Sénat de Belgique

SESSION DE 2009-2010

4 MAI 2010

Projet de loi modifiant la loi du 2 août 2002 relative à la surveillance du secteur financier et aux services financiers, ainsi que la loi du 22 février 1998 fixant le statut organique de la Banque nationale de Belgique, et portant des dispositions diverses

Procédure d'évocation

RAPPORT

FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES ET DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES PAR

M. DUCHATELET

I. INTRODUCTION

A. Généralités

Le projet de loi à l'examen (doc. Chambre, nº 52-2408/1), qui relève de la procédure bicamérale facultative, a été déposé à la Chambre des représentants par le gouvernement.

Il a été adopté le 25 mars 2010 en séance plénière de la Chambre par 76 voix contre 33 et 11 abstentions, en même temps que le projet de loi « visant à compléter les mesures de redressement applicables aux entreprises relevant du secteur bancaire et financier » (doc. Chambre, nº 52-2406/1) et que le projet de loi « complétant, en ce qui concerne les voies de recours, la loi du ... visant à compléter les mesures de redressement applicables aux entreprises relevant du secteur bancaire et financier » (doc. Chambre, nº 52-2407/1).

En ce qui concerne l'examen de ces projets de loi, on peut consulter le rapport fait au nom de la commission des Finances et des Affaires économiques par M. Duchatelet (doc. Sénat, nº 4-1725/2).

Le projet de loi qui relève de la procédure bicamérale facultative a été évoqué le 29 mars 2010.

Il a été examiné en commission des Finances et des Affaires économiques le 21 avril et le 4 mai 2010.

B. Discussion survenue durant la réunion du 4 mai 2010 concernant l'inscription du projet de loi à l'ordre du jour

Lors de la réunion du 4 mai 2010, une discussion s'est engagée au sein de la commission pour savoir si elle allait encore se pencher sur le projet de loi à l'examen, le gouvernement étant entre-temps devenu démissionnaire.

Le débat qui a eu lieu à ce sujet peut être résumé comme suit:

Avant que la commission n'entame, lors de sa réunion du 4 mai 2010, la discussion sur la note du service d'Évaluation de la législation et sur les amendements, M. Crombez souligne que, selon lui, étant donné que le Roi a accepté la démission du gouvernement le 26 avril 2010 et, comme le veut la coutume constitutionnelle, a, dès lors, chargé le gouvernement de l'expédition des affaires courantes, la poursuite de l'examen du projet de loi en commission pose question.

L'intervenant souhaite que le gouvernement explique pourquoi il faudrait adopter, avant la dissolution imminente du Parlement, ce projet de loi, qui prévoit notamment la possibilité de faire évoluer l'architecture de contrôle du secteur financier et qui accorde d'importantes délégations au Roi. Il ne comprend pas pourquoi le législateur devrait accorder des pouvoirs spéciaux au gouvernement, alors que celui-ci n'est plus en selle.

M. Delpérée répond que, selon le Bureau du Sénat, qui s'est penché sur la question, le Parlement peut poursuivre l'examen du projet de loi en question.

Il va sans dire que le gouvernement démissionnaire, qui expédie les affaires courantes, devra agir avec beaucoup de prudence. En d'autres termes, il devra exercer avec une grande circonspection les compétences qui lui sont déléguées par le législateur, en se limitant strictement aux compétences, qui peuvent être qualifiées d'affaires courantes.

M. Crombez peut comprendre la position du Bureau du Sénat, mais ne partage pas du tout sa conclusion. Alors qu'en mars 2010 déjà, le gouverneur de la Banque nationale déclarait à la commission spéciale chargée d'examiner la crise financière et bancaire que l'élaboration des mesures de redressement concrètes était beaucoup trop lente, l'on voudrait maintenant, dans l'urgence, que la loi accorde des pouvoirs par trop étendus à un gouvernement démissionnaire. La seule chose sur laquelle le Parlement peut se prononcer à l'heure actuelle est la répartition des compétences entre la CBFA et la Banque nationale, question qui ne présente, selon l'intervenant, aucun degré d'urgence.

Le secrétaire d'État à la Modernisation du Service public fédéral Finances, à la Fiscalité environnementale et à la Lutte contre la fraude fiscale, adjoint au ministre des Finances, expose le point de vue du gouvernement comme suit:

1º il existait, ces derniers mois, un large consensus au sein des différentes instances politiques sur l'urgence de réformer la surveillance du secteur bancaire. Les arrêtés d'exécution du projet de loi à l'examen n'étant pas encore tout à fait prêts, il incombera au nouveau gouvernement de les élaborer;

2º le gouvernement démissionnaire ne prendra plus d'arrêtés d'exécution en la matière, étant donné que cela dépasse le cadre des affaires courantes;

3º le projet de loi prévoit effectivement des délégations au Roi, dans le cadre desquelles le gouvernement sera habilité à modifier des textes législatifs, mais dans un délai strict, prenant fin le 30 septembre 2010. Deux scénarios sont possibles à ce sujet: soit un nouveau gouvernement sera en place avant cette date et pourra remanier la surveillance du secteur financier, soit aucun nouveau gouvernement ne sera encore formé d'ici-là, auquel cas aucun arrêté royal ne sera promulgué et une nouvelle loi devra être discutée au Parlement lors du second semestre de 2010.

M. Vandenberghe précise encore que le Bureau du Sénat laisse à la commission le soin de décider si elle est disposée ou non à examiner le projet de loi. D'après lui, selon l'interprétation traditionnelle qui prévaut en la matière, seuls entrent dans l'expédition des affaires courantes les projets de loi qui font l'objet d'un consensus politique. En l'occurrence, il appartient à la commission de trancher.

M. Crombez souligne qu'en l'espèce, il ne s'agit pas seulement de l'interprétation de la notion d'affaires courantes. En effet, le projet de loi accorde de larges pouvoirs à un gouvernement sur le point d'être en affaires courantes.

L'intervenant n'a toujours pas reçu de réponse à sa question, à savoir pourquoi il était aussi urgent d'adopter le projet de loi en question, si ce n'est que l'on souhaite encore répartir, dans le cadre des réformes de la BNB et de la CBFA, un certain nombre de postes clés ayant fait l'objet d'âpres négociations.

Le président fait remarquer que le projet de loi crée un cadre que le prochain gouvernement devra compléter au moyen d'arrêtés d'exécution.

La commission décide, par 9 voix contre 1 et 1 abstention, de poursuivre l'examen du projet de loi.

II. EXPOSÉ INTRODUCTIF DU VICE-PREMIER MINISTRE ET MINISTRE DES FINANCES ET DES RÉFORMES INSTITUTIONNELLES

1. Le présent projet de loi fait évoluer l'architecture de contrôle du secteur financier en tenant compte des derniers développements intervenus sur le plan international et à l'étranger. S'inscrivant dans le droit fil de ces évolutions, le projet de loi instaure ainsi le modèle dit « Twin Peaks » pour le contrôle du secteur financier en Belgique.

La première phase est celle de la création d'un Comité des risques et établissements financiers systémiques (CREFS). Comme le ministre en a eu déjà l'occasion à la Chambre des représentants, il souhaite que cette phase soit la plus courte possible.

Cette phase sera suivie par l'intégration dans le giron de la Banque nationale de Belgique (BNB) des compétences liées à l'exercice du contrôle systémique et du contrôle prudentiel de différents types d'établissements financiers.

Afin, d'une part, de permettre le plus rapidement possible aux autorités de contrôle d'exercer les compétences qui leur sont dévolues et, d'autre part, de trancher un certain nombre de discussions assez complexes, le projet de loi attribue au Roi des pouvoirs étendus, néanmoins clairement circonscrits, pour mettre en œuvre la deuxième phase de l'évolution de l'architecture de contrôle. Le Roi est chargé, dans le cadre défini par le projet de loi, de redessiner, pour le 30 septembre 2010, les contours du contrôle financier. Les règles ainsi arrêtées doivent, deux ans au plus tard après la date de leur entrée en vigueur, être confirmées par une loi.

