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16 JUILLET 2013
I. INTRODUCTION
Le projet de loi à l'examen, qui relève de la procédure bicamérale facultative, a été déposé initialement à la Chambre des représentants par le gouvernement (doc. Chambre, nº 53-2893/1).
Il a été adopté le 10 juillet 2013 par la Chambre des représentants, par 80 voix contre 44 et 1 abstention.
Il a été transmis au Sénat le 11 juillet 2013 et évoqué le même jour.
La commission a examiné ce projet de loi au cours de sa réunion du mardi 16 juillet.
II. EXPOSÉ INTRODUCTIF DE M. JEAN-PASCAL LABILLE, MINISTRE DES ENTREPRISES PUBLIQUES ET DE LA COOPÉRATION AU DÉVELOPPEMENT, CHARGÉ DES GRANDES VILLES
La Société nationale des chemins de fer belges (SNCB) historique a connu plusieurs réformes au cours des dernières décennies. Aujourd'hui, le rail belge a besoin de stabilité et doit se concentrer sur l'amélioration de la qualité du service. Il faut rationaliser l'outil industriel du point de vue tant opérationnel que financier. Il faut également restaurer la confiance des passagers et des cheminots dans le système ferroviaire belge. Le service à la clientèle doit être de qualité, notamment en termes de ponctualité.
La structure actuelle ayant montré ses faiblesses et ses limites, il est nécessaire de la faire évoluer.
La réforme s'articule autour de deux entités qui seront amenées à travailler ensemble de manière intégrée. Une clarification des compétences actuelles est donc nécessaire. À l'avenir, la SNCB sera le seul point de contact pour la clientèle, c'est-à-dire ayant un lien « B2C: Business To Customer ». Infrabel se concentrera sur l'optimisation de la capacité ferroviaire et de la circulation des trains, c'est-à-dire ayant un lien « B2B: Business To Business ».
Sur la base de ces principes adoptés par le gouvernement, le projet de loi propose un nouveau modèle structurel pour l'organisation des chemins de fer belges.
La répartition des activités dans des périmètres de responsabilité clairs doit renforcer l'efficacité du système ferroviaire belge dans son ensemble, tout en garantissant la sécurité ferroviaire et en préservant le statut des cheminots.
Afin de mettre en œuvre la réforme des chemins de fer poursuivie par le projet de loi à l'examen et d'aboutir à un modèle à deux entités qui garantit la stabilité et la croissance future, ainsi que la qualité et le fonctionnement efficace et durable du rail belge, de nombreuses mesures d'ordre réglementaire, sociétaire, financier, social, opérationnel et autres s'imposent. Cela nécessite l'implication d'un grand nombre d'autorités publiques et de tierces parties.
Vu l'ampleur et la complexité d'un tel processus, il n'est pas possible de régler, dès le départ, de manière précise toutes les opérations à effectuer, ni leurs modalités, ni les mesures requises. Certaines mesures concrètes de mise en œuvre de la réforme ne pourront probablement être déterminées qu'à la suite d'analyses menées par les entreprises publiques autonomes concernées et à la suite de prises de position par des autorités publiques (telle que la Commission européenne) ou par des tierces parties. Il s'agit plus particulièrement des opérations liées à la répartition de la dette du groupe, qui nécessitent l'avis des autorités européennes. Par ailleurs, des analyses approfondies des clauses de réadaptation des contrats d'emprunts et des contrats commerciaux dans les différentes entreprises du groupe doivent être réalisées avant que l'on puisse déterminer le meilleur scénario de réorganisation pour passer de trois à deux entités.
Pour permettre aux entreprises publiques autonomes concernées d'avancer dans la réforme avec suffisamment de sécurité juridique et selon un esprit de coopération entre elles, mais aussi avec le gouvernement, il est impératif de disposer d'une base légale qui dresse les grands axes de la réforme et habilite le Roi à la mettre en œuvre de la manière la plus appropriée. L'habilitation ainsi donnée au Roi pour modifier, compléter, remplacer ou abroger les dispositions légales en vigueur permettra l'adoption des mesures adéquates avec la rapidité et la flexibilité indispensables pour garantir le succès de la réforme.
Le recours à une loi d'habilitation s'indique lorsqu'il s'agit d'organiser une réforme très technique et de grande ampleur, comme c'est le cas ici. C'est également la technique qui a été utilisée lors de la mise en place du groupe SNCB en 2005. Les lois-programmes du 22 décembre 2003 et du 9 juillet 2004 prévoyaient ainsi une large habilitation au Roi pour mettre en place la précédente réforme.
La délégation qui est faite aujourd'hui au Roi est dûment circonscrite et s'apparente plus à une loi-cadre. Elle définit de manière assez précise les compétences futures des deux entités et la manière dont elles seront à l'avenir appelées à travailler ensemble. L'on songe plus particulièrement aux outils que constitueront la mise en place de la filiale commune HR-Rail et l'établissement d'une convention de transport qui fixera les nouvelles règles de la collaboration en vue d'assurer un service ferroviaire de qualité. Le projet établit ainsi les principes fondamentaux de la réforme et laisse au Roi le pouvoir de déterminer, conformément à ces principes, l'ensemble des mesures les plus opportunes pour faire aboutir la réforme en œuvre à l'horizon 2014.
Il est en effet indispensable de mettre la réforme en œuvre à bref délai pour assurer la maîtrise de l'endettement du groupe SNCB. En outre, il est important de ne pas prolonger l'actuelle incertitude dans le chef du personnel, des clients et des autres parties prenantes.
Les pouvoirs délégués au Roi pour permettre la mise en œuvre de la réforme nécessiteront une confirmation ultérieure du Parlement. Bien qu'elle ne soit pas constitutionnellement requise, cette confirmation législative constitue une garantie supplémentaire et renforce le contrôle du législateur sur l'exercice du pouvoir qu'il consent au Roi.
