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30 AVRIL 2013
I. INTRODUCTION
La proposition de loi modifiant la loi du 22 mars 1995 instaurant des médiateurs fédéraux, afin d'assurer une protection légale aux fonctionnaires qui dénoncent des irrégularités, de M. Wouter Beke et consorts, a été déposée le 4 octobre 2010 et envoyée le 21 octobre suivant à la commission de l'Intérieur et des Affaires administratives. Celle-ci l'a inscrite une première fois à son ordre du jour et examinée le 5 juillet 2011.
La proposition de loi modifiant la loi du 22 mars 1995 instaurant les médiateurs fédéraux, en ce qui concerne la protection de fonctionnaires qui dénoncent des irrégularités, de M. Jacky Morael et consorts, a été déposée le 17 février 2012 et envoyée le 1er mars suivant à la commission de l'Intérieur et des Affaires administratives. Celle-ci l'a inscrite une première fois à son ordre du jour et examinée le 6 mars 2012.
À cette même date, la commission a décidé:
— d'examiner les deux propositions de loi conjointement;
— de recueillir l'avis du Conseil d'État sur les deux propositions de loi et les amendements déjà déposés (doc. Sénat, nº 5-217/2).
L'avis du Conseil d'État sur les deux propositions a été reçu le 18 décembre 2012 (avis nos 51 084 et 51 085, doc. Sénat nº 5-217/3).
Le 22 janvier 2013, le secrétaire d'État à la Fonction publique et à la Modernisation des Services publics, M. Bogaert, a présenté le point de vue du gouvernement sur cette proposition de loi.
Le 19 mars 2013, la commission a entendu les personnes suivantes:
— Mme C. De Bruecker et M. G. Schuermans, médiateurs fédéraux;
— M. Bernard Hubeau, professeur à la faculté de Droit de l'Universiteit Antwerpen, Onderzoeksgroep Overheid en Recht — Professeur à la Vrije Universiteit Brussel;
— M. P. De Roeck, auditeur général Politique d'intégrité — Bureau d'éthique et de déontologie administratives — SPF Budget et Contrôle de la gestion.
La commission a examiné les propositions de loi au cours de ses réunions des 5 juillet 2011, 6 mars 2012, 8 et 22 janvier, 26 février, 19 mars et 23 avril 2013.
II. EXPOSÉ INTRODUCTIF DE M. DIRK CLAES, COAUTEUR DE LA PROPOSITION DE LOI
M. Claes indique que cette proposition a déjà été déposée et examinée au cours de la précédente législature (doc. Sénat, nº 4-338/1).
Elle a pour objet d'instaurer une réglementation visant à lutter contre les irrégularités constatées dans les services publics fédéraux. Ainsi, lorsqu'un fonctionnaire constate des irrégularités auxquelles il n'est pas mis fin, il peut les dénoncer aux médiateurs fédéraux.
La proposition de loi prévoit un mécanisme de protection pour le fonctionnaire concerné car il risque, en tant qu'informateur, d'être victime de mesures — sanctions disciplinaires, évaluations négatives — susceptibles d'avoir des conséquences néfastes pour sa carrière. Il faut donc lui accorder une protection temporaire. C'est un dispositif indispensable dans la lutte contre la mauvaise gestion, la corruption et de nombreuses autres formes d'irrégularités.
La proposition de loi fait en sorte, d'une part, que les irrégularités constatées puissent être dénoncées auprès d'une instance fiable et, d'autre part, que les informateurs qui dénoncent des irrégularités puissent bénéficier d'une protection temporaire.
L'utilité de ce mécanisme n'est plus à démontrer. Le Royaume-Uni, les États-Unis, les Pays-Bas possèdent déjà ce type de système; la Flandre et les institutions de l'Union européenne l'appliquent également.
La proposition de loi prévoit que les médiateurs constituent le « point de contact central »; ceux-ci sont en effet déjà rompus au traitement des plaintes et ont prouvé leur expertise dans ce domaine. Ils ont aussi l'avantage d'être neutres tant envers l'administration fédérale qu'envers l'autorité politique responsable.
On a déjà procédé, sous la précédente législature, à l'audition du collège des médiateurs fédéraux. Il est apparu que les propositions nécessitaient encore quelques adaptations. Un amendement sera déposé à cet effet, conjointement avec les collègues du CdH.
En conclusion, M. Claes exprime le souhait que cet amendement soit soumis pour avis au Conseil d'État.
III. AVIS
À la suite du premier examen de la proposition de loi nº 5-217/1, M. Beke et consorts ont déposé un amendement global à la proposition de loi (doc. Sénat, nº 5-217/2). Le 5 mars 2012, le service d'Évaluation de la législation a transmis un avis sur cet amendement à la commission (voir annexe 1).
Dans un souci d'exhaustivité, on a également demandé l'avis du Conseil d'État non seulement sur la proposition de loi de M. Beke et consorts (doc. Sénat, nº 5-217/1) et sur l'amendement y afférent (doc. Sénat, nº 5-217/2) mais aussi sur la proposition de loi de M. Morael et consorts (doc. Sénat, nº 5-1491/1).
Cet avis a été examiné lors de la réunion du 8 janvier 2013. M. Claes annonce que son groupe déposera des amendements sur la base de l'avis du Conseil d'État et de l'avis du service d'Évaluation de la législation. À ce stade, il conclut que l'avis du Conseil d'État semble recommander de poursuivre le travail sur la base des amendements déposés à la proposition de loi initiale nº 5-217 (doc. Sénat, nº 5-217/2). Si ces amendements sont assez détaillés, c'est pour éviter que des plaintes ne soient pas traitées.
IV. LE POINT DE VUE DU GOUVERNEMENT
A. Exposé de M. Bogaert, secrétaire d'État à la Fonction publique et à la Modernisation des Services publics
Le secrétaire d'État indique que les textes actuellement à l'examen concernent une problématique que M. Beke avait déjà mise à l'ordre du jour en 2005 (proposition de loi modifiant la loi du 22 mars 1995 instaurant des médiateurs fédéraux, afin d'assurer une protection légale aux fonctionnaires qui dénoncent des irrégularités, 5 juillet 2005, doc. Sénat, nº 3-1288/1). Il espère donc que la proposition de loi de M. Beke et consorts, qui revient sur la table, pourra devenir loi.
Le secrétaire d'État a été interrogé à propos de la politique d'intégrité, dans le cadre de la discussion de sa note de politique générale à la Chambre. Dans sa réponse, il a fait référence à la proposition de loi de M. Beke, qui constitue à ses yeux une excellente base de travail.
Les collaborateurs de l'administration doivent toujours pouvoir dénoncer des irrégularités mais ils craignent des représailles (mesures disciplinaires, évaluations négatives, etc.). Il faut signaler clairement que la corruption ou le trafic d'influence dans le cadre de la prise de décision au sein des instances publiques sont intolérables.
Pour le secrétaire d'État, l'intégrité implique que les collaborateurs de l'administration et les responsables politiques soient mus par la rigueur et la justice dans l'exercice de leur mandat, de leur fonction ou de leurs táches, qu'ils remplissent leurs fonctions avec loyauté et objectivité et qu'ils mettent en balance les différents intérêts de manière rigoureuse et impartiale, ce qui ne peut être que bénéfique pour la confiance des citoyens, des entreprises et des organisations dans les pouvoirs publics.
Les agents de l'administration qui dénoncent certaines irrégularités ont droit à une protection efficace. L'intervenant soutient dès lors la réglementation légale proposée pour la protection des fonctionnaires qui ont l'intention de dénoncer des irrégularités. Il insiste sur les mots « qui ont l'intention », car aucune protection n'est prévue pour le moment.