Quant au fond, le projet de loi prévoit le transfert à la BNB de tâches et compétences assumées jusque-là [par le CREFS] et la CBFA. Ce transfert concerne, plus précisément, l'exercice du contrôle prudentiel sur les établissements de crédit, les entreprises d'assurances et les entreprises de réassurance, les entreprises d'investissement ayant le statut de société de bourse, les organismes de compensation, les organismes de liquidation et les organismes assimilés à de tels organismes, les établissements de paiement et les institutions de retraite professionnelle. Ainsi, la BNB assurera de manière transversale le contrôle systémique et le contrôle prudentiel des acteurs du secteur financier.

Quant à la nouvelle CBFA, elle exercera sur les établissements financiers, de manière transversale, le contrôle visant essentiellement à surveiller le respect des règles de conduite par ces établissements. Ce contrôle sera doté de nouveaux accents et pourra être étendu à des intermédiaires autres que les intermédiaires financiers fournissant des services d'investissement.

La répartition des compétences entre la BNB (ou les entités créées par la BNB), d'une part, et la CBFA, d'autre part, entraîne que la BNB devient la principale autorité de contrôle prudentiel, tandis que la CBFA assurera notamment le contrôle transversal des règles de conduite, la surveillance des marchés, ainsi que l'information et la protection des consommateurs. Il existe néanmoins — et c'est inhérent à tous les modèles « twin peaks » existant à l'étranger — certains points d'interférence dans l'exercice de certaines compétences de contrôle. Cela sera notamment le cas dans la délimitation des compétences liées respectivement au contrôle prudentiel et au contrôle des règles de conduite.

L'article 26 du projet de loi règle la deuxième phase de la réforme de l'architecture de supervision, réforme par laquelle la Belgique adoptera le modèle « twin peaks ».

L'article prévoit en effet la possibilité de transférer, par arrêté royal délibéré en Conseil des ministres, tout ou partie des missions et compétences du CREFS et de la CBFA à la BNB en ce qui concerne le contrôle prudentiel des établissements de crédit, des entreprises d'assurances, des sociétés de bourse, des entreprises de réassurance et des institutions de retraite professionnelle.

La répartition des compétences entre la BNB (ou les entités créées par la BNB), d'une part, et la CBFA, d'autre part, a pour effet que la BNB devient la principale autorité de contrôle prudentiel, tandis que la CBFA assurera, notamment, le contrôle transversal des règles de conduite, la surveillance des marchés et de l'information ainsi que la protection des consommateurs. Il existe néanmoins — et c'est inhérent à tous les modèles « twin peaks » existant à l'étranger — certains points où des interférences sont possibles dans l'exercice de certaines compétences liées respectivement au contrôle prudentiel et au contrôle des règles de conduite.

Le contrôle prudentiel vise la solidité des entreprises financières et contribue ainsi à la stabilité du secteur financier. La BNB sera en charge des aspects de contrôle prudentiel pour les entreprises pour lesquelles le contrôle porte de manière prédominante sur solidité financière, à savoir les institutions de crédit, les entreprises d'assurances et les sociétés de bourse.

Quelques exemples des aspects du contrôle prudentiel, parmi les plus importants:

— contrôle de différents risques, tels que les risques de liquidité, risques de crédit, risques de taux, risques de change, risques opérationnels, risques de marché;

— contrôle de la solvabilité, laquelle doit couvrir à tout moment ces risques;

— contrôle de la solidité et de l'adéquation de l'organisation comptable et administrative;

— contrôle de la bonne gouvernance;

— l'octroi et le cas échéant le retrait de l'agrément.

Ce contrôle est renforcé notamment par la possibilité de l'octroi des compétences suivantes:

1º assurer le suivi du système financier afin d'intervenir dans la détection de menaces éventuelles pour la stabilité de ce système;

2º donner des avis au gouvernement fédéral et au parlement fédéral quant aux mesures nécessaires, ou aptes à contribuer, à la stabilité, au bon fonctionnement et à l'efficacité du système financier du pays;

3º coordonner la gestion de crises;

4º contribuer aux missions précitées au niveau international et au niveau européen en ce qui concerne la collaboration avec le Conseil européen du risque systémique;

5º s'opposer aux décisions stratégiques d'établissements financiers systémiques si celles-ci vont à l'encontre d'une gestion saine et prudente de l'établissement financier systémique ou sont susceptibles d'avoir une incidence négative importante sur la stabilité du système financier.

Le contrôle du respect des règles de conduite vise à assurer, outre un fonctionnement du marché équitable intègre et transparent ainsi que des relations correctes entre les intervenants sur le marché, un traitement honnête, équitable et professionnel des clients. Le contrôle ayant trait aux règles de conduite est confié à la CBFA, quel que soit le statut prudentiel des entités contrôlées et concernera des sociétés pour lesquelles la BNB est par ailleurs responsable du contrôle prudentiel.

Quelques exemples des aspects du contrôle des règles de conduite:

— vérifier si les intérêts et les droits des clients sont suffisamment respectés lors de la vente des produits d'investissement (est-ce qu'une banque respecte bien le profil de son client quand elle lui vend des sicav ?);

— contrôle des conflits d'intérêts entre les clients et les institutions financières (est-ce qu'il est acceptable que les collaborateurs d'une agence bancaire touchent des rémunérations qui varient en fonction de la vente de certains produits ?);

— contrôle de la manière dont les analystes financiers des banques produisent leur analyses (est-ce qu'il s'agit d'une analyse suffisamment indépendante ?);

— contrôle de l'adéquation des informations fournies aux clients (est-ce que l'information est complète, correcte et non trompeuse ?);

— contrôle de la qualité de l'organisation et du professionnalisme de la fonction de compliance (les compliance officers feront l'objet d'un enregistrement individuel):

— contrôle de la publicité relative à des produits d'investissements (est-ce que cette publicité présente le produit de manière équilibrée, sans exagérer les bénéfices du produit ?);

— contrôle de la manière dont les plaintes des clients sont traitées au sein des institutions;

— contrôle des procédures en matière d'exécution en bourse des ordres en instruments financiers (est-ce que l'ordre a été exécuté au meilleur prix pour le client ?);

— contrôle des procédures en matière de protection et d'utilisation des avoirs des clients déposés auprès des intermédiaires (quelle est la qualité des dépositaires à l'étranger auprès desquels les avoirs des clients sont conservés ?);

Dans la mesure où le contrôle des règles de conduite implique également d'examiner la manière dont les banques et les compagnies d'assurances se sont organisées pour pouvoir respecter ces règles, les deux autorités seront donc amenées, chacune dans les limites de leurs compétences, à vérifier l'adéquation de l'organisation de ces institutions.

Vu la connexité de ces compétences dans certains domaines et afin de mettre en place une architecture globale de contrôle qui soit cohérente, une collaboration efficace et complémentaire entre les autorités de contrôle concernées s'impose. Le projet de loi prévoit dès lors que le Roi peut déterminer les modalités de la coopération entre la BNB et la CBFA et qu'il peut fixer les modalités de l'attribution de l'exercice de compétences et de tâches.

Le contrôle prudentiel vise la solidité des entreprises financières et contribue ainsi à la stabilité du secteur financier. La BNB sera en charge des aspects de contrôle prudentiel des entreprises pour lesquelles le contrôle porte de façon prédominante sur la solidité financière des entreprises d'assurances notamment.

Ces compétences comportent la possibilité d'imposer des mesures spécifiques, notamment en ce qui concerne des exigences particulières en matière de solvabilité, de liquidité, de concentration des risques et de positions en risque, lorsqu'un établissement financier systémique présente un profil de risque inadéquat ou que sa politique est susceptible d'avoir un impact négatif sur la stabilité du système financier. »;

Comme auparavant, la CBFA sera également chargée de contrôler les informations communiquées lors d'opérations sur les marchés financiers et celles publiées par les sociétés cotées. Elle continuera en outre à assurer la surveillance des marchés et à contrôler les organismes de placement.

2. Le projet de loi répond en deuxième lieu à une nouvelle évolution en créant au sein de la CBFA une commission des sanctions autonome. Cette commission devra se prononcer sur l'imposition d'amendes administratives. Elle sera composée à titre principal de magistrats.

La procédure d'imposition de sanctions administratives est également adaptée.

