Sénat de Belgique

SESSION DE 2011-2012

18 NOVEMBRE 2011

Proposition de déclaration de révision de l'article 23 de la Constitution, en vue d'étendre le droit de mener une vie conforme à la dignité humaine au droit de disposer d'une quantité suffisante d'énergie et d'eau

(Déposée par Mme Cindy Franssen et consorts)

DÉVELOPPEMENTS

La présente proposition de déclaration de révision vise à modifier l'article 23 de la Constitution en vue de spécifier que le droit de mener une vie conforme à la dignité humaine comprend aussi le droit de disposer d'une quantité suffisante d'énergie et d'eau. Elle s'inscrit dans une approche multidimensionnelle et transversale de lutte contre la pauvreté.

Les droits sociaux fondamentaux

L'article 23 de la Constitution dispose que chacun a le droit de mener une vie conforme à la dignité humaine. À cette fin, la loi, le décret ou la règle visée à l'article 134 garantissent, en tenant compte des obligations correspondantes, les droits économiques, sociaux et culturels, et déterminent les conditions de leur exercice.

L'alinéa 3 de l'article précité précise que ces droits comprennent notamment:

1º le droit au travail et au libre choix d'une activité professionnelle dans le cadre d'une politique générale de l'emploi, visant entre autres à assurer un niveau d'emploi aussi stable et élevé que possible, le droit à des conditions de travail et à une rémunération équitables, ainsi que le droit d'information, de consultation et de négociation collective;

2º le droit à la sécurité sociale, à la protection de la santé et à l'aide sociale, médicale et juridique;

3º le droit à un logement décent;

4º le droit à la protection d'un environnement sain;

5º le droit à l'épanouissement culturel et social.

La pauvreté et les droits sociaux fondamentaux

La pauvreté est une injustice sociale qui touche de nombreux habitants de notre pays. En Belgique, 14,6 % de la population vit avec un revenu inférieur au seuil de pauvreté (1) . Le phénomène de la précarité de revenus ne s'est donc pas atténué en Belgique au cours de la décennie écoulée.

La problématique de la pauvreté ne se limite toutefois pas à une question purement financière. La pauvreté est un problème multidimensionnel qui se présente sous la forme d'un réseau d'exclusions sociales. Ces exclusions se produisent lorsqu'un ou plusieurs droits sociaux fondamentaux ne sont pas garantis ou ne le sont qu'insuffisamment. Pour les personnes confrontées à la pauvreté et ainsi bafouées dans leurs droits fondamentaux, il est extrêmement difficile, voire totalement impossible, de mener une existence conforme à la dignité humaine en tant que membre à part entière de la société.

Le Rapport général sur la pauvreté reconnaît dix droits sociaux fondamentaux, dont on a fait les pierres angulaires de la politique de lutte contre la pauvreté: les revenus, l'emploi, la santé et le bien-être, la famille, la participation sociale, les prestations sociales, les loisirs, la justice, le logement et l'énergie (2) . L'objectif clé de la politique de lutte contre la pauvreté est de garantir et de rétablir ces droits sociaux fondamentaux.

L'énergie et la précarité énergétique

Dans notre pays, l'accès à une quantité suffisante d'énergie n'est pas garanti pour tous. Malgré toutes les mesures bien intentionnées mises en œuvre par les pouvoirs publics, force est de constater que la précarité énergétique augmente en Flandre comme en Belgique. La libéralisation du marché de l'énergie n'a pas produit l'effet escompté: les tarifs n'ont pas baissé, au contraire. Des dizaines de milliers de ménages en Belgique ne parviennent pas à payer leurs factures énergétiques, en conséquence de quoi ils se voient appliquer les tarifs les plus chers du réseau de distribution, lorsqu'ils ne sont pas purement et simplement privés de l'accès à l'eau, au gaz et à l'électricité.

Le tableau ci-dessous présente un aperçu statistique de la situation des consommateurs domestiques (clients résidentiels). Il n'est pas toujours aisé d'avoir une vue d'ensemble de la problématique de la pauvreté énergétique étant donné que les compétences en la matière sont réparties entre les trois Régions et que celles-ci mènent des politiques différentes et se différencient parfois aussi dans leur manière de présenter les rapports.