En Flandre, la réglementation concernant la dénonciation d'irrégularités est en vigueur depuis 2004. Le médiateur flamand a été chargé d'examiner les dénonciations émanant de membres du personnel des autorités administratives de la Communauté et de la Région flamande qui, dans l'exercice de leur fonction, ont constaté des négligences, des abus ou des infractions au sein de l'autorité administrative au sein de laquelle ils sont employés.
Bien que l'avis du Conseil d'État soit très volumineux, il ne contient aucune observation fondamentale mettant en péril la poursuite de la discussion des deux propositions de loi.
Les points principaux de cet avis sont les suivants:
1. il faut préciser clairement que la protection est accordée « de droit »;
2. le but est en effet de faire en sorte que les plaintes soient effectivement traitées dans un délai acceptable et d'éviter notamment que certaines d'entre elles ne restent sans suite;
3. il faut préciser si les services administratifs attachés aux juridictions, au parquet ou au Parlement fédéral entrent ou non dans le champ d'application du régime proposé;
4. l'article 29 du Code d'instruction criminelle oblige un fonctionnaire à « donner avis sur-le-champ au procureur du Roi » lorsqu'il acquiert connaissance d'un crime ou d'un délit. En l'état actuel du texte de l'amendement, une dénonciation faite auprès du médiateur ne dispense pas le fonctionnaire de cette obligation. Une possibilité de dispense peut éventuellement être prévue dans la législation. Si un fonctionnaire dépose plainte auprès du médiateur, il est dispensé de l'obligation de dénonciation auprès du parquet aussi longtemps que l'enquête du médiateur est en cours.
Par ailleurs, le médiateur doit aussi bénéficier de cette dispense, car lorsqu'il constate l'existence d'un crime ou d'un délit à la suite d'une dénonciation, il est tenu d'en informer le parquet.
Si telle est l'intention des auteurs, le Conseil d'État recommande de modifier l'article 29 du Code d'instruction criminelle.
5. L'amendement inscrit le système de dénonciation et de protection dans le cadre d'une politique fédérale d'intégrité qui doit encore être définie. Le Conseil d'État estime qu'il n'y a pas lieu d'énoncer dans le dispositif d'une législation des déclarations d'intention ou des éléments de justification en rapport avec son objet ou son contenu.
Le secrétaire d'État assure cependant que si la proposition de loi est votée, il prendra rapidement les arrêtés d'exécution nécessaires en collaboration avec les autres ministres compétents en la matière. Les faits de corruption ou visant à influencer de manière illicite le processus de décision des instances publiques sont des pratiques qu'il juge inacceptables.
Pour le reste, le Conseil d'État émet dans son avis une série d'observations textuelles. Si l'avis est très circonstancié, à aucun moment il ne remet les principes de départ en question.
Le secrétaire d'État a cru comprendre que les auteurs sont en train de travailler sur un amendement global. C'est une manière constructive d'élaborer un nouveau texte qui pourra ensuite être voté. Il se tient à disposition pour le cas où l'on souhaiterait qu'il prête son concours.
B. Échange de vues
M. Moureaux croit savoir que cette extension des compétences du Collège des médiateurs figurait initialement au menu des négociations en vue de former un gouvernement, mais qu'aucun accord n'a finalement été trouvé sur cette question. L'intervenant suppose qu'en prenant la parole ici, le secrétaire d'État parle au nom du gouvernement et que tous les membres de celui-ci sont d'accord avec la proposition de loi à l'examen.
M. Claes constate que la proposition de loi reçoit l'appui du secrétaire d'État et, partant, du gouvernement.
Mme Vermeulen rappelle que l'avis du Conseil d'État contient des observations dont elle espère qu'il sera tenu compte. Sur plusieurs points, le Conseil d'État se livre à un examen approfondi du texte.
Son groupe constate que le texte actuel de l'amendement nº 1 prévoit une procédure hyperdétaillée. Son groupe se demande si la complexité de la procédure ne risque pas de conduire facilement à des vices de procédure, avec toutes les conséquences néfastes que cela aurait pour la sécurité juridique. Le Conseil d'État fait également une observation sur la complexité de la procédure proposée et sur les dangers pour la sécurité juridique. Et le Conseil d'État d'affirmer qu'il est essentiel que la personne qui utilise le mécanisme mis en place ait des garanties suffisantes quant au fait que sa démarche ne pourra pas être contrecarrée ou rendue moins effective par la seule méconnaissance d'une exigence de délais ou de forme. Son groupe demande donc d'alléger la procédure.
Le secrétaire d'État Bogaert propose que la commission aille de l'avant avec la proposition de loi à l'examen. Il constate que cette initiative bénéficie d'un large soutien et déclare qu'on insiste à la Chambre pour qu'il prenne lui-même une initiative dans ce domaine. Il souligne l'importance d'assortir la protection qui sera accordée par les médiateurs d'un cadre juridique efficace. Le premier amendement est en effet assez détaillé sur le plan de la procédure, mais c'est précisément pour éviter que des plaintes ne soient pas traitées. Il est bien entendu disposé à examiner s'il est possible de simplifier la procédure.
V. DISCUSSION GÉNÉRALE
M. Claes commente l'amendement global qu'il a déposé avec M. Beke (doc. Sénat, nº 5-217/4).
Par le biais de cet amendement, les auteurs souhaitent instaurer une procédure clairement définie pour la dénonciation des atteintes suspectées à l'intégrité dans les administrations fédérales. Cette procédure est mise en place dans une nouvelle loi distincte, à savoir la loi relative à la dénonciation d'une atteinte suspectée à l'intégrité dans une autorité administrative fédérale par un membre de son personnel. Elle permet à un membre du personnel d'une administration fédérale de dénoncer ce que la présente loi définit comme une atteinte à l'intégrité dans une administration fédérale, et dont il est témoin.
La nécessité d'un système de dénonciation et de protection clairement défini a déjà été évoquée en détail dans les développements de la proposition de loi. L'attitude des membres du personnel d'une administration qui dénoncent des atteintes à l'intégrité dans lesquelles sont souvent impliqués des collègues ou des supérieurs est loin d'être appréciée. Il n'est pas rare qu'on les menace de mesures disciplinaires ou qu'on menace de les priver de toute chance de promotion. De plus, on empêche souvent le dénonciateur concerné d'encore exercer normalement sa fonction. Parfois, on en arrive au licenciement.
Il ressort d'études du centre de recherche universitaire IVA de Tilburg, aux Pays-Bas, que 60 % des travailleurs néerlandais qui dénoncent une atteinte suspectée à l'intégrité en subissent des conséquences négatives. Il ne faut dès lors pas s'étonner que presque la moitié des travailleurs qui découvrent des irrégularités préfèrent se taire par crainte de représailles
Parallèlement à cela, il n'y a pas de cadre de référence adéquat qui permette de contrôler l'exactitude des allégations du dénonciateur. On éprouve dès lors le besoin, aux divers niveaux de pouvoir, de protéger efficacement les dénonciateurs et de mettre en place une instance centrale pouvant procéder à un premier contrôle lorsqu'il n'est pas mis fin, au niveau interne, aux pratiques dont il est permis de penser qu'elles sont irrégulières.
Les répercussions financières et les conséquences politiques de la corruption et des dérives apparentées à celle-ci, qui frappent l'administration publique, sont considérables.
Les citoyens européens considèrent que la corruption par des fonctionnaires publics et toutes les dérives qui s'y apparentent constituent un problème réel. Selon l'Eurobaromètre 2004, établi par l'Office européen de lutte antifraude (OLAF), 55 % des personnes sondées sont vivement préoccupées par la corruption. Elles sont toutefois plus nombreuses à s'inquiéter des actes de corruption qui sont commis au sein d'administrations et d'institutions nationales ou locales, que des actes qui sont commis au sein des institutions européennes (36 % contre 23 %). Cela ne fait que souligner que l'on a tout intérêt à prendre des mesures supplémentaires au niveau national.