3. Le projet de loi contient par ailleurs diverses dispositions visant à promouvoir la protection des consommateurs.

Ainsi, le Roi est habilité à étendre l'application de certaines règles et notamment celle des règles de conduite à des entreprises réglementées autres que les établissements de crédit et les entreprises d'investissement, ainsi qu'aux intermédiaires d'assurances et aux intermédiaires en services bancaires et en services d'investissement.

Le projet de loi prévoit également la faculté pour le comité de direction de la CBFA d'arrêter des règlements sur le plan de la protection des consommateurs. Ce pouvoir réglementaire porte sur deux domaines spécifiques: d'une part, la négociation de produits destinés aux investisseurs de détail, dans la perspective notamment d'organiser la traçabilité des produits financiers, et, d'autre part, les exigences de transparence concernant la structure des coûts et la tarification. Le projet de loi organise en outre une concertation institutionnalisée — sous la forme d'une consultation ouverte — entre le comité de direction de la CBFA et toutes les parties intéressées, cette concertation portant sur la qualité de l'information financière et le respect de la réglementation relative à la protection des intérêts des investisseurs et des épargnants.

Le Roi peut également arrêter des règles spécifiques en ce qui concerne le contenu et le mode de présentation des communications à caractère promotionnel et autres documents et avis se rapportant à un compte ouvert auprès d'un établissement financier ou à l'offre de certains instruments de placement qui tombent actuellement en dehors du champ d'application de la législation. Il pourra être tenu compte, lors de l'élaboration de ces règles, de l'expérience acquise par la CBFA lors de l'exercice de son contrôle a priori de la publicité des organismes de placement.

III. DISCUSSION GÉNÉRALE

A. Questions et observations des membres

M. Beke, président, estime que les dispositions à l'examen sont particulièrement importantes dans la mesure où elles trouvent leur origine dans la crise bancaire et financière que nous avons connue à la fin 2008 et qui a contraint les autorités belges à prévoir plus de 20 milliards d'euros afin de venir en aide aux institutions financières et d'empêcher ainsi l'effondrement complet du secteur financier belge.

À la suite de cette crise, la Commission spéciale du suivi chargée d'examiner la crise financière et bancaire, la Commission de la Rosière et la Commission Lamfalussy ont été créées. Les dispositions à l'examen sont basées sur les conclusions de ces commissions.

L'intervenant note ensuite que la Belgique est l'un des premiers pays de l'Union européenne à adapter sa réglementation en la matière aux circonstances et aux défis nouveaux. Il ne faut donc surtout pas sous-estimer l'importance des dispositions à l'examen.

M. Duchatelet, rapporteur, s'interroge sur la notion de modèle « twin peaks » qui est utilisée en l'espèce. Pourquoi n'opte-t-on pas ici pour une notion française et néerlandaise ?

M. Daras souscrit au modèle « twin peaks » proposé et estime que les nouvelles compétences attribuées à la Banque nationale de Belgique vont dans le bon sens. Il souhaite cependant poser quelques questions.

Tout d'abord, M. Daras émet des doutes quant à la période transitoire proposée en l'espèce et à sa nécessité. Il signale qu'au départ, le ministre avait lui aussi choisi de faire l'impasse sur cette phase (cf. doc. Chambre, nº 52-2408/004, p. 4). Le ministre peut-il dire ce qu'il en pense à présent ? La création d'un Comité des risques et établissements financiers systémiques est-elle encore nécessaire ? Ne constate-t-on pas souvent qu'une phase transitoire — en l'occurrence avec un Comité des risques et établissements financiers systémiques — risque de durer très longtemps ?

Le modèle « twin peaks » proposé est caractérisé par une orientation donnée, qui peut encore être complétée de différentes manières par la suite. Toutefois, comme le projet de loi accorde une large délégation au Roi, bien que le ministre prétende le contraire, les opérations nécessaires pour passer véritablement à un modèle « twin peaks » ne seront plus soumise à un contrôle parlementaire à l'avenir. Les parlementaires ne vont-ils pas, en l'occurrence, « acheter un chat dans un sac » ? Quelle sera plus exactement la nouvelle architecture proposée pour ce modèle ? Peut-on communiquer un calendrier mentionnant les dates pour lesquelles certaines réformes devront avoir été réalisées ?

Enfin, le ministre peut-il indiquer comment il voit l'évolution des attributions de la CBFA à l'avenir ? En effet, en dépit des réformes proposées, le consommateur ne bénéficie toujours pas d'une véritable protection en ce qui concerne les produits financiers qui lui sont proposés. Il est dès lors urgent et nécessaire de combler cette lacune dans la législation, car les connaissances du consommateur — et souvent aussi celles du banquier — en la matière sont insuffisantes. Par conséquent, le ministre pourrait-il fournir des informations complémentaires sur le projet de loi qui sera déposé à cet effet ?

M. Crombez souhaite formuler cinq remarques et questions pour lesquelles il se base partiellement sur le travail de la Commission spéciale de suivi chargée d'examiner la crise financière et bancaire (cf. rapport, doc. Sénat, nº 4-1100/1 et doc. Chambre, nº 52-1643/2).

Des responsables du contrôle financier en Belgique et des dirigeants des institutions financières belges ont récemment été auditionnés par cette commission de suivi. À cette occasion, le gouverneur de la BNB, M. Guy Quaden, avait souligné que les dispositions proposées ne comprenaient qu'un cadre flou, où ne figurait encore aucun instrument permettant d'exercer ce contrôle. Or, d'autres pays ont déjà pris une décision concernant leurs instruments de contrôle et ils les ont même déjà mis en œuvre; citons par exemple le « testament bancaire » canadien et, en Suède, la taxe bancaire variable visant à guider les comportements. Le gouvernement a-t-il connaissance de cette remarque du gouverneur de la Banque nationale de Belgique ? Quelle est la réponse du ministre à cet égard ? En outre, il faut que les modalités de collaboration entre la Banque nationale et la CBFA soient fixées et que des possibilités d'arbitrage soient également définies à cet égard, pour le cas où les deux entités du modèle « twin peaks » auraient des avis divergents. Les auditions ont révélé que, contrairement à l'intervenant, le gouverneur estime que le modèle australien n'est pas applicable en Belgique. Qu'en pense le ministre ?

Il a en outre été signalé au cours des auditions que les responsables des autorités de contrôle sont restés en place après la grave crise bancaire que nous avons connue, et que les dispositions à l'examen ne permettent pas de pointer du doigt la responsabilité spécifique des autorités de contrôle. Le fait que les mêmes autorités de contrôle restent à la barre ne pose-t-il pas problème ? En effet, ces personnes, qui ont également formulé les propositions d'adaptation, ne sont-elles pas celles qui devront juger si la réglementation élaborée par le Parlement et le gouvernement est finalement un bon modèle ? N'y a-t-il pas un déficit de contrôle indépendant ?

Il ressort des documents présentés qu'une première évaluation aura lieu fin avril et qu'un comité est créé à cet effet. Ce comité a-t-il été créé ? Cette évaluation est-elle toujours prévue pour la fin avril ? À cet égard, l'intervenant souligne que ce qui a été communiqué au sujet de la création ou non du Comité des risques et établissements financiers systémiques n'était pas clair. Qu'a-t-on finalement décidé en ce qui concerne le CREFS ?

Puisqu'il s'agit de renforcer la protection du consommateur face aux produits financiers, il est important de définir jusqu'à quel point la CBFA est responsable pour assurer cette protection. En effet, comme l'a montré le procès concernant la vente de produits Lehman par Citibank, la CBFA était plutôt réticente à assumer cette responsabilité. En outre, il est toujours prévu actuellement — ainsi qu'il ressort de la directive MIFID — que les établissements financiers évaluent eux-mêmes leurs produits et les répartissent en catégories de risque. Ne serait-il toutefois pas préférable que les pouvoirs publics prennent leurs responsabilités en la matière en attribuant eux-mêmes un label à ces produits ? Que pense le gouvernement du rôle de la CBFA dans l'évaluation détaillée du risque inhérent aux produits financiers ?

Enfin, il ressort de l'exposé du ministre qu'une commission des sanctions autonome sera instituée au sein de la CBFA. Cette dernière statuera entre autres sur la présence ou non d'une opération d'initié. Qu'entend-t-on par « une commission des sanctions autonome sera nécessaire" ? Dans quelle mesure cette évaluation n'était-elle pas autonome par le passé ?

