1-520/10 | 1-520/10 |
1 SEPTEMBER 1997
Evocatieprocedure
De RAAD VAN STATE, afdeling wetgeving, achtste kamer, op 19 maart 1997 door de Voorzitter van de Senaat verzocht hem van advies te dienen over een amendement op het ontwerp van wet « houdende verbod op de reclame voor tabaksproducten », en op 16 juni 1997 om mededeling van dat advies verzocht binnen een termijn van ten hoogste een maand, heeft op 15 juli 1997 het volgende advies gegeven :
STREKKING VAN HET AMENDEMENT
Artikel 7, § 2, van de wet van 24 januari 1977 betreffende de bescherming van de gezondheid van de verbruikers op het stuk van de voedingsmiddelen en andere producten bepaalt dat de Koning regels kan stellen en verbodsmaatregelen kan voorschrijven in verband met de reclame voor tabak, producten op basis van tabak en soortgelijke producten. Ter uitvoering van die bepaling is het koninklijk besluit van 30 december 1982 genomen, betreffende de reclame voor tabak, voor producten op basis van tabak en voor soortgelijke producten. Dit besluit verbiedt bepaalde vormen van reclame voor de bedoelde producten.
In de Kamer van volksvertegenwoordigers is door de heer Vanvelthoven, mevrouw Vanlerberghe en de heer Cuyt een wetsvoorstel houdende verbod op de reclame voor tabaksproducten ingediend (1). Dit voorstel is op 9 januari 1997 door de Kamer goedgekeurd en aan de Senaat overgezonden, waar het werd geëvoceerd.
De ontworpen regeling is bedoeld om in de plaats te komen van de bestaande bepalingen van de wet van 24 januari 1977 in verband met de reclame voor tabak, producten op basis van tabak en soortgelijke producten, alsook van de bepalingen van het koninklijk besluit van 30 december 1982. Daartoe voorziet het in de invoeging van nieuwe, strengere bepalingen in de wet van 24 januari 1977.
Het ontwerp strekt ertoe een principieel verbod in te voeren voor reclame voor en sponsoring door tabak, producten op basis van tabak en soortgelijke producten, verder « tabaksproducten » genoemd. Op dat verbod zijn er een aantal uitzonderingen, met name ten voordele van de reclame voor tabaksproducten in buitenlandse kranten en periodieke uitgaven, de incidentele reclame voor tabaksproducten in het kader van de mededeling aan het publiek van evenementen in het buitenland, en het aanbrengen van het merk van een tabaksproduct op affiches bij tabakswinkels of krantenwinkels (ontworpen artikel 7, § 2bis, van de wet van 24 januari 1977; artikel 3 van het ontwerp). Een specifieke strafbepaling wordt ingevoerd (ontworpen artikel 15, § 3, van de wet van 24 januari 1977; artikel 4 van het ontwerp).
In de Senaatscommissie voor de Financiën en de Economische Aangelegenheden, die ten behoeve van de commissie voor de Sociale Zaken een advies moet geven, is overeenstemming bereikt over een amendement nr. 32 van de heren Foret, Happart en Ph. Charlier (2). Over dat amendement heeft de Voorzitter van de Senaat, op verzoek van een aantal leden die ten minste één derde van de leden van de Senaat vormen, het advies van de Raad van State gevraagd.
Het bedoelde amendement strekt ertoe een bijkomende uitzondering op het verbod van reclame in te voeren. Die uitzondering zou gelden voor de reclame voor tabaksproducten « in het kader van het beschermheerschap of de sponsoring van auto- en motorsportevenementen of van culturele evenementen gedurende zes weken die aan het evenement voorafgaan en tijdens het evenement ». Volgens het amendement kan die afwijking voor een duur van drie jaar worden toegestaan « na instemming » van de minister tot wiens bevoegdheid de volksgezondheid behoort, gegeven na advies van de minister tot wiens bevoegheid de economische zaken behoren.
In de adviesaanvraag wordt uitdrukkelijk gewezen op het probleem van de respectieve bevoegdheden van de federale overheid (inzake volksgezondheid) en van de gemeenschappen (inzake cultuur en sport).