Il est très clair que la combinaison d'une procédure efficace de dénonciation des atteintes à l'intégrité constatées au sein des services publics fédéraux et d'un premier examen prima facie du dossier, aura une influence positive sur la perception des choses en la matière et sur la réelle volonté de s'attaquer à ces abus.
M. Claes expose ensuite le régime proposé pour les autorités administratives fédérales.
Conformément à l'amendement proposé, le membre du personnel peut faire une dénonciation auprès de trois instances différentes. En premier lieu, il peut faire une dénonciation auprès du responsable hiérarchique de l'administration où il travaille. Il peut aussi le faire auprès de la personne de confiance d'intégrité qui est chargée de recevoir ce type de dénonciation dans son administration. Cette personne de confiance d'intégrité représente la composante interne du système de dénonciation. Enfin, le membre du personnel peut s'adresser au « Point de contact central pour les atteintes suspectées à l'intégrité » qui est créé auprès des médiateurs fédéraux. Ce « Point de contact central » est la composante externe du système de dénonciation.
1. Champ d'application
La réglementation proposée est accessible aux membres du personnel des autorités administratives fédérales visées à l'article 14, § 1er, 1º, des lois coordonnées sur le Conseil d'État. Cela implique qu'il y aura des fonctionnaires comme ceux visés à l'article 14, § 1er, 2º, qui ne pourront bénéficier du nouveau régime. Parmi ceux-ci, on compte les fonctionnaires des assemblées législatives ou de leurs organes, en ce compris les médiateurs institués auprès de ces assemblées, de la Cour des comptes et de la Cour constitutionnelle, du Conseil d'État et des juridictions administratives ainsi que des organes du pouvoir judiciaire et du Conseil supérieur de la Justice.
Cela peut toutefois se justifier.
2. Procédure
Au cours d'une première phase, il faut demander un avis préalable qui sert de filtre contre les dénonciations non fondées. L'on évite ainsi un afflux de dénonciations inutiles. La demande d'avis préalable est adressée à la composante interne ou externe, selon que le membre du personnel souhaite faire sa dénonciation à l'une ou à l'autre.
Si un avis favorable est rendu, le membre du personnel doit confirmer la dénonciation. Si la dénonciation est faite auprès de la composante externe, le membre du personnel a le choix entre une dénonciation publique et une dénonciation confidentielle. Dans le cas d'une dénonciation confidentielle, les médiateurs fédéraux ne dévoilent pas l'identité du dénonciateur. Cette possibilité vise à améliorer l'accessibilité du système, ce qui est tout bénéfice pour la politique d'intégrité.
L'enquête proprement dite commence une fois que la dénonciation a été confirmée. Les auteurs laissent au Roi le soin de déterminer les modalités exactes de l'enquête réalisée par la composante interne, c'est-à-dire la personne de confiance d'intégrité au sein de l'administration fédérale. Dans la composante externe, c'est-à-dire le « Point de contact central », l'enquête est effectuée par les médiateurs fédéraux, qui se font assister, si nécessaire, par des experts désignés en fonction de la nature de l'enquête.
Les médiateurs fédéraux et les experts qui les assistent ont de plus la possibilité d'associer à l'enquête des membres du personnel qui, à leurs yeux, pourront leur apporter des informations importantes sur l'atteinte suspectée à l'intégrité. Il ne s'agit pas tant de membres du personnel soupçonnés d'être impliqués dans l'atteinte suspectée à l'intégrité, mais bien de membres du personnel qui, éventuellement, en sont ou en ont été témoins, ou qui peuvent fournir, pour un motif quelconque, des informations pertinentes sur l'atteinte suspectée à l'intégrité. Ces membres du personnel en sont informés par écrit et peuvent toujours se faire assister par un conseil.
Les résultats de l'enquête sont publiés dans un rapport écrit, que les médiateurs fédéraux complètent par leurs opinions sur le fond, leur appréciation et les mesures qu'ils recommandent.
S'il ressort de l'enquête qu'une atteinte à l'intégrité a effectivement été commise, la personne de confiance d'intégrité ou le « Point de contact central » transmet le rapport écrit au responsable hiérarchique le plus élevé de l'administration fédérale où l'atteinte à l'intégrité a été commise. Si ce responsable est impliqué dans l'atteinte, le rapport écrit est transmis au ministre compétent. S'il ressort de l'enquête qu'un crime ou un délit a été commis, le procureur du Roi en est informé conformément à la législation en vigueur.
3. Le système de protection
Les membres du personnel qui décident de dénoncer une atteinte suspectée à l'intégrité se rendent souvent assez impopulaires. C'est la raison pour laquelle l'amendement proposé prévoit un système de protection solide, gráce auquel les membres du personnel qui ont connaissance d'une atteinte à l'intégrité la dénonceront plus facilement. Le système protège le membre du personnel qui dénonce l'atteinte suspectée à l'intégrité, ainsi que les différents membres du personnel qui sont associés à l'enquête. La protection s'étend enfin au membre du personnel-conseil qui assiste le membre du personnel associé à l'enquête. Le système protège les personnes précitées, pendant une période déterminée, contre les mesures qu'elles pourraient subir à la suite de la dénonciation et qui pourraient avoir des conséquences préjudiciables pour leurs conditions de travail et/ou leurs circonstances de travail.
Si une mesure préjudiciable est prise à l'encontre du membre du personnel protégé, la personne qui a pris cette mesure est passible d'une sanction disciplinaire. Toutefois, le membre du personnel s'expose lui aussi à une mesure disciplinaire s'il abuse de sa protection.
Le dénonciateur est protégé dès l'instant où il demande l'avis préalable. En ce qui concerne le membre du personnel associé à l'enquête et le membre du personnel-conseil qui assiste le membre du personnel associé à l'enquête, la protection prend cours au moment où ceux-ci sont associés à l'enquête. La protection reste effective au moins deux ans après la clôture de l'enquête, afin que les intéressés soient protégés jusqu'au moment où la tempête provoquée par l'enquête sera passée. Toutefois, la protection prend fin prématurément si les membres du personnel protégés fournissent délibérément des informations non conformes à la réalité ou erronées ou s'ils sont eux-mêmes impliqués dans l'atteinte suspectée à l'intégrité.
4. Modification du Code d'instruction criminelle
Enfin, l'amendement à l'examen prévoit encore une modification de l'article 29 du Code d'instruction criminelle. Conformément à l'article 29 du Code d'instruction criminelle, tout fonctionnaire est tenu de « donner avis sur-le-champ au procureur du Roi » d'un crime ou d'un délit dont il a la connaissance dans l'exercice de ses fonctions. Cela vaut donc également pour les fonctionnaires qui dénoncent une atteinte suspectée à l'intégrité.
Une modification s'impose néanmoins étant donné la grande insécurité juridique à laquelle s'expose le fonctionnaire qui dénonce une atteinte suspectée à l'intégrité qui s'avère finalement être un crime ou un délit. L'obligation prévue à l'article 29 peut également avoir pour conséquence de faire hésiter un dénonciateur potentiel.
La modification proposée par l'amendement consiste à prévoir pour le fonctionnaire dénonciateur une dispense de l'obligation prévue par cet article 29 du Code d'instruction criminelle. On évite ainsi que le seuil soit trop élevé pour celui qui serait disposé à dénoncer une atteinte suspectée à l'intégrité. Par ailleurs, la personne de confiance d'intégrité ou les médiateurs fédéraux doivent toujours informer le procureur du Roi lorsqu'ils ont connaissance d'un crime ou d'un délit. S'il s'agit donc d'un crime ou d'un délit, le parquet sera dans tous les cas informé.
