1-491/1 | 1-491/1 |
28 NOVEMBER 1996
Tijdens zijn vergadering van 24 oktober 1996 verzond het Bureau van de Senaat de problematiek van de benoemingen in de rechterlijke macht, alsook in het Arbitragehof en in de Raad van State, voor onderzoek naar de Commissie voor de Institutionele Aangelegenheden.
De Commissie voor de Institutionele Aangelegenheden besprak deze aangelegenheid tijdens haar vergaderingen van 7 en 28 november 1996.
De problematiek van de benoemingen van de magistraten van het Arbitragehof en van de Raad van State mag niet worden verward met die van de benoeming van de magistraten die behoren tot de rechterlijke macht. Zowel in rechte als in feite maken het Arbitragehof en de Raad van State geen deel uit van de rechterlijke macht.
Aangaande de benoemingen en bevorderingen van de rechters in de hoven en de rechtbanken heeft de Regering een voorstel tot herziening van artikel 151 van de Grondwet neergelegd bij de Kamer van volksvertegenwoordigers. Dit voorstel strekt ertoe de beginselen in de Grondwet op te nemen, terwijl voor de nadere regels wordt verwezen naar de uitvoeringswetten.
Het voorstel steunt op vier beginselen :
1) de rechters worden benoemd door de Koning op de wijze bepaald door de wet;
2) « korpsoversten » worden slechts voor een beperkte termijn aangewezen;
3) voor de voordrachten en aanwijzingen wordt onder meer een beroep gedaan op adviesorganen waarin, naast leden van de rechterlijke orde, ook andere personen zetelen;
4) een Hoge Raad voor de Justitie wordt opgericht.
Deze beginselen gelden ook voor de arbeidsgerechten en de rechtbanken van koophandel.
De tijdelijke aanwijzing van korpsoversten is ook van toepassing op de staande magistratuur, doch daartoe is geen grondwetsherziening vereist.
Inzake de benoeming van de magistraten van het Arbitragehof en de Raad van State brengt de Eerste minister begrip op voor de bezinningsperiode die de Senaat zich heeft opgelegd.
Wat het Arbitragehof betreft, bestaat er evenwel geen reden om aan de betrokken benoemingsprocedure te raken, gelet op de bijzondere functie van het Hof.
Bovendien is de inrichting van het Arbitragehof volkomen vergelijkbaar met die van de grondwettelijke hoven in andere landen.
De benoemingsprocedure heeft overigens voortreffelijke rechters opgeleverd en eenieder is het erover eens dat het Arbitragehof zijn opdracht uitstekend vervult.
Wat de Raad van State betreft, werd de geldende benoemingsprocedure voor de staatsraden niet in vraag gesteld toen enkele jaren geleden het artikel 107quinquies, eerste en tweede lid (huidig art. 160), in de Grondwet werd ingeschreven. Luidens dit artikel wordt de samenstelling van de Raad van State bepaald door de wet.
De wet van 4 augustus 1996 tot wijziging van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, maakte die benoemingsprocedure daarenboven toepasselijk op de assessoren. Blijkbaar was het oordeel over die procedure toen nauwelijks enkele maanden geleden uitgesproken positief.
Het verleden heeft overigens uitgewezen dat Kamer en Senaat de voordrachten die werden gedaan door de Raad van State, doorgaans hebben gevolgd. Bovendien worden de staatsraden voor ten minste de helft van hun aantal benoemd uit de leden van het auditoraat en het coördinatiebureau. De toegang tot het auditoraat en het coördinatiebureau is voorbehouden aan de laureaten van een vergelijkend examen waarvan niemand de hoge moeilijkheidsgraad betwist.
Wel kan men een wijziging overwegen van de geldende benoemingsprocedure voor de staatsraden die niet uit de leden van het auditoraat en het coördinatiebureau worden benoemd. De kandidaten zouden, bij wijze van voorbeeld, doctor in de rechten moeten zijn of moeten geslaagd zijn in het vergelijkend examen voor adjunct-auditeur en adjunct-referendaris bij de Raad van State, het vergelijkend examen voor referendaris bij het Arbitragehof of één van de examens die toegang verlenen tot de magistratuur.
Een andere wijziging kan erin bestaan dat Kamer en Senaat de door de Raad van State voorgedragen lijst van kandidaten alleen nog kunnen goedkeuren of verwerpen.
Een lid merkt op dat er geen reden is om de benoemingsprocedures te schorsen in afwachting van een wijziging van de regelgeving. De betrokken instellingen moeten immers op een normale wijze kunnen verderwerken.
Voor de rechterlijke macht is die wijziging dringend, voor de Raad van State heel wat minder. Voor het Arbitragehof is geen wijziging nodig.
Een lid is het eens met het standpunt en de motieven van de Eerste minister die ertoe besluiten dat de problematiek voor het Arbitragehof en de Raad van State anders ligt dan voor de rechterlijke macht.
De benoemingsprocedure voor het Arbitragehof moet worden gehandhaafd.
Wat de Raad van State betreft, suggereert de Eerste minister wijzigingen voor de benoemingen tot staatsraad voor kandidaten van buiten de Raad. Dat voorstel is interessant maar behoeft uiteraard een meer gedetailleerde studie.
Dat geldt des te meer voor de aangekondigde wijzigingen van de rechterlijke macht. In beginsel staat het lid gunstig tegenover een herziening van artikel 151 van de Grondwet, maar hij wenst wel een drievoudig voorbehoud te formuleren :
a) een akkoord over de nieuwe tekst van artikel 151 kan er enkel zijn wanneer er ook een akkoord is over de uitvoeringsteksten;
b) de tijdelijke aanwijzing van korpsoversten mag niet in strijd komen met artikel 152, derde lid, van de Grondwet luidens hetwelk de overplaatsing van een rechter niet kan geschieden dan door een nieuwe benoeming en met zijn toestemming;
c) de oprichting van een Hoge Raad voor de Justitie verdient aanbeveling, maar de concrete invulling ervan blijft nog onduidelijk.
Een ander lid merkt op dat het objectieve gegeven van de manifestatie van ongenoegen aangaande bepaalde praktijken niet subjectief mag worden uitgelegd alsof de « politiek » zich met de betrokken materie niet meer zou mogen inlaten. Die manifestatie is veeleer een dringend verzoek aan de beleidsmakers om orde op zaken te stellen.
Volgens de spreker moet inderdaad rekening worden gehouden met het type instelling waarin wordt benoemd. Het Arbitragehof werd in het leven geroepen door de staatshervorming van 1980. In de voorbereidende werken van deze staatshervorming, evenals in die van de wet van 28 juni 1983 op het Arbitragehof, wordt de politieke draagwijdte van de samenstelling van het Arbitragehof niet in vraag gesteld. Door sommigen werd oorspronkelijk zelfs voorgesteld om het Hof integraal met gewezen politici samen te stellen. Het is trouwens logisch dat de rechters in het Arbitragehof vertrouwd zijn met de staatsinrichting, de verhouding tussen Staat, gemeenschappen en gewesten en tussen wetgevende en uitvoerende macht.
Bij de grondwetsherziening van 1988 werd de toetsingsbevoegdheid van het Arbitragehof weliswaar uitgebreid tot de beginselen van gelijkheid en van verbod van discriminatie, maar de arresten inzake de bevoegdheidsverdeling vormen toch nog steeds de hoofdmoot van de rechtspraak van het Hof.
Wie de inbreng van de « politiek » in de samenstelling van het Arbitragehof wil terugdringen, moet bewijzen dat zulks nodig is en moet daarvan bovendien een bijzondere meerderheid kunnen overtuigen.
Trouwens, als het de bedoeling is dat het Arbitragehof een juiste afspiegeling is van de politieke stromingen, dan heeft dat niet alleen gevolgen voor de keuze van de rechters-politici, maar ook voor die van de rechters-juristen.
De aanwezigheid van hoogstaande juristen in het Arbitragehof waarborgt de juridische kwaliteit van de arresten. Bij de keuze van de juristen moet dus hun juridische onderlegdheid, maar ook de politiek evenwichtige samenstelling van het Hof in aanmerking worden genomen.
De hoge kwaliteitseisen die aan kandidaat-rechters van het Arbitragehof worden gesteld, maken trouwens dat slechts zeer weinigen zich kandidaat stellen.
Voor het Arbitragehof dringt een snelle benoeming zich op, aangezien het Hof momenteel niet in de mogelijkheid is om de beslissingen te nemen waarvoor het in voltallige zitting moet bijeenkomen (bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof, art. 56).
De spreker definieert het begrip « politieke benoeming » als de benoeming van een persoon die onbekwaam is voor de betrekking in kwestie en die zijn benoeming enkel en alleen te danken heeft aan zijn partijpolitieke aanhorigheid. Wanneer daarentegen een persoon wordt benoemd die bekwaam is, of althans voldoende waarborgen voor zijn bekwaamheid kan voorleggen, en die tevens een uitgesproken politieke overtuiging heeft, is er geen sprake van een politieke benoeming.
De betrachting moet dus zijn de benoemingsvoorwaarden zo te formuleren dat degenen die in aanmerking komen voor een benoeming, hoe dan ook van hun bekwaamheid proeve hebben afgelegd.
Wellicht is ook het examen geen afdoend criterium om de geschiktheid van kandidaten te meten. Voor bevorderingen in de rechterlijke macht kan dit echter worden opgevangen door een stelsel van evaluatie in te voeren. Een grondige evaluatie van de jurisdictionele praktijk van een rechter bijvoorbeeld van de wijze waarop hij zijn vonnissen motiveert kan zeer bruikbare informatie opleveren. De op te richten Hoge Raad zou ter zake een nuttige rol kunnen vervullen.
Vele problemen bij de bevordering van magistraten kunnen ook worden voorkomen door het inrichten van een vlakke loopbaan, zodat men zich niet meer voor louter financiële motieven kandidaat stelt voor bevorderingen tot hogere ambten.
De opdracht van de Raad van State leunt nauwer aan bij die van het Arbitragehof dan bij die van de rechtscolleges van de rechterlijke macht. De Raad van State heeft immers een aantal belangrijke functies die verband houden met de beleidsvorming. Wellicht kunnen ook voor de benoemingen in de Raad hogere kwaliteitseisen worden opgelegd, maar ook hier moet de voordrachtprocedure worden gehandhaafd. Het enige alternatief voor de voordrachtprocedure is immers de verkiezing. De coöptatie kan men bezwaarlijk een valabel alternatief noemen : menig eminent Vlaams jurist verklaarde reeds dat de recrutering van magistraten via coöptatie een ernstige belemmering voor de vernederlandsing van de magistratuur zou hebben gevormd.