Le titre 2 du projet de loi traite de la réforme proprement dite.
Le chapitre 1er habilite le Roi à réorganiser les activités et les structures des trois entreprises publiques actuelles pour faire en sorte qu'au terme de la réforme, les chemins de fer belges soient dotés de deux entités, à savoir un gestionnaire d'infrastructure et une entreprise ferroviaire. Une filiale commune, HR-Rail sera également chargée de la gestion du personnel.
Le chapitre 2 décrit l'objet et les missions de service public futures du gestionnaire de l'infrastructure et de l'entreprise ferroviaire. L'exposé des motifs précise, par ailleurs, de manière détaillée, la répartition future des activités entre les deux entités et servira de cadre pour les arrêtés royaux.
Le chapitre 3 porte sur le personnel. Le projet réaffirme le maintien du statut unique du cheminot qui relèvera toujours de la seule Commission paritaire nationale.
Le modèle de concertation sociale et de gestion des ressources humaines est garanti. Par la création d'une filiale commune, HR-Rail, les cheminots continueront àdépendre d'un employeur unique. La viabilité financière et économique de HR Rail, fera, de la part du gouvernement, l'objet d'une attention particulière.
Le chapitre 4 est consacré à la convention de transport, en tant qu'outil permettant de renforcer la collaboration opérationnelle entre le gestionnaire de l'infrastructure et l'entreprise ferroviaire. Cette convention sera centrée sur l'exécution de la première mission de service public qui est de fournir des prestations ponctuelles et de qualité pour les voyageurs en transport intérieur.
Le titre 3 porte sur la régulation dans le contexte de la réforme et d'une structure à deux entités.
Le chapitre 1er vise à habiliter le Roi en vue d'étendre les missions du régulateur ferroviaire pour lui donner, notamment, un rôle dans le contrôle et le règlement des litiges liés à la convention de transport.
Le chapitre 2 vise, quant à lui, à définir des règles non discriminatoires en matière d'accès aux services à fournir aux entreprises ferroviaires.
Le titre 4 prévoit une habilitation pour le Roi en vue de modifier, compléter, remplacer ou abroger les dispositions légales en vigueur en vue de faire aboutir la réforme selon les principes repris dans le projet de loi et son exposé des motifs. Les pouvoirs du Roi sont limités dans le temps et expirent le 1er juin 2014. La confirmation législative des arrêtés royaux devra, quant à elle, intervenir dans les douze mois.
III. DISCUSSION GÉNÉRALE
Questions et observations des membres
Selon Mme Maes, le ministre a commencé son exposé introductif de manière prometteuse en affirmant qu'on évolue vers un modèle ferroviaire belge à deux entités et tourné vers l'avenir. Mais lorsqu'on examine l'élaboration de ce modèle, les choses se corsent: la réforme promise pour passer de trois à deux piliers n'est pas réalisée. En effet, le projet de loi crée un employeur unique, HR Rail, qui est un reliquat de la Holding SNCB et qui sera responsable de toute la politique de la SNCB en matière de personnel. Il serait pourtant possible, selon Mme Maes, de transférer cette politique du personnel à la SNCB et à Infrabel. La protection des travailleurs est garantie par la Commission paritaire nationale. En d'autres termes, il n'était pas nécessaire de créer une nouvelle structure pour ce faire. L'intervenante s'interroge aussi quant au volet de la réforme soi-disant axé sur l'avenir: la gestion et l'entretien des gares et du matériel roulant manquent toujours de cohérence. Dans la perspective d'une libéralisation future des marchés ferroviaires — telle qu'elle est d'ailleurs prévue par l'Union européenne —, il aurait été utile et judicieux de céder à Infrabel toute l'autorité sur l'infrastructure, en vue d'une répartition des táches claire et cohérente entre les deux entreprises ferroviaires.
Mme Maes annonce qu'elle déposera une série d'amendements au projet de loi pour étayer son intervention.
M. Bellot constate que le ministre s'est retrouvé confronté, d'une part, à la situation de la SNCB en termes de qualité du service public et, d'autre part, aux conclusions de la commission d'enquête « Buizingen » de la Chambre des représentants qui ont identifié certains problèmes et formulé cent dix-neuf propositions.
L'organisation particulièrement complexe de la SNCB constitue un problème important soulevé au cours des travaux de la commission, qui alimente aussi régulièrement les questions parlementaires posées au ministre des Entreprises publiques. Cette organisation est à l'origine d'une des difficultés de fonctionnement de la SNCB, à savoir l'extrême lourdeur à laquelle fait face l'entreprise lorsqu'elle doit mettre en œuvre des décisions du gouvernement ou du conseil d'administration lui-même.
Jusqu'à ce jour, la SNCB était constituée de trois branches et de cent quarante-cinq filiales croisées, dont certaines sont en charge d'une parcelle infime de compétences et échappent totalement au contrôle. Il est clair que certaines d'entre elles ont été créées afin de poursuivre une tendance visant à donner à l'un ou l'autre la possibilité de continuer à exercer certaines fonctions dans des conseils d'administration, pas nécessairement pour des émoluments importants, mais ne serait-ce que pour continuer à bénéficier de leur expertise dans des domaines précis.
Une révision de l'organisation de la SNCB s'impose. Il existe deux modèles majeurs: le modèle intégré à l'allemande, d'une part, et le modèle à deux ou trois branches adopté par la Belgique in illo tempore. Le membre rappelle que le modèle à deux branches était envisagé initialement mais qu'une troisième branche avait dû être créée, dans le cadre de la concertation avec les syndicats, pour la consacrer à la gestion du personnel et assurer ainsi un statut unique quelle que soit la branche dans laquelle l'agent ferroviaire travaillait.
