder meer de artikelen 9, 32, 39, 44 van de wetten op het gebruik van de talen in bestuurszaken, gecoördineerd op 18 juli 1996) (8).
Artikel 1, § 2, van de wetten op het gebruik van de talen in bestuurszaken bepaalt dat de term « diensten » in die wetten wordt gebruikt ter aanwijzing van « de onderscheiden diensten, met een bepaalde territoriale bevoegdheid, van de in (artikel 1) § 1 bedoelde besturen, openbare diensten en instellingen, alsook (van) de in dezelfde paragraaf vermelde natuurlijke personen ». Onder « diensten » worden dus lokaliseerbare instanties bedoeld.
De wetten op het gebruik van de talen in bestuurszaken maken een onderscheid tussen « plaatselijke diensten », d.i. diensten waarvan de werkkring niet meer dan één gemeente bestrijkt (artikel 9), « gewestelijke diensten » d.i. diensten waarvan de werkkring meer dan één gemeente, maar niet het ganse land bestrijkt (artikel 32), en « centrale diensten » en « uitvoeringsdiensten », d.i. diensten waarvan de werkkring het ganse land bestrijkt (artikel 39 en 44). Volgens de bedoeling van de grondwetgever bestaat het volgende verband tussen die diensten en de respectieve bevoegdheid van de decreetgever en de wetgever : « Het decreet zal... het taalgebruik regelen in de plaatselijke en gewestelijke diensten gevestigd in de eentalige gemeenten of « ambtsgebieden »; de wet zal het regelen in de andere gevallen » (9).
De identiteitskaart wordt afgegeven door de gemeente (artikel 6, § 1, van de voornoemde wet van 19 juli 1991). De vraag naar de bevoegde overheid komt dan ook neer op de vraag of de identiteitskaart zich situeert in de betrekkingen met een « plaatselijke dienst » (in welk geval de gemeenschappen bevoegd zijn om het gebruik der talen te regelen), dan wel in de betrekkingen met een « dienst waarvan de werkkring verder reikt dan het taalgebied waarin (hij) gevestigd (is) », meer bepaald een « centrale dienst » (in welk geval de federale overheid bevoegd is).
4. Een aantal elementen wijzen in de richting van de positionering van de identiteitskaart in de betrekkingen met een « plaatselijke dienst ». Artikel 6, § 1, van de voornoemde wet van 19 juli 1991 bepaalt dat de identiteitskaart wordt afgegeven door de gemeente, en dat die kaart geldt als bewijs van inschrijving in de bevolkingsregisters, welke in elke gemeente gehouden worden (zie, wat dit laatste betreft, artikel 1, eerste lid, van de wet). Ook vóór de wettelijke regeling van de identiteitskaart werd die kaart beschouwd als een document dat nauw verbonden was met het doel van de organisatie van de bevolkingsregisters (10).
De verenigde kamers zijn zich ervan bewust dat de opvatting die de identiteitskaart verbindt met de « plaatselijke diensten », ruim verspreid is.
Zo is, tijdens de parlementaire voorbereiding van het ontwerp dat geleid heeft tot de wet van 2 augustus 1963 op het gebruik van de talen in bestuurszaken, de identiteitskaart genoemd als voorbeeld van een door een plaatselijke dienst uitgereikt getuigschrift (11).
Deze opvatting is nadien gedeeld door de Vaste Commissie voor Taaltoezicht (12), door de afdeling wetgeving van de Raad van State (13), en door de afdeling administratie van de Raad van State, in de genoemde arresten van 20 december 1991 (14). Ook in de rechtsleer wordt die opvatting gehuldigd (15).
5. De verenigde kamers zijn echter van oordeel dat tegen die opvatting andere elementen gesteld kunnen worden.
De identiteitskaart kan vooreerst beschouwd worden als een document dat het bewijs inhoudt van de identiteit en de nationaliteit van de betrokkene (16). Als zodanig is het méér dan een document dat alleen maar het bewijs inhoudt van de inschrijving in de bevolkingsregisters (17).