Wat de Hoge Raad voor de Justitie betreft, leert een vergelijkend onderzoek dat ook in het buitenland een politieke inbreng bestaat in de samenstelling van dergelijke organen. Dit brengt wel met zich dat die Raad zich beter niet inlaat met de interne controle van de magistratuur.
De rechtlijnigheid vergt dat ook voor de benoemingen van de lekenrechters in de arbeidsgerechten en in de rechtbanken van koophandel voortaan objectieve maatstaven zullen gelden.
De aangekondigde hervorming van de juridische instellingen is niet minder belangrijk dan de hervorming van de instellingen van de wetgevende en de uitvoerende macht. Het is dan ook billijk dat de uitvoeringswetten van artikel 151 van de Grondwet slechts met een bijzondere meerderheid kunnen worden aangenomen, net zoals de bijzondere wet tot hervorming van de instellingen. De hervorming van de rechterlijke macht moet op een brede consensus en een stabiele basis rusten.
Het huidige artikel 152 van de Grondwet verzet zich niet tegen de tijdelijke aanwijzing van korpsoversten. Per rechtbank en per hof kan een persoon worden aangesteld of verkozen die gedurende een zekere tijd, als een primus inter pares , zorg draagt voor de functionele werking van het betrokken rechtscollege. Uiteraard heeft zijn opdracht geen betrekking op de inhoud van de rechterlijke uitspraken, want dat zou de onafhankelijkheid van de rechters in het gedrang brengen.
Een lid kan de redenering niet volgen die erin bestaat dat de bijzondere opdracht van het Arbitragehof en de Raad van State ertoe leidt dat deze instanties op een partijpolitieke basis moeten worden samengesteld. Juist deze rechtscolleges zijn belast met het beslechten van geschillen tussen de burger en de overheid.
Volgens velen, de Eerste minister inbegrepen, moet de samenstelling van Arbitragehof en Raad van State een getrouwe afspiegeling van de maatschappij zijn. Zij assimileren de maatschappij echter met politieke partijen, waarbij zij zich gemakshalve beperken tot de drie grote politieke families. Op basis van die redenering moet men vaststellen dat 30 pct. van de Vlaamse bevolking niet vertegenwoordigd is in het Arbitragehof en de Raad van State.
Een politieke benoeming is volgens het lid een benoeming die onder meer omwille van de partijpolitieke aanhorigheid van de kandidaat tot stand komt, zodanig dat kandidaten die minstens even bekwaam zijn doch geen dergelijke aanhorigheid bewijzen, niet voor benoeming in aanmerking komen.
De leden van Kamer en Senaat, die moeten beslissen over de voordracht van kandidaten voor de Raad van State en het Arbitragehof, hebben trouwens geen enkele aanwijzing over de respectieve bekwaamheden van de kandidaten. Hoe kan men kiezen tussen kandidaten die men niet kent ?
In werkelijkheid bestaat die keuzevrijheid overigens louter op papier. In 90 pct. van de gevallen is immers reeds bij voorbaat beslist, op grond van partijpolitieke akkoorden, wie de uitverkoren kandidaat is.
De hervorming van het benoemingsbeleid moet haar sluitstuk vinden in een objectivering van de benoemingen. Wie uiteindelijk benoemt, is van ondergeschikt belang. Essentieel is dat de benoeming het eindpunt is van een objectief verlopen selectie.
Wat de rechterlijke macht betreft, kunnen de beginselen die de Eerste minister vooropstelt, enkel worden beoordeeld bij hun concrete invulling. In die lijst van beginselen wordt echter geen gewag gemaakt van vergelijkende examens voor de bevordering van magistraten. Bovendien moet het achterpoortje dat bestaat in de benoeming van plaatsvervangende rechters, worden gesloten.
Een voorbeeld kan worden genomen aan het Nederlandse systeem dat de werving van magistraten per vacature organiseert, zodat niet wordt gerecruteerd uit een pool van kandidaten die voor een examen slaagden.
Een lid vraagt bijkomende waarborgen voor de uitvoeringswetten van artikel 151 van de Grondwet, waarmee de Regering de rechterlijke macht wil hervormen.
De tijdelijke aanwijzing van korpsoversten moet steunen op een degelijke wetgeving. Anders dreigt de politisering van het benoemingsbeleid daardoor alleen maar toe te nemen. Anderzijds mag de tijdelijke aanwijzing geen aantasting zijn van de onafhankelijkheid waarvan de korpsoversten in de geldende regeling blijk geven.
De consensus over de herziening van artikel 151 en de uitvoeringswetten is afhankelijk van de hervorming van het benoemingsbeleid voor het Arbitragehof en de Raad van State. Beide instellingen moeten op grond van niet-politieke criteria worden samengesteld, ook al maken zij geen deel uit van de rechterlijke macht. De vigerende regelgeving voor deze instellingen is niet gebrekkig, maar zij wordt wel slecht toegepast of misbruikt. Er bestaat bijvoorbeeld geen wettelijke grond voor het hanteren van politieke verdeelsleutels bij de benoeming van de rechters-juristen in het Arbitragehof. Die verdeelsleutels worden ook gebruikt door de Raad van State wanneer hij een lijst met kandidaat-staatsraden voordraagt.
Een lid is van oordeel dat het debat over een herziening van artikel 151 van het Gerechtelijk Wetboek niet mag worden gestuurd door een foutieve perceptie van het benoemingsbeleid in de rechterlijke macht en van de werking van het gerecht. Uit de tussenkomst van het Parlement en de minister van Justitie in de benoeming van magistraten een tussenkomst waardoor die benoeming noodzakelijk een politiek karakter krijgt leidt men soms ten onrechte af dat magistraten de rechtszaken niet met de vereiste onbevangenheid en sereniteit kunnen behandelen, of dat althans een vermoeden van partijdigheid wordt gecreëerd. Een dergelijk causaal verband blijft echter vooralsnog onbewezen.
Wie erop rekent dat enkele technische (grond)wetswijzigingen een oplossing kunnen bieden voor complexe justitiële of zelfs maatschappelijke problemen, maakt zich illusies. De ophelderingsgraad van de in België gepleegde misdrijven bedraagt 20 pct. Een herziening van artikel 151 van de Grondwet zal daar weinig of niets aan verhelpen. Wie voorhoudt dat 80 pct. van de misdrijven niet wordt opgehelderd omwille van de politieke tussenkomst in de benoemingen van magistraten, miskent de eigenlijke problemen.
Wat het Arbitragehof betreft, geschiedt de voordracht van de kandidaat-rechters beurtelings door de Kamer van volksvertegenwoordigers en door de Senaat. Die regeling dient te worden behouden omwille van drie redenen : 1) het Arbitragehof heeft een bijzondere opdracht; 2) in vele andere Lid-Staten van de Europese Unie heeft het Parlement een inbreng in de benoeming van de leden van het constitutioneel hof; 3) als een verdere objectivering van de voordrachten toch gewenst lijkt, volstaat een wijziging van het Reglement van de wetgevende kamers.
Het Arbitragehof heeft een bijzondere opdracht. De toetsing van wetten, decreten en ordonnanties aan de Grondwet is geen eng juridische activiteit. Vaak spelen opportuniteitsoverwegingen een rol in de uitspraken van het hof. De toetsing aan het gelijkheidsbeginsel komt doorgaans neer op een waardeoordeel. Wat vandaag als een schending van het gelijkheidsbeginsel wordt beschouwd, was in de jaren vijftig niet zelden een verantwoorde ongelijke behandeling.
Juist omdat het Arbitragehof zo vaak recht « schept » en maatschappelijke keuzes maakt, moet de levensbeschouwelijke waaier zo ruim mogelijk vertegenwoordigd zijn in het hof. Die pluralistische samenstelling is een grondvoorwaarde voor het vertrouwen van de rechtzoekende.
De inbreng van het Parlement in de benoeming van de leden van het constitutioneel hof is in de landen van de Europese Unie de algemene regel. In Duitsland worden de zestien rechters van het Grondwettelijk Hof telkens voor de helft benoemd door de Bondsdag en door de Bondsraad, het parlement van de deelstaten. Het Italiaanse parlement komt tussen in de benoeming van de leden van het Italiaanse « Corte Costitutionale ». Drie leden van de Franse « Conseil constitutionnel » worden benoemd door de president, drie door de Nationale Vergadering en drie door de Senaat. Ook in Oostenrijk, Spanje en Portugal bestaat een parlementaire inbreng in de benoeming van de rechters van het Grondwettelijk Hof. De leden van het nieuwe, enkelvoudige Europees Hof voor de rechten van de mens, dat door het Elfde Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden wordt ingesteld, worden verkozen door de Parlementaire Vergadering.
Kortom, de opvatting dat een politieke inbreng in de samenstelling van een grondwettelijk hof noodzakelijk is opdat het hof zijn rol als pacificatiemodel ten volle kan vervullen, is de Europese opinio communis .
Over de aard van die politieke inbreng mag geen misvatting bestaan. Een rechter in het Arbitragehof wordt niet benoemd door een politieke partij. Vooreerst gelden zeer selectieve kwaliteitsvereisten. Bovendien moet de lijst met kandidaten voorgedragen door de Kamer of de Senaat, worden aangenomen met een meerderheid van twee derde van de aanwezige leden. Iedere kandidaat moet bijgevolg aanvaardbaar zijn voor meerdere politieke partijen.
De opwerping dat men bezwaarlijk kan kiezen voor een kandidaat wanneer men hem niet kent, is echter niet onterecht. Wellicht is het wenselijk een vraaggesprek (« hearing ») met de kandidaten te hebben vooraleer over de eigenlijke voordracht wordt gestemd. Dergelijke hoorzittingen, georganiseerd door de bevoegde commissie, zouden ook aan de publieke opinie duidelijk maken dat de verdiensten van de diverse kandidaten worden afgewogen. Het inbouwen van hearings in de voordrachtprocedure vergt wel een wijziging van het Reglement van de Senaat, men mag immers niet improviseren. Die wijziging kan worden gekoppeld aan de herziening van artikel 151 van de Grondwet.
Tenslotte weze eraan herinnerd dat vele landen (bijvoorbeeld Nederland) niet eens beschikken over een grondwettelijk hof en dat burgers er de wetten niet kunnen laten toetsen aan de Grondwet.