M. Bellot n'a jamais caché sa préférence pour le modèle unique mais le choix du modèle à deux branches était motivé par la position de la Commission européenne exigeant une séparation claire, du moins sur le plan comptable, entre l'activité d'infrastructure et les activités de transport. Attaquée pour son modèle, l'Allemagne a toutefois gagné devant la Cour de Justice. La Commission exigeait le respect de règles telles que l'indépendance comptable, l'indépendance de l'autorité de contrôle ferroviaire et l'externalisation des missions essentielles dans un organisme indépendant du gestionnaire de l'infrastructure.
La décision de la Cour de Justice n'était pas connue à l'époque où la Belgique a opté pour une structure à deux têtes, avec en outre la création d'une société anonyme autonome pour la gestion des ressources humaines.
La réforme actuelle profite de la modification de la structure pour conférer davantage de cohérence à la manière dont les choses doivent être organisées entre les deux opérateurs. Les problèmes de communication, notamment en cas de crise, sont bien connus. On connaît les difficultés de fonctionnement dans les gares où la présence de personnel d'Infrabel et de l'opérateur ferroviaire mène parfois à des situations ubuesques en raison de l'absence d'entente entre les deux opérateurs. On ose espérer que tous les conflits latents qui existaient à cause de l'organisation antérieure vont pouvoir être réglés.
Qui va gérer le patrimoine de la SNCB, en ce compris le patrimoine excédentaire et tous les terrains dont la SNCB n'a plus besoin aujourd'hui pour fonctionner ?
Qui sera responsable de la réhabilitation environnementale, en ce compris à l'égard des tiers et des entités fédérées compétentes pour la préservation de l'environnement ?
Dans la simplification de la structure, quelles mesures le ministre envisage-t-il pour réduire tout le fatras de filiales et donner suite aux recommandations de la Cour des comptes dans son dernier rapport ?
Qui va reprendre et assumer la dette et les charges de la dette ? Un gestionnaire d'infrastructures doit contenir sa dette en vertu des accords antérieurs mais un opérateur ferroviaire doit trouver l'équilibre. Rappelons que le gouvernement allemand insiste pour ouvrir le plus rapidement possible le marché intérieur ferroviaire. Qui aura à ce moment-là la charge de cette dette qui, initialement, devait être limitée à 2 970 000 000 euros ?
Enfin, toutes les conventions de séparation des activités afin de savoir comment les transférer de l'opérateur unique vers l'une des trois entités ont eu un coût estimé, entre le début de la réforme et aujourd'hui, à un montant se situant entre 70 et 120 millions d'euros. Ces conventions vont-elles devoir être réécrites pour encadrer le passage d'une structure à trois branches vers une structure à deux branches ? Cela va-t-il à nouveau entraîner d'importants frais de consultance ?
Mme Thibaut rappelle que la réforme précédente datait de 2005 et que la structure avait montré ses limites. Aujourd'hui voit le jour un modèle double qui devrait être plus efficace, permettre une plus grande ponctualité des trains, améliorer la sécurité et le confort. Si elle se réjouit de ces objectifs, la membre émet certains doutes quant aux moyens d'y arriver.
Les faiblesses de l'ancienne structure étaient essentiellement dus à des problèmes de concurrence entre les entreprises du groupe. On pouvait se demander comment arriver à une vision commune et un alignement des objectifs.
Aujourd'hui, le seul pont entre les deux entités est ce texte de convention. Sera-ce vraiment le seul texte dans l'avenir ou d'autres vont-ils s'ajouter ?
Une série de táches seront confiées à l'entreprise ferroviaire, notamment la gestion des gares ou la communication aux voyageurs. Dans le cadre de la libéralisation à venir, comment gérera-t-on l'entrée sur le marché de nouvelles entreprises ferroviaires ? Quelles chances a la réforme de résister à la libéralisation ?
La Cour des Comptes a sérieusement attiré l'attention sur la question des dettes du groupe SNCB. Or, il semble que toute l'histoire reste à écrire pour la gestion de la charge de la dette.
Face aux larges pouvoirs conférés par arrêtés royaux, la sénatrice a le sentiment que le projet de loi est inaboutie. Prévoir des arrêtés royaux confirmés par le Parlement, n'est-ce pas seulement se donner bonne conscience ?
M. Mahoux remarque que l'option prise correspond certes à la volonté européenne, mais qu'en dehors des impératifs européens, on peut quand même constater que cette structure est au service à la fois de l'usager et du personnel. Le membre souligne aussi tout l'intérêt du maintien du statut unique du personnel dans cette structure commune.
En ce qui concerne les usagers, les deux préoccupations majeures sont sécurité et efficacité du service. Il faudra juger la structure mise en place à l'une de ces deux éléments.
Le membre demande s'il est possible d'avoir déjà des précisions sur l'articulation entre les deux structures.
M. Schouppe fait référence à l'accident ferroviaire survenu il y a quelques jours en France. Il a été frappé de constater à cette occasion que le responsable qui s'est exprimé face aux médias fut le président de la société d'exploitation Société nationale des chemins de fer français (SNCF), et non le directeur de RFF (Réseau Ferré de France), gestionnaire de l'infrastructure. M. Schouppe en a personnellement conclu que nos collègues français réorganisent, eux aussi, les compétences et les responsabilités dans le secteur des chemins de fer.