M. Beke relève que l'on a opté pour le dépôt d'un amendement entièrement nouveau pour répondre aux critiques formulées par le Conseil d'État à l'encontre de la proposition de loi initiale. L'amendement contient quatre grands volets:
— L'affirmation claire que la protection est accordée de plein droit;
— Le fardeau de la preuve d'une mesure préjudiciable prise à l'encontre de l'agent dénonciateur incombe à l'autorité;
— Les services administratifs des juridictions ou du parlement fédéral ne relèvent pas du régime proposé;
— Une modification est apportée à l'article 29 du Code d'inscruction criminelle afin de dispenser un fonctionnaire de son obligation « normale »
.Mme Douifi souligne que son groupe est favorable à une réglementation — la Belgique a déjà été condamnée au niveau européen en raison de l'absence d'une telle protection au niveau fédéral. L'amendement tient compte en grande partie des observations du Conseil d'État. Le régime similaire instauré en Flandre n'est pas encore en vigueur depuis assez longtemps pour permettre une évaluation de son application. L'on peut également s'attendre à ce que le Collège des médiateurs fédéraux ne saute pas de joie à l'idée d'être chargé de cette táche supplémentaire.
M. De Padt est d'accord avec le fond de la proposition de loi, mais il se demande si la procédure proposée n'est pas à ce point complexe qu'elle manque son but. Un régime similaire est entré en vigueur en Flandre. Il n'y a encore eu que quatre dénonciations à ce jour. Il se demande si cela n'est pas dû à la complexité de la procédure.
M. Moureaux estime que l'intitulé de la proposition de loi doit être adapté en fonction des termes utilisés dans l'amendement.
Mme Thibaut fait part de son intention de soutenir l'amendement de M. Claes. Elle relève cependant qu'il y aurait lieu d'élaborer une série d'amendements techniques pour répondre aux observations formulées dans l'avis du Conseil d'État.
VI. AUDITIONS
A. Audition de Mme Catherine De Bruecker et M. Guido Schuermans, Médiateurs fédéraux
1. Observations générales
Les commentaires généraux restent pour partie identiques à ceux qui avaient été formulés lors d'une précédente audition devant cette commission, en 2008, à propos de la proposition initiale déposée par les auteurs sous la précédente législature.
Les médiateurs sont évidemment favorables à l'adoption d'un système qui offre une protection aux fonctionnaires qui dénoncent des irrégularités dont ils sont témoins à travers leur fonction. Elle offre en effet une réponse à un certain nombre d'engagements internationaux de la Belgique en termes de lutte contre la corruption et la fraude dans la fonction publique et s'inscrit dans la volonté de promouvoir une administration transparente, efficace et intègre.
Parmi les différentes options possibles, le choix de confier cette mission d'enquête et de protection aux médiateurs présente des avantages évidents:
— l'institution dispose déjà d'une expertise dans le traitement des plaintes relatives aux dysfonctionnements de l'administration, qu'elles soient introduites par des usagers ou par des agents de l'administration (concernant leur carrière);
— les médiateurs connaissent l'administration;
— l'institution est indépendante et rattachée au Parlement;
— ce choix permet d'éviter la création d'un organisme supplémentaire;
— la promotion d'une fonction publique intègre s'inscrit pleinement dans la mission des médiateurs fédéraux de réconcilier le citoyen avec l'administration.
Le système est fortement inspiré du système qui existe déjà en Flandre depuis neuf ans et il semble donc utile de tenir compte, d'une part, des leçons tirées de l'expérience flamande et d'autre part, des différences entre l'administration fédérale et l'administration flamande qui peuvent influencer fortement l'adaptabilité du système flamand dans le contexte fédéral.
Le système flamand repose sur un mécanisme en cascade: l'examen de l'irrégularité dénoncée et l'octroi de la protection au fonctionnaire informateur par l'ombudsman constitue l'étape ultime d'un processus par étages, dont le premier niveau est la dénonciation au supérieur hiérarchique et le second niveau le signalement à l'instance d'audit interne.
Son efficacité repose donc sur l'existence d'un système d'audit interne opérationnel performant, ainsi que sur une bonne collaboration des deux premiers niveaux avec l'ombudsman.
Actuellement, au niveau fédéral, chaque administration est chargée de la mise en place de son propre audit interne. Toutes n'ont pas atteint le même niveau de maturité, loin s'en faut.
Une étude de l'UCL sur l'audit en Belgique constatait qu'en juin 2011, seules dix organisations sur les vingt-trois visées par les AR relatifs à l'audit dans l'administration fédérale avaient effectivement mis en place une activité d'audit interne.
Le Comité d'audit de l'administration fédérale qui chapeaute l'ensemble recommande le regroupement des activités d'audit au sein d'un service centralisé.
La dernière proposition actuellement à l'examen abandonne le lien avec l'audit interne, pour se tourner vers la création d'un système d'intégrité à deux composantes, l'une interne et l'autre externe.
Il appartiendra au Roi de déterminer les modalités exactes de la composante interne, la loi se contentant d'indiquer que chaque autorité administrative fédérale devra disposer au minimum d'une personne de confiance d'intégrité par rôle linguistique. Le texte est muet sur les moyens et les pouvoirs d'enquête de cette composante et ses liens avec l'audit interne.
Une mauvaise articulation entre les deux systèmes risque d'entraîner des confusions et un affaiblissement de l'un et/ou l'autre.
L'octroi de cette mission supplémentaire aux médiateurs fédéraux doit aller de pair avec l'octroi des moyens nécessaires pour y faire face: dans la mesure où il est difficile d'évaluer à l'avance le nombre de cas qui vont se présenter, il semble adéquat de fonctionner au départ avec un personnel spécifique minimum en interne et une ligne budgétairead hocpour l'engagement d'experts externes (option prise par le Vlaamse ombudsdienst).
Cette nouvelle mission ne peut s'intégrer du jour au lendemain dans le fonctionnement habituel d'un service de médiation classique:
— nécessité de prévoir un délai d'adaptation (modification du cadre, recrutement de profils spécifiques, manuel de procédure, etc)
— nécessité de réfléchir à l'opportunité de laisser ou non la loi entrer en vigueur avant les arrêtés d'exécution; en l'absence d'arrêtés royaux le système permettra déjà la dénonciation auprès de la composante externe, seule opérationnelle; le soutien des administrations à mettre rapidement en place la personne de confiance d'intégrité risque d'en pátir.
La suite de nos observations se rapporte exclusivement au dernier document parlementaire déposé (amendement nº 3 à la proposition Beke et consorts) car nous partageons l'avis qu'il est préférable de créer un dispositif autonome dans une loi particulière plutôt que de procéder par modification de la loi sur les médiateurs fédéraux.
Cela étant, il nous semble qu'il conviendra néanmoins, en cas d'adoption de cette proposition, d'insérer un amendement à l'article 1er de la loi sur les médiateurs fédéraux pour leur attribuer expressément cette compétence supplémentaire.
2. Observations sur le dispositif proposé dans l'amendement nº 3 à la proposition 5-217/1
La loi proposée comporte deux grands volets: la dénonciation des irrégularités et la procédure d'enquête et la protection du fonctionnaire dénonciateur et d'autres membres du personnel associés à l'enquête.
1) le système de dénonciation des irrégularités:
a) Type d'irrégularités visées
La proposition actuelle donne une définition plus large du type d'irrégularités visées que les propositions initiales qui ne concernaient que les abus et les délits (voire la négligence). Elle est désormais centrée sur la notion d'atteinte à l'intégrité, ce qui permet de couvrir des situations plus nombreuses d'irrégularités qui, sans constituer des abus ou des délits, portent atteinte à la confiance des citoyens dans l'administration et pour lesquelles un système de dénonciation et d'enquête par une instance indépendante peuvent apporter une plus-value dans une politique globale d'intégrité.
b) Champ d'application
Le système proposé s'applique à toutes les autorités administratives fédérales visées à l'article 14, § 1er, 1º des lois coordonnées sur le Conseil d'État.