De magistraten van het hoogste rechtscollege van Nederland, de Hoge Raad der Nederlanden, worden overigens ook zuiver « politiek » benoemd : de Koningin benoemt hen op voordracht van de Tweede Kamer.
De Raad van State is het hoogste administratieve rechtscollege van België. Traditioneel heet het dat de Raad de administratieve rechtshandelingen toetst op hun wettigheid, terwijl het bestuur zelf discretionair oordeelt over de opportuniteit van de beslissingen. Die uitdrukking strookt evenwel niet met de feitelijkheid. Doordat de wettigheidstoetsing impliceert dat de Raad nagaat of een beslissing de algemene beginselen van behoorlijk bestuur eerbiedigt, infiltreert de Raad het domein van de opportuniteitstoetsing.
De parlementaire inbreng in de samenstelling van de Raad van State steunt dan ook op dezelfde verantwoording als die voor de samenstelling van het Arbitragehof. Niettemin kan aan de omvang van die inbreng in de benoeming van staatsraden worden gesleuteld. Men kan, bij voorbeeld, Kamer en Senaat het recht ontnemen een eigen lijst met kandidaten voor te dragen. Kamer en Senaat zouden dan enkel nog de lijst, opgemaakt door de Raad van State of een ander orgaan, kunnen goedkeuren of verwerpen.
Wat de rechterlijke macht betreft, onderschrijft het lid de uitgangspunten van het voorstel van herziening van artikel 151 van de Grondwet, zoals ingediend door de Regering. De Senaat moet wel tijdig bij de bespreking in de Kamer worden betrokken, zodat ook in de Senaat de nodige meerderheden kunnen worden gevonden voor de goedkeuring van de herziening en van de uitvoeringswetten.
De hervorming van de benoeming van leden van de rechterlijke macht kondigt zich zeer delicaat aan. De ministeriële verantwoordelijkheid voor die benoemingen mag niet inhoudloos worden. De minister moet aan het Parlement politieke verantwoording afleggen voor het benoemingsbeleid. Indien die verantwoordelijkheid aan de uitvoerende macht wordt ontnomen, rijzen constitutionele bezwaren.
Anderzijds moeten de bevoegdheden inzake benoeming, interne controle en externe controle door drie onderscheiden organen worden uitgeoefend.
De externe controle wekt ten onrechte argwaan op. Het is niet zo dat de externe controle de interne controle nog eens overdoet. Externe controle houdt in dat experten de methodologie, die voor de interne controle wordt gehanteerd, onderzoeken.
Een lid vreest dat iedere oplossing zal falen indien men geen aandacht besteedt aan een degelijke toelichting. Het volstaat niet om louter de wet toe te passen, er is ook nood aan duiding. Daarom is het nuttig dat in dit debat de onderscheiden opdrachten van Arbitragehof, Raad van State en rechterlijke macht nog eens worden gedefinieerd (zie ook bijlage).
Er bestaat inderdaad een duidelijk onderscheid tussen de rechterlijke macht enerzijds en het Arbitragehof en de Raad van State anderzijds, maar ook tussen het Arbitragehof en de Raad van State onderling.
Indien de benoeming van de rechters-juristen van het Arbitragehof voortaan moet plaatsvinden aan de hand van meer objectieve criteria, wat doet men dan met de benoeming van de rechters-politici ?
Worden daarvoor ook kwaliteitsvereisten in de wet ingeschreven ? Of bestaat de wil om de samenstelling van het Arbitragehof ab ovo te herdenken ? Bij iedere hervorming zal hoe dan ook de bijzondere opdracht van het grondwettelijk hof moeten vooropstaan. Wel lijkt alvast het organiseren van hearings met kandidaat-rechters een verdedigbare toevoeging aan de huidige procedure.
Over de hervorming van de benoemingsprocedures in de rechterlijke macht groeit reeds een consensus. Het streefdoel is de verdere objectivering van de benoemingen. Hierover werd trouwens reeds ten gronde gedebatteerd tijdens de voorbereiding van de wet van 18 juli 1991 tot wijziging van de voorschriften van het Gerechtelijk Wetboek die betrekking hebben op de opleiding en de werving van magistraten.
Ook het voorstel van de Eerste minister om voor de benoeming van staatsraden in de Raad van State meer objectieve criteria of procedures uit te werken, verdient steun.
Voor de Raad van State en het Arbitragehof dringt zich een snelle beslissing op. Het Arbitragehof kan voorlopig niet in voltallige zitting bijeenkomen en de Raad van State gaat gebukt onder een grote werklast.
Een lid is van oordeel dat de benoemingsprocedures voor de Raad van State en het Arbitragehof kunnen worden geobjectiveerd, al mag de inbreng van het Parlement niet volledig worden weggecijferd.
Het voorstel van de Eerste minister om strengere benoemingscriteria in te bouwen voor de staatsraden die niet uit de leden van het auditoraat en het coördinatiebureau worden benoemd, biedt ter zake een goede aanzet.
Waarom zou men echter daarnaast voor de benoeming van staatsraden in de Raad van State of rechters in het Arbitragehof geen beroep doen op een deskundig adviescomité ? De huidige benoemingsvereisten vormen immers geen sluitende waarborg voor de kwaliteit van de te benoemen rechters. Zo is, bij voorbeeld, niet iedere raadsheer bij het Hof van Cassatie ook een voortreffelijk rechter in het Arbitragehof.
Wat de rechterlijke macht betreft, heeft het lid vragen bij de functie van de Hoge Raad voor de Justitie. Wat zal de concrete inbreng van de Hoge Raad zijn in de benoeming van magistraten ? Brengt hij over de benoeming van een kandidaat-rechter een eensluidend advies uit, zodat de minister het voorstel alleen nog kan goedkeuren dan wel verwerpen ? Of behoudt de minister een ruimere appreciatiemarge, bij voorbeeld door een keuze te maken uit een lijst van voorgedragen kandidaten ?
Wat de tijdelijke aanwijzing van korpsoversten betreft, ziet het lid niet in hoe dit strijdig kan zijn met artikel 152 van de Grondwet.
Tenslotte dient men zich ook eens te bezinnen over de wenselijkheid van de detachering van auditeurs bij de Raad van State of van parketmagistraten naar ministeriële kabinetten.
De Eerste minister deelt mee dat, voor de herziening van artikel 151 van de Grondwet, de Regering er uiteraard naar zal streven dat Kamer en Senaat zich op dezelfde golflengte bevinden.
Voorts dient de herziening van artikel 151 parallel te verlopen met de behandeling van de uitvoeringswetten ervan.
Hij sluit zich ten volle aan bij de opmerking dat de benoeming van magistraten door de Koning veronderstelt dat de minister de politieke verantwoordelijkheid behoudt. Dit impliceert dat de minister minstens de mogelijkheid moet hebben om de voordracht van een kandidaat te verwerpen.
Als de Hoge Raad voor de Justitie een inbreng krijgt in de benoemingsprocedures, kan hij wellicht geen rol spelen in de interne of de externe controle van de rechterlijke macht. Die taken worden best toevertrouwd aan aparte organen, al blijft dit nog een open debat.
Tenslotte lijken de benoemingsvereisten voor de rechters-juristen in het Arbitragehof reeds zo hoog te liggen dat men ze bezwaarlijk nog kan verstrengen. Dit belet niet dat de kandidaten kunnen worden uitgenodigd op een hearing.
Een senator stelt met verwondering vast dat niet alle leden ervan overtuigd blijken te zijn dat een grondige ommekeer in het benoemingsbeleid noodzakelijk is. Politieke benoemingen worden door de publieke opinie grotendeels terecht beschouwd als slechte benoemingen. Ze brengen de onpartijdigheid van de rechters in het gedrang.
Deze « Belgische ziekte » kan alleen met radicale ingrepen worden bestreden. Rechtsvergelijkende studie kan terzake wel verrijkend zijn, maar de Belgische toestand vergt hoe dan ook een remedie sui generis.
Wat de benoemingen in de hoven en rechtbanken betreft, hoort de Grondwet alleen de algemene beginselen voor te schrijven. De spreker diende een voorstel tot herziening van artikel 151 van de Grondwet in, luidens hetwelk de benoemingsprocedure door de wet wordt bepaald. Die procedure moet de objectiviteit van de benoemingen waarborgen, rekening houdend met de bekwaamheid van de kandidaten en hun geschiktheid voor een rechterlijke ambt. De eigenlijke benoeming geschiedt door de Koning.
De bekwaamheid betreft de vakkennis van de kandidaat, de geschiktheid zijn persoonlijkheid. Een vrederechter moet over meer sociale vaardigheden beschikken dan bij voorbeeld een raadsheer in het Hof van Cassatie, die veeleer moet uitblinken in zijn juridisch beoordelingsvermogen en zijn besluitvaardigheid.
De voorstellen van de Regering kennen echter geen enkel gewicht toe aan de bekwaamheid en de geschiktheid van de kandidaten. Wat zullen dan de beginselen zijn waarnaar de uitvoeringswetten zich moeten richten ?
Het voorstel om korpsoversten tijdelijk aan te wijzen, verdient daarentegen alle steun.
Wat tenslotte de Hoge Raad voor de Justitie betreft, is vooralsnog onduidelijk hoe die Raad zal samengesteld zijn en wat zijn opdracht is. De opdracht van de Hoge Raad zal overigens bepalend zijn voor zijn samenstelling. Indien de Hoge Raad bevoegdheden inzake de benoeming of bevordering van magistraten krijgt toebedeeld, mag er geen partijpolitieke greep op de samenstelling zijn.
De Raad van State oordeelt over de wettigheid van de bestuursbeslissingen. Die opdracht vergt een volstrekte onafhankelijkheid ten opzichte van de uitvoerende macht en de politieke partijen. Ieder pleidooi voor een politiek evenwichtige samenstelling van de Raad van State is derhalve uit den boze. Om diezelfde reden is het onaanvaardbaar dat een kabinetsmedewerker van een minister rechtstreeks benoemd wordt tot staatsraad.
Indertijd werd het nodig bevonden om in de samenstelling van het Arbitragehof een evenwicht in te bouwen tussen rechters met een uitgesproken juridische vorming en ervaring en rechters met een uitgesproken politieke ervaring.
Nu het Hof stapsgewijs evolueert naar een volwaardig grondwettelijk hof, moet de inrichting van het Hof wellicht worden gewijzigd. Het is in ieder geval ontoelaatbaar de partijpolitieke evenwichtsoefening uit te breiden tot de rechters-juristen van het Arbitragehof.