En Europe, le rail se trouve à la veille d'un choix politique très délicat à opérer en raison de l'attitude adoptée par la Commission européenne vis-à-vis de la structure des sociétés de chemins de fer. Les directives actuelles n'imposent nullement de scinder l'exploitation et l'infrastructure. En revanche, elles prévoient très clairement qu'il faut confier l'attribution des sillons et leur coût financier à un organisme externe qui devra pouvoir en contrôler l'application correcte. Les directives précisent en même temps qu'il ne peut être question d'un subventionnement croisé et que les différentes activités doivent faire l'objet d'une comptabilité totalement séparée. Les activités ne peuvent servir à en soutenir d'autres, car cela pourrait engendrer des distorsions de concurrence pour les opérations qui seraient ouvertes à la concurrence d'autres entreprises (privées).
Pour respecter ces principes de base, l'Allemagne a clairement opté pour une structure de holding, chapeautant plusieurs sociétés d'exploitation indépendantes, avec leur propre comptabilité et leurs propres responsabilités. Une autre structure est également possible. Jadis, la Belgique a fait figure de précurseur quant à la façon d'envisager les choses autrement, mais il s'est avéré après coup que les choix opérés ne furent pas des plus heureux.
M. Schouppe observe que le projet de loi indique comme point de départ que « la structure actuelle ayant montré ses faiblesses et ses limites, il est nécessaire de la faire évoluer ». Cela équivaut pratiquement à reconnaître explicitement que la structure actuelle du rail belge n'est pas la plus heureuse ni la plus efficace. L'intervenant n'ignore pas qu'il fallait adapter l'ancienne structure monolithique pour respecter la directive européenne et qu'elle n'était plus tenable. Il fallait revoir la structure monolithique mise en place en 1991, qui avait défini le mode de responsabilisation des chemins de fer, pour ouvrir l'infrastructure du rail à la concurrence.
Mais la structure, telle qu'elle a été modifiée, ne fonctionne pas correctement et l'on a constaté un net recul par rapport à la structure monolithique précédente. Malheureusement, on ne peut pas nier que la qualité du service s'en est ressentie. Ce recul est la conséquence du manque total de clarté de la réglementation actuelle en ce qui concerne les compétences et les responsabilités. D'où une structure ferroviaire aujourd'hui caractérisée par la coexistence de trois sociétés qui dépendent certes du même ministre, mais qui se font concurrence au lieu de fonctionner dans un esprit collégial. Elles cherchent constamment à étendre leurs compétences par manque de collégialité.
Indépendamment des observations que M. Schouppe a personnellement à formuler sur ce qui est proposé — et sur lesquelles il reviendra ultérieurement —, il se doit de constater qu'une revendication des syndicats a été entendue, ce qui est globalement positif. Les syndicats voulaient en revenir au bloc monolithique, bien qu'il ne soit plus possible de le restaurer dans sa précédente configuration. Mais il est important d'avoir créé HR-Rail.
D'après l'intervenant, les chemins de fer ne peuvent pas bien fonctionner si à la base, sur le terrain, dans les gares et dans les dépôts, les membres du personnel sont des concurrents plutôt que des collègues. La nouvelle structure HR-Rail, qui a été imaginée pour restaurer l'unité dans les relations avec le personnel, aura une retombée importante: tous les cheminots, hommes ou femmes, redeviendront des collègues. Leur employeur sera HR-Rail et ils seront seulement affectés à une activité « exploitation » ou à une activité « infrastructure », le passage de l'une à l'autre étant possible par l'intermédiaire de HR-Rail. Selon M. Schouppe, il y a dans les compétences de HR-Rail un élément qui permettra de restaurer l'esprit de corps qui a toujours fait la force de la société de chemin de fer. Cet élément suscitera des interrogations critiques de la part de nombreux commissaires, mais l'intervenant est convaincu que HR-Rail permettra d'améliorer très sensiblement la collégialité qui est le fondement même de l'organisation.Les dispositions qui figurent dans le document relatif à HR-Rail ne sont pas encore totalement achevées; elles devront encore être complétées, mais ce qui est d'ores et déjà prévu est positif.
Concernant la structure bipartite proposée, M. Schouppe estime que c'est une réalité qu'il faut accepter, même si ce n'est pas du tout l'option qu'il privilégiait personnellement. Sur le fond, il estime que les organisations syndicales ont raison de mettre en question cette structure duale, mais la réalité est différente. L'intervenant se réjouit particulièrement de constater que, malgré les faiblesses de cette structure duale, les propositions faites par le ministre apportent des améliorations substantielles par rapport à la structure actuelle. Le projet de loi à l'examen indique déjà clairement quelles seront les compétences du gestionnaire d'infrastructure et de l'exploitant. Quoi qu'il en soit, les compétences attribuées au gestionnaire d'infrastructure et à l'opérateur, parmi lesquelles on retrouve certains éléments qui relèvent actuellement de la SNCB Holding, et celles qui seront confiées au régulateur et à HR-Rail, sont clairement définies.
M. Schouppe se réjouit que le projet de loi à l'examen, une fois adopté, ne sera en définitive qu'une loi d'habilitation. C'est un élément positif, car cela implique que de nombreux éléments devront être réglés par arrêté royal. De cette manière, le ministre peut heureusement compléter ou corriger de nombreux éléments dans un délai d'un an, après quoi le Parlement devra confirmer les arrêtés royaux en question au cours de la législature suivante. Il sera ainsi possible de remédier par voie d'arrêté royal aux imperfections et aux lacunes du projet de loi à l'examen.