Zelfs als men rekening houdt met het gegeven dat de identiteitskaart verbonden is met de bevolkingsregisters, is de gemeente niet de enige betrokken dienst. Oorspronkelijk waren de bevolkingsregisters « vooral een informatie- en controle-element voor de gemeente inzake het beheer van haar bevolking »; die registers hebben echter een aanzienlijke evolutie doorgemaakt, in die zin dat de bevolkingsregisters thans ook een noodzakelijk hulpmiddel voor talrijke hoofdbesturen (« administrations centrales ») van de Staat zijn geworden (18).
De betrokkenheid van de Staat blijkt onder meer uit de tussenkomst van het Rijksregister van de natuurlijke personen. Door de gemeenten verzamelde informatiegegevens moeten medegedeeld worden aan het Rijksregister (artikel 4 van de wet van 8 augustus 1983 tot regeling van een Rijksregister van de natuurlijke personen), zodat die gegevens vanuit het Rijksregister dan verder ter beschikking gesteld kunnen worden van bepaalde overheden, instellingen of personen (artikel 5 van dezelfde wet). Het identificatienummer bij het Rijksregister kan trouwens, op verzoek van de houder, op de identiteitskaart vermeld worden (artikel 6, § 2, van de wet van 19 juli 1991); volgens de wetgever bestaat die mogelijkheid omwille van « het duidelijk nut dat het kennen van dat nummer kan inhouden voor de betrekkingen die elke burger moet hebben met diverse openbare overheden of instellingen (19) ».
Ten slotte blijkt het ministerie van Binnenlandse Zaken ook in te staan voor de aanmaak van de identiteitskaarten en voor het aanbrengen van de belangrijkste vermeldingen erop (zie de artikelen 3 en 11 van het koninklijk besluit van 29 juli 1985).
Uit dit alles moet afgeleid worden dat de rol van de gemeente bij de aflevering van de identiteitskaarten en bij het verdere gebruik dat van de kaart gemaakt wordt, thans eerder beperkt is. De gemeente treedt slechts op als « tussenpersoon » tussen de hoofdbesturen, inzonderheid het ministerie van Binnenlandse Zaken, en de bevolking (20).
6. In die opvatting dient de identiteitskaart beschouwd te worden, in de zin van de taalwetgeving, als een getuigschrift, essentieel opgesteld door een « centrale dienst » en door bemiddeling van een « plaatselijke dienst » aan de betrokken burger afgegeven.
Voor die verhouding voorzien de wetten op het gebruik van de talen in bestuurszaken niet in een regeling. Artikel 42 bevat enkel een bepaling in verband met de rechtstreekse verstrekking van een getuigschrift door een centrale dienst zelf. Dat het optreden van een plaatselijke dienst, als tussenschakel tussen een centrale dienst en een burger, geen afbreuk doet aan het feit dat het taalregime in beginsel dat is van een centrale dienst, blijkt evenwel uit artikel 40. Die bepaling, voorkomend in het hoofdstuk over de centrale diensten en uitvoeringsdiensten, regelt het gebruik der talen ten aanzien van « de berichten en mededelingen die de centrale diensten aan het publiek richten door bemiddeling van de plaatselijke diensten ».
7. De conclusie uit het voorgaande is dat de identiteitskaart, wegens de aard en de bestemming ervan, te situeren is in de betrekkingen met diensten waarvan de werkkring verder reikt dan het taalgebied waarin zij gevestigd zijn.
Op grond van artikel 129, § 2, tweede streepje, van de Grondwet is de federale overheid bijgevolg bevoegd om het gebruik der talen te regelen ten aanzien van de vermeldingen die op de identiteitskaart voorkomen (21).
De Vlaamse Gemeenschap is daarentegen onbevoegd om die aangelegenheid te regelen.