In afwachting van een wetswijziging mag de goede werking van het Hof echter niet worden verstoord. Volgens de geldende wettelijke voorschriften moeten Kamer en Senaat beurtelings een lijst met twee kandidaten voordragen. De Senaat moet de wet eerbiedigen, maar kan wel een procedure uitwerken die de objectiviteit van de benoeming bevordert. Daartoe is een nieuwe bekendmaking van de vacature in het Belgisch Staatsblad vereist. De kandidaten moeten vervolgens in een openbare zitting worden gehoord.
Een lid is van mening dat de vacature in het Arbitragehof dringend moet worden ingevuld. Een hoorzitting met de kandidaten kan de Senaat inderdaad in staat stellen een beter overwogen voordracht te doen.
Wat de Raad van State betreft, moeten de voorstellen van de Eerste minister grondig worden bestudeerd.
Wat de benoeming van magistraten in de hoven en rechtbanken betreft, heeft de wet van 18 juli 1991 tot wijziging van de voorschriften van het Gerechtelijk Wetboek die betrekking hebben op de opleiding en de werving van magistraten, gunstige resultaten. Nu moet er echter werk worden gemaakt van een hervorming van de bevorderingsprocedures.
De partijpolitieke inmenging in de benoeming van magistraten kwam de kwaliteit van het rechterskorps inderdaad niet altijd ten goede. Toch moet men ook de verdiensten van de politieke tussenkomst erkennen. Ook de heer Châtel, eerste voorzitter van het Hof van Cassatie, verklaarde dat de snelle vernederlandsing van de magistratuur in Vlaanderen vooral te danken is aan de politieke inbreng in het benoemingsbeleid.
Bij de werving van magistraten moet men diverse criteria hanteren. De kandidaten moeten uiteraard bekwaam zijn, maar de juridische bekwaamheid is niet alleenzaligmakend. Daarvoor is de maatschappelijke rol van de rechter veel te complex geworden. Montesquieu kon de rechter nog reduceren tot « la bouche de la loi ». Vandaag erkent vrijwel eenieder dat de rechter een beleid voert en de wet interpreteert.
Een rechter vormt zijn oordeel dus op grond van allerlei beschouwingen, ook ideologische. Daarmee is niets fout zolang de rechter het democratische ideëengoed genegen is. Dat is evenwel geen evidentie. Niemand kan uitsluiten dat er ooit een rechter zal zijn die zich in zijn oordeelsvorming laat leiden door antidemocratische, racistische en xenofobe overwegingen. Bekwaamheid mag dus niet het enige criterium zijn. De nakende hervorming van het benoemings- en bevorderingsbeleid, hoe gewettigd zij ook is, moet van die premisse uitgaan.
Wat de hoven en rechtbanken betreft, pleit een senator ervoor een gedetailleerde regeling van de benoeming en bevordering van magistraten op te nemen in artikel 151 van de Grondwet. Dat is de beste waarborg voor de onafhankelijkheid van de magistratuur.
De inrichting van het Arbitragehof moet, op lange termijn, grondig worden hervormd. Het knelpunt is niet de politieke inbreng in de samenstelling van het Hof. Wereldwijd komt de politiek tussen in de samenstelling van grondwettelijke hoven. Het Belgische Arbitragehof kent echter een unieke samenstelling : naast zes specialisten zetelen zes gewezen politici voor wie, hun politieke ervaring uitgezonderd, geen enkele benoemingsvereiste geldt. Zij hoeven zelfs niet juridisch gevormd te zijn, ook al moeten zij fundamentele juridische vraagstukken oplossen.
Die gemengde samenstelling kent in de wereld haar gelijke niet. Ofwel zijn grondwettelijke hoven samengesteld uit juristen, ofwel maar dat komt hoogst zelden voor bestaat er geen benoembaarheidsvereiste. Dat laatste is het geval voor de rechters in het Amerikaanse Supreme Court. In de Europese Unie echter is het Arbitragehof qua samenstelling een buitenbeentje. Het ware aangewezen de hoge kwaliteitsvereisten voor de zes rechters-juristen van het Hof uit te breiden tot alle rechters van het Hof.
Zulks zou overigens niet beletten dat ook gewezen politici nog in het Arbitragehof kunnen zetelen, als zij maar voldoen aan de kwaliteitsvereisten. Zo zetelt in het Italiaanse grondwettelijk hof een gewezen minister van Justitie, niet als oud-politicus, maar wegens zijn gedegen juridische ervaring als, onder meer, advocaat.
Niet alleen de inrichting, ook de voordrachtprocedure is aan een hervorming toe. Het is goed dat de Kamer en de Senaat een verantwoordelijkheid blijven behouden in de voordracht van de kandidaten, maar een objectivering dringt zich op. Hier ligt wellicht een werkterrein voor de Hoge Raad voor de Justitie, die aan de bevoegde Kamer een advies over de kandidaten kan uitbrengen of een rangschikking kan opmaken.
Een dergelijke objectivering moet ook reeds worden nagestreefd voor de voordracht die de Senaat nu moet doen. De Senaat kan een Raad van Wijzen instellen, bestaande uit twee oud-magistraten (bij voorbeeld oud-voorzitters van het Arbitragehof) en twee professoren-emeriti in het grondwettelijk recht. Deze Raad moet dan, bij wijze van advies, een rangschikking opmaken van de vijf kandidaten. Vervolgens worden de kandidaten door de Senaatscommissie voor de Justitie gehoord. Tenslotte doet de Senaat de voordracht met een meerderheid van twee derde der stemmen van de aanwezige leden. De eindverantwoordelijkheid voor de voordracht blijft dus bij de Senaat.
De spreker laat in het midden of de toevoeging van deze procedurestappen een nieuwe bekendmaking van de vacature in het Belgisch Staatsblad noodzaakt.
De Eerste minister merkt op dat een langdurige opschorting van de benoemingen de goede werking van het Arbitragehof en de Raad van State belemmert. Het volledig heropenen van de benoemingsprocedure is bijgevolg geen goede formule.
Hij herhaalt dat het Arbitragehof en de Raad van State geen deel uitmaken van de rechterlijke macht bedoeld in Hoofdstuk VI van Titel III van de Grondwet.
Wat de hoven en rechtbanken van de rechterlijke macht betreft, werd in de Kamer het debat over de herziening van artikel 151 van de Grondwet reeds aangevat.
Ook wat de eventuele hervorming van de benoemingsprocedures voor de Raad van State betreft, zal de Kamer weldra enkele knopen moeten doorhakken, aangezien de Kamer als eerste geroepen is een lijst met kandidaten voor het ambt van staatsraad voor te dragen.
De samenstelling van het Belgische Arbitragehof is inderdaad sui generis , maar is daarom nog niet gebrekkig. Zij is overigens historisch te verklaren. De aanwezigheid van gewezen parlementsleden moest de oprichting van het Hof verteerbaar maken voor diegenen die vreesden voor « le gouvernement des juges ». Die oprichting was immers onvermijdelijk geworden doordat decreten dezelfde rechtsmacht hebben als wetten, zodat de nationale wetgever bezwaarlijk nog het laatste woord kan hebben bij de controle op de naleving van de grondwettelijke bevoegdheidsverdeling.
Van de gewezen parlementsleden wordt weliswaar geen specifieke juridische vorming geëist, maar zij kunnen wel minimum vijf jaar ervaring in de wetgevende procedures en praktijk inbrengen. Trouwens, het paritair samengestelde Hof vervult zijn opdracht, mede door de inbreng van de oud-politici, uitstekend. Die vaststelling is belangrijker dan rechtsvergelijkend onderzoek. Uiteindelijk geeft elk land zich nu eenmaal de instellingen die aangepast zijn aan de eigen specifieke kenmerken.
Dit alles belet niet dat een objectivering van de voordrachtprocedure mogelijk is. Een hoorzitting met de kandidaten is in dat licht zeker zinvol en eventueel kan men ook overwegen om een extern orgaan, bij wijze van advies, een rangschikking van de kandidaten te laten opmaken. Wel rijst de vraag of men die procedurestappen ook zal inbouwen voor de toekomstige voordrachten van politici voor het ambt van rechter in het Arbitragehof. Doet men dat niet, dan wekt men de schijn twee maten en twee gewichten te hanteren. Om die reden lijkt alvast de opstelling van een rangschikking door een extern orgaan niet aangewezen.
Het is bovendien geen sinecure een rangorde op te maken, daar alle kandidaten, juist dankzij de strenge wettelijke voorschriften, zeer waardevol zijn.
Een lid wijst erop dat, wat de benoemingsprocedure voor de Raad van State betreft, niet alleen de Kamer, maar ook de Senaat betrokken partij is. Kamer en Senaat moeten immers beurtelings een lijst met kandidaten voordragen en Kamer en Senaat zijn luidens artikel 77, 8º, van de Grondwet, gelijkelijk bevoegd voor de wetten op de Raad van State.
De Eerste minister antwoordt dat het debat momenteel wordt gevoerd in de Kamer, maar dat een wijziging van de wetgeving op de Raad van State uiteraard ook de goedkeuring van de Senaat moet verkrijgen.
Een senator vraagt zich af hoe de werklast in het Arbitragehof concreet wordt verdeeld tussen de rechters-politici en de rechters-juristen. Luidens artikel 55 van de bijzondere wet op het Arbitragehof moeten weliswaar in elke zaak ten minste twee rechters-politici en twee rechters-juristen zetelen. Hebben beide categorieën echter ook de facto een gelijke bijdrage in de rechtspraak van het Hof ?
De Eerste minister repliceert dat die vraag voorbijgaat aan de inbreng van de referendarissen, die de rechters van het Hof juridische en wetenschappelijke bijstand verlenen.
De voorgaande spreker is van oordeel dat de aanwezigheid van gewezen parlementsleden in het Arbitragehof oorspronkelijk louter als een overgangsmaatregel was bedoeld. De overgangsperiode is onderhand stilaan voltooid. Het Arbitragehof is heden een alom gewaardeerde instelling, die geleidelijk evolueert naar een volwaardig grondwettelijk hof. De inrichting van het Hof moet aan die evolutie worden aangepast. Alle rechters van het Arbitragehof horen gedegen juristen te zijn, bij voorkeur gespecialiseerd in constitutioneel recht.
Ook de voordrachtprocedure moet voor de twaalf rechters identiek zijn. De Raad van Wijzen zou dus ook een advies moeten uitbrengen over de kandidaten voor het ambt van rechter-politicus, evenals een rangschikking van de kandidaten. Waarom zou men de objectivering van de procedure beperken tot de rechters-juristen ?