L'intervenant souligne l'importance de la mise en œuvre de la réforme et se réfère à ce sujet au point IV de l'exposé des motifs du projet de loi déposé à la Chambre des représentants (doc. Chambre, nº 53-2893/001, p. 10 et suiv.), dans lequel on peut lire notamment:
« Vu l'ampleur, la complexité et la variabilité d'un tel processus, il n'est pas possible de régler, à ce stade, de manière précise toutes les opérations à effectuer, ni leurs modalités, ni les mesures requises. »
En d'autres termes, le ministre se donne le temps de clarifier certaines choses, sachant qu'un contrôle du Parlement est prévu a posteriori. C'est une bonne chose, car les táches et compétences sont redistribuées et le rôle du gestionnaire d'infrastructure et de l'exploitant doit être redéfini. Tout cela pourra se faire par voie d'arrêté royal. En effet, l'exposé des motifs précise également:
« L'habilitation donnée au Roi pour mettre la réforme en œuvre par arrêtés royaux qui peuvent modifier, compléter, remplacer ou abroger les dispositions légales en vigueur permettra l'adoption des mesures adéquates avec la rapidité et la flexibilité indispensables pour garantir le succès de la réforme. »
Même si M. Schouppe a formulé des observations critiques concernant la structure bipartite proposée, la proposition du gouvernement apporte une amélioration substantielle par rapport à la situation actuelle et permet enfin de déterminer clairement quelles seront les compétences de chacun des acteurs concernés. Néanmoins, la pierre angulaire de l'ensemble sera la collaboration mutuelle, de la base au sommet. L'intervenant demande dès lors avec insistance que les litiges entre différentes entreprises dépendant d'un même actionnaire et relatifs à des compétences et responsabilités ne soient plus réglés par la voie judiciaire (on songe ici, par exemple, à la problématique de la publicité dans les stations), mais par la concertation et la médiation. La manière dont la législation de base est actuellement modifiée, d'une part par le biais d'une initiative législative et, d'autre part, par le biais d'une délégation de compétences étendue au pouvoir exécutif, semble être la bonne méthode, même si celle-ci n'est pas parfaite. Cette méthode fait incontestablement reposer une grande responsabilité sur les épaules du ministre de tutelle compétent, qui devra rectifier en un an tout ce qui n'a pas fonctionné pendant dix ans, mais qui se voit aussi offrir la possibilité de contribuer à l'avènement d'une société de chemins de fer capable de fonctionner à nouveau correctement.
Sur le fond, M. Schouppe estime qu'un seul pays a réagi de manière avisée dans le cadre de la transposition des directives européennes, à savoir l'Allemagne. L'État allemand a fait le minimum minimorum. La « Deutsche Bahn » a continué d'être considérée comme un ensemble unifié, si bien qu'elle a acquis une position dominante extrêmement importante au sein de l'Union européenne au point de devenir « incontournable ». Cette entreprise jouit d'une position dominante non seulement en Allemagne, mais également dans le nord-ouest de l'Europe, en particulier au Danemark et aux Pays-Bas. Actuellement, les autorités belges mènent aussi des négociations concernant une reprise des activités fret par la « Deutsche Bahn ».
Les chemins de fer belges, quant à eux, sont sortis affaiblis de l'histoire. M. Schouppe estime néanmoins qu'il n'est pas encore trop tard et que les prochaines années peuvent être mises à profit pour dénouer la complexité qui prévaut aujourd'hui et la redéfinir. Lorsque tout cela aura été avalisé par le Parlement, on pourra prendre un nouveau départ en matière d'exploitation ferroviaire dans notre pays, car il en a besoin. En effet, la Belgique, en tant que pays densément peuple situé à un carrefour en Europe, a besoin d'un réseau ferroviaire et d'une exploitation performants.
Heureusement, le projet de loi accorde aussi une grande importance à la sécurité du réseau ferroviaire. En effet, il ressort d'exemples étrangers que lorsque l'on rabote les contrôles de l'infrastructure ferroviaire, cela engendre des situations dangereuses. Le projet de loi à l'examen mérite dès lors qu'on lui accorde une véritable chance, car il offre des opportunités d'avenir dans un contexte où la concurrence internationale s'intensifie. Que ce soit pour la population ou pour des impératifs économiques, l'on ne peut pas se permettre de laisser les chemins de fer dépérir, comme on l'a fait ces derniers temps.
M. Daems souligne que le projet à l'examen, qui met en œuvre une réforme très importante, accorde des pouvoirs spéciaux particulièrement larges. Le texte esquisse une structure en des termes très généraux et laisse au gouvernement le soin de prévoir tous les actes ad hoc pour mettre celle-ci en pratique.
Le propre de cette structure, c'est que, tout en passant d'une structure à l'autre, on reste dans un modèle à trois entités. On passe en effet d'une holding avec une entreprise d'exploitation et d'infrastructure, à une structure bicéphale pour l'infrastructure et l'exploitation, complétée par une nouvelle entreprise responsable du personnel. Ces trois entreprises sont toutes des sociétés anonymes de droit public.
Eu égard à son expérience en matière de sociétés anonymes de droit public, l'intervenant s'autorise quelques questions et réflexions.
Il demande tout d'abord des informations complémentaires au sujet de la procédure. Il fait référence aux arrêtés d'exécution qui seront pris par le gouvernement, une fois que le projet de loi à l'examen aura été adopté et sanctionné. Le Parlement doit savoir comment on concrétisera cette loi qui accorde de larges pouvoirs spéciaux. Comment cela se passera-t-il ? Comment se déroulera ce contrôle réciproque entre le gouvernement et le Parlement ? Les arrêtés d'exécution doivent-ils être confirmés par le Parlement ? Et, le cas échéant, y en a-t-il qui doivent l'être et d'autres pas ?
L'intervenant demande également qu'on lui fournisse plus de précisions quant au scénario du passage d'un modèle tricéphale à un autre. Comment seront réparties les différentes branches de la SNCB-Holding ? S'agit-il d'une sorte d'opération « M&A » (fusions et acquisitions) ? L'intervenant renvoie par exemple à la branche IT, qui se situe en grande partie au niveau de la holding.