Le champ d'application est ainsi identique à celui des autres compétences des médiateurs fédéraux.
Par contre, le champ d'application des arrêtés royaux en matière d'audit interne est beaucoup plus restreint. Il s'ensuit qu'un nombre important d'administrations visées par ce système n'ont pas d'activité d'audit interne et ne sont pas obligées d'en instaurer.
Par ailleurs, certaines dispositions ne paraissent pas adaptées à la nature particulière de certaines autorités administratives fédérales. Nous pensons notamment aux parastataux sociaux, pour lesquels il n'y a pas à proprement parler de ministre compétent, mais qui relèvent d'un comité de gestion.
c) Filtres
Le nouveau système instaure plusieurs filtres avant la dénonciation proprement dite:
1º la possibilité de demander en tout temps des informations et conseils sur le système de dénonciation et de protection auprès des différentes instances compétentes en la matière;
2º l'obligation de solliciter un avis préalable sur la recevabilité et le caractère sérieux de la dénonciation envisagée.
Cela devrait contribuer à éviter des dénonciations introduites à la légère ou pour de mauvaises raisons, et renforcer la prise de conscience par le fonctionnaire dénonciateur du processus dans lequel il s'engage et de ses conséquences éventuelles.
d) Procédure
Le système est extrêmement formalisé et enfermé dans une succession de délais qui rendent l'ensemble très rigide.
Les conséquences du dépassement des différents délais ne sont par contre pas autrement précisées. Cela risque de générer de l'insécurité.
La multitude des cas de figure rend la procédure très peu lisible.
L'articulation entre certains délais mérite d'être vérifiée: ainsi, lorsque le dénonciateur a sollicité l'avis préalable de la composante interne, que celui-ci est négatif, qu'un réexamen a été demandé à la composante externe, le dénonciateur dispose jusqu'à la fin de la quatorzième semaine après la demande d'avis pour confirmer sa dénonciation, alors que les médiateurs doivent informer l'autorité administrative (ou le ministre) de la dénonciation au plus tard quatorze semaines après la demande d'avis.
Le système repose sur l'existence de composantes internes d'intégrité dans toutes les administrations fédérales. La mise en place rapide de ces composantes internes, l'adhésion et le soutien des directions à leur mission, ainsi que l'indépendance dont elles disposeront dans l'exercice de leur mission seront déterminantes pour la réussite du système.
À cet égard, la délégation accordée au Roi paraît très large. Si la personne de confiance d'intégrité est dotée de pouvoirs d'enquête, ceux-ci devraient à tout le moins d'être prévus dans la loi.
e) Avis préalable
— destinataire de la demande d'avis: l'article 6, § 1er, sous-entend qu'au moment de la demande d'avis le membre du personnel sait déjà auprès de qui il entend ensuite dénoncer la suspicion d'atteinte à l'intégrité. Or il pourrait résulter de l'avis préalable qu'il préfère introduire sa dénonciation auprès d'une autre composante.
L'article 6, § 7, prévoit qu'à tout moment le fonctionnaire qui a demandé un avis à la composante interne peut se tourner vers les médiateurs fédéraux s'il craint un manque de confidentialité ou d'indépendance. Qu'en est-il des délais pour rendre l'avis dans ce cas ? Il semble utile de permettre aux médiateurs de bénéficier à nouveau du délai complet pour rendre leur avis.
— contenu de l'avis préalable: la proposition prévoit que l'avis se prononce sur la recevabilité et « le bien fondé manifeste » de l'infraction suspectée à l'intégrité. L'avis sera favorable si la dénonciation est recevable et « manifestement fondée ».
Les conditions de recevabilité en tant que telle ne sont énoncées nulle part, même si elles peuvent se déduire des différentes dispositions. Il conviendrait d'exclure expressément les signalements anonymes (cf. avis CVP 01/2006). De même, il serait utile d'exclure les demandes d'avis concernant les mêmes faits que ceux visés dans une dénonciation déjà traitée précédemment par les médiateurs fédéraux et ne contenant pas d'élément nouveau.
Il n'est pas concevable de se prononcer sur le caractère fondé de la suspicion avant l'enquête proprement dite. Au stade de la recevabilité, l'avis ne peut se prononcer que sur le caractère sérieux, vraisemblable, ou non, de l'infraction suspectée. Le texte doit être revu en sorte que l'avis sera favorable si la dénonciation est recevable et « pas manifestement non fondée ».
— procédure: en vertu de l'article 6, § 5, l'avis motivé doit être rendu au plus tard six semaines après la demande d'avis. L'article 6, § 6, stipule ensuite que le point de contact communique « son avis complété par l'avis » au plus tard huit semaines après la demande à celui qui l'a demandé: qu'entend-on par-là ?
f) Dénonciation de l'atteinte suspectée à l'intégrité
— La distinction entre la dénonciation visée à l'article 8 et la confirmation de la dénonciation visée à l'article 9 mérite d'être clarifiée.
Alors que la dénonciation ne peut avoir lieu qu'après la procédure d'avis préalable, la confirmation de la dénonciation doit avoir lieu au plus tard deux semaines après la réception de l'avis favorable, auprès des médiateurs fédéraux.
On peut donc supposer que l'article 8 vise à permettre au supérieur fonctionnel ou hiérarchique ou à la personne de confiance d'intégrité de prendre les mesures adéquates rendant la confirmation de la dénonciation superflue.
Le délai de deux semaines paraît dans ce cas extrêmement court.
Si la dénonciation a lieu directement auprès des médiateurs fédéraux, on peut s'interroger sur l'utilité de sa confirmation deux semaines plus tard.
— En cas de dénonciation à la composante interne (article 8, § 1er) le respect de la confidentialité de l'identité du dénonciateur n'est prévue que dans le chef du supérieur, hiérarchique ou fonctionnel, mais pas dans le chef de la personne de confiance d'intégrité.
g) Enquête
— L'enquête proprement dite commence lorsque la dénonciation a été confirmée aux médiateurs fédéraux.
Dans certains cas de figure, le délai d'enquête se limitera à neuf semaines (prolongations incluses), ce qui paraît très court pour des dossiers complexes.
— D'après les articles 9 et suivants, l'enquête est effectuée par les médiateurs fédéraux exclusivement.
La justification de l'amendement se réfère toutefois à l'enquête réalisée par la composante interne. Cela mérite d'être clarifié.
h) Confidentialité
L'article 8 ne garantit pas le respect de la confidentialité de l'identité du dénonciateur lorsqu'il s'adresse à la personne de confiance d'intégrité.
Pendant l'enquête, seule la protection de l'identité du dénonciateur est prévue, pas celle des membres du personnel associés à l'enquête ni celle des conseils qui les assistent.
i) Droits de la défense
Dans la mesure où un membre du personnel peut être associé à l'enquête à divers titres (témoin, renseignements mais aussi suspect de l'atteinte à l'intégrité), il paraît nécessaire de prévoir à quel moment au plus tard il doit être informé qu'il est suspecté d'être l'auteur de l'atteinte à l'intégrité et qu'il est entendu à ce titre.
2) le système de protection
a) mesures visées
L'objectif de la proposition consiste à protéger le fonctionnaire dénonciateur (et les membres associés à l'enquête) contre les mesures de représailles qu'ils pourraient subir du fait de la dénonciation ou de l'enquête et qui sont préjudiciables pour leurs conditions et circonstances de travail.
La (menace de) mesure contre laquelle la protection est accordée doit donc répondre à deux conditions:
— découler de la dénonciation;
— avoir une conséquence préjudiciable pour les conditions ou les circonstances de travail de la personne protégée.