Een senator sluit zich aan bij het voorstel van de voorgaande spreker, althans wat betreft de invulling van de vacante plaats in het Arbitragehof.
Een lid waarschuwt ervoor de waarde van formele titels niet te overschatten. Een doctor in de rechten is niet noodzakelijk een goed jurist of een bekwaam magistraat. Anderzijds kunnen niet-juristen vaak een brede kennis van het recht opbouwen. Zeker voor een rechter in een grondwettelijk hof zijn intelligentie en vertrouwdheid met de werking van de instellingen onmisbare kwaliteiten.
Een lid verdedigt het behoud van het bestaande evenwicht tussen rechters-juristen en rechters-politici.
Bovendien bestaat geen enkele reden om de geldende voordrachtprocedure te hervormen. Door de voordracht van kandidaten uit te stellen, wordt bovendien de goede werking van het Arbitragehof geschaad.
Een lid merkt op dat de Franse Conseil constitutionnel vrijwel geheel uit (oud-)politici is samengesteld, weze het dat dezen veelal indrukwekkende juridische verdiensten hebben. Ook in het Europees Hof voor de Rechten van de Mens zetelen vaak oud-politici als rechter. Een advocaat-generaal van het Hof van Justitie in Luxemburg, de heer Karl Otto Lenz, is een voormalig Duits christen-democratisch volksvertegenwoordiger. Het is dus niet aberrant dat oud-politici zetelen als rechter, al horen zij vanzelfsprekend wel bekwaam te zijn.
Het huidige debat over de objectivering van de benoemingsprocedures mag de goede werking van het Arbitragehof en de Raad van State niet compromitteren. Anderzijds is de benoeming van zeven staatsraden een ingrijpend gebeuren. Het is inderdaad niet geoorloofd dat kabinetsmedewerkers rechtstreeks worden benoemd in een belangrijke juridische functie.
Wat de voordracht van kandidaten voor het Arbitragehof betreft, en met name het advies door een extern orgaan, deelt het lid de bezwaren van de Eerste minister. Waar men voor juristen nog objectieve beoordelingsmaatstaven kan hanteren (bij voorbeeld hun publicaties en activiteiten), is dit voor parlementsleden veel minder het geval.
Een senator beklemtoont de nood aan een spoedige invulling van de vacante zetel in het Arbitragehof. Hij is wel voorstander van het organiseren van hoorzittingen met kandidaten, althans voor wat de toekomstige voordrachten betreft. Ook het voorstel om de juridische vorming als benoembaarheidsvereiste uit te breiden tot alle rechters in het Arbitragehof, kan worden onderschreven.
Anderzijds roept het voorstel om een extern advies te vragen aan een Raad van Wijzen, vele vragen op. In beginsel is het uiteraard nuttig dat het Parlement zich terdege laat informeren, maar uiteindelijk moet het Parlement zijn verantwoordelijkheid opnemen. Het heeft bij voorbeeld geen zin dat het Parlement een extern advies vraagt over de kandidaatstellingen van gewezen parlementsleden.
Eventuele hervormingen mogen in ieder geval niet alleenstaand zijn, maar moeten kaderen in een doordachte, algemene benadering die niet alleen de depolitisering van de benoemingen in het gerecht betreft, maar de gehele politieke cultuur.
Een lid is van oordeel dat de Senaat een extern advies moet vragen en hoorzittingen moet organiseren, zoniet ziet hij het nut van de nu aflopende bezinningsperiode niet in. Bovendien moet de samenstelling van het Arbitragehof worden gewijzigd. Een parlementslid dat heeft deelgenomen aan de besluitvorming die tot de afkondiging van een wet heeft geleid, en vervolgens als gewezen parlementslid in de hoedanigheid van grondwettelijk rechter moet oordelen over de grondwettelijkheid van die wet, is immers niet onpartijdig.
Waarom organiseert men geen vergelijkende examens voor de werving van rechters in het Arbitragehof ? Dat gebeurt nu toch ook reeds voor de referendarissen.
Wie overigens de loftrompet steekt over de uitmuntende rechtspraak van het Arbitragehof, gaat wel voorbij aan het arrest van 27 april 1989 betreffende de verkiezing van het Europees Parlement.
Een lid merkt op dat het Arbitragehof zelf reeds oordeelde dat het loutere feit dat een rechter van het Hof heeft deelgenomen aan de totstandkoming van een wet, geen reden tot wraking vormt.
Een eventuele hervorming van de benoemingsprocedure voor de rechters in het Arbitragehof moet wortelen in een duidelijke visie. Indien de inbreng van het Parlement in die procedure wordt teruggebracht tot een zuiver formele bekrachtiging, doet men er beter aan het Parlement volledig uit de procedure te verwijderen.
Wat de Raad van Wijzen betreft, vraagt het lid zich af of de concrete samenstelling ervan zal ontsnappen aan de « oude » politieke cultuur.
Ten slotte moet men zich ook eens bezinnen over een recent Spaans wetgevend initiatief dat een wachttijd oplegt aan magistraten die een politiek mandaat willen opnemen.
Een senator benadrukt de verwevenheid tussen de benoemingsproblematiek in de rechterlijke macht, het Arbitragehof en de Raad van State.
Wat de huidige voordracht van kandidaten voor het ambt van rechter in het Arbitragehof betreft, spreekt hij zijn steun uit voor het voorstel dat de Senaat pas overgaat tot de voordracht na het inwinnen van een extern advies en het horen van de kandidaten.
De rapporteur is van oordeel dat de commissie alleen over de huidige voordracht van kandidaten voor het ambt van rechter in het Arbitragehof een aanbeveling tot het Bureau van de Senaat moet richten. De herziening van artikel 151 van de Grondwet wordt immers reeds in de Kamer besproken en voor de wijziging van de benoemingsprocedure voor de Raad van State moeten de concrete teksten worden afgewacht.
Een lid sluit zich hierbij aan en somt drie opties op die momenteel voorliggen :
1. De vacature voor een rechter in het Arbitragehof wordt opnieuw bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad .
2. Er wordt een Raad van Wijzen opgericht die de Senaat adviseert over de kandidaten.
3. De kandidaten worden uitgenodigd op een hoorzitting.
Een lid vreest dat de eerste optie het volledig herbeginnen van de benoemingsprocedure te tijdrovend is en de goede werking van het Arbitragehof in het gedrang brengt.
Een ander lid meent dat de benoemingsprocedure ab initio moet worden hernomen indien zij fundamenteel gewijzigd wordt. Het inlassen van hoorzittingen is echter geen fundamentele wijziging en vergt dus geen heropening van de vacature.
De Eerste minister treedt deze bedenkingen bij en voegt eraan toe dat de tweede optie, gelet op de tijdsdruk, tot ondoordachte improvisaties zal leiden. In de huidige omstandigheden is ook hij voorstander van het organiseren van hoorzittingen.
Men kan zich wel beraden over een verfijning van de procedure voor toekomstige voordrachten, al moet men zich rekenschap geven van de beperkingen die voortkomen uit de wettelijke dubbele pariteit in de samenstelling van het Arbitragehof.
Meerdere leden zijn van oordeel dat niet de Commissie voor de Justitie, maar wel de Commissie voor de Institutionele Aangelegenheden het geschikte forum is voor het organiseren van hoorzittingen met kandidaten voor een ambt van rechter in het Arbitragehof.
Het voorstel om de benoemingsprocedure volledig te herbeginnen, wordt verworpen met 11 stemmen tegen 1.
Het voorstel om een Raad van Wijzen op te richten die de Senaat adviseert over de kandidaten voor het ambt van rechter in het Arbitragehof, wordt verworpen met 9 stemmen tegen 1 bij 2 onthoudingen.
Een lid onthoudt zich omdat de verdere objectivering van de voordrachtprocedure op middellange termijn een oplossing vergt, die men nu evenwel niet ad hoc kan improviseren.
Een lid verduidelijkt dat de huidige stemmingen uitsluitend betrekking hebben op het invullen van de bestaande vacature in het Arbitragehof.
Een lid voegt daaraan toe dat deze beslissingen geen precedentswaarde hebben voor bijvoorbeeld toekomstige voordrachten voor het ambt van raadsheer in het Hof van Cassatie.
De heren Foret, De Decker en Desmedt leggen een voorstel van aanbeveling neer, luidende :
« De Commissie voor de Institutionele Aangelegenheden verzoekt het Bureau om aan de Senaat voor te stellen over te gaan tot een grondig onderzoek van de dossiers van de kandidaten voor een ambt van rechter in het Arbitragehof. »
Een senator verklaart dat men bezwaarlijk het organiseren van hoorzittingen kan aanbevelen. Het is immers nog niet duidelijk wat die hoorzittingen concreet zullen inhouden. Zo'n ingreep in de voordrachtprocedure moet eerst met de nodige precisie worden omschreven, bij voorkeur in een tekst.
Een lid vreest bovendien dat hoorzittingen de politieke afhankelijkheid van de rechters zullen doen toenemen. Zulks is niet het geval wanneer men zich beperkt tot een onderzoek van de dossiers van de kandidaten. Dat zal hoogstwaarschijnlijk ook de werkwijze zijn in de Raad van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, wanneer deze moet beslissen over de voordracht van kandidaten voor het ambt van raadsheer in het hof van beroep en van voorzitter en ondervoorzitter van de rechtbank van eerste aanleg.
Een lid keurt het organiseren van hoorzittingen goed, maar dringt erop aan dat deze nieuwe procedurestap grondig wordt voorbereid.
Een lid is eveneens voorstander van hoorzittingen, omdat de Senaat daardoor een accuraat beeld verwerft van de voor te dragen kandidaten. Een kandidaat kan men beter wegen tijdens een mondelinge confrontatie dan op basis van een dossier. Het is bovendien een bijkomende waarborg voor een objectieve, niet op partijpolitieke afspraken steunende voordracht.
Een lid meent dat de kandidaten tijdens de hoorzitting hun kandidaatstelling moeten toelichten. Het lijkt hem minder aangewezen hen tevens aan een ondervraging te onderwerpen.
Een lid merkt op dat alle kandidaten bij hun kandidaatstelling zelf aanboden te worden gehoord. Wel geeft ook hij de voorkeur aan een voorstelling door de kandidaten, veeleer dan aan een ondervraging door de Commissie.
