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2 JUILLET 2008
1. Contexte
Depuis 1991, le ministère de l'Intérieur a initié une réflexion sur la possibilité de modifier le système de vote papier traditionnel pour lui substituer un système de vote automatisé.
Les motifs qui ont sous-tendu cette réflexion étaient de l'ordre de trois:
— Il devenait de plus en plus difficile de trouver un nombre d'assesseurs suffisant pour assurer le contrôle des opérations dans les bureaux de vote et de dépouillement. L'automatisation du procédé visait à diminuer le nombre d'assesseurs nécessaire;
— Le recours à l'automatisation devait permettre aux pouvoirs publics de réaliser des économies notamment par la suppression des frais liés à l'achat, le stockage et l'impression des bulletins, ainsi que la diminution du montant de l'indemnité destinée aux assesseurs;
— L'automatisation du dépouillement poursuivait enfin un troisième objectif: accéder plus rapidement à la connaissance des résultats et augmenter la fiabilité de ceux-ci.
C'est ainsi que la loi du 16 juillet 1991 a organisé une première expérimentation de deux systèmes de vote électroniques dans les cantons de Verlaine et Waarschot à l'occasion des élections du 24 novembre 1991. Suite à ce premier test, c'est le système de vote par carte magnétique qui allait être retenu pour une expérimentation à plus grande échelle.
L'utilisation du vote électronique s'est ensuite étendue en deux vagues successives.
La loi du 11 avril 1994 organisant le vote automatisé a créé le cadre juridique organisant toute la procédure du vote électronique. Selon la loi, c'est le Roi qui détermine les circonscriptions, cantons ou communes dans lesquels est installé un système de vote électronique.
Lors de cette première expérimentation, ce sont quelques 1,4 millions d'électeurs, soit 20 % de l'électorat qui ont voté électroniquement.
Ensuite, aux élections du 13 juin 1999 et du 8 octobre 200, 44 % de l'électorat, soit environ 3 250 000 électeurs, ont exprimé leur vote électroniquement dans 4 000 bureaux de vote.
Depuis les élections de 1999 le nombre de cantons électoraux utilisant le vote électronique est resté inchangé: il y a en Wallonie 39 communes (sur 262) dans lesquelles le vote est organisé électroniquement (22 % de l'électorat est concerné).
À Bruxelles toutes les communes votent de manière électronique. En Flandre, 143 communes sur 308 procèdent au vote électronique, ce qui concerne 50 % des électeurs flamands.
En ce qui concerne le matériel acquis en 1994 (matériel dit de la première génération), celui-ci devait normalement être utilisé pour la dernière fois lors des élections du 13 juin 2004. Le matériel avait en effet à ce moment dépassé d'un an sa période d'amortissement de 10 ans.
Un accord de coopération entre l'État fédéral et les trois Régions, conclu le 14 juillet 2005, permit cependant de prolonger l'utilisation du matériel de la première génération via une mise à niveau technique (« upgrading ») en vue de son utilisation à l'occasion des élections communales de 2006 et législatives de 2007.
Quant au matériel acquis en 1998, dit de la deuxième génération, celui-ci a été utilisé pour la dernière fois lors du scrutin de mai 2007.
Le problème qui se pose aujourd'hui est que l'ensemble du matériel informatique est devenu inutilisable. Les contrats d'entretien et de maintenance des systèmes de vote électroniques, tant de la première et deuxième génération, arrivent pour leur part à échéance le 31 décembre 2008.
En d'autres termes, c'est l'ensemble du matériel informatique qui est aujourd'hui inutilisable, sans perdre de vue que le système de vote électronique actuel dans son ensemble fait l'objet de critiques importantes émanant des experts, des associations représentant la société civile (1) ainsi que du consortium universitaire (voir ci-dessous).
C'est la raison pour laquelle le ministre de l'Intérieur a conclu un contrat avec un consortium d'universités dans le but de réaliser une étude (2) sur les différents systèmes de vote existants et sur la fixation de normes en vue de la réalisation d'un cahier des charges pour le développement d'un éventuel nouveau système de vote électronique.
La question se pose aujourd'hui de savoir, tout d'abord, quel système de vote doit être utilisé en juin 2009 dans les cantons où le vote est automatisé et ensuite, pour l'après 2009, quel système de vote faut-il généraliser dans toute la Belgique ?
2. Constat
Après plus de 15 années d'expérimentation, nous estimons que les arguments de départ utilisés par le ministère de l'Intérieur n'ont manifestement pas été atteints.
Premièrement en ce qui concerne le dépouillement plus rapide et efficace. Les années d'expérimentation ont fait apparaître plusieurs dysfonctionnements importants.
À Liège, en 2006, les résultats n'ont été connus qu'à une heure tardive, bien après ceux obtenus dans les cantons où le vote papier était d'application.