BEVOEGDHEID VAN DE FEDERALE OVERHEID
1. De vraag welke overheid bevoegd is om maatregelen te nemen in verband met de reclame voor tabaksproducten, heeft het voorwerp uitgemaakt van tal van adviezen van de Raad van State en arresten van het Arbitragehof.
In een advies L. 15.767/8 van 3 november 1983 over een ontwerp van besluit van de Vlaamse Executieve « houdende reclameverbod voor tabakswaren ter bescherming van de volksgezondheid » kwam de Raad van State tot de conclusie dat de regeling inzake levensmiddelen niet behoorde tot de bevoegdheid van de gemeenschappen in verband met de gezondheidsopvoeding of de preventieve gezondheidszorg. De reclame voor tabakswaren werd dienvolgens geacht te blijven behoren tot de bevoegdheid van de federale overheid. Ditzelfde standpunt werd achteraf gehuldigd in andere adviezen (3); in sommige van die adviezen werd besloten tot de bevoegdheid van de federale overheid, niet enkel op grond van haar bevoegdheid inzake volksgezondheid, maar ook op grond van haar bevoegdheid inzake handelspraktijken (4) en bescherming van de consumenten (5).
Van zijn kant heeft het Arbitragehof een aantal arresten gewezen in verband met de regelingen inzake de reclame voor tabaksproducten, uitgevaardigd door de federale overheid (artikel 7, § 2, van de wet van 24 januari 1977) en door de Franse Gemeenschap (artikel 13 van het decreet van 2 december 1982 « relatif à la lutte contre le tabagisme »). Telkens is het Hof daarin tot de conclusie gekomen dat de bevoegdheid terzake is blijven behoren tot de federale overheid (6).
Uit het laatste van de bedoelde arresten kunnen de volgende overwegingen geciteerd worden :
« Naar luid van artikel 59bis , § 2bis (thans artikel 128, § 1, van de Grondwet regelen de Gemeenschapsraden, ieder wat hem betreft, bij decreet de persoonsgebonden aangelegenheden.
Volgens artikel 5, § 1, I, 2º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen omvatten de in artikel 59bis , § 2bis , van de Grondwet bedoelde persoonsgebonden aangelegenheden onder meer, wat het gezondheidsbeleid betreft, « de gezondheidsopvoeding alsook de activiteiten en diensten op het vlak van de preventieve gezondheidszorg, met uitzondering van nationale maatregelen inzake profylaxies ».
De bevoegdheid om de reclame voor tabak te regelen is in die opsomming niet uitdrukkelijk aan de gemeenschappen toegewezen.
Bovendien blijkt uit de parlementaire voorbereiding van de bijzondere wet dat, ook al omvat de gemeenschapsbevoegdheid onder meer de gezondheidsopvoeding en -voorlichting, de vrijwaring van de volksgezondheid, met name door het voorkomen van kanker, en de verbetering van de gezondheidstoestand van de bevolking, hetzij in het kader van de gezondheidsopvoeding, (hetzij) door andere passende middelen (Stuk Senaat, 1979-1980, nr. 434-2, blz. 124-125; Kamer, 1979-1980, nr. 627-10, blz. 52), de bijzondere wetgever onder meer de « levensmiddelenwetgeving » heeft uitgesloten van de bevoegdheid van de gemeenschappen. Deze benaming verwijst naar het onderwerp van de wet van 24 januari 1977 betreffende de bescherming van de gezondheid van de verbruikers op het stuk van de voedingsmiddelen en andere producten. Aangezien ten tijde van de totstandkoming van de bijzondere wet de reglementering van de reclame voor tabak en aanverwante producten deel uitmaakte van wat men de « levensmiddelenwetgeving » noemde, moet worden aangenomen dat de nationale wetgever bevoegd is gebleven om de reclame voor tabaksproducten te regelen » (7).
De Raad van State ziet geen reden om op deze vaste jurisprudentie terug te komen. De federale overheid moet met andere woorden bevoegd geacht worden om de reclame voor tabaksproducten te verbieden.