Een lid is van oordeel dat men in deze niet kan experimenteren. Ofwel beslist men tot het organiseren van hoorzittingen voor de huidige en alle toekomstige voordrachten, ofwel organiseert men er geen. Dat laatste verdient de voorkeur, want hoe kan men in de toekomst hoorzittingen beleggen met parlementsleden die kandidaat zijn voor een ambt van rechter in het Arbitragehof ?
Ten slotte vraagt hij zich af of de hoorzittingen enige invloed zullen hebben op de uiteindelijke voordracht.
Volgens een senator hebben hoorzittingen niet de minste zin indien zij plaatsvinden achter gesloten deuren en zich beperken tot een loutere voorstelling door de kandidaten.
Ook een andere senator vindt dat er ruimte moet zijn voor een ondervraging van de kandidaten over concrete onderwerpen die samenhangen met de bevoegdheden van het Arbitragehof. Bovendien lijkt het hem evident dat hoorzittingen met kandidaten voor het ambt van rechter in een grondwettelijk hof openbaar verlopen.
Onder het voorbehoud nadien nog te stemmen over het organiseren van hoorzittingen, wordt het voorstel van aanbeveling van de heer Foret c.s. ter stemming gelegd, nadat het met instemming van de auteurs als volgt werd geherfomuleerd : « De Senaat vervolgt de ingezette voordrachtprocedure, d.w.z. met een onderzoek van de dossiers van de kandidaten. »
Dit voorstel van aanbeveling wordt aangenomen met 10 stemmen tegen 2.
Het voorstel om de Commissie voor de Institutionele Aangelegenheden op te dragen een hoorzitting voor de voorstelling van de kandidaten te organiseren, wordt aangenomen met 7 stemmen tegen 2 bij 3 onthoudingen.
Een lid onthoudt zich omdat de procedure onvoldoende gepreciseerd is.
Diverse leden merken op dat de aanbeveling er uitsluitend toe strekt de Commissie voor de Institutionele Aangelegenheden te belasten met de organisatie van een hoorzitting voor de voorstelling. De Commissie zal vervolgens zelf het concrete verloop van de hoorzitting voor de voorstelling moeten vastleggen, bijvoorbeeld de inhoud van de voorstelling door de kandidaten en de aard van de eventuele vragen die hun kunnen worden gesteld. De beslissing over de openbaarheid van de hoorzitting voor de voorstelling komt aan het Bureau van de Senaat toe.
De Commissie schenkt vertrouwen aan de rapporteur voor een mondeling verslag aan het Bureau en voor het opstellen van dit verslag.
| De Rapporteur,
Frederik ERDMAN. |
De Voorzitter,
Frank SWAELEN. |
DE OPDRACHT VAN DE RECHTERLIJKE MACHT,
DE RAAD VAN STATE EN HET ARBITRAGEHOF. WETGEVING EN RECHTSLEER.
1. De hoven en rechtbanken van de rechterlijke macht
a) Grondwet, Titel III, Hoofdstuk VI, artikelen 144 en 145
Art. 144. Geschillen over burgerlijke rechten behoren bij uitsluiting tot de bevoegdheid van de rechtbanken.
Art.145. Geschillen over politieke rechten behoren tot de bevoegdheid van de rechtbanken, behoudens de bij de wet gestelde uitzonderingen.
b) Rechtsleer
R. ERGEC, Introduction au droit public , Tome I (Le système institutionnel), Gent, Story-Scientia, 1994, nºs 487 et 502 :
Compte tenu des critères de l'acte juridictionnel, que nous venons d'esquisser, on constate que le système constitutionnel belge connaît une pluralité de juridictions qui ne se limitent pas à celles explicitement visées dans la Constitution. Il y a d'abord les cours et tribunaux qui forment le pouvoir judiciaire dont traite le chapitre III du titre II de la Constitution.
Il y a, ensuite, les juridictions dites administratives qui ne font pas partie du pouvoir judiciaire. Celles-ci peuvent être instituées par le législateur pour les litiges relatifs aux droits politiques ou pour connaître du contentieux objectif de la légalité des actes administratifs. La plus connue de ces juridictions est le Conseil d'État. Parmi les autres juridictions extra-judiciaires, on citera, à titre d'exemple, les chambres de recours de l'aide sociale, la députation permanente d'un conseil provincial statuant sur les réclamations contre les impositions provinciales ou en matière de contentieux électoral communal, ainsi que les juridications disciplinaires instituées au sein des ordres professionnels, comme le conseil provincial de l'ordre des médecins. Certaines de ces juridictions, comme la députation permanente, sont des organes administratifs composés de mandataires élus qui ne sont pas des magistrats professionnels. Elles cumulent l'exercice de fonctions juridictionnelles avec celles de nature administrative. Dans l'exercice de leurs fonctions juridictionnelles, elles sont cependant tenues de respecter les garanties inhérentes à l'acte juridictionnel qu'on vient d'évoquer.
Il convient par ailleurs de signaler la Cour des comptes qui relève du pouvoir législatif en sa qualité de juge de droit commun pour l'examen et la liquidation des comptes des comptables des pouvoirs publics (...).
Enfin, il convient de distinguer une quatrième catégorie de juridiction : la juridiction constitutionnelle. Les trois catégories de juridictions précitées ne peuvent contrôler la constitutionnalité des actes législatifs. Pour certaines dispositions de la Constitution, ce contrôle est confié à une juridiction spécialisée, la Cour d'arbitrage visée à l'article 142 de la Constitution.
Selon l'article 144 de la Constitution, « les contestations qui ont pour objet des droits civils sont exclusivement du ressort des tribunaux ». L'article 145 ajoute que « les contestations qui ont pour objet des droits politiques sont du ressort des tribunaux, sauf les exceptions établies par la loi ».
Plusieurs principes se dégagent de ces dispositions. Pour savoir si les juridictions judiciaires sont compétentes, il faut d'abord s'interroger si le litige met en cause un droit subjectif, c'est-à-dire un intérêt juridiquement protégé par la loi par l'ouverture de recours juridictionnels. Si tel est le cas, il convient, ensuite, de déterminer la nature du droit en cause. Lorsque c'est un droit civil qui est en jeu, les juridictions judiciaires sont seules compétentes, à l'exclusion de toute autre juridiction. Lorsque la contestation porte sur un droit politique, les juridictions judiciaires sont également compétentes. Mais ici, la Constitution reconnaît au législateur la faculté de déférer la connaissance d'une telle contestation à des juridictions extra-judiciaires. En tout cas, il n'existe que deux catégories de droit subjectif, civil ou politique, de sorte que tout droit subjectif bénéficie nécessairement d'une protection juridictionnelle. Et dans cette protection, la compétence du pouvoir judiciaire est la règle; l'incompétence l'exception.
La notion de « droit civil » n'est pas aisée à définir. D'une manière générale, on peut considérer qu'il s'agit de droits reconnus à tout individu, national ou étranger, et qui tendent à assurer son bien propre et privé. Sont ainsi des droits civils, le droit de propriété, le droit à une pension alimentaire, le droit d'exercer une activité professionnelle ou la plupart des libertés garanties par la Constitution. Les droits politiques sont ceux qui permettent aux citoyens de participer à l'exercice de la puissance publique ou de réclamer le bénéfice de certains services que celle-ci fournit. Comme exemple, on citera le droit d'élire ou d'être élu, le droit d'accéder à un emploi public, et le droit de bénéficier des allocations de chômage. À vrai dire, la distinction entre droit civil et droit politique revêt un caractère essentiellement organique. Comme le juge ne peut contrôler la constitutionnalité des lois, sera politique tout droit que le législateur aura qualifié de tel, en déférant les litiges relatifs à ce droit aux juridictions extrajudiciaires.
A. ALEN, Handboek van het Belgisch Staatsrecht, Deurne, Kluwer, 1995, blz. 238-239 :
265 De Belgische Grondwetgever heeft gekozen voor een systeem dat het midden houdt tussen het Engelse en het Franse stelsel. Alle geschillen over burgerlijke rechten behoren bij uitsluiting tot de bevoegdheid van de gewone hoven en rechtbanken (art. 144 G.W.). Geschillen over politieke rechten behoren tot de bevoegdheid van de gewone hoven en rechtbanken, behoudens de bij de wet gestelde uitzonderingen (art. 145 G.W.). Deze grondwetsbepalingen houden in dat de gewone rechter in principe steeds bevoegd is voor geschillen omtrent een subjectief recht. Alleen voor de beslechting van geschillen over politieke rechten kunnen in bepaalde gevallen administratieve rechtscolleges met een toegewezen bevoegdheid worden opgericht. Het Parlement oefent directe of indirecte controle uit over de instelling van « met eigenlijke rechtspraak belaste organen », dit zijn de andere bij of krachtens de wet opgerichte rechtscolleges dan de in de Grondwet zelf voorziene gewone hoven en rechtbanken. Ofwel dient het Parlement zijn goedkeuring te geven aan een wet waarbij een dergelijk rechtscollege wordt opgericht, ofwel dient het Parlement een wet goed te keuren waarbij de Koning wordt gemachtigd om zulk rechtscollege op te richten (artt. 146 en 161 G.W.).
Om de gelijkheid van de rechtsonderhorigen te waarborgen bepaalt artikel 146 van de Grondwet uitdrukkelijk dat geen buitengewone rechtbanken of commissies, onder welke benaming ook, in het leven kunnen worden geroepen. Hiermee wilde de Grondwetgever de oprichting verhinderen van gelegenheidsinstanties of instanties met politiek karakter die individueel bepaalde gevallen zouden beoordelen. Niemand kan immers tegen zijn wil worden afgetrokken van de rechter die de wet hem toekent (art. 13 G.W.).
In laatste instantie bepaalt het Hof van Cassatie de omvang van de bevoegdheid van de gewone rechter, aangezien dit Hof uitspraak doet over de conflicten van attributie. Dit zijn de bevoegdheidsconflicten tussen de gewone hoven en rechtbanken enerzijds en de administratieve overheden en rechtscolleges anderzijds (art. 158 G.W., nr. 723).