À Schaerbeek, en 2003 (3) , une erreur de 4 096 voix de préférence a été détectée chez un candidat. Sans oublier de nombreux problèmes techniques tels que des crayons optiques défectueux, pannes de courant, blocage des cartes magnétiques dans les machines, etc., ce qui a souvent entraîné de longues files d'attente devant les bureaux de vote.
Ensuite pour parler de la diminution du nombre d'assesseurs, on peut s'interroger sur le caractère louable de cet objectif dans une démocratie. En effet, la présence d'assesseurs dans les bureaux de dépouillement permet un contrôle démocratique efficient de la fiabilité des résultats, à la différence du vote électronique qui rend le dépouillement totalement incontrôlable par les citoyens électeurs. Par ailleurs, s'il est vrai que le vote électronique requiert moins d'assesseurs dans les bureaux de dépouillement, il les mobilise par contre plus longtemps puisque les bureaux de vote restent ouverts jusqu'à 15 heures et 16 heures à Bruxelles. Cela sans compter les incidents ou la lenteur engendrée par les manipulations techniques auxquelles est confronté l'électeur, ce qui conduit parfois certains bureaux à fermer leurs portes après 19h (4) .
En ce qui concerne les coûts, un seul constat: le vote électronique coûte cher. Les chiffres fournis par le SPF Intérieur (5) montrent que le vote électronique actuel coûte 4,5 euros par électeur, alors que le vote papier ne coûte que 1,5 euro par électeur (en ce compris les jetons de présence dans les bureaux de vote et dans les bureaux de dépouillement). Ce qui revient à dire que le vote électronique actuel coûte trois fois plus cher que le vote papier traditionnel.
À la lumière de ces quelques considérations, il apparaît que le seul avantage du vote électronique est d'introduire des technologies modernes dans le processus électoral. Il s'agit d'un élément qui ne pèse pas lourd face au poids des critiques émises à l'encontre d'un système comportant de nombreux risques d'atteinte à la démocratie.
De plus, le vote électronique suscite de nombreuses inquiétudes au sujet de son accessibilité pour certaines catégories d'électeurs (principalement les personnes âgées et les personnes moins éduquées). Le recours à des technologies avancées pour l'exercice d'une des prérogatives les plus importantes de la citoyenneté risque donc de constituer une nouvelle forme d'exclusion vis-à-vis de ces catégories de personnes.
Au-delà de ce problème d'accessibilité, une étude de la Vrije Universiteit Brussel (VUB) démontre également que le type de présentation des listes, induit par le système de vote électronique, a des répercussions sur le comportement des électeurs, particulièrement au niveau de la répartition des votes préférentiels.
Pour en venir au principal reproche adressé au système de vote électronique, qui est le manque de transparence que celui-ci entraîne pour l'électeur, on ne peut que poser un seul constat qui est que le recours à une technologie complexe et immatérielle apparaît comme antinomique face au souhait légitime d'atteindre une plus grande transparence dans les mécanismes démocratiques.
Fondamentalement, le recours à la machine dans le processus de vote suppose qu'un élément immatériel s'interpose entre l'électeur et l'expression de sa volonté.
À ce propos le Collège d'experts chargés du contrôle des systèmes de vote et de dépouillement automatisés précisait, dans son rapport relatif aux élections du 8 octobre 2000, qu'en raison du caractère technique de l'informatique, il ne sera jamais possible pour tout un chacun de contrôler les systèmes de vote dans les moindres détails et ce, quelles que soient les améliorations que l'on puisse apporter à la procédure de contrôle. En d'autres termes, le collège d'experts admet que le principe du contrôle populaire que nous avons connu jusqu'à ce jour est incompatible avec le vote électronique.
La garantie de la fiabilité du vote électronique repose donc sur la confiance absolue de la population à l'égard d'une poignée d'experts à qui elle délègue définitivement son pouvoir de contrôle. Il est par conséquent impossible de lever de manière absolue des doutes qui seraient formulés à l'égard du résultat d'une élection organisée au moyen d'un système de vote électronique.
À l'heure où tout le monde s'accorde à reconnaître la nécessité de renouer la confiance entre les citoyens et leurs représentants, il est inquiétant de constater que la démocratie se trouve dans l'incapacité d'éviter ce type de doute.