M. Beke indique qu'un bon cadre institutionnel est une condition nécessaire mais insuffisante pour empêcher une crise financière. Le nouveau modèle n'est certainement pas la panacée en la matière. En effet, les événements récents nous ont appris que certains pays qui mettaient déjà en œuvre le modèle « twin peaks » ont également été victimes de la crise financière, alors que d'autres pays qui appliquaient un autre modèle, comme celui utilisé chez nous, par exemple, n'ont pas été touchés par la crise financière internationale. Outre le cadre, le comportement des gens est également très important, comme le montre l'exemple espagnol. Bien que les institutions financières espagnoles aient adopté une attitude conservatrice dans le passé, ce pays a particulièrement souffert de la crise financière parce que son économie est très étroitement liée à celle des autres pays européens. À la lumière de cette réalité, l'intervenant met en garde contre l'impression que tous les problèmes seront résolus si le cadre institutionnel est en ordre.

Il souhaite ensuite obtenir des précisions sur la « fusée à deux étages » qui est inscrite dans les dispositions proposées. Un Comité des risques et établissements financiers systémiques est en effet mis en place à titre provisoire, en attendant la création d'une structure définitive. Qu'en est-il au juste de cette solution provisoire ? L'objectif est-il de s'en tenir à cette formule ?

En ce qui concerne l'article 26 proposé, qui offre la possibilité de scinder le contrôle en un contrôle prudentiel et un contrôle social, le président constate que les fonds de pension formulent tout de même plusieurs questions à cet égard, pour le cas où cette scission devrait être instaurée. Qu'en pense le ministre ? Y a-t-il réellement une volonté de scinder le contrôle ?

Enfin, à la suite d'un courrier de Deminor, le président signale qu'en l'état actuel des choses, les dispositions à l'examen modifient le fonctionnement, les missions et les compétences de la BNB mais qu'il n'a été prévu à aucun moment d'y associer les actionnaires privés de cet organisme. Comment le ministre pense-t-il réagir à cette remarque ?

B. Réponses du vice-premier ministre et ministre des Finances et des Réformes institutionnelles

Le vice-premier ministre et ministre des Finances et des Réformes institutionnelles déclare que le projet de loi donne au Roi une délégation très clairement définie, qui est nécessaire parce qu'il n'est pas possible — ainsi que le souligne d'ailleurs aussi le rapport Lamfalussy — de réaliser en une fois toute la réforme proposée. C'est dans cette optique aussi qu'il faut lire l'article 26 proposé, qui habilite le Roi à procéder à plusieurs modifications.

Le projet prévoit aussi la possibilité de scinder le contrôle en un contrôle prudentiel, d'une part, et un contrôle du respect des règles de conduite, d'autre part. En ce qui concerne les fonds de pension, on souligne que l'on s'est borné à prévoir la possibilité d'un contrôle et que l'on attend encore le rapport du comité chargé de préparer la nouvelle architecture de contrôle. Ce comité devrait remettre son premier rapport très prochainement, c'est-à-dire probablement aux alentours du 15 mai 2010 et au plus tard le 31 mai 2010. En effet, il n'a pas attendu que les dispositions légales soient élaborées pour entamer ses travaux.

En ce qui concerne la création ou non du Comité des risques et établissements financiers systémiques, le ministre déclare que les dispositions proposées doivent être envisagées au regard de l'échéance fixée dans le texte, à savoir septembre 2010. En outre, l'intervenant fait remarquer que la période durant laquelle une délégation est donnée au Roi est limitée au 30 septembre 2010. À ce moment-là, en effet, les pouvoirs accordés au Roi seront levés. La période de fonctionnement du CREFS est, elle aussi, limitée puisqu'elle prendra fin le 31 décembre 2010. Les délais seront donc très courts dans la pratique, l'objectif étant d'ailleurs de ne pas laisser subsister le CREFS plus longtemps que nécessaire.

En ce qui concerne les autres mesures de protection du consommateur par rapport aux produits financiers, l'intervenant indique qu'un avant-projet de loi a été récemment élaboré et qu'il vise, entre autres, à délimiter clairement les tâches de l'Inspection économique et celles de la CBFA. Toutefois, à l'heure actuelle, la plupart des produits de placement disponibles sur le marché belge sont accompagnés d'un prospectus indiquant la catégorie de risque à laquelle ils appartiennent, ce qui fait d'ailleurs l'objet d'un contrôle de la CBFA.

Par ailleurs, le ministre est d'avis que le Parlement et le gouvernement peuvent se prononcer en toute autonomie sur les textes proposés. Il trouve toutefois logique que les personnes qui vivent les événements au plus près sur le terrain puissent formuler des propositions.

Dans son intervention, M. Crombez a évoqué les moyens proposés pour améliorer l'architecture financière, comme la taxe bancaire dans le modèle suédois. Le ministre souhaite toutefois faire remarquer que ni le modèle suédois ni le modèle allemand ne tiennent compte des risques pour le calcul de la taxe bancaire. De plus, il existe déjà une taxe bancaire en Belgique. Ce que l'on pourrait faire assurément, c'est créer, dans un cadre européen, une taxe analogue qui tienne compte du risque. En ce qui concerne la remarque relative au « testament bancaire », le ministre indique en outre que cette mesure doit être réglée à l'échelon international.

Enfin, la commission des sanctions que l'on propose de créer aura une composition différente de celle de l'actuelle commision des sanctions puisqu'elle sera constituée de magistrats.

C. Répliques

M. Daras déclare qu'en ce qui concerne la protection des consommateurs, il faut veiller à ce que le projet de loi relatif à la protection du consommateur, qui doit encore être déposé, octroie également un rôle à l'Inspection économique. L'intervenant reconnaît ensuite que les dispositions proposées confèrent bel et bien, par le biais de l'article 22 du projet de loi à l'examen, un rôle temporaire au Comité des risques et établissements financiers systémiques. Or, un article peut être modifié par le biais d'une nouvelle disposition légale, ce qui veut dire que le délai pourrait être prolongé. C'est une méthode à laquelle on a déjà souvent eu recours par le passé. Le fait que le délai soit inscrit dans la loi ne constitue donc nullement une garantie. L'intervenant dit toutefois espérer que le délai proposé pourra être respecté et qu'en septembre, par exemple, le Parlement pourra s'atteler à l'examen des textes qui permettront de donner une forme et un contenu à la réforme proposée.

Le ministre confirme que les textes seront mis à la disposition du Parlement dès qu'ils auront fait l'objet d'une seconde lecture par le Conseil des ministres.

M. Crombez confirme que les fonds de placement doivent mettre un prospectus à la disposition des clienst potentiels avant de commercialiser leurs produits sur le marché belge. Mais en règle générale, les clients ne lisent pas le prospectus avant d'acheter un produit financier, et on ne peut pas leur en tenir rigueur. En effet, les prospectus se limitent en général à avaliser la constitution d'une société et comptent plusieurs centaines de pages. Faut-il vraiment qu'un investisseur lise une telle « brique » pour connaître le risque du produit de placement qu'il souhaite acheter ?

Par ailleurs, l'intervenant conclut que la Belgique est le premier pays à disposer d'une loi-cadre dont on reconnaît qu'elle ne comporte en fait aucune mesure susceptible de modifier concrètement la situation en Belgique et qu'elle impose de donner une délégation au Roi afin de réaliser concrètement les réformes. Le texte proposé a été rédigé en septembre 2009. Or, entre-temps, plusieurs pays ont pris d'autres mesures. La Belgique, quant à elle, n'a pris aucune initiative dans l'intervalle, alors que, de leur côté, les établissements financiers ont renoué avec les bénéfices et sont parvenus à accorder de nouveau des majorations de bonus et de salaires. Dans le même temps, le ministre déclarait qu'il fallait attendre qu'une initiative soit prise à l'échelon international ou européen avant de prendre certaines mesures. L'intervenant déclare qu'il désapprouve totalement cette décision, car elle relègue les vraies décisions aux calendes grecques. En effet, on recommande dès à présent, dans le cadre des directives de Bâle, de tenir compte de la partie « risquée » du bilan pour le calcul de la taxe bancaire, comme c'est le cas dans le modèle suédois, et d'instaurer le « testament bancaire ». L'intervenant dépose dès lors plusieurs amendements qui doivent permettre de prendre immédiatement des mesures concrètes. Il est temps à présent de disposer d'instruments concrets.