En ce qui concerne HR-Rail, il estime qu'il s'agit ici d'une formule très singulière, une forme d'« agence d'inplacement ». Cet objectif est assurément louable, mais comment cela fonctionnera-t-il ? Quid des facturations, par exemple ? Les deux entités pratiqueront-elles les mêmes prix ? Si, dans un élan inévitable d'efficacité, il s'avère que les effectifs doivent être réduits, comme ce fut d'ailleurs le cas pour la Poste et Belgacom, qu'adviendra-t-il de l'éventuel personnel en surnombre ? Qu'en est-il de la mobilité du personnel de HR-Rail ? Les personnes qui sont éventuellement en surnombre seraient peut-être extrêmement utiles dans une entité privée ou publique. La filiale HR-Rail est-elle aussi compétente en matière d'outplacement de son personnel statutaire ? L'intervenant se dit favorable à une telle mobilité externe, qui contribuerait en effet à l'assainissement des coûts opérationnels de l'entreprise.
L'intervenant renvoie ensuite à l'article 3, § 1er, qui prévoit que toutes les actions qui représentent le capital seront pour chacune détenues par ou pour compte de l'État. Belgacom et la Poste ont aussi connu cette situation de départ. À cet égard, l'intervenant ne trouverait pas inconcevable qu'un autre partenaire soit intégré au sein de la SNCB ou plutôt au sein du gestionnaire de l'infrastructure. Est-ce d'ailleurs exclu par la loi à l'examen ? L'intervenant ne le pense pas.
Il demande enfin des précisions au sujet de l'article 3, § 1er, 6º, en ce que la neutralité fiscale des opérations visées dans cet article doit être assurée.
L'article 3, § 4, soulève aussi des questions. En vertu de cet article, les actuelles dispositions contractuelles et autres qui règlent aujourd'hui les relations entre l'entité tricéphale, et donc la SNCB-Holding, Infrabel ou la SNCB ou leurs filiales respectives, d'une part, et des tiers, d'autre part, ne peuvent être modifiées. Cette loi n'habilite donc pas le gouvernement à modifier les contrats et les règles qui existent entre la SNCB ou Infrabel et leurs filiales. Pourquoi cette disposition ? Si l'on passe effectivement à un modèle bicéphale, dans lequel une partie de la holding est intégrée dans une des deux entités et que la branche responsable du personnel est transférée vers HR-Rail, il semble évident, selon l'intervenant, que les dispositions contractuelles devront être modifiées.
L'intervenant conclut en voulant saluer cette réforme approfondie et importante. Le modèle à deux entités qui est proposé lui semble correspondre bien davantage à la tendance européenne qui consiste à scinder le volet infrastructure et le volet exploitation. L'exécution de cette réforme demandera toutefois encore beaucoup de temps et de travail. L'intervenant espère également que les contradictions manifestes, d'ordre souvent personnel, cesseront. Il s'agit d'un service important, qui absorbe chaque année plus de 3 milliards d'euros de recettes fiscales, et l'intervenant se dit prêt à contribuer activement au suivi de cette réforme en commission et à y apporter toute son expérience.
Réponses du gouvernement
En réponse aux questions sur la création de « HR-Rail », le ministre rappelle que le gouvernement s'est engagé à garantir un statut unique pour le personnel ferroviaire. Si l'on veut assurer la collaboration la plus étroite possible entre tous les membres du personnel, il fallait créer une structure qui garantisse les droits et obligations du personnel.
La création d'une filiale commune à l'entreprise ferroviaire et au gestionnaire de l'infrastructure, avec la participation de l'État, était la meilleure façon de rassurer le personnel sans qui il n'est pas possible de construire une entreprise ferroviaire de qualité.
Le ministre précise ensuite que, dans une logique de cohérence, les gares ont été logées dans l'entreprise ferroviaire.
L'intervenant peut comprendre les remarques concernant la lourdeur organisationnelle et les nombreuses filiales. La loi du 21 mars 1991 a cependant laissé peu de pouvoirs au ministre, spécialement vis-à-vis des filiales. La restructuration des filiales sera une mission confiée aux nouvelles instances.
Le ministre estime que l'État, lorsqu'il désigne les administrateurs et les chief executive officers (CEO) d'entreprises publiques, doit également leur fixer une feuille de route. Dans les limites de la loi de 1991 l'État donnera une mission claire aux nouveaux organes de gestion qui vont être installés.
À la question relative à la répartition des actifs et des dettes entre la SNCB et Infrabel, le ministre précise que celle-ci n'est pas arrêtée pour l'instant. La répartition se fera sur la base des « business plans » et sera réglée par arrêté-royal. Il est cependant certain qu'aucune dette ne sera imputée sur HR-Rail et que des modalités concrètes de refacturation seront fixées afin d'assurer la pérennité de cette structure.
Quant à la responsabilité pour la dépollution des sols, elle incombera à l'avenir à chacune des structures en fonction de la répartition des actifs.
Différents scenarios sont à l'étude pour voir comment les décisions seront mises en œuvre d'un point de vue juridique (fusion par absorption, transfert de branches d'activités, etc.). Le ministre estime que le scénario doit offrir les garanties fiscales et juridiques les plus fortes possibles. Ces éléments seront réglés par arrêté royal.
Afin de renforcer la collaboration opérationnelle entre le gestionnaire de l'infrastructure et l'entreprise ferroviaire, le projet prévoit qu'une convention de transport sera conclue entre les deux entités. La convention portera sur une série d'éléments d'intérêt commun tels que l'accueil à la clientèle, la ponctualité, la gestion des incidents graves, etc. La convention règlera également des modalités de collaboration spécifique pour les services partagés entre les deux structures. Le ministre veut arriver à la cohérence la plus grande possible. En d'autres termes, tout ce qui peut être affecté directement à Infrabel ou à la SNCB doit l'être. Il restera cependant un certain nombre d'éléments communs qui feront l'objet de négociation entre les deux entités et seront réglés par la convention. Cette convention fera l'objet d'un arrêté royal délibéré en Conseil des ministres afin de s'assurer qu'elle est alignée sur les objectifs des contrats de gestion.