2. Het voor advies voorgelegde amendement strekt ertoe om te voorzien in een uitzondering op een dergelijk verbod.
Weliswaar houdt die uizondering verband met auto- en motorsportevenementen en culturele evenementen, welke op zichzelf door de gemeenschappen geregeld kunnen worden, in de uitoefening van hun bevoegdheid inzake culturele aangelegenheden (artikel 127, § 1, 1º, van de Grondwet en artikel 4, 8º en 9º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen). Het amendement beoogt echter niet de bedoelde evenementen zelf te regelen, doch enkel de reclame die naar aanleiding van dergelijke evenementen gevoerd wordt. Het gaat met andere woorden om een regeling die uitsluitend bestemd is voor degenen die reclame maken voor tabaksproducten (8).
Het feit dat het amendement onrechtstreeks te maken heeft met aangelegenheden waarvoor de gemeenschappen bevoegd zijn, neemt derhalve niet weg dat het primair een aangelegenheid betreft waarvoor de federale overheid bevoegd is gebleven.
ONDERZOEK VAN DE TEKST
1. Het amendement beoogt een uitzondering in te voeren ten gunste van de reclame voor tabaksproducten « in het kader van het beschermheerschap of de sponsoring van auto- en motorsportevenementen of van culturele evenementen ». Ten aanzien van andere evenementen zou het reclameverbod blijven gelden. Aldus wordt een verschil in behandeling ingevoerd tussen producenten van tabaksproducten, naargelang zij hun reclame al dan niet in het kader van de in het amendement bedoelde evenementen wensen te voeren.
Een dergelijk verschil in behandeling is slechts verenigbaar met de grondwettelijke regels van de gelijkheid en de niet-discriminatie, als dat verschil op een objectief criterium berust en het redelijk verantwoord is. Het bestaan van een dergelijke verantwoording moet worden beoordeeld, rekening houdend met het doel en de gevolgen van de betwiste maatregel en met de aard van de terzake geldende beginselen. Het gelijkheidsbeginsel is geschonden wanneer vaststaat dat geen redelijk verband van evenredigheid bestaat tussen de aangewende middelen en het beoogde doel.
Volgens de indieners van het amendement bestaat de verantwoording erin dat de budgetten nodig om de in het amendement bedoelde evenementen te organiseren, « vaak in evenwicht (worden) gebracht dankzij het beschermheerschap en de sponsoring van de sigarettenproducenten. Verbiedt men die sponsoring en dat beschermheerschap, in welke vorm ook, dan dreigen die evenementen te verdwijnen, met alle ingrijpende economische gevolgen vandien » (9).
Het is de Raad van State niet mogelijk om de feitelijke grondslag van die verantwoording na te gaan. In zoverre de in het amendement bedoelde evenementen voor hun leefbaarheid werkelijk afhangen van het beschermheerschap of de sponsoring door de tabaksindustrie, zou het genoemde verschil in behandeling geacht kunnen worden een wettig doel na te streven (10). In die hypothese kan ook aangenomen worden dat een evenredigheidsverband in acht genomen wordt, gelet onder meer op de beperkingen die het amendement aan de afwijkingsmogelijkheden stelt.
Bij gebreke van inzicht in alle feitelijke gegevens, kan de Raad van State zich echter niet met zekerheid uitspreken over de verenigbaarheid van de beoogde afwijking met de beginselen van de gelijkheid en de niet-discriminatie. Het staat in de eerste plaats aan de Wetgevende Kamers om zich een oordeel te vormen over de pertinentie van de aangevoerde verantwoording en over de evenredigheid die er moet bestaan tussen het (per hypothese wettig) doel en het daartoe aangewende middel.
2. De tekst van het amendement is op een aantal punten onduidelijk.
Zo wordt bepaald dat de afwijking kan worden verleend « na instemming van de minister tot wiens bevoegdheid de volksgezondheid behoort ». Het is echter niet duidelijk of die minister ook zelf de afwijking verleent.
Voorts bepaalt het amendement niet op grond van welke criteria een afwijking verleend kan worden.
Ten slotte is niet duidelijk of een afwijking steeds voor drie jaar verleend moet worden, dan wel of zij ook voor een kortere termijn verleend kan worden. Evenmin is duidelijk of de duur van de afwijking verlengd kan worden.
Al die punten zouden het voorwerp van een verduidelijking moeten uitmaken, minstens in het verslag van de betrokken commissie.