Enfin, le membre renvoie à l'article 26 proposé dans lequel on précise que l'on envisage de scinder le contrôle des fonds de pension en un contrôle de l'actif du bilan et un contrôle du passif du bilan par une autre instance. Cette idée est l'une des plus saugrenues que l'intervenant ait jamais entendue au sujet du secteur financier, et il se demande d'où elle provient. En outre, la loi du 27 octobre 2006 relative au contrôle des institutions de retraite professionnelle a créé un cadre légal pour les fonds de pension dans la perspective de la création de fonds de pension paneuropéens. À l'étranger, notre législation continue à faire des envieux. Il s'agit d'un grand pas en avant et d'un modèle entrepreunarial intéressant pour le futur. Mais la scission du contrôle que l'on propose d'instaurer risque de rendre notre législation moins attractive. D'où vient cette idée ?

Le ministre déclare que la CBFA ne dispose à l'heure actuelle d'aucun instrument qui lui permette de contrôler ce qui est proposé concrètement aux investisseurs étant donné qu'un prospectus est approuvé avant le lancement d'un produit. De plus, la CBFA ne dispose d'aucun outil non plus pour faire en sorte que la terminologie et le contenu de ce prospectus soient compréhensibles pour l'investisseur ordinaire. C'est un élément qui figurera donc assurément dans le troisième projet.

D. Note du service d'Évaluation de la législation

Le secrétaire d'État à la Modernisation du Service public fédéral Finances, à la Fiscalité environnementale et à la Lutte contre la fraude fiscale, adjoint au ministre des Finances, déclare avoir pris connaissance des observations du service d'Évaluation de la législation (cf. la note annexée au présent rapport). Plusieurs de ces observations sont fondées et ont donc été intégrées au nouveau texte proposé en tant que corrections de texte (doc. Sénat, nº 4-1727/4).

Toutefois, il ne paraît pas souhaitable de suivre la première observation, qui visait à adapter l'intitulé du projet.

Il convient de souligner que l'article 26, § 1^er, du projet de loi habilite le Roi à modifier, compléter, remplacer ou abroger des dispositions légales existantes.

Dans ce cadre, il convient de garder à l'esprit non seulement que l'article 26, § 1^er, offre la possibilité de créer des entités juridiques qui exerceraient tout ou partie des compétences de la BNB, mais aussi que l'exécution de la disposition d'habilitation sera, selon toute vraisemblance, de nature à modifier la loi du 22 février 1998 fixant le statut organique de la Banque nationale de Belgique.

En effet, la disposition précitée permet également au Roi:

— d'élargir les missions de la BNB en reprenant certaines compétences de la CBFA qui concernent le contrôle de nature prudentielle;

— d'opérer le transfert à la BNB (ou aux entités juridiques créées par la BNB) des droits et obligations du CREFS et de la CBFA qui sont affectés ou se rapportent aux missions et compétences transférées à la BNB (ou aux entités juridiques en question), ainsi que de régler notamment, pour les missions transférées, le régime de responsabilité applicable à la BNB, aux membres de ses organes, aux membres de son personnel et aux entités juridiques créées par la BNB et le financement de l'exercice de ces missions et compétences;

— d'adapter la structure et la composition des organes de la BNB;

— de déterminer les modalités de la coopération entre la BNB (ou les entités juridiques qu'elle a créées) et la CBFA, ainsi que les modalités de l'attribution de l'exercice de compétences et de tâches à ces institutions et entités.

Il est donc proposé de maintenir l'intitulé actuel du projet de loi.

M. Crombez fait remarquer que l'explication ci-dessus illustre parfaitement l'étendue de l'habilitation accordée au Roi. Eu égard à cela, il juge fondée son observation à propos de la trop large habilitation accordée à un gouvernement qui n'existe plus.

En ce qui concerne la remarque du service d'Évaluation de la législation à propos de l'article 18, § 3, alinéa 1^er, proposé, le secrétaire d'État souligne que l'article 36 de la loi du 2 août 2002 prévoit déjà un montant minimum et un montant maximum pour l'amende administrative que la commission des sanctions peut infliger.

En ce qui concerne l'article 18, § 3, alinéa 2, proposé, le ministre déclare également à propos de l'exigence d'une motivation formelle de la décision de la commission des sanctions qu'une disposition sur le contenu de la décision motivée n'est pas nécessaire. Comme pour toute décision administrative, la motivation des décisions de la commission des sanctions se doit de répondre aux exigences formulées par la loi du 29 juillet 1991. Le secrétaire d'État estime dès lors qu'il est préférable de maintenir les dispositions proposées.

M. Delpérée déclare qu'il ne comprend pas bien les observations du service d'Évaluation de la législation. En effet, l'article 14 de la Constitution se rapporte à des matières pénales alors qu'il s'agit clairement en l'espèce d'amendes administratives. En ce sens, les observations du service d'Évaluation de la législation ne sont, à vrai dire, pas applicables, et il convient de les ignorer..

M. Crombez observe que l'on pourra fixer différents taux de peines administratives en fonction de la procédure d'enquête administrative qui est menée. En effet, l'article 72 de la loi de 2002 s'applique à une procédure administrative en particulier et il est à présent remplacé par une disposition qui n'impose pas de montant minimum ou maximum. De ce fait, les rapports existants entre les sanctions administratives ne sont plus respectés.

Le secrétaire d'État fait remarquer que l'article 18 du projet propose de remplacer l'article 72 par plusieurs nouvelles dispositions. Il introduit en même temps une procédure que la commission des sanctions se doit de respecter. Un des points de la procédure est naturellement constitué par le fait que la commission des sanctions peut décider d'infliger ou non une sanction donnée, qui aura toujours le caractère d'une amende administrative. Cependant, il faut toujours inscrire l'incrimination, c'est-à-dire la possibilité d'imposer une sanction administrative, dans un article de loi différent. Il s'agit in casu de l'article 36, qui précise également le taux de la peine. L'intervenant ajoute que la lecture conjointe de l'article 36 et de l'article 72 (qui reste à voter) règle le problème. Un taux minimum et un taux maximum sont donc prévus pour les sanctions administratives.

En ce qui concerne les observations relatives à l'article 22, qui prévoit la constitution du CREFS, le secrétaire d'État précise, pour ce qui est du mot « inrichtingsreglement » employé dans le texte néerlandais de l'article 96, § 4, que l'article 59 de la loi du 2 août 2002 utilise déjà ce terme. Il estime dès lors préférable de s'en tenir à cette terminologie. En ce qui concerne l'observation au sujet du secret professionnel (article 100, § 1^er), le secrétaire d'État précise que l'article en projet correspond parfaitement au texte de l'article 74 de la loi du 2 août 2002 relatif au secret professionnel de la CBFA. Toute modification de l'article en projet suscitera des questions superflues quant à la formulation de l'article 74 actuel de la loi du 2 août 2002. Pour ce qui est de l'observation formulée à propos de l'article 103, le ministre estime qu'il y a une parfaite analogie entre la disposition en projet et l'article 68 de la loi du 2 août 2002, qui doit d'ailleurs bénéficier de la primauté en tant que lex specialis. Par conséquent, le secrétaire d'État ne souhaite pas donner suite aux observations susmentionnées.

M. Crombez affirme que le Conseil d'État ne fait pas de distinction entre les procédures administratives et les procédures pénales. Ce n'est pas non plus la première fois que des dispositions légales suscitent une discussion à propos d'un minimum et d'un maximum, s'agissant de procédures administratives. En outre, une peine est prononcée au terme d'une procédure administrative. Toute la procédure concernant les opérations effectuées sur la base d'une information privilégiée en est un parfait exemple et porte donc aussi sur l'article 72.

IV. DISCUSSION DES ARTICLES

Au cours de la réunion du 4 mai 2010, le secrétaire d'État souligne avant toutes choses que le gouvernement actuel est un gouvernement en affaires courantes. Celui-ci a marqué son accord sur le texte qui a été adopté à la Chambre des représentants. Il n'est toutefois pas habilité à se prononcer sur de nouveaux amendements.