266 Hoewel de begrippen « burgerlijke » en « politieke » rechten moeilijk te definiëren zijn, wordt algemeen aangenomen dat de private rechtsbetrekkingen tussen particulieren, het opleggen van vrijheidsstraffen en de meeste fundamentele rechten en vrijheden uitsluitend tot de bevoegdheid van de onafzetbare gewone rechter behoren. Bij gebrek aan een materiële definitie wordt aangenomen dat men met een politiek recht te maken heeft wanneer de wetgever een andere dan de gewone rechter bevoegd heeft gemaakt om over een subjectief recht uitspraak te doen. Dit noemt men het « organieke criterium ». Dit criterium laat evenwel niet steeds toe uitsluitsel te geven over de aard van het recht, bv. wanneer de wetgever alleen in de bevoegdheid van de gewone rechter heeft voorzien. De gewone rechter is immers de rechter van het gemeen recht, die bevoegd is voor alle geschillen omtrent een subjectief recht, met inbegrip van de geschillen over politieke rechten, tenzij wanneer de wetgever hiervoor een ander rechtscollege bevoegd heeft gemaakt. In tegenstelling tot de gewone rechter hebben de administratieve rechtscolleges slechts de bevoegdheden die hen uitdrukkelijk bij of krachtens de wet zijn toegewezen.
2. De Raad van State
a) Gecoördineerde wetten van 12 januari 1973 op de Raad van State, artikelen 2 en 14 :
Art. 2. § 1. De afdeling wetgeving dient van beredeneerd advies over de tekst van alle ontwerpen of voorstellen van wet, van decreet en van ordonnantie, of van amendementen op deze ontwerpen en voorstellen, die bij haar door de Voorzitter van de Senaat, van de Kamer van volksvertegenwoordigers, van een Gemeenschaps- of Gewestraad of van de Verenigde Vergadering bedoeld in artikel 60 van de bijzondere wet van 12 januari 1989 met betrekking tot de Brusselse instellingen zijn aanhangig gemaakt. Wanneer het verzoek om advies betrekking heeft op een ontwerp of voorstel van wet of op amendementen op die ontwerpen of voorstellen, onderzoekt de afdeling wetgeving ambtshalve of de voorgelegde tekst betrekking heeft op aangelegenheden bedoeld in artikel 74, artikel 77 of artikel 78 van de Grondwet.
§ 2. De Voorzitter van een van de in paragraaf 1 vermelde vergaderingen is verplicht het advies te vragen over de voorstellen van wet, van decreet of van ordonnantie, en over de amendementen op ontwerpen of voorstellen wanneer ten minste één derde van de leden van de betrokken vergadering erom verzoekt op de door het reglement bepaalde wijze.
§ 3. De Voorzitter van de Senaat, van de Kamer van volksvertegenwoordigers, van de Raad of van de Verenigde Vergadering onderscheidenlijk bedoeld in de artikelen 1 en 60 van de bijzondere wet van 12 januari 1989 met betrekking tot de Brusselse instellingen, is verplicht het advies te vragen over de voorstellen van wet of van ordonnantie en over de amendementen op ontwerpen of voorstellen, wanneer de meerderheid van de leden van een taalgroep van de betrokken vergadering erom verzoekt op de door het reglement bepaalde wijze (...).
Art. 14. De afdeling doet uitspraak, bij wijze van arresten, over de beroepen tot nietigverklaring wegens overtreding van hetzij substantiële, hetzij op straffe van nietigheid voorgeschreven vormen, overschrijding of afwending van macht, ingesteld tegen de akten en reglementen van de onderscheidene administratieve overheden of tegen de administratieve beslissingen in betwiste zaken.
Wanneer een administratieve overheid verplicht is te beschikken en er bij het verstrijken van een termijn van vier maanden te rekenen vanaf de haar daartoe door een belanghebbende betekende aanmaning geen beslissing is getroffen, wordt het stilzwijgen van de overheid geacht een afwijzende beslissing te zijn waartegen beroep kan worden ingesteld. Deze bepaling doet geen afbreuk aan de bijzondere bepalingen die een andere termijn vaststellen of aan het stilzwijgen van de administratieve overheid gevolgen verbinden.
b) Rechtsleer
R. ERGEC, Introduction au droit public, Tome I (Le système institutionnel), Gent, Story-Scientia, 1994, blz. 215-218 :
Section III. Le Conseil d'État et les juridictions administratives
I. Généralités
510. La Constitution ignorait le Conseil d'État et les autres juridictions administratives, tout en autorisant le législateur à créer des juridictions extrajudiciaires. C'est donc par une loi, celle du 23 décembre 1946, que le Conseil d'État fut institué. À part la haute juridiction administrative et bien avant sa création, il a toujours existé une multitude de juridictions administratives, dont la plus connue est la députation permanente du conseil provincial qui connaît des contestations en matière d'élections et taxes communales notamment.
La révision constitutionnelle de 1993 a introduit dans le titre II de la Constitution un chapitre VII, intitulé « Du Conseil d'État et des juridictions administratives », mettant par là un terme à un mutisme constitutionnel, incompatible avec les missions et le rôle dévolu au Conseil d'État.
Le Conseil d'État comporte un statut plutôt sui generis. Il ne fait pas partie du pouvoir judiciaire. Les dispositions constitutionnelles sur le pouvoir judiciaire ne lui sont pas applicables de plein droit ni aux autres juridictions administratives. Le législateur a néanmoins étendu aux membres du Conseil d'État les garanties d'indépendance et d'impartialité applicables aux magistrats de l'ordre judiciaire. Les conseillers d'État sont nommés par le Roi sur deux listes comprenant chacune trois candidats et présentées, l'une par le Conseil d'État, l'autre alternativement par la Chambre des Représentants et par le Sénat. Outre les conseillers d'État, le Conseil d'État comprend les auditeurs, chargés d'éclairer les conseillers sur les affaires soumises au conseil, les membres du bureau de coordination, appelés notamment à coordonner les arrêts et règlements et à conserver et à tenir à jour la documentation relative à la jurisprudence du Conseil d'État, ainsi que les membres du greffe.
511. La création du Conseil d'État répond à une double préoccupation : d'une part, renforcer la protection juridictionnelle de l'administré contre l'arbitraire du pouvoir exécutif et, d'autre part, procurer au Gouvernement et au Parlement l'assistance juridique nécessaire à une bonne confection des textes légaux et réglementaires. C'est cette mission double que reflète l'article 160, alinéa 2, de la Constitution, lorsqu'il dispose que « le Conseil d'État statue par voie d'arrêt en tant que juridiction administrative et donne des avis dans les cas déterminés par la loi ». À cet effet, le Conseil compte deux sections : la section de législation et la section d'administration.
II. La section de législation
512. La section de législation donne un avis motivé sur le texte de tous les projets ou propositions de loi, de décret et d'ordonnance, ou d'amendement à ces projets et propositions dont elle est saisie par le Président du Sénat, de la Chambre des représentants, d'un Conseil de communauté ou de région ou de l'Assemblée réunie de la Commission communautaire commune de Bruxelles.
Les ministres du Gouvernement fédéral, les membres des gouvernements communautaires ou régionaux et les membres du Collège réuni de la Commission communautaire commune de Bruxelles sont tenus, chacun pour ce qui le concerne, de soumettre à l'avis motivé de la section de législation, le texte de tous avant-projets de loi, de décret, d'ordonnance ou de projets d'arrêtés réglementaires. Les personnes précitées sont relevées de l'obligation de solliciter l'avis de la section de législation dans deux cas. Le premier cas concerne les actes qui n'ont aucun contenu normatif, à savoir les projets relatifs aux budgets, aux comptes, aux emprunts, aux opérations domaniales et au contingent de l'armée. Le second cas a trait à l'urgence, pour autant qu'elle soit spécialement motivée. L'invocation abusive de l'urgence par un ministre au sujet de textes législatifs ne peut trouver d'autre sanction que la mise en jeu de la responsabilité de ce ministre devant l'assemblée parlementaire intéressée.
Par contre, pour ce qui est des arrêtés, le recours abusif à l'exception d'urgence entraîne l'illégalité de l'arrêté. Le juge judiciaire et le Conseil d'État se reconnaissent compétents pour censurer pareille illégalité.
513. Les avis de la section de législation n'ont pas de portée obligatoire. Les ministres et les assemblées intéressées peuvent passer outre aux objections du Conseil d'État, même si les avis sont entourés d'une certaine autorité morale.
Dans ses avis, le Haut collège ne peut formuler des appréciations sur l'opportunité politique des textes qui lui sont soumis. Son rôle se borne à vérifier la compatibilité de ces textes avec des normes de rang supérieur, à assurer leur concordance avec d'autres textes de même rang et à redresser des erreurs de rédaction.
III. La section d'administration
514. La section d'administration du Conseil d'État est investie de diverses missions juridictionnelles qu'elle exerce par voie d'arrêts. On les évoquera successivement, en commençant par la plus importante, celle qui a trait au contentieux de l'annulation.
A. Le contentieux de l'annulation
515. La section d'administration statue par voie d'arrêts sur les recours en annulation pour violation des formes soit substantielles, soit prescrites à peine de nullité, excès ou détournement de pouvoir, formés contre les actes et règlements des diverses autorités administratives ou contre les décisions contentieuses administratives.
Le contentieux qui se noue ainsi devant le Conseil d'État est un contentieux objectif : c'est un procès fait à un acte, taxé d'illégalité, en vue de le faire disparaître de l'ordonnancement juridique. En règle, tous les actes des autorités administratives sont visés : décisions, arrêtés, règlements et même circulaires, pour peu qu'ils modifient la situation juridique du requérant. Quant à la notion d'« autorité administrative », son interprétation suscite des difficultés qu'on ne saurait évoquer ici. Bornons-nous à souligner qu'il doit s'agir d'un organe doté d'un pouvoir de décision unilatérale et obligatoire à l'égard des administrés, et créé, reconnu ou contrôlé par les pouvoirs publics. Rentrent dans cette définition, non seulement les départements ministériels, nationaux, régionaux ou communautaires et les organes provinciaux ou communaux, mais également les différents organismes publics, dotés d'une personnalité juridique distincte, comme une société publique d'investissement, ou une intercommunale. Même des institutions privées peuvent, dans certaines circonstances, être considérées comme des autorités administratives. Il en est ainsi des universités libres, quand elles établissent le statut de leur personnel ou prennent des décisions dans le cadre de leurs jurys d'examen. En revanche, les actes du pouvoir législatif ou des assemblées parlementaires, ainsi que ceux du pouvoir judiciaire échappent à tout recours en annulation.
516. Le recours en annulation est ouvert à toute personne privée ou publique justifiant d'un intérêt à l'annulation de l'acte. Cet intérêt doit notamment être direct et personnel, en ce sens que le requérant doit pouvoir retirer un avantage personnel de l'annulation d'un acte affectant sa situation juridique de manière directe.
