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23 FÉVRIER 2012
En politique budgétaire, les dépenses prévues pour une année donnée sont généralement déterminées en fonction des recettes escomptées pour l'année en question. En période de haute conjoncture, les recettes et la marge de manoeuvre augmentent et l'on peut dépenser davantage. À ce moment, la tentation est grande — généralement pour des raisons politiques — de dépenser sans taxer. En période de basse conjoncture, les recettes diminuent et les dépenses augmentent. C'est pourquoi l'auteur de la présente proposition souhaite ancrer le principe de bonne gestion également en période de haute conjoncture économique.
Durant les années moins florissantes sur le plan économique, les autorités peuvent enregistrer un déficit budgétaire; à l'inverse, une période économiquement plus favorable permet de dégager un excédent budgétaire. Il s'agit en fait d'une situation tout à fait normale au cours d'un même cycle conjoncturel. Ce qui importe, à cet égard, c'est que les déficits enregistrés lors des années « de vaches maigres » soient apurés grâce aux excédents des bonnes années, de sorte que les recettes et les dépenses s'équilibrent à moyen et long terme (équilibre structurel).
Le défi que représente pour la Belgique le vieillissement de sa population signifie, pour l'État, une dette implicite considérable pour l'avenir et nécessite une redistribution des charges entre les générations. Une dette publique historique élevée limite sensiblement la marge de manoeuvre des gouvernements et des générations futurs. En instaurant dès à présent un mécanisme de frein à l'endettement, on permet une meilleure maîtrise des défis futurs.
Depuis septembre 2008, notre société est touchée par une crise financière mondiale qui a failli sonner le glas de plusieurs banques et qui a nécessité diverses interventions de l'État. Nous sommes aujourd'hui menacés par la plus grave récession économique jamais enregistrée depuis la Deuxième Guerre mondiale. Une forte hausse des dépenses combinée à une diminution considérable des recettes a entraîné des déficits budgétaires et une accumulation de la dette publique dans presque toute l'Europe.
La crise financière de 2008-2009, qui résultait d'un endettement excessif et de trop grandes prises de risques dans le secteur financier, a amené les marchés financiers à reconsidérer leur perception des risques. Dans un premier temps, c'est la Grèce qui a été visée à la suite du dérapage de ses finances publiques; mais peu de temps après, d'autres États membres de la zone euro allaient eux aussi se retrouver, pour des raisons diverses, dans le collimateur des marchés financiers. Aujourd'hui, les marchés financiers réagissent davantage — et souvent de manière excessive — à certains risques comme la position d'endettement des pays de la zone euro et leur risque de solvabilité. C'est pourquoi il est indispensable d'adresser un signal politique indiquant sans équivoque que les pays de la zone euro s'astreignent sérieusement à l'assainissement de leur budget. Un tel signal politique, au même titre que l'instauration d'un dispositif de frein à l'endettement, ne pourra qu'accroître la confiance des marchés financiers dans la contrôlabilité de la dette publique belge et permettra par conséquent de réduire les taux d'intérêt sur les titres de créance belges.
Pour les raisons susmentionnées, la présente proposition vise à instaurer un « frein à l'endettement » dans la Constitution belge.
Aux termes de la présente proposition, le frein à l'endettement, qui donne suite aux accords européens conclus en la matière, vient se greffer juridiquement sur l'article de la Constitution consacré au développement durable. Lors du Sommet européen du 31 octobre 2011, il avait été convenu que « tous les États membres de la zone euro adoptent les règles relatives à l'équilibre structurel des finances publiques traduisant dans la législation nationale, de préférence au niveau constitutionnel ou à un niveau équivalent, les règles du pacte de stabilité et de croissance [...] ». Cet engagement ayant encore été rappelé explicitement lors du Sommet européen des 8 et 9 décembre 2011, il fait partie intégrante du nouveau pacte budgétaire. Lors de ce sommet, les pays de la zone euro et la plupart des autres États membres de l'Union européenne se sont mis d'accord sur la conclusion d'un nouveau pacte budgétaire sous la forme d'un traité distinct. Il a en outre été convenu de développer les instruments de stabilisation existants.
Le pacte budgétaire prévoit que le budget doit être en équilibre ou en excédent. Pour pouvoir atteindre cet objectif, il est notamment convenu d'instaurer une nouvelle règle budgétaire (« Balanced Budget Rule »), laquelle est intégrée de manière contraignante et permanente dans les règles de droit nationales, de préférence dans la Constitution. La transposition serait soumise à la juridiction de la Cour de Justice. Il est également prévu d'intégrer un mécanisme de correction automatique dont la Commission fixe les principes.
Ce nouveau dispositif de limitation de l'endettement doit garantir un équilibre structurel à long terme. Il permet aussi d'enregistrer des déficits temporaires pour répondre à des besoins financiers exceptionnels sans toutefois dépasser certaines limites bien définies, et ce à condition que les déficits en question soient compensés au cours des années suivantes par des excédents comptabilisés. Ce mécanisme permet aussi d'éviter que les excédents structurels réalisés en période de haute conjoncture ne soient dilapidés.