En ce qui concerne tous les amendements déjà déposés à la Chambre des représentants, l'intervenant renvoie aux réponses du ministre à la Chambre des représentants.

Article 3

M. Crombez dépose l'amendement nº 1 (doc. Sénat, nº 4-1727/2) visant à remplacer l'article 3. Le but est d'insérer, dans la loi du 2 août 2002 relative à la surveillance du secteur financier et aux services financiers, un chapitre II/1 visant à faire en sorte que le consommateur de produits financiers au sens large, donc aussi d'assurances, soit protégé par la loi du 2 août 2002 et par la législation relevant de la compétence de la CBFA.

Cet amendement tend également à habiliter le Roi à définir une série de règles relatives aux produits de la branche 23 (un sujet de discussion important en période de crise financière) et à la protection du consommateur. L'intervenant renvoie pour le reste à sa justification écrite.

Le secrétaire d'État indique que l'amendement en question a déjà été déposé à la Chambre des représentants. Il se réfère dès lors au commentaire déjà fourni par le ministre en la matière (doc. Chambre, nº 52-2408/004).

Article 6

M. Crombez dépose l'amendement nº 2 (doc. Sénat, nº 4-1727/2) visant à apporter plusieurs modifications à l'article 45 de la même loi, modifié en dernier lieu par la loi du 21 décembre 2009.

La modification apportée au 1º de l'amendement a pour but d'étendre le contrôle de la CBFA à toute la législation applicable aux contrats d'assurance.

Le 2º de l'amendement vise à compléter l'article dans le but d'empêcher que l'on apporte des modifications unilatérales au statut des membres du personnel de la CBFA qui sont transférés à la BNB.

Le 3º de l'amendement tend à compléter l'article de manière à éviter toute confusion sur la notion de « nature prudentielle ».

Pour le reste, l'intervenant renvoie à sa justification écrite.

Le secrétaire d'État renvoie à l'explication que le ministre a déjà donnée à la Chambre des représentants (doc. Chambre, nº 52-2408/004). Il voudrait souligner que les droits et les conditions de travail du personnel seront maintenus. Ces éléments relatifs au personnel présentent toutefois un caractère très technique. C'est la raison pour laquelle ils seront définis dans une série d'arrêtés royaux pour lesquels une délégation est également prévue dans la loi.

Article 7

M. Crombez dépose l'amendement nº 3 (doc. Sénat, nº 4-1727/2) qui vise à étendre l'indépendance des membres du conseil de surveillance de la CBFA, en prévoyant que ceux-ci, pendant les cinq ans qui précèdent leur nomination, ne peuvent pas non plus avoir fait partie du personnel et des organes de la CBFA ou de la BNB, y compris le conseil de régence.

Pendant les cinq ans qui précèdent sa nomination, le président du conseil de surveillance ne peut avoir fait partie ni d'un organe de la CBFA autre que le conseil de surveillance, ni de son personnel, ni d'un organe ou du conseil de régence de la BNB, ni de son personnel.

L'intervenant relève ensuite que la composition du conseil de surveillance et son indépendance ont encore fait l'objet, il y a peu, de discussions au Parlement. C'est dans la foulée de cette discussion sur l'indépendance qu'on a proposé la disposition à l'examen en vue d'étendre cette indépendance, compte tenu de l'imbrication du personnel de la BNB et de la CBFA.

Le secrétaire d'État renvoie à l'explication que le ministre a déjà donnée à la Chambre des représentants (doc. Chambre, nº 52-2408/004).

Article 8

M. Crombez dépose l'amendement nº 4 (doc. Sénat, nº 4-1727/2) qui vise à modifier les règles d'incompatibilité applicables aux membres de la commission des sanctions, en prévoyant aussi que ceux-ci ne peuvent pas avoir fait partie du personnel et des organes de la BNB, y compris le conseil de régence.

Article 9

M. Crombez dépose l'amendement nº 5 (doc. Sénat, nº 4-1727/2) qui vise à étendre le texte aux produits d'assurance et autres produits, étant donné que rien ne justifie d'en limiter la portée aux produits d'investissement de détail classiques, comme le prévoit le projet de loi. Peut-être a-t-on tout simplement oublié cette extension. Il convient également de souligner que dans l'article 49, § 3, alinéa 3, proposé, le mot « conforme » a été supprimé. En effet, pour les établissements financiers systémiques et les mesures qui ont une portée de nature systémique, des règlements ne peuvent être pris pour protéger les consommateurs que moyennant l'accord du CREFS. La disposition proposée induit une inégalité de traitement pour les entreprises et les consommateurs, selon qu'il s'agit ou non d'un établissement systémique. C'est la raison pour laquelle dans le troisième alinéa de l'amendement proposé, le mot « conforme » est supprimé par rapport au texte initial.

L'amendement vise également à abroger le paragraphe 8 de l'article 49 de la loi du 2 août 2002. Ce paragraphe dispose que le comité de direction de la CBFA peut organiser des chambres pour les différents secteurs relevant de la compétence de la CBFA. Cette disposition n'a jamais été mise en œuvre et peut par conséquent être abrogée. L'intervenant fait remarquer qu'il n'est pas souhaitable de détailler trop précisément dans la loi la structure et l'organisation de la CBFA, étant donné que l'on agit de toute façon à coups de délégations de pouvoirs qui devront en déterminer la structure et le fonctionnement.

Enfin, l'amendement vise également à remplacer le paragraphe 9 de l'article 49, étant donné que la compétence de la CBFA ne peut pas être limitée aux investisseurs et aux épargnants. Il convient également de prévoir des règles pour protéger les assurés, les bénéficiaires, les preneurs d'assurance, les tiers concernés par l'exécution de contrats d'assurance, les bénéficiaires d'une pension complémentaire, etc. En effet, il est clairement apparu durant la crise financière que de nombreux consommateurs avaient acheté des produits de placement dont ils ne pouvaient pas évaluer le risque. Actuellement, le suivi légal et l'amélioration de la qualité légale de ce suivi se limitent cependant, de manière très restrictive, à une définition des épargnants et des investisseurs en tant que consommateurs. Compte tenu des expériences récentes, il est absolument essentiel que l'immense palette des produits de placement mis sur le marché soit soumise à une surveillance accrue.

Le secrétaire d'État fait remarquer que l'amendement proposé, tout comme différents autres amendements, a trait à la protection du consommateur. Cette protection est importante en soi et son exécution a été confiée à différentes instances. Compte tenu des enjeux et de l'organisation y afférente, il est important de ne pas légiférer trop vite en la matière et de respecter la procédure habituelle telle qu'elle a été déterminée par le groupe de travail de la Chambre des représentants.

Article 14

M. Crombez dépose l'amendement nº 6 (doc. Sénat, nº 4-1727/2) qui vise à insérer, dans l'article 54 proposé, un nouvel alinéa entre les alinéas 1^er et 2.

Celui-ci dispose que pour l'organisation de la CBFA, il est tenu compte des différents domaines de compétence, à savoir les marchés financiers, les produits bancaires, les produits d'assurance et les hypothèques, les intermédiaires financiers et le contrôle du périmètre. Il veille également à ce que la CBFA dispose d'une liberté organisationnelle suffisante, pour qu'il soit possible de faire entrer, par exemple des produits de la branche 23, dans le champ des placements.

Article 22

M. Crombez dépose l'amendement nº 7 (doc. Sénat, nº 4-1727/2) visant à apporter plusieurs modifications au chapitre IV de la loi du 2 août 2002.

Le 1º de l'amendement vise à supprimer le mot « conforme » dans l'article 92 proposé étant donné qu'il n'est pas indiqué que les établissements systémiques soient, en ce qui concerne la protection des consommateurs, traités différemment des autres établissements non systémiques. Comme mentionné précédemment, aucun argument ne justifie cette distinction.

Le 2º vise à préciser que l'échange d'informations entre la CBFA, le CREFS et la BNB ne peut être à sens unique. En effet, pour un établissement du modèle « twin peaks », il est important de prévoir une possibilité de séparation, comme par exemple dans le modèle australien. Un aspect important de cet arbitrage concerne l'échange d'informations, qui ne peut en aucun cas être à sens unique.