La rédaction des articles 15, § 2, et 16 mérite d'être améliorée sur ce point. Dans leur rédaction actuelle, ces deux articles combinés peuvent laisser entendre que les mesures énumérées à l'article 15, § 2, sont présumées découler de la dénonciation et avoir des conséquences préjudiciables et que la charge de la preuve imposée à l'autorité administrative porte uniquement sur le fait qu'une telle mesure ou menace d'une telle mesure a ou n'a pas été prise.
b) début de la protection
La prise de cours de la protection telle que prévue risque de poser des complications: elle prend cours, pour le fonctionnaire qui a dénoncé l'atteinte suspectée à l'intégrité, au moment de la réception de la demande d'avis préalable. Or, la protection est accordée par les médiateurs fédéraux et ceux-ci ne sont saisis du dossier, lorsque l'avis préalable a été demandé à la composante interne, qu'à partir de la confirmation de la dénonciation.
En d'autres termes, si l'avis est défavorable ou si le fonctionnaire ne confirme pas la dénonciation, il ne bénéficiera d'aucune protection contre les représailles pouvant résulter de la simple demande d'avis.
— suspension de l'examen prévue à l'article 15, § 7: déplacer ce paragraphe pour l'insérer à l'article 16, remplacer en français le mot « réclamation » par le mot « plainte ».
c) sanctions disciplinaires
La version française de l'article 16, § 5, 2º, est plus stricte que la version néerlandaise: le membre du personnel protégé encourt une procédure disciplinaire du seul chef d'une déclaration « erronée et non forme à la réalité », ce qui paraît manifestement excessif. La version néerlandaise se réfère à un usage « sciemment malhonnête et non conforme à la réalité » de la procédure de plainte, ce qui paraît plus conforme à la justification de l'amendement qui indique vouloir sanctionner les abus de la protection.
d) modification de l'article 29 du Code d'instruction criminelle
Actuellement le libellé de l'article 12, alinéa 1erde la loi instaurant des médiateurs fédéraux peut prêter à confusion sur l'ampleur de l'obligation d'information et le moment où elle s'impose aux médiateurs fédéraux: en effet, il vise « un fait qui peut constituer un crime ou un délit » alors que l'article 29 du Code d'instruction criminelle parle lui uniquement de « crime ou délit ».
B. Exposé de M. Bernard Hubeau, professeur à la Faculté de droit de l'Université d'Anvers, groupe de recherche Pouvoirs publics et Droit (« Overheid en Recht »), et à la Vrije Universiteit Brussel
M. Hubeau précise que son approche et ses observations résultent d'une double série d'expériences. D'une part, en tant que médiateur flamand, attaché au Parlement flamand, il a été témoin, de 1999 à 2007, de l'adaptation du décret du 7 juillet 1998 instaurant le service de médiation flamand. À l'époque, une réglementation relative à la dénonciation des irrégularités a été intégrée dans ce décret par le décret du 7 mai 2004 le modifiant « en ce qui concerne la protection de fonctionnaires qui dénoncent des irrégularités ». D'autre part, il a acquis une expérience en tant que membre du Bureau d'Intégrité de la ville d'Anvers, qui s'est également dotée d'une réglementation en matière de dénonciation avec l'adoption de son règlement du 25 janvier 2010 relatif à la procédure de dénonciation des atteintes à l'intégrité (« Reglement Meldingsprocedure Integriteitsschendingen »).
1. Trois observations générales sur le contexte
La volonté du Sénat de Belgique de légiférer en la matière est une très bonne chose. Quand on parle de réglementation relative à la dénonciation d'irrégularités, on songe souvent aux grandes affaires qui sont relayées dans les médias et connues de l'opinion publique. Les dénonciations d'irrégularités ne se limitent toutefois pas, loin s'en faut, aux quelques dossiers très médiatisés. Au contraire, elles sont souvent traitées dans la plus stricte confidentialité. L'un des objectifs des réglementations y afférentes est justement de faire en sorte que les irrégularités dénoncées puissent être traitées de manière sereine et constructive. Les fonctionnaires concernés sont la plupart du temps des personnes ordinaires confrontées à des situations extraordinaires, dans lesquelles elles se sont souvent trouvées embarquées par accident, malgré elles. Le professeur néerlandais Mark Bovens considère la dénonciation des atteintes à l'intégrité comme une forme de « citoyenneté institutionnelle ». Comme le montrent une série de chiffres, il faut aussi savoir que le recours aux procédures existantes n'est pas facile. Ainsi, le médiateur flamand a traité onze dossiers depuis 2008 et on compte deux cas d'octroi d'une protection depuis 2010 dans le cadre de la réglementation anversoise.
Deuxièmement, au-delà du fait qu'il est nécessaire de disposer d'une législation, l'intervenant estime que beaucoup de choses dépendent de la mise en œuvre et de l'application de la législation sur le terrain. Selon lui, l'amendement nº 3 offre un bon cadre législatif, qu'il est possible de réaliser. L'intervenant constate également que des avancées importantes ont été réalisées par rapport aux premières propositions et au texte à l'examen. Les remarques formulées par le Conseil d'État ont été prises en compte. Inscrire la réglementation dans une loi distincte est également une décision logique, au regard notamment de la portée de la réglementation et de ses implications en dehors de l'institution des médiateurs fédéraux. Force est de constater qu'il s'agit en l'occurrence d'une réglementation très détaillée et formelle, ce qui n'est cependant pas du luxe dans des matières sensibles. Quand l'intervenant parle d'application sur le terrain, il songe notamment au climat de l'administration concernée qui doit permettre la dénonciation d'irrégularités, d'une part, et à l'affinage des táches des diverses instances concernées, d'autre part. Après l'entrée en vigueur de la loi, on pourra et devra rester attentif à ces points.
Une troisième remarque générale concerne le rôle des médiateurs fédéraux, essentiel en tant que Point de contact central pour les atteintes suspectées à l'intégrité. Il n'est pas évident de confier ce rôle au médiateur, même si cela se fait de plus en plus, comme en Israël, en Nouvelle-Zélande ou en Australie. Ce rôle peut aussi être confié à un certain nombre de médiateurs locaux, comme c'est le cas à Rotterdam. Et, bien entendu, il ne faut pas oublier la réglementation flamande de 2004, dans laquelle le médiateur flamand joue un rôle crucial. Il va sans dire que le travail de médiation, notamment le traitement des plaintes des citoyens, d'une part, et le traitement des dénonciations d'atteintes à l'intégrité et la mise sous protection des dénonciateurs, d'autre part, sont des domaines d'action distincts mais néanmoins complémentaires. Le fait de confier cette mission spéciale à ce type d'organes présente notamment les avantages suivants (voir aussi l'étude de l'Université d'Utrecht réalisée pour le ministère néerlandais de l'Intérieur et des Relations du Royaume, 2008):
a) il s'agit d'une instance externe indépendante;
b) il s'agit d'une instance qui a acquis une certaine expertise dans le domaine du traitement des plaintes et des activités connexes;
c) il s'agit d'une instance qui peut s'appuyer sur son propre personnel compétent, mais aussi, si nécessaire, sur des experts externes;
d) le fait qu'au cours de l'enquête sur les dénonciations, on peut recourir aux moyens d'action liés à la fonction de médiateur, notamment à l'égard du personnel des autorités administratives;
e) le fait que le législateur lui aussi a confié une mission structurelle, à savoir contribuer à l'amélioration de la prestation de service par la formulation de recommandations.
En particulier, on peut aussi se référer à la possibilité légale qu'ont les médiateurs fédéraux de mener une enquête à la demande de la Chambre des représentants.
2. Trois réflexions spécifiques tirées de l'expérience acquise en Flandre
M. Hubeau formule en second lieu quelques observations spécifiques basées sur l'expérience tirée de la réglementation flamande.