Le ministre rappelle ensuite les différentes étapes à franchir. Les entreprises devront dans un premier temps établir leur plan d'entreprise. C'est sur la base de ce plan que sera négocié le contrat de gestion. Les modalités de collaboration entre les entités seront définies au travers du contrat de gestion et de la convention de transport. Le ministre veillera, en collaboration avec les instances de gestion, à la cohérence totale et à la circulation parfaite de l'information.
Le ministre fait par ailleurs remarquer que le texte à l'examen est une loi d'habilitation. Des pouvoirs sont donnés au Roi. Les arrêtés seront a posteriori confirmés par le Parlement dans les douze mois. Les arrêtés royaux porteront sur quatre domaines différents: les opérations de restructuration, les futures règles applicables aux deux nouvelles entreprises publiques, notamment en termes de gouvernance, le personnel (création d'HR-Rail) et la régulation (règles d'accès au service, règles européennes, etc.).
Le ministre précise que le quatrième paquet ferroviaire fera encore l'objet d'une discussion. Quoi qu'il en soit, le gouvernement s'est assuré que la réforme à l'examen correspond aux règles européennes. Tout le débat sur la libéralisation devra cependant encore avoir lieu même si l'intervenant doute que cela soit la panacée.
À la question de savoir dans quelle entité sera logée la filiale informatique « Syntigo », le ministre répond que sera dans Infrabel. La répartition des autres filiales informatiques est encore à l'étude.
En ce qui concerne la mobilité des cheminots, le ministre répond qu'elle fait partie du statut et restera d'application, y compris vers les autres entreprises publiques autonomes.
Enfin, le ministre souligne, il n'y a aucun accord politique pour ouvrir le capital de la SNCB ou d'Infrabel à un partenaire privé.
Répliques
M. Daems retient de la réponse du ministre que HR-Rail sera une entreprise distincte qui ne reprendra aucune dette. Un « business plan » attestant de sa viabilité doit être élaboré. Qu'est-ce que cela signifie au juste ? Comment HR-Rail mettra-t-elle du personnel à disposition et de quelle manière en couvrira-t-elle le coût opérationnel ? Comment cela sera-t-il facturé aux deux entités ?
Dans ce genre d'opérations, il y a trois modèles, à savoir Ad Cost, Cost+ et Cost+Pricing. HR-Rail ne sera vraisemblablement pas soumise à des impératifs de rentabilité. Mais il subsiste une grande différence entre Ad Cost et Cost+. Ce dernier modèle inclut aussi des aspects comme la formation du personnel et, le cas échéant, l'outplacement.
À cet égard, l'intervenant renvoie à la question qu'il a posée au sujet de la neutralité fiscale, qui peut s'entendre au sens d'une neutralité budgétaire par rapport au passé. Comment peut-on garantir celle-ci ?
L'intervenant demande aussi si la nouvelle SNCB et Infrabel auront l'obligation de travailler exclusivement avec du personnel de HR-Rail.
Une autre question est de savoir si HR-Rail sera tenue de mettre le personnel exclusivement à la disposition de la SNCB et d'Infrabel. L'intervenant maintient que HR-Rail devrait avoir la possibilité d'affecter aussi ailleurs les éventuelles personnes en surnombre, dans le respect évidemment des conditions salariales et statutaires de l'intéressé.
L'intervenant trouve que cette ouverture de l'activité de HR-Rail n'est pas une si mauvaise idée. La mobilité externe du personnel statutaire au sein d'une commission paritaire déterminée peut sembler curieuse, mais cette piste vaut la peine d'être explorée. Sans cela, c'est une part d'efficience qui se perd.
Enfin, l'intervenant souligne que d'après le ministre, l'introduction d'un partenaire n'est pas prévue. Est-ce à dire que l'idée n'est pas non plus exclue ?
M. Bellot déclare rejoindre, au moins partiellement, la réflexion de M. Daems.
En effet, dans le modèle actuel de fonctionnement, il y avait du personnel en disponibilité dans un certain nombre de services, mais certaines branches de l'entreprise préféraient cependant engager des jeunes plutôt que ce personnel existant déjà formé.
L'orateur juge que cela n'est pas admissible. Dès lors que l'on se trouve dans un groupe, il faut privilégier la mutation, envisager ensuite le déplacement si le travailleur l'accepte, et enfin le recrutement si les ressources internes ne permettent pas de répondre à la demande.
L'intervenant s'interroge également sur le rôle de HR-Rail. Il renvoie à l'article 7, 4º, qui, dans le cadre de l'habilitation octroyée conformément à l'article 3, § 1er, 3º, permet au Roi, par arrêté délibéré en Conseil des ministres, de « fixer les droits de vote attachés aux actions de HR-Rail ». Le texte indique que l'État aura 60 % des voix. L'orateur en déduit que c'est l'État qui sera l'interlocuteur privilégié en cas de concertation et de négociation syndicale.
M. Schouppe part du principe qu'à l'avenir, pour toutes les activités qui ne relèvent pas des missions du service public et qui doivent dès lors s'exercer sur le marché de la concurrence, la société du rail de demain pourra, tout comme aujourd'hui, conclure les associations et partenariats nécessaires.
À l'heure actuelle, nous avons déjà l'exemple du transport à grande vitesse, où les chemins de fer belges disposent — et doivent disposer — d'un partenariat avec d'autres sociétés de chemin de fer, parce qu'ils ne pourraient, seuls, mener à bien leur mission.
Pour le transport international de marchandises, les chemins de fer, fût-ce par le biais de filiales, ont également besoin du partenariat de sociétés privées et publiques pour survivre.