Le 3º établit qu'en période de crise, le Roi peut arrêter des règlements, sur avis du CREFS uniquement et seulement en matière de contrôle prudentiel.

Le 4º vise à compléter l'article 106 afin qu'une concertation sociale ait lieu pour fixer les modalités de mise en commun des différentes activités dans le cadre de la coopération entre la BNB et la CBFA.

Article 26

M. Crombez dépose l'amendement nº 8 (doc. Sénat, nº 4-1727/2) qui vise à maintenir la surveillance des fonds de pension auprès d'une seule et même entité, tant en ce qui concerne le contrôle prudentiel qu'en ce qui concerne le contrôle social, c'est-à-dire le contrôle de l'actif et du passif. L'intervenant se réfère ensuite à la remarque qu'il a déjà formulée lors de la discussion générale. La discussion de ces dernières semaines démontre pourquoi les administrateurs indépendants ne peuvent pas être rétribués au moyen d'une rémunération variable ou liée aux actions.

Le secrétaire d'État explique que l'objectif est qu'un seul contrôleur soit désigné. La disposition en question doit cependant être précisée plus en détail dans les arrêtés de pouvoirs spéciaux.

Article 26/1 (nouveau)

M. Crombez dépose l'amendement nº 12 (doc. Sénat, nº 4-1727/2) qui dispose que les membres non exécutifs du conseil d'administration des établissements soumis à la loi du 2 août 2002 ne perçoivent ni de rémunération variable ni de rémunération liée aux actions.

Article 27

M. Crombez dépose l'amendement nº 11 (doc. Sénat, nº 4-1727/2), qui vise à étendre la portée de la disposition proposée à d'autres types de produits, comme les produits de placement, les contrats d'assurance et les crédits hypothécaires.

Il dépose également l'amendement nº 9 (doc. Sénat, nº 4-1727/2), qui vise à obliger les établissements financiers à indiquer, dans toutes leurs communications avec des clients potentiels, le pourcentage du passif de leur bilan qui, au 30 septembre de l'année précédente, n'est pas composé de fonds propres ou de dépôts garantis par le Fonds de protection des dépôts et des instruments financiers, créé par la loi du 17 décembre 1998, et à utiliser à cet effet un système de codes de couleur dont le Roi fixe les modalités. En effet, il est important que le consommateur de produits financiers connaisse la teneur des produits qu'il achète et sache à quel risque l'exposent les placements qu'il effectue auprès d'un établissement financier donné.

M. Crombez dépose l'amendement nº 10 (sous-amendement à l'amendement nº 9; doc. Sénat, nº 4-1727/2), visant à prévoir l'attribution, par la CBFA, d'un label à tous les produits financiers. L'intervenant souligne que le représentant de l'Association mondiale des banques d'épargne est lui aussi favorable à cette idée; il demande dès lors que la disposition proposée par l'amendement soit adoptée.

Articles 28/1 à 28/3 (nouveaux)

M. Crombez dépose les amendements n^os 13, 14 et 15 (doc. Sénat, nº 4-1727/2), qui visent à modifier la loi du 22 mars 1993 de telle manière que les établissements financiers puissent être obligés à rédiger annuellement un « testament bancaire ». L'intervenant renvoie d'abord, à cet égard, à sa justification écrite et à la proposition de loi modifiant la loi du 22 mars 1993 relative au statut et au contrôle des établissements de crédit, en vue de confiner les banques d'épargne au moyen d'un « plan de scission » (doc. Sénat, nº 4-1480/1). Il précise également que, le 28 février 2010, le gouverneur de la BNB a très clairement évoqué à ce sujet, en commission parlementaire de suivi, les risques éventuels d'effet pervers de la taxe bancaire. En effet, cette taxe bancaire pourrait donner aux établissements financiers le sentiment illusoire d'avoir déjà payé une assurance et, donc, de pouvoir à nouveau prendre des risques. C'est pourquoi le risque — le problème de l'aléa moral — reste certainement aussi important maintenant qu'il ne l'était avant 2008 et le principe du « testament bancaire » constitue une bonne solution pour s'y attaquer. Le FMI a lui aussi proposé, le 21 avril 2010 d'instaurer une nouvelle structure de taxe bancaire; le Comité de Bâle a également lancé, dans son rapport, un appel en vue de l'instauration d'un « testament bancaire ». Vu les considérations précitées, vu la remarque de M. Peter Praet, directeur de la BNB, selon laquelle les établissements financiers prennent à nouveau des risques sans couverture, et vu le fait qu'à ce jour, la Belgique n'a toujours pas pris la moindre mesure concrète pour endiguer le problème de l'aléa moral, l'auteur demande que ses amendements visant à instaurer le « testament bancaire » soient votés. Étant donné l'importance des dispositions en question, l'auteur ne manquera pas de soutenir une autre proposition allant dans le même sens. Il ne faut certainement pas attendre une réglementation internationale à cet égard, car un tel « testament » est le seul moyen de remédier un tant soit peu au problème de l'aléa moral, qui constitue le principal obstacle au bon fonctionnement du secteur financier. En outre, peut-on plafonner les produits structurés à haut risque, ainsi que le suggère également la commission spéciale de suivi ? Par ailleurs, si l'on oblige le management d'une entité à faire connaître juridiquement ses sous-entités, il devient beaucoup plus facile de procéder à la gestion et au contrôle des exigences de capital. L'on peut en effet savoir de manière très précise quel est le capital nécessaire pour sauver les entités vitales de l'établissement financier. L'on sait très concrètement quel capital il faut pour sauver l'épargne ordinaire et les dépôts ordinaires sans devoir à nouveau augmenter considérablement la dette publique. Si l'on veut garantir des conditions de concurrence équitables, il faut que non seulement les banques de droit belge mais aussi toutes les banques et tous les groupes bancaires actifs sur le marché belge remplissent les conditions en question.

Le secrétaire d'État souligne que plusieurs établissements ont mis l'aspect du « testament bancaire » en avant et que celui-ci fait l'objet de nombreuses discussions au niveau européen. Toutefois, étant donné le niveau auquel ce débat a lieu, le secrétaire d'État demande que l'on attende la décison européenne en la matière et que l'on n'instaure pas une telle disposition de manière unilatérale. Au vu de l'évolution sur le plan international, il est fort probable que la Belgique sera amenée à prendre certaines décisions dans ce domaine au cours des prochains mois.

Articles 28/4 à 28/6 (nouveaux)

M. Crombez dépose les amendements n^os 16, 17 et 18 (doc. Sénat, nº 4-1727/2), qui visent à modifier les principes de la taxe de stabilité de telle manière que les banques paient un prix plus adéquat pour le risque systémique. L'intervenant observe qu'en ce qui concerne la taxe bancaire, tous les établissements financiers ont reconnu devant la commission spéciale de suivi qu'ils allaient la répercuter sur le consommateur/épargnant. Cette pratique pose problème et nécessite, ainsi que le ministre des Finances l'a également expliqué, un réaménagement de cette taxe. En outre, cette taxe frappera aussi les établissements de plus petite taille, qui ne sont pas responsables de la crise. Les amendements proposés visent dès lors à instaurer une structure permettant effectivement le prélèvement d'une taxe bancaire, mais d'une manière telle que la répercussion de la taxe sur le client puisse être contrôlée. C'est là le seul moyen d'éviter que la taxe soit répercutée sur l'épargnant. L'intervenant demande par conséquent que l'on adopte ses amendements visant à prévoir une taxe basée sur le niveau de risque des banques mêmes — et déjà appliquée en Suède — afin que le consommateur n'ait pas à faire les frais d'une telle répercussion. Il renvoie également à sa justification écrite.

Le secrétaire d'État estime que les propositions relatives à l'adaptation de la taxe bancaire sont très intéressantes mais qu'elles sortent du cadre du projet de loi.

Article 30 (nouveau)

M. Crombez dépose l'amendement nº 19 (doc. Sénat, nº 4-1727/2), qui vise à fixer la date d'entrée en vigueur de plusieurs nouveaux articles proposés.

V. VOTES

Les amendements nos 1 à 19 inclus sont rejetés par 9 voix contre 1 et 1 abstention.