La situation constatée en Flandre fin 2009 était la suivante: (3)

En Région wallonne également, de moins en moins de personnes parviennent à payer leurs factures d'énergie. En 2010, quelque 80 700 clients résidentiels (5,4 % du total) n'ont pas pu payer leur facture d'électricité et 42 800 (7,4 % du total) n'ont pas pu payer leur facture de gaz. Les chiffres présentent une tendance à la hausse par rapport aux années précédentes (voir le tableau récapitulatif ci-dessous pour la période 2007-2010). À la fin de l'année 2010, 455 000 clients résidentiels étaient en retard de paiement pour leur facture d'électricité (30 % du total) et 247 000 pour leur facture de gaz (42 % du total) (4) .

Fin 2009, la Région de Bruxelles-Capitale comptait 505 381 points de fourniture actifs en électricité et 364 393 en gaz. La situation relevée fin 2009 dans cette Région était la suivante: (5)

Un ancrage constitutionnel du droit à l'énergie constituerait un pas important vers la reconnaissance effective, pleine et entière de ce droit.

L'énergie comme droit fondamental

Dans le Plan fédéral de lutte contre la pauvreté 2008-2010, l'énergie est qualifiée de « besoin de base ». Aussi la proposition nº 47 prévoit-elle que le gouvernement veillera, avec toutes les autorités de ce pays, à garantir l'accès à l'énergie pour tous, en tant qu'il s'agit d'un élément constitutif du droit à mener une vie conforme à la dignité humaine (6) . Diverses organisations sociales et écologiques sont également favorables à un ancrage constitutionnel du droit à l'énergie (7) .

À ce jour, le droit à l'énergie n'a toujours pas été consacré comme droit fondamental dans les conventions internationales relatives aux droits de l'homme. La Convention européenne des droits de l'homme ne contient aucune disposition à ce sujet (8) . Le Pacte international sur les droits économiques, sociaux et culturels (PIDESC) de 1966 reconnaît à toute personne le droit à un niveau de vie suffisant pour elle-même et sa famille, y compris une nourriture, un vêtement et un logement suffisants, ainsi qu'à une amélioration constante de ses conditions d'existence. Le droit à l'énergie n'est pas mentionné explicitement dans ce pacte, mais le Comité DESC (9) a déjà laissé clairement entendre que l'accès à l'électricité faisait intrinsèquement partie d'un logement décent (10) .

En adoptant le décret flamand sur l'énergie du 8 mai 2009 et le décret du 20 décembre 1996 réglant le droit à la fourniture minimale d'électricité, de gaz et d'eau, le législateur décrétal flamand a déjà reconnu que des approvisionnements suffisants en électricité, chauffage et eau constituent des besoins fondamentaux.

Le décret wallon du 12 avril 2001 relatif à l'organisation du marché régional de l'électricité et le décret wallon du 19 décembre 2002 relatif à l'organisation du marché régional du gaz accordent également à tous les utilisateurs finaux un droit de principe d'accès aux réseaux d'électricité et de gaz.

Tant en Région flamande qu'en Région wallonne, on utilise un système de compteurs à budget, couplé à un limiteur de courant.

Pour ce qui est de la Région de Bruxelles-Capitale, l'ordonnance du 19 juillet 2001 relative à l'organisation du marché de l'électricité en Région de Bruxelles-Capitale et l'ordonnance du 1^er avril 2004 relative à l'organisation du marché du gaz en Région de Bruxelles-Capitale, concernant des redevances de voiries en matière de gaz et d'électricité et portant modification de l'ordonnance du 19 juillet 2001 relative à l'organisation du marché de l'électricité en Région de Bruxelles-Capitale prévoient un droit de principe d'accès aux réseaux d'électricité et de gaz, ainsi qu'à un approvisionnement minimal.