De verenigde kamers waren samengesteld uit :
De heer J.-J. STRYCKMANS, voorzitter;
De heer W. DEROOVER, kamervoorzitter;
De heren Y. KREINS, P. LEMMENS, P. LIENARDY en L. HELLIN, staatsraden;
De heren F. DELPEREE, J. van COMPERNOLLE, A. ALEN en H. COUSY, assessoren van de afdeling wetgeving;
Mevrouw F. LIEVENS, griffier.
De verslagen werden uitgebracht door de heer G. VAN HAEGENDOREN, auditeur, en door de heer M. BAUWENS, adjunct-auditeur. De nota's van het Coördinatiebureau werden opgesteld en toegelicht door de heer J. DRIJKONINGEN, referendaris, en door de heer B. CUVELIER, adjunct-referendaris.
| De griffier, | De voorzitter, |
| F. LIEVENS. | J.-J. STRYCKMANS. |
ARREST VAN HET ARBITRAGEHOF
NR. 26/90 VAN 14 JULI 1990 (uittreksel)
Deze bijlage is uitsluitend gedrukt beschikbaar.
(1) Aan het overleg hebben deelgenomen :
Bureau van de Belgische Senaat : de heren Swaelen, Mahoux, Verhofstadt, Moens, Lallemand, Coveliers, Erdman, Hatry, mevrouw Willame-Boonen, de heren Verreycken, Bock, mevrouw Delcourt-Pêtre en de heer Delcroix.
Uitgebreid Bureau van het Vlaams Parlement :
De heren De Batselier, Olivier, Vermeiren, De Roo, Denys, Bossuyt, Dewinter, Suykerbuyk, Beysen, Van Nieuwenhuysen et Van Grembergen.
(2) P. Errera heeft het over de bevestiging van « la règle de la laïcité absolue, établie depuis la Révolution française » (Errera, P., Traité de droit public belge. Droit constitutionnel Droit administratif, Paris, 1918, 2e uitg., blz. 316, § 202).
(3) Mast, A., De specifieke inhoud van het gemeentelijk belang , TBP., 1967, (344), 346.
(4) Maes, R., De territoriale decentralisatie Huidige situatie en toekomstperspectieven, Brussel, 1985, 114. Zie ook Lejeune, Y., La gestion des intérêts généraux par les communes , APT, 1986 (126), blz. 136, nr. 26.
(5) In het arrest van 6 november 1996 heeft de Raad van State geen rekening gehouden met de hypothese dat de taalwetgeving zelf gewijzigd zou worden, en heeft hij zich dus ook niet, zelfs niet impliciet, uitgesproken over de vraag welke overheid daarvoor bevoegd zou zijn.
(6) Zie in dezelfde zin, in verband met de bevoegdheid van de federale wetgever om de kiesverrichtingen te regelen, Arbitragehof, 14 juli 1990, nr. 26/90, overw. 10.B.9; Arbitragehof, 22 december 1994, nr. 90/94, overw. B.5.16.
(7) Aldus heeft het Arbitragehof geoordeeld dat de organisatie van de Europese verkiezingen, die toch in het hele land plaatsvindt, « geen dienst (is) waarvan de werkkring verder reikt dan die van het taalgebied waarin zij gevestigd zijn » (arrest van 14 juli 1990, nr. 26/90, overw. 10.B.3).
(8) Verslag de Stexhe namens de Commissie voor de herziening van de Grondwet, Parl. St., Senaat, 1969-1970, nr. 390, blz. 15.
(9) Verslag de Stexhe, geciteerd, blz. 15.
(10) Cass., 18 november 1924, Pas., 1925, I, 25.
(11) Verslag de Stexhe namens de commissie voor de binnenlandse zaken en het openbaar ambt, Parl. St., Senaat, 1962-63, nr. 304, blz. 19.
(12) Advies nr. 2366 van 11 juni 1970; advies nr. 16.102 B/I/P van 21 maart 1985.