La réglementation élaborée en Flandre a été jugée d'excellente qualité par les chercheurs déjà cités de l'Université d'Utrecht, qui la trouvent encore plus aboutie, notamment, que les systèmes en vigueur aux Pays-Bas. Ils ont toutefois noté quelques points à améliorer. Par ordre chronologique, les trois points noirs qu'ils ont identifiés concernent respectivement le préaccompagnement de la dénonciation, la dénonciation proprement dite et le postaccompagnement de la dénonciation.
Le premier point noir concerne le préaccompagnement. De très nombreux dénonciateurs souhaitent évaluer à l'avance les risques liés à une éventuelle dénonciation. Ils sont donc à la recherche d'informations correctes et de conseillers fiables. Dans certains cas, ils renoncent alors à la dénonciation. Ils ont donc besoin d'être encadrés (car ils se retrouvent dans une situation délicate) et orientés. Le Royaume-Uni a même créé des conseillers spécifiques. La réglementation flamande n'a pas prévu de mesures particulières pour le préaccompagnement. Bien entendu, les fonctionnaires peuvent s'adresser aux personnes de confiance d'intégrité ou au Service de médiation flamand. Les entretiens avec les candidats dénonciateurs étaient parfois très délicats. L'article 6 de l'amendement nº 3 à l'examen prévoit une phase d'avis préalable, ce qui est une bonne chose. La pratique devra montrer si cette phase s'apparente avant tout à un test de recevabilité ou si elle peut aussi jouer un rôle de conseil et d'orientation pour les intéressés. M. Hubeau espère que cette deuxième dimension pourra également être mise en valeur.
Un deuxième point névralgique concerne la dénonciation proprement dite, en l'occurrence la garantie de l'anonymat. La réglementation flamande ne garantit pas l'anonymat à 100 %: lorsque la protection est demandée, l'anonymat est abandonné pour un système de communications qui doit mettre en œuvre la protection. En revanche, la réglementation communale anversoise garantit l'anonymat (article 4 du règlement relatif à la procédure de dénonciation d'atteintes à l'intégrité). La réglementation proposée ici permet une dénonciation à une personne de confiance (article 8 de l'amendement nº 3). Lorsque la dénonciation s'effectue auprès d'une composante externe, c'est-à-dire auprès des médiateurs fédéraux, il est possible d'opter, après avoir reçu un avis préalable favorable, soit pour la dénonciation publique, soit pour la dénonciation confidentielle (article 9 de l'amendement nº 3). M. Hubeau souligne qu'il n'est pas possible d'accorder une attention suffisante à cette question de l'anonymat. Il trouve que la proposition règle correctement la question de l'anonymat garanti parce qu'il n'y a aucune obligation de communication de la composante externe lors de la demande de protection et qu'il faut l'autorisation de l'intéressé pour lever l'anonymat.
Le troisième point noir concerne l'efficacité de la protection, qui est essentielle pour que l'ensemble de la réglementation soit un succès. Le renversement de la charge de la preuve dans le cadre d'une mesure négative prise à l'encontre du dénonciateur est une bonne chose: lorsqu'un dénonciateur est protégé, c'est à l'autorité administrative qu'il incombe de prouver que la mesure prise n'a aucun lien avec la dénonciation, et non l'inverse (article 16 de l'amendement nº 3). Les chercheurs d'Utrecht ont trouvé que cette particularité de la réglementation flamande apportait une réelle plus-value, absente des réglementations en vigueur aux Pays-Bas. Dans certains systèmes, comme au Royaume-Uni, le dénonciateur peut même obtenir des dommages-intérêts en cas de mesure de représailles. Ici aussi, la pratique devra démontrer l'efficacité réelle de cette volonté de protection sur le terrain. En tout cas, le cadre légal existe.
3. Quatre conditions supplémentaires indispensables pour un système de dénonciation efficace
Dans un troisième volet, M. Hubeau met l'accent sur quelques conditions supplémentaires indispensables pour garantir le bon fonctionnement d'un système de dénonciation.
La littérature dresse l'inventaire des avantages et des inconvénients de différents canaux de dénonciation.
En Flandre, il existe un système en cascade: la dénonciation s'opère d'abord auprès de la hiérarchie, puis auprès de l'audit interne et ensuite seulement auprès du médiateur flamand. Dans la proposition fédérale, trois possibilités coexistent et il n'y a pas d'obligation de respecter un ordre précis:
— le supérieur hiérarchique dans l'administration propre (a),
— la personne de confiance d'intégrité dans l'administration propre (il s'agit de la composante interne du système de dénonciation) (b), et
— le Point de contact central pour les atteintes suspectées à l'intégrité (il s'agit de la composante externe du système de dénonciation, qui relève des médiateurs fédéraux) (c) (article 8, amendement nº 3).
On insiste néanmoins pour que le problème soit d'abord signalé en interne, ce qui est une bonne chose. Il y a toutefois des cas où cela n'est pas possible ou pas souhaitable. On peut alors opter pour le canal externe. Il est souhaitable qu'il y ait une bonne coordination entre ces trois canaux de manière qu'ils soient tous réellement accessibles et qu'ils puissent collaborer afin de créer un climat plus serein pour les dénonciations dans les administrations fédérales.
En deuxième lieu, M. Hubeau met l'accent sur le rôle et la mission des personnes de confiance d'intégrité au sein des administrations. Il dit espérer que le réseau des personnes de confiance fonctionne déjà de manière optimale et collabore aussi efficacement de manière à conclure de bons accords et à parvenir à de bonnes pratiques. Un autre point important est de veiller à ce que les personnes de confiance occupent un rang suffisamment élevé dans l'organisation de manière qu'elles détiennent une autorité réelle et puissent inspirer confiance. Elles doivent en effet être des relais effectifs et fiables. Le Bureau d'éthique et de déontologie administratives peut certainement jouer un rôle de coordination et de soutien à cet égard.
En troisième lieu, M. Hubeau souligne qu'il faut tenir compte du fait que l'examen des dénonciations et l'octroi d'une protection aux informateurs présentent certes des similitudes avec l'examen de plaintes émanant de citoyens, mais que ce sont des procédures qui requièrent aussi une approche spécifique nécessitant des compétences (d'analyse) particulières. L'examen des dénonciations peut être assumé en partie par le personnel des services de médiation mais, dans la plupart des cas, cette táche requiert aussi une expertise dans les domaines financier et médico-légal. Le service de médiation flamand a fait appel au service d'audit interne, mais il a eu aussi la possibilité, en vertu d'un « accord-cadre », de solliciter des consultants externes à très court terme, selon le type de dénonciation et le domaine dont elle relevait. Dans la proposition, la possibilité de faire appel à des experts est réglementée en détail (voir notamment l'article 10 de l'amendement 3).
Enfin, il faut aussi être conscient du fait que le système de dénonciation peut faire l'objet d'un usage impropre ou abusif. Il peut arriver en effet que des personnes fournissent des informations non conformes à la réalité ou erronées ou qu'elles soient elles-mêmes impliquées dans les atteintes suspectées à l'intégrité. Pour que le système de dénonciation soit efficace et crédible, il doit avoir les moyens de prévenir ces abus et même de les sanctionner, le cas échéant. Les possibilités de sanctions, telles que proposées dans l'amendement nº 3 — la possibilité de fournir un avis préalable défavorable et la possibilité de lever temporairement la protection — répondent, selon M. Hubeau, aux impératifs d'une réglementation équilibrée (article 15).