La Suisse a adopté en 1999 un mécanisme de frein à l'endettement pour les dépenses fédérales. Depuis la confection du budget de 2003, les dépenses fédérales y sont soumises à un plafond. La présente proposition s'inspire principalement du modèle suisse de plafonnement de la dette. Ce modèle suisse est, en substance, relativement simple et transparent. Il prévoit que les dépenses estimées sont adaptées à la tendance structurelle des recettes des années précédentes. À moyen terme, les écarts conjoncturels s'équilibrent par un jeu de compensation entre déficits et excédents.
Depuis son instauration, le modèle suisse s'est avéré très efficace. Au cours de la période 2005-2010, la Suisse est ainsi parvenue à réduire sa dette publique de 13 %, alors que la plupart des États membres de l'Union européenne et la zone euro dans son ensemble étaient confrontés à une tendance nettement haussière (+15 %).
Quant à l'Allemagne, elle a, en 2009, intégré dans sa Constitution un système de frein à l'endettement (« Schuldenbremse ») pour l'État fédéral et les États fédérés. En vertu de ce système, le gouvernement fédéral ne peut plus enregistrer de déficit structurel supérieur à 0,35 % du PIB à partir de 2016. De leur côté, les Länder (États fédérés allemands) ne pourront plus enregistrer aucun déficit à partir de 2020. Une possibilité de dérogation à cette règle est prévue dans certaines circonstances conjoncturelles, en cas de catastrophes naturelles ou d'autres situations d'urgence exceptionnelles sur lesquelles l'État n'a aucun contrôle et qui ont un impact considérable sur la situation financière.
L'Espagne a adopté en 2011 une loi consacrant une forme de discipline budgétaire, grâce à laquelle elle limitera formellement son déficit public à partir de 2020.
Le frein à l'endettement vient se greffer sur les principes du développement durable visés à l'article 7bis de la Constitution. Les articles 7bis et 180 de la Constitution ont tous deux été ouverts à révision (1) .
L'article unique inscrit le principe du frein à l'endettement dans la Constitution belge. L'impact de fluctuations anormales de la conjoncture à la hausse ou à la baisse est répercuté de façon symétrique dans le budget.
L'autorité fédérale, les communautés et les régions instaurent chacune un même frein à l'endettement dans leur ordre juridique propre, à la majorité spéciale.
Conformément à la disposition transitoire, le texte actuel de l'article 7bis restera d'application jusqu'au 31 décembre 2015.
En effet, le mécanisme de frein à l'endettement entrera en vigueur le 1er janvier 2016. Le programme de stabilité 2011 prévoit que la Belgique devra atteindre l'équilibre budgétaire en 2015, voire enregistrer un excédent pour l'ensemble des pouvoirs publics (entités I et II). Il existe toutefois des disparités entre les entités fédérées. Pour des raisons pratiques, il semble opportun de fixer la date d'entrée en vigueur du mécanisme au 1er janvier 2016 afin que celui-ci puisse s'appuyer sur un budget qui soit au moins en équilibre.
| Peter VAN ROMPUY. |
Article unique
Dans l'article 7bis de la Constitution, inséré par la révision de la Constitution du 25 avril 2007, les modifications suivantes sont apportées:
A. le texte actuel de l'article 7bis devient un nouveau § 1er;
B. l'article est complété par un § 2, rédigé comme suit:
« § 2. L'État fédéral, les communautés, les régions et les autorités locales appliquent le principe de l'équilibre à long terme entre leurs dépenses et leurs recettes.
Ils inscrivent dans leur budget un plafond maximum des dépenses totales en fonction des recettes estimées, compte tenu de la situation économique.
Une augmentation du plafond visé à l'alinéa 2 se justifie en cas de besoins de financement exceptionnels et pour autant que la Chambre des représentants ou le parlement régional ou communautaire concerné le décide, et à condition que la majorité des membres soient présents et que le total des votes positifs atteigne les deux tiers des voix exprimées.
Lorsque le total des dépenses réelles dépasse le plafond visé à l'alinéa 2, le surplus de dépenses est compensé au cours des années suivantes par les excédents comptabilisés.
Le législateur spécial et le législateur décrétal spécial sont habilités à fixer les modalités d'exécution du présent article en ce qui concerne leurs compétences respectives. »
Disposition transitoire
« La disposition suivante s'applique jusqu'au 31 décembre 2015:
Dans l'exercice de leurs compétences respectives, l'État fédéral, les communautés et les régions poursuivent les objectifs d'un développement durable, dans ses dimensions sociale, économique et environnementale, en tenant compte de la solidarité entre les générations. »
25 janvier 2012.
| Peter VAN ROMPUY. |
(1) Moniteur belge no 135, Éd. 2 du 7 mai 2010.