L'ensemble du projet de loi est adopté par 9 voix contre 1 et 1 abstention.

La commission décide d'apporter un certain nombre de corrections de texte n'entraînant aucune différence de fond par rapport au texte transmis par la Chambre des représentants.

Confiance a été faite au rapporteur pour la rédaction du présent rapport.

Texte corrigé par la commission (voir le doc. Sénat, nº 4-1727/4).

ANNEXE

AVIS

Intitulé

L'intitulé du projet mentionne la modification de la loi du 22 février 1998 fixant le statut organique de la Banque Nationale de Belgique.

Or, aucune disposition du projet ne modifie ladite loi. Seul l'article 26 habilite le Roi à « autoriser la BNB à créer une ou plusieurs entités juridiques dont l'objet est l'exercice de tout ou partie des compétences visées au 1º ainsi que d'une partie des compétences dévolues à la BNB par la loi du 22 février 1998 fixant le statut organique de la Banque Nationale de Belgique ».

En conséquence, il conviendrait de supprimer la référence à cette loi, de sorte que l'intitulé serait le suivant:

Article 2

Au point 40º, remplacer « IFRS » par « International Financial Reporting Standards (IFRS) »

Article 18

1. Le § 3, al. 1^er énonce:

« La commission des sanctions peut, après une procédure contradictoire, imposer une amende administrative à l'encontre des personnes concernées. Le montant de l'amende doit être fixé en fonction de la gravité des manquements commis et en relation avec les avantages ou les profits éventuellement tirés de ces manquements. »

Selon cette disposition, le montant de l'amende doit être fixé en fonction de la gravité des manquements commis et être en relation avec les avantages ou les profits éventuellement tirés de ces manquements. Afin de satisfaire au principe constitutionnel de légalité en matière pénale (Const., art. 14), il conviendrait de fixer un taux minimum et un taux maximum à l'amende (1) .

2. Le § 3, al. 2 énonce, pour sa part, que la commission des sanctions « statue par décision motivée ».

À défaut de précision, l'on considérera que la décision doit être motivée au sens de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs. La motivation exigée devra consister « en l'indication, dans l'acte, des considérations de droit et de fait servant de fondement à la décision » et devra « être adéquate » (2) .

3. Le § 3, al. 3 énonce:

« La décision de la commission des sanctions est notifiée par lettre recommandée aux personnes concernées. La lettre de notification indique les voies de recours, les instances compétentes pour en connaître, ainsi que les formes et délais à respecter, faute de quoi le délai de prescription pour introduire le recours ne prend pas cours. »

Dans la 2^e phrase, il conviendrait de remplacer « faute de quoi le délai de prescription pour introduire le recours ne prend pas cours » par « À défaut, le délai de recours ne prend pas cours ».

Il conviendrait également d'indiquer le délai de recours dans la loi elle-même, afin d'éviter tout risque de traitement arbitraire.

Article 22

Cet article, qui insère dans la loi du 2 août 2002 un chapitre IV rétablissant les articles 88 à 108, instaure un Comité des risques et établissements financiers systémiques (CREFS). Il appelle les remarques suivantes:

1. À l'article 96, § 4, afin d'assurer l'uniformité de la terminologie néerlandaise (par rapport à d'autres lois), il convient de remplacer, dans le texte néerlandais, le mot « inrichtingsreglement » par les mots « huishoudelijk reglement ».

Ce remplacement doit également s'effectuer à l'article 98.

2. À l'article 97, § 2, les textes français et néerlandais ne concordent pas. Pour y remédier, il conviendrait, par exemple, de supprimer les mots « du CREFS » en fin de phrase dans le texte français. Le texte serait alors rédigé comme suit:

3. À l'article 100, le § 1^er énonce:

« Le CREFS, les membres de ses organes et de son personnel ainsi que les personnes ayant exercé par le passé les fonctions précitées sont tenus au secret professionnel et ne peuvent divulguer à quelque personne ou autorité que ce soit les informations confidentielles dont ils ont eu connaissance en raison de leurs fonctions ».

Selon l'exposé des motifs, cet article « règle, conformément aux directives européennes, le régime de secret professionnel applicable au CREFS, aux membres de ses organes et de son personnel. »

Cette disposition soulève les observations suivantes:

— en droit belge, le secret professionnel est garanti par une incrimination spécifique: l'article 458 du Code pénal. Afin de satisfaire au principe de légalité en matière pénale (Constitution, articles 12, al. 2 et 14) et d'accessibilité de la législation, il serait préférable d'indiquer clairement que le législateur se réfère à l'article 458 du Code pénal.

— Si cette disposition vise à transposer des directives européennes, il conviendrait de préciser, dans le projet, les directives auxquelles il est fait référence (3) . En effet, depuis le 8 novembre 1991, toutes les directives à transposer dans le droit des États membres imposent que les actes adaptant le droit interne comportent une référence à la directive transposée. Ces directives laissent aux États membres le choix quant à la manière d'effectuer cette référence. La meilleure manière de procéder consiste, selon le Conseil d'État, à mentionner la référence à la directive transposée dans un article de l'acte de droit interne qui procède à la transposition (4) .

4. L'article 103 énonce:

« Le CREFS exécute ses missions exclusivement dans l'intérêt général. Le CREFS, les membres de ses organes et les membres de son personnel n'encourent aucune responsabilité civile en raison de leurs décisions, actes ou comportements dans l'exercice de leurs missions légales, sauf en cas de dol ou de faute lourde. »

Ni cet article ni l'exposé des motifs ne précisent comment combiner cette disposition avec la loi du 10 février 2003 relative à la responsabilité des et pour les membres du personnel au service des personnes publiques.

Le fait que le CREFS échappe à toute mise en cause de sa responsabilité civile, sauf en cas de dol ou de faute lourde, constitue une exception à ladite loi. De même, le régime énoncé par la disposition en projet constitue une exception par rapport à l'article 2 de ladite loi, selon lequel « les membres du personnel au service d'une personne publique, dont la situation est réglée statutairement (...) ne répondent de leur faute légère que si celle-ci présente dans leur chef un caractère habituel plutôt qu'accidentel. »

Il conviendrait donc de rédiger de manière distincte, d'une part, le régime de responsabilité civile applicable au CREFS et, d'autre part, le régime de responsabilité civile applicable à ses agents en spécifiant, le cas échéant, la ou les dispostions de la loi du 10 février 2003 qui trouvent à s'appliquer.

Il conviendrait également d'indiquer les raisons objectives qui justifient ce régime particulier, au regard des principes d'égalité et de non-discrimination visés aux articles 10 et 11 de la Constitution, sous peine d'encourir un reproche d'inconstitutionnalité en raison de la différence de traitement ainsi opérée.

Article 27

Il conviendrait de modifier la phrase introductive afin de tenir compte de l'abrogation de la loi du 14 juillet 1991 sur les pratiques du commerce et sur l'information et la protection du consommateur par la loi du 6 avril 2010 relative aux pratiques du marché et à la protection du consommateur (5) .

La phrase introductive sera donc rédigée comme suit:

(1) En ce sens, voir l'avis n^o 38.596/3 du Conseil d'État (DOC 51-1968/001, p. 49). Dans cet avis, le Conseil d'État affirme, en effet, que « l'article 14 de la Constitution interdit que le législateur délègue l'intégralité de son pouvoir d'établir des peines. Le législateur peut toutefois habiliter le Roi à préciser les infractions et à fixer les peines applicables à chacune d'entre-elles si la loi indique elle-même les taux minimum et maximum de la peine » (c'est nous qui soulignons).

(2) Loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs.

(3) Bien que ce ne soit précisé ni dans l'exposé des motifs ni dans le projet de loi, il semblerait que le législateur entende se référer à la directive 2004/39/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 avril 2004 concernant les marchés d'instruments financiers, et plus particulièrement à l'article 54, relatif au secret professionnel. Il serait utile d'obtenir une confirmation sur ce point.

(4) Principes de technique législative, Guide de rédaction des textes législatifs et réglementaires, 2008, disponible sur le site www.raadvst-consetat.be, recommandation n^o 94.1.

(5) Moniteur belge, 12 avril 2010.