En conclusion, M. Hubeau précise que selon la littérature, « l'activité » en matière d'intégrité dans les administrations et les entreprises relève à 99 % de la prévention: il s'agit de créer un climat propre à empêcher les atteintes de survenir. Il y a toutes sortes de méthodes (contrôle interne) et de moyens (formation et sensibilisation) pour y arriver. L'activité en matière d'intégrité relève pour 1 % seulement d'une approche curative et répressive. Il n'en reste pas moins qu'une démocratie doit se doter — c'est là le signe de sa maturité — d'un système pour traiter les dénonciations qui n'ont pas pu être évitées ou qui n'ont pas pu être résolues sur le lieu de travail lui-même.
VII. DISCUSSION DES ARTICLES ET VOTES
M. Beke et consorts déposent un amendement (amendement nº 1, doc. Sénat, nº 5-217/2) visant à remplacer l'intitulé. À la suite d'une observation formulée par M. Moureaux durant la discussion, un sous-amendement à l'amendement nº 1 est déposé (amendement nº 4, doc. Sénat, nº 5-217/4). Le sous-amendement et l'amendement ainsi modifié sont adoptés successivement à l'unanimité des 12 membres présents.
L'amendement global nº 2 (doc. Sénat, nº 5-217/2), déposé par M. Beke et consorts, qui remplace l'intégralité du texte initial de la proposition par 20 articles nouveaux, est retiré. Il s'agissait de modifications proposées par les auteurs avant réception de l'avis du Conseil d'État.
L'amendement global nº 2 est remplacé par l'amendement global nº 3 (doc. Sénat, nº 5-217/4) qui remplace l'intégralité du texte initial de la proposition de loi par 21 articles nouveaux. Cet amendement tient compte de l'avis du Conseil d'État.
L'amendement nº 3 est adopté par 11 voix et 1 abstention.
L'ensemble de la proposition de loi ainsi amendée est adopté par 11 voix et 2 abstentions.
Ce vote rend caduque la proposition de loi modifiant la loi du 22 mars 1995 instaurant les médiateurs fédéraux, en ce qui concerne la protection de fonctionnaires qui dénoncent des irrégularités, déposée par M. Jacky Morael et consorts (doc. Sénat, nº 5-1491/1).
Le présent rapport a été approuvé à l'unanimité des 11 membres présents.
| La rapporteuse, | Le président, |
| Lieve MAES. | Philippe MOUREAUX. |
Proposition de loi modifiant la loi du 22 mars 1995 instaurant des médiateurs fédéraux, afin d'assurer une protection légale aux fonctionnaires qui dénoncent des irrégularités
(de M. Wouter Beke et consorts)
(Doc. Sénat, nº 5-217/1-2)
A v i s
(consécutif au dépôt de l'amendement nº 2 de M. Wouter Beke et consorts)
Article 2 proposé
Pour l'application de la présente loi, on entend par « autorités administratives fédérales », les autorités administratives fédérales visées à l'article 14 (§ 1er) des lois coordonnées sur le Conseil d'État. L'on n'aperçoit pas clairement si cette référence se rapporte uniquement aux « diverses autorités administratives » visées au 1º ou si elle concerne également les institutions visées au 2º (1) . Les institutions visées au 2º comprennent notamment le médiateur fédéral et les organes du pouvoir judiciaire.
Article 3 proposé
§ 1er
— les mots « s'inscrit dans la politique fédérale d'intégrité et » n'ayant aucune portée normative, il y a lieu de les supprimer;
— les mots « en activité de service dans l'une de ces autorités » sont superflus étant donné qu'ils font partie de la définition de « membre du personnel ».
Dans le texte néerlandais du § 2, il y a lieu de remplacer le mot « modaliteiten » par les mots « nadere regels ».
Article 5 proposé
Dans le texte néerlandais de l'alinéa 1er, il y a lieu de remplacer le mot « integriteitsschending » par les mots « vermoedelijke integriteitsschending ».
Articles 6, 7 et 8 proposés
Si une personne de confiance d'intégrité rend un avis préalable défavorable, il est possible de s'adresser pour réexamen au « Point de contact central ». En revanche, si l'on s'adresse directement au « Point de contact central » et que l'on reçoit un avis préalable défavorable, on n'a pas la possibilité de demander un réexamen. Une personne qui souhaite dénoncer une atteinte présumée à l'intégrité dans laquelle il présume que son supérieur hiérarchique est impliqué n'a d'autre possibilité que de s'adresser immédiatement au « Point de contact central » pour obtenir un avis préalable, mais sans avoir droit à un réexamen en cas d'avis négatif ...
Article 14 proposé
Au § 2, alinéa 2, il y a lieu de supprimer les mots « visée à l'alinéa 1er du présent paragraphe ».
Au § 4, dans la phrase liminaire, il y a lieu de remplacer les mots « personne de confiance » par les mots « personne de confiance d'intégrité ».
Au § 5, alinéa 1er, b), il y a lieu de remplacer les mots « personne de confiance » par les mots « personne de confiance d'intégrité ».
Article 16 proposé
Dans le texte néerlandais du § 5, 1º et 2º, il y a lieu de remplacer les mots: « tweede lid van artikel 12 » par les mots « artikel 12, tweede lid ».
Article 17 proposé
Dans le texte néerlandais de l'alinéa 1er, il y a lieu de remplacer les mots: « tweede lid van artikel 12 » par les mots « artikel 12, tweede lid ».
Article 18 proposé
§ 1er: il y a lieu de remplacer les mots « Après la publication de l'arrêté visé à l'article 3, § 2, » par les mots « Après la publication au Moniteur belge de l'arrêté royal visé à l'article 3, § 2, ».
Dans le texte néerlandais, au § 1er, 2º, il y a lieu de remplacer le mot°: « modaliteiten » par les mots « nadere regels ».
Article 20 proposé
Cela n'a aucun sens de diviser un article en plusieurs paragraphes lorsque chaque paragraphe ne compte qu'un seul alinéa.
Article 21 proposé
Est-il judicieux de prévoir que l'absence d'un arrêté royal et/ou d'un protocole de coopération n'empêche pas la présente loi d'entrer en vigueur ? En effet, sauf disposition contraire, une loi entre en vigueur 10 jours après sa publication au Moniteur belge.
En ce qui concerne l'application de la loi, on peut se demander si l'absence de l'arrêté royal visé à l'article 3, § 2 (qui détermine « les modalités relatives à la création, à l'organisation, au fonctionnement, aux responsabilités, aux compétences, aux rôles, aux fonctions et à la sélection de la composante interne du système de dénonciation d'une atteinte présumée à l'intégrité, ainsi que toute autre modalité nécessaire, non réglée dans la présente loi, en vue du bon fonctionnement de cette composante »), ne fait pas obstacle à l'application de la loi. Il en va de même pour le protocole de coopération « visant à définir et à harmoniser de façon optimale tous les aspects utiles dans le cadre de la mise en œuvre de la présente loi ».
Sans doute vaudrait-il mieux laisser au Roi le soin de fixer la date d'entrée en vigueur, mais prévoir en même temps que la loi entrera en vigueur au plus tard à une date déterminée, ce qui permettra au Roi de faire coïncider l'entrée en vigueur de la loi et de l'arrêté royal.
Quelques corrections légistiques de moindre importance ont été notées sur le document parlementaire et communiquées au secrétariat de la commission.
(1) Article 14, § 1er. La section statue par voie d'arrêts sur les recours en annulation pour violation des formes soit substantielles, soit prescrites à peine de nullité, excès ou détournement de pouvoir, formés contre les actes et règlements: 1° des diverses autorités administratives; 2° des assemblées législatives ou de leurs organes, en ce compris les médiateurs institués auprès de ces assemblées, de la Cour des comptes et de la Cour constitutionnelle, du Conseil d'État et des juridictions administratives ainsi que des organes du pouvoir judiciaire et du Conseil supérieur de la Justice relatifs aux marchés publics et aux membres de leur personnel. L'article 159 de la Constitution s'applique également aux actes et règlements visés au 2°.