A. MAST, J. DUJARDIN, M. VAN DAMME, J. VANDE LANOTTE, Overzicht van het Belgisch Administratief Recht, Deurne, Kluwer, 1996, nrs. 762, 767 en 782-783 :
762. De Raad van State die bestaat uit een afdeling wetgeving en een afdeling administratie, is een college dat door de wet van 23 december 1946 is ingesteld om de wetgevende macht, de Koning, de gemeenschaps- en gewestregeringen en het Verenigd College, op wetgevend en reglementair gebied van advies te dienen en om als administratief rechtscollege over bepaalde geschillen uitspraak te doen (1)(2).
De Raad van State is oorspronkelijk bij wet opgericht als een onderdeel van de uitvoerende macht. In 1993 werd het bestaan van de Raad van State grondwettelijk bevestigd door de invoeging in titel III van de Grondwet van een afzonderlijk hoofdstuk IIIquater betreffende de Raad van State en de administratieve rechtscolleges. De Raad van State behoort niet tot de rechterlijke macht; hij heeft als het grootste administratief rechtscollege een statuut «sui generis». Artikel 160 G.W. bepaalt dat de samenstelling, de bevoegdheid en de werking bij de wet worden vastgelegd, maar dat de wet aan de Koning de bevoegdheid kan toekennen de rechtspleging te regelen overeenkomstig de beginselen die de wet vaststelt.
767. De afdeling wetgeving vervult drieëerlei taken. Veruit de meest belangrijke taak bestaat in het verlenen van adviezen aan de wetgevende vergaderingen, de federale regering, de gemeenschaps- en gewestregeringen en het Verenigd College over voorontwerpen en voorstellen van wet, van decreet of van ordonnantie, alsmede over reglementaire besluiten. Deze taak wordt beschreven in de artikelen 2 tot 5 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State.(...)
782. De afdeling administratie vervult zowel jurisdictionele als niet-jurisdictionele taken. Zij doet meestal bij wege van arrest uitspraak, maar heeft daarnaast nog een adviserende bevoegdheid en een specifieke bevoegdheid inzake de bekrachtiging van statuten van beroepsverenigingen.
783. 1. De afdeling doet uitspraak bij wijze van arresten over de beroepen tot nietigverklaring ingesteld tegen de akten en reglementen van de onderscheiden administratieve overheden of tegen de administratieve beslissingen in betwiste zaken (art. 14 R.v.St.-Wet). Deze bevoegdheid is van zeer grote betekenis; zij maakt van de Raad van State zowel de rechter over de machtsoverschrijding in al haar vormen, als de gewone cassatierechter over administratieve rechtscolleges.
Te benadrukken valt dat, wanneer de afdeling administratie van een beroep tot nietigverklaring «tegen de akten en reglementen van de onderscheiden administratieve overheden» kennis neemt, het gaat om een objectief contentieux waarbij een handeling van het actief bestuur wegens machtsoverschrijding wordt aangevochten. Wanneer echter de afdeling administratie van een beroep tot nietigverklaring «tegen de administratieve beslissingen in betwiste zaken» kennis neemt, doet zij dat in het kader van het subjectief contentieux, en doet zij op basis van artikel 145 G.W. als cassatierechter uitspraak over beslissingen van administratieve rechtscolleges. (...)
3. Het Arbitragehof
a) Grondwet, Titel III, Hoofdstuk V, artikel 142 :
Art. 142. Er bestaat voor geheel België een Arbitragehof, waarvan de samenstelling, de bevoegdheid en de werking door de wet worden bepaald.
Dit Hof doet, bij wege van arrest, uitspraak over :
1º de in artikel 141 bedoelde conflicten;
2º de schending door een wet, een decreet of een in artikel 134 bedoelde regel, van de artikelen 10, 11 en 24;
3º de schending door een wet, een decreet of een in artikel 134 bedoelde regel, van de artikelen van de Grondwet die de wet bepaalt.
De zaak kan bij het Hof aanhangig worden gemaakt door iedere bij wet aangewezen overheid, door ieder die doet blijken van een belang of, prejudicieel, door ieder rechtscollege.
De wetten bedoeld in het eerste lid, in het tweede lid, 3º, en in het derde lid, worden aangenomen met de meerderheid bepaald in artikel 4, laatste lid.
b) Rechtsleer
A. ALEN, Handboek van het Belgisch Staatsrecht, Deurne, Kluwer, 1995, blz. 272-273 :
297. De Grondwetgever van 1980 droeg, in het vroeger artikel 107ter , § 2, van de Grondwet (thans artikel 142 van het Grondwettelijk Wetboek), de controle op de grondwettelijke en wettelijke bevoegdheidsverdeling tussen de Staat, de gemeenschappen en de gewesten op aan een nieuw rechtscollege, het Arbitragehof. Zowel zijn benaming, zijn gemengde samenstelling uit gewezen politici en uit hoogstaande en ervaren juristen, als de beperking van de bevoegdheid van het Hof tot « bevoegdheidsconflicten », weerspiegelden de wens om niet al te ver af te wijken van het uitgangspunt van de onschendbaarheid van de wet en de vrees voor een gouvernement des juges. De uitvoeringswet op het Arbitragehof kwam pas op 28 juni 1983 tot stand en de plechtige installatie van het Hof zou nog tot 1 oktober 1984 op zich laten wachten.
298. Met zijn rechtspraak, onder meer omtrent het territorialiteitsbeginsel en het beginsel van de exclusiviteit der bevoegdheidsverdeling, evenals inzake de economische en monetaire unie heeft het Arbitragehof het in hem gestelde vertrouwen ter bereiking van een evenwicht in een pluriforme Staat niet beschaamd. Dit verworven vertrouwen heeft een niet onbelangrijke rol gespeeld in de bevoegdheidsuitbreiding van het Hof bij de grondwetsherziening van 1988, al was deze bevoegdheidsuitbreiding toch eerder het rechtstreeks gevolg van de noodzaak om een oplossing te zoeken voor de bescherming der minderheden in het kader van de « communautarisering » van het onderwijs of de overdracht van de onderwijsbevoegdheid aan de gemeenschappen.
Het lag dan ook in de rede om de controle op de overeenstemming van wetgevende normen met de vrijheid van onderwijs, zoals deze in het nieuwe artikel 24 van de Grondwet was gewaarborgd, aan het Arbitragehof op te dragen. Meer verwondering baart het dat de Grondwetgever van 1988 zich hiertoe niet heeft beperkt en aan het Arbitragehof ook de toetsingsbevoegdheid heeft opgedragen van wetgevende normen aan de toch vage en dus voor ruime interpretatie vatbare beginselen van gelijkheid en van verbod van discriminatie, die in de artikelen 10 en 11 van de Grondwet besloten liggen. Andere belangrijke innovaties in artikel 142 van de Grondwet zijn nog : de mogelijke verdere uitbreiding bij bijzondere meerderheidswet van de toetsingsbevoegdheid van het Arbitragehof, de mogelijkheid voor een ieder die doet blijken van een belang om een zaak rechtstreeks bij het Arbitragehof aanhangig te maken, en tenslotte het vereiste van een bijzondere meerderheidswet om de nieuwe grondwetsbepaling uit te voeren, hetgeen geschiedde bij de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof.
Men bemerke nog dat, met de keuze van het Arbitragehof als enig bevoegd rechtscollege voor grondwettigheidstoetsing van wetgevende normen, de Belgische Grondwetgever gekozen heeft voor het Europese model van een in hoofde van een bijzonder rechtscollege gecentraliseerde toetsing, in plaats van voor het diffuse Amerikaanse stelsel, waarin de grondwettigheidstoetsing van wetten aan elke rechter toekomt.
R. ERGEC, Introduction au droit public, Tome I (Le système institutionnel), Gent, Story-Scientia, 1994, blz. 225 :
Section IV La juridiction constitutionnelle : la Cour d'arbitrage
I. Généralités
526. On a vu que la compétence des cours et tribunaux à contrôler la constitutionnalité des lois avait fait l'objet de nombreuses controverses. Pourtant, les réformes constitutionnelles qui se traduisirent par l'émergence d'une pluralité de législateurs communautaires et régionaux, à côté du législateur national, rendirent plus que jamais nécessaire le règlement des conflits pouvant naître entre différents actes législatifs de même valeur. Une loi du 3 juillet 1971 avait déjà créé une section des conflits de compétence du Conseil d'État, chargée de statuer sur les conflits entre les lois et les décrets des anciens conseils culturels. L'approfondissement de la réforme de l'État en 1980, qui donna naissance à des structures quasi-fédérales, conduisit à l'introduction, dans la Constitution, d'un article 107ter (actuel article 142) prévoyant la création d'une juridiction distincte, appelée « la Cour d'arbitrage ». Cet article fut révisé le 15 juillet 1988 en vue d'étendre les compétences de la Cour et d'exiger l'adoption d'une loi spéciale pour régler sa composition, son fonctionnement et ses compétences. Cette loi est celle du 6 janvier 1989 qui intègre certaines des dispositions des lois antérieures sur la Cour d'arbitrage.
527. La Cour d'arbitrage est une juridiction spécialisée. C'est une cour constitutionnelle chargée de statuer sur la compatibilité des actes législatifs avec la Constitution et certaines lois portées en vertu de celle-ci. Elle dispose à cet effet d'un monopole, excluant toute compétence des autres juridictions dans ce domaine : le constituant belge a ainsi opté pour un système centralisé de contrôle de constitutionnalité, par opposition aux systèmes diffus.
528. La Cour d'arbitrage est cependant une cour constitutionnelle à compétence limitée : bon nombre de dispositions constitutionnelles échappent à son pouvoir de contrôle, même si la récente extension de ses compétences, jointe à la possibilité reconnue au législateur spécial d'élargir davantage ses attributions, augurent d'une évolution vers une cour constitutionnelle à part entière. On peut d'ailleurs se demander si la Cour n'a pas déjà acquis ce statut d'un point de vue pratique, à la faveur d'une jurisprudence qui interprète largement ses compétences.
La Cour d'arbitrage occupe une place spécifique dans le système institutionnel. Elle ne fait partie d'aucun des trois pouvoirs, exécutif, législatif ou judiciaire. L'article 142 qui traite de la Cour d'arbitrage figure au chapitre V du titre II de la Constitution, intitulé « De la Cour d'arbitrage, de la prévention et du règlement des conflits ». La place à part qui est ainsi réservée à la Cour témoigne du rôle éminent dont elle est investie à titre de juridiction constitutionnelle : régulation de l'activité des institutions publiques telle qu'elle s'exprime à travers des actes législatifs.