L'orateur suppose que cette ouverture subsistera à l'avenir, faute de quoi on assistera à un effritement des activités en question.
Le ministre répond à l'observation de M. Bellot qu'il ne faut pas confondre l'entreprise HR-Rail au sein de laquelle, à l'assemblée générale, l'État, représenté par son président, dispose de 60 % et la Commission paritaire, dont le président est par ailleurs le même, mais qui a d'autres compétences et fonctionne autrement.
En ce qui concerne HR-Rail, il est un peu trop tôt pour répondre à la question de M. Daems. On est actuellement en train d'élaborer le business plan. Partant de l'idée que l'on va reprendre le personnel qui s'occupe de l'ensemble de la gestion des ressources humaines à l'intérieur d'une même structure, on peut espérer ne pas assister à une augmentation des coûts, sauf à accroître ce que l'on attend.
La formation du personnel est un élément important, comme l'a souligné M. Schouppe.
Dans des entreprises comme celle-ci, qui sont certes autonomes, mais aussi publiques, peut-être l'engagement de personnel peu qualifié que l'on forme est-il l'un des devoirs de service public que l'on pourrait demander à ces entreprises.
Tout le personnel recruté doit l'être via HR-Rail, afin qu'il y ait un seul point d'entrée pour les deux sociétés.
IV. DISCUSSION DES AMENDEMENTS
Mme Maes déclare qu'en dépit de tous les plaidoyers exprimés en faveur de HR-Rail, son groupe reste d'avis qu'il vaudrait mieux que celle-ci ne voie pas le jour.
Dans le cadre de son expérience de plus de dix ans en matière de gestion de personnel dans le secteur privé, elle n'a jamais entendu dire qu'il fallait créer une structure supplémentaire pour promouvoir la collégialité.
Article 2
Mme Maes dépose l'amendement nº 1, qui tend à supprimer l'article 2, 2º, (doc. Sénat, nº 5-2202/2)
La Commission paritaire nationale offre déjà suffisamment de garanties quant à la sauvegarde du statut. Il est dès lors préférable d'habiliter pleinement chaque entité et de lui donner la possibilité de développer sa propre politique du personnel.
Article 3
Mme Maes dépose l'amendement nº 2, qui tend à supprimer le 3º dans l'article 3, § 1er (doc. Sénat, nº 5-2202/2).
La Commission paritaire nationale offre déjà suffisamment de garanties quant à la sauvegarde du statut. Il serait dès lors préférable d'habiliter pleinement la SNCB et Infrabel en matière de personnel, et de leur permettre de développer leur propre politique du personnel.
Article 4
Mme Maes dépose l'amendement nº 3 (doc. Sénat, nº 5-2202/2), qui vise à compléter l'article 4, § 1er, par les dispositions suivantes:
« 7º la gestion, l'entretien, etc., des gares et des points d'arrêt;
8º la sécurité dans les gares et les points d'arrêt. »
Pour anticiper l'instauration d'un marché européen du transport de voyageurs, il serait plus efficace de transférer à Infrabel l'ensemble de l'autorité en matière d'infrastructure. »
Article 5
Mme Maes dépose l'amendement nº 4 (doc. Sénat, nº 5-2202/2), qui vise à apporter à l'article 5 les modifications suivantes:
a) remplacer le 4º par ce qui suit:
« 4º l'exercice d'activités de sécurité et de gardiennage du matériel roulant. »;
b) supprimer le 5º.
Pour anticiper l'instauration d'un marché européen du transport de voyageurs, il serait plus efficace de transférer à Infrabel l'ensemble de l'autorité en matière d'infrastructure.
Article 6
Mme Maes dépose l'amendement nº 5 (doc. Sénat, nº 5-2202/2), qui vise à apporter à l'article 6 les modifications suivantes:
a) supprimer le 5º;
b) remplacer le 7º par ce qui suit:
« 7º les d'activités de sécurité et de gardiennage du matériel roulant. »
Pour anticiper l'instauration d'un marché européen du transport de voyageurs, il serait plus efficace de transférer à Infrabel l'ensemble de l'autorité en matière d'infrastructure.
Article 7
Mme Maes dépose l'amendement nº 6 (doc. Sénat, nº 5-2202/2), qui vise à remplacer l'article 7 par ce qui suit:
« Art. 7. La SNCB et Infrabel sont pleinement habilités en ce qui concerne leur propre politique du personnel, en ce compris toutes les affaires du personnel et la concertation sociale, conformément aux dispositions de la commission paritaire nationale. »
La commission paritaire nationale (CPN) offre suffisamment de garanties quant au statut. Il serait dès lors préférable d'habiliter la SNCB et Infrabel à mener leur propre politique du personnel.
M. Mahoux constate que ce qui a été dit au cours de la discussion générale va à l'encontre des amendements qui viennent d'être exposés. Par conséquent, son groupe votera contre ces amendements.
M. Bellot souligne que, lorsque l'on donne au Roi une habilitation, il faut veiller à respecter les limites définies dans le texte. Un problème de ce genre s'est déjà posé dans le passé pour une entreprise publique, où le Conseil d'État a été saisi parce que le périmètre de la loi avait été légèrement étendu par rapport à l'habilitation qui avait été donnée.
V. VOTES
Les amendements nos 1 à 6 sont rejetés par 12 voix contre 2.
L'ensemble du projet de loi est adopté par 10 voix contre 3.
À l'unanimité, confiance est faite aux rapporteurs pour un rapport oral en séance plénière.
| Les rapporteurs, | Le Président, |
| Lieve MAES. Louis SIQUET. | Ludo SANNEN. |
Le texte adopté par la commission est identique au texte du projet transmis par la Chambre des représentants (voir le doc. Chambre, nº 53-2893/006).