Il va de soi que l'instauration d'un droit à l'énergie et à l'eau ne résoudra pas tous les problèmes. Cependant, un droit à l'énergie a non seulement une valeur symbolique, mais également une valeur juridique. Ainsi, la réglementation qui sera élaborée à l'avenir devra être évaluée à l'aune de ce droit fondamental (11) et les cours et tribunaux, lorsqu'ils seront amenés à trancher des litiges concrets, devront respecter le prescrit constitutionnel, en l'occurrence prendre le droit à l'énergie et à l'eau comme principe de base. L'exercice de ce droit devra être garanti concrètement par des lois et des décrets. Un ancrage constitutionnel du droit à disposer d'une quantité suffisante d'énergie et d'eau doit inciter les pouvoirs publics à s'atteler aux problèmes que posent actuellement tant la disponibilité que l'accessibilité de l'énergie et de l'eau.

Le Sénat a déjà eu l'occasion de se prononcer en faveur de l'inscription de l'accès à l'énergie comme droit fondamental à l'article 23 de la Constitution. En sa séance plénière du 9 juin 2011, il a adopté une proposition de résolution relative à la lutte contre la pauvreté, dans laquelle il est demandé explicitement que l'accès à l'énergie soit inscrit en tant que droit fondamental à l'article 23 de la Constitution (doc. Sénat, nº 5-254/7).

Pour les raisons précitées, la présente proposition de déclaration révision de la Constitution prévoit d'étendre le droit de mener une vie conforme à la dignité humaine au droit de disposer d'une quantité suffisante d'énergie et d'eau.

PROPOSITION

Article unique

Les Chambres déclarent qu'il y a lieu à révision de l'article 23 de la Constitution en vue de compléter l'alinéa 3 par un 6º concernant le droit du citoyen à disposer d'une quantité suffisante d'énergie et d'eau.

19 juillet 2011.

(1) Enquête EU-SILC 2009, basée sur les revenus de 2008. Le seuil de risque de pauvreté correspond à 60 % du revenu disponible médian à titre individuel.

(2) Fondation Roi Baudouin, Rapport général sur la pauvreté, 1994.

(3) Vlaamse Reguleringsinstantie voor de Elektriciteits- en Gasmarkt (VREG) (régulateur flamand des marchés du gaz et de l'électricité), Rapport van de Vlaamse Reguleringsinstantie voor de Elektriciteits- en Gasmarkt — Statistieken 2009 met betrekking tot huishoudelijke afnemers in het kader van de besluiten op de sociale openbaredienstverplichtingen, 10 juin 2010, annexe 1.

(4) Commission wallonne pour l'énergie (CWaPE), « L'exécution des OSP à caractère social imposées aux fournisseurs et gestionnaires de réseaux », Rapport annuel spécifique, CD-11f20-CWaPE, 2010, pp. 16-18.

(5) Commission de régulation de l'énergie en Région de Bruxelles-Capitale (BRUGEL), Rapport 20100709-08 sur le respect des obligations de service public par le gestionnaire de réseau de distribution et les fournisseurs et spécialement en matière des droits des consommateurs résidentiels, 9 juillet 2010, pp. 10 et 26.

(6) SPF Intégration sociale, Plan fédéral de lutte contre la pauvreté, p. 47.

(7) Service de lutte contre la pauvreté, la précarité et l'exclusion sociale, Lutte contre la pauvreté. Rapport 2008-2009, Partie 1 Une contribution au débat et à l'action politiques], p. 133.

(8) La Cour européenne des droits de l'homme a dès lors estimé que la suspension de la fourniture d'électricité, du moins sous certaines conditions, ne pouvait pas être considérée comme un traitement inhumain et dégradant au sens de la Convention européenne des droits de l'homme (affaire Van Volsem c. Belgique).

(9) Comité DESC: le Comité des droits économiques, sociaux et culturels.

(10) J. Vrancken, Armoede & Sociale Uitsluiting, Jaarboek 2009, Acco, 2009, p. 237.

(11) Il faudra notamment tenir compte du principe du « standstill », selon lequel le législateur ne peut pas réduire le niveau de protection acquis.