3. Volgens de Franse tekst geldt de afwijking voor onder meer « (des) événements sportifs mécaniques » . Die term lijkt ruimer dan de term « auto- en motorsportevenementen », gebruikt in de Nederlandse tekst (11).
Beide teksten zouden beter op elkaar afgestemd moeten worden.
4. Men vervange de woorden « bij koninklijk besluit bepaalde criteria » door « criteria door de Koning bepaald ».
Men vervange ook de woorden « na advies van de minister van Economische Zaken » door « op advies van de minister tot wiens bevoegdheid de economische zaken behoren ».
De kamer was samengesteld uit :
De heer W. DEROOVER, kamervoorzitter;
De heren P. LEMMENS en L. HELLIN, staatsraden;
De heer A. ALEN en mevrouw Y. MERCHIERS, assessoren van de afdeling wetgeving;
Mevrouw A. BECKERS, griffier.
De overeenstemming tussen de Nederlandse en de Franse tekst werd nagezien onder toezicht van de heer P. LEMMENS.
Het verslag werd uitgebracht door de heer L. VERMEIRE, adjunct-auditeur. De nota van het Coördinatiebureau werd opgesteld en toegelicht door mevrouw Ch. BAMPS, adjunct-referendaris.
| De Griffier, | De Voorzitter, |
| A. BECKERS. | W. DEROOVER. |
(1) Parl. St., Kamer, 1995-1996, nr. 346-1.
(2) Voor de tekst van het amendement, dat beschouwd kan worden als de synthese van verscheidene eerder ingediende amendementen, zie Parl. St., Senaat, 1996-1997, nr. 1-520/8, blz. 3.
(3) Advies L. 18.666/1 van 16 februari 1989 over een voorstel van wet waarbij reclame voor tabaksproducten wordt verboden, Parl. St. Kamer, 1988-1989, nr. 495-2; advies L. 19.792/8 van 6 april 1990 over een ontwerp dat geleid heeft tot het koninklijk besluit van 13 augustus 1990 betreffende het fabriceren en het in de handel brengen van producten op basis van tabak en soortgelijke producten; advies L. 20.083/8 van 12 februari 1991 over een ontwerp dat geleid heeft tot het decreet van de Vlaamse Gemeenschap van 12 juni 1991 tot regeling van de reclame en sponsoring op radio en televisie, Parl. St., Vlaamse Raad, 1990-1991, nr. 489-1, (21), blz. 33-35; advies L. 20.538/9 van 18 maart 1991 over een ontwerp dat geleid heeft tot het decreet van de Franse Gemeenschap van 19 juli 1991 « modifiant la loi du 6 février 1987 relative aux réseaux de radiodistribution et de télédistribution et à la publicité commerciale à la radio et à la télévision, le décret du 12 décembre 1977 portant statut de la Radio-Télévision belge de la Communauté française (R.T.B.F.) et le décret du 17 juillet 1987 sur l'audiovisuel », Parl. St., Cons. communauté française, 1990-1991, nr. 196-1, (50), blz. 50.
(4) Adviezen L. 20.083/8 en L. 20.583/9, voornoemd.
(5) Advies L. 20.583/9, voornoemd.
(6) Arresten van 5 februari 1992, nr. 6/92; 27 januari 1993, nr. 7/93; 4 maart 1993, nr. 17/93.
(7) Arrest van 4 maart 1993, nr. 17/93, overw. 2.B.1.
(8) Vgl. Arbitragehof, 5 februari 1992, nr. 6/92, overw. B.6; Arbitragehof, 27 januari 1993, nr. 7/93 overw. B.4.3.
(9) Stuk Senaat, nr. 1-520/8, 1996-1997, blz. 3.
(10) De tekst zou overigens meer op dat doel afgestemd kunnen worden, door te voorzien in de voorwaarde dat de afwijking van het verbod van reclame enkel verleend kan worden ten aanzien van evenementen waarvan is aangetoond dat hun financiering in ruime mate afhankelijk is van het beschermheerschap of de sponsoring door de tabaksindustrie. Zie ook infra, opmerking 2.
(11) Men denke bijvoorbeeld aan wedstrijden met motorboten.