(13) Advies L. 16.679/2 van 14 mei 1985 over het ontwerp dat geleid heeft tot het koninklijk besluit van 29 juli 1985 betreffende de identiteitskaarten; advies L. 17.993/2 van 2 juni 1987 over een ontwerp van wet tot aanvulling en wijziging van de Franse tekst van de wet van 2 juni 1856 op de bevolkingsregisters en tot invoering van de Nederlandse tekst van die wet. Men vergelijke evenwel met het latere advies L. 20.178/2 van 1 oktober 1990, over het ontwerp dat geleid heeft tot de voornoemde wet van 19 juli 1991, waarin de afdeling wetgeving geen opmerking maakte over de bevoegdheid van de federale overheid om in het ontwerp een bepaling op te nemen met betrekking tot het gebruik der talen in verband met de identiteitskaart (Parl. St., Senaat, 1990-1991, nr. 1150-1, 20).
(14) Arrest nr. 38.376, R. Vandezande, overw. 5.5.2; arrest nr. 38.377, K. Vandezande, overw. 3.3.2.
(15) Ceelen, J., Identiteitskaart, APR, Brussel, 1966, blz. 23, nr. 29; Fortpied, J., advies vóór R.v.St., 12 mei 1966, Celoiu, nr. 11.806, RJDA, 1966 (172), 173; Renard, R., Talen in bestuurszaken, in de bedrijven en in de sociale betrekkingen, APR, Gent, 1983, blz. 79, nr. 116.
(16) Zie uit de aanhef van de resolutie (77)26 van het Comité van ministers van de Raad van Europa van 28 september 1977, « relative à l'établissement et à l'harmonisation des cartes nationales d'identité » : « Considérant que les ressortissants des États membres ont fréquemment besoin de pouvoir établir leur identité et leur nationalité dans leurs rapports avec d'autres personnes et organismes privés, ainsi qu'avec les autorités publiques à l'intérieur de leur pays. »
(17) Ook de Raad van State, afdeling administratie, wijst hierop in zijn arresten van 20 december 1991. Hij stelt weliswaar vast dat « de identiteitskaart in de eerste plaats een document is dat geldt als bewijs van inschrijving in de bevolkingsregisters », doch voegt er meteen aan toe dat de identiteitskaart « als zodanig bestemd is om in bepaalde omstandigheden het bewijs te leveren van de identiteit van de houder, waaronder in voorkomend geval ook die van zijn nationaliteit van Belg » (arrest nr. 38 376, R. Vandezande, overw. 5.5.2.; arrest nr. 38 377, K. Vandezande, overw. 3.3.2.).
(18) Memorie van toelichting bij het ontwerp dat geleid heeft tot de genoemde wet van 19 juli 1991, Parl. St., Senaat, 1990-1991 na nr. 1150-1, blz. 1-2, verslag-Brepoels over hetzelfde ontwerp, Parl., St., Kamer, 1990-1991, nr. 1679-3, blz. 2.
(19) Memorie van toelichting, geciteerd in de vorige noot, blz. 7.
(20) Zie in dezelfde zin, ten aanzien van de bevolkingsregisters, memorie van toelichting, hiervoor geciteerd, blz. 2; verslag-Brepoels, hiervoor geciteerd, blz. 2.
(21) Zie in dezelfde zin het advies L. 26.041/2 van 6 februari 1997 over een voorontwerp van bijzondere wet tot regeling van het gebruik van de talen voor bepaalde vermeldingen die voorkomen op de identiteitskaart die wordt bedoeld in artikel 6 van de wet van 19 juli 1991 betreffende de bevolkingsregisters en de identiteitskaarten en tot wijziging van de wet van 8 augustus 1983 tot regeling van een Rijksregister van de natuurlijke personen, Parl. St., Senaat, 1996-1997, nr. 1-571/1, blz. 10.