Eu égard à ce qui précède, les auteurs considèrent qu'il serait irresponsable et dangereux d'utiliser à nouveau le système actuel de vote électronique ne fût-ce que pour une seule élection, et proposent dès lors de revenir au vote papier pour les prochaines élections de juin 2009. La réussite de ces élections nécessite que leur préparation soit entamée le plus rapidement possible, conformément à des orientations claires et définitives.
| Philippe MAHOUX Philippe MOUREAUX Sfia BOUARFA Christophe COLLIGNON Joëlle KAPOMPOLÉ Anne-Marie LIZIN Christiane VIENNE Olga ZRIHEN. |
Le Sénat,
A. Vu l'article 62 de la Constitution qui garantit le secret du vote;
B. Vu l'article 3 du Premier protocole additionnel du 20 mars 1952 à la Convention européenne des droits de l'homme et les libertés du fondamentales du 4 novembre 1950 qui permet de garantir la confidentialité dans le choix opéré par l'électeur et de le préserver ainsi d'éventuelles pressions;
C. Vu l'article 25, b), du Pacte International relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1966 garantissant à tous les citoyens le droit et la possibilité sans discrimination et sans restriction déraisonnable de participer à des élections périodiques, honnêtes, au suffrage égal et au scrutin secret;
D. Vu les recommandations du Conseil de l'Europe relatives au vote électronique et plus particulièrement la recommandation sur les normes juridiques, opérationnelles et techniques pour le vote électronique qui stipule que « le droit de vote est l'un des principaux fondements de la démocratie et que les procédures des systèmes de vote électronique doivent par conséquent être conformes aux principes relatifs au déroulement des élections et référendums démocratiques » (6) ;
E. Vu le manuel d'observation des élections de l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (7) ;
F. Vu les recommandations approuvées par la Commission de l'Intérieur du Sénat le 15 mai 2001 et demandant au gouvernement un moratoire sur le vote automatisé (8) ;
G. Vu la décision des Pays-Bas en octobre 2007, suite à un rapport parlementaire démontrant que leur système de vote électronique n'était ni fiable ni contrôlable de manière efficace, d'abandonner ce système pour en revenir à l'utilisation du vote papier traditionnel lors des prochaines élections européennes de 2009;
H. Vu le moratoire national instauré en France quant à l'installation de nouvelles machines à voter;
I. Vu la décision de l'Allemagne de ne pas utiliser le « stylo électoral numérique » et d'en rester pour le moment au dépouillement manuel;
J. Vu la suspension par l'Irlande de l'expérimentation du vote électronique pour en revenir au vote papier suite à une opposition de parlementaires et à deux rapports accablants de la « Commission on Electronic Voting » mise sur pied par le Parlement;
K. Considérant que le contrôle de l'ensemble des opérations électorales par le citoyen et le secret du vote sont les garants d'un scrutin démocratique;
L. Considérant que le rapport universitaire du 4 décembre 2007, demandé par le ministère de l'Intérieur, rejette le système de vote électronique belge actuel (9) ;
M. Considérant que le consortium estime en effet que le système de vote électronique belge actuel ne répond pas entièrement aux exigences posées par le Conseil de l'Europe matière de en vote électronique, notamment en ce qui concerne l'impossibilité d'un deuxième dépouillement lorsque l'intégrité des votes électroniques est mise en doute et la possibilité d'une « observation des élections » par les citoyens (10) ;
N. Considérant en conséquence que le système de vote électronique utilisé en Belgique ne satisfait pas aux normes d'une démocratie, du fait de son manque de contrôlabilité;
O. Vu le coût trois fois supérieur du système de vote électronique actuel par rapport au vote papier traditionnel;
P. Considérant que le consortium universitaire était chargé de « procéder à une étude comparative indépendante des systèmes de vote utilisés », mais que celui-ci a cependant remis un rapport portant uniquement sur les différentes techniques de vote électronique et a omis d'évaluer le vote papier traditionnel;
Q. Considérant la préférence du consortium de retenir un système amélioré de vote et de dépouillement électroniques à l'aide d'un support en papier;
R. Considérant la description incomplète de ce nouveau système, que les procédures d'utilisation (qui font pourtant partie intégrante d'un système de vote) ne sont pas définies;
S. Considérant que le coût de ce système de vote électronique amélioré pourrait, d'après certains experts, coûter dix à onze fois plus cher que le vote papier traditionnel;
T. Considérant qu'il importe de ne pas imposer de nouvelles charges financières aux communes;
U. Considérant que le rapport universitaire ne constitue pas une base suffisante pour décider en connaissance de cause de l'acceptation ou du refus d'un nouveau système pour après 2009;
Demande au gouvernement:
1. En ce qui concerne les prochaines élections:
a. l'utilisation des bulletins de vote papier avec dépouillement manuel dans tous les cantons électoraux lors du prochain scrutin électoral de juin 2009;
b. une revalorisation des jetons de présence octroyés aux assesseurs des bureaux de vote et des bureaux de dépouillement (11) ;
2. en ce qui concerne le choix d'un système de vote pour après 2009:
a. une véritable étude comparative indépendante des systèmes de votes utilisés: le vote papier, le vote électronique ainsi que le vote papier combiné au dépouillement par lecture optique;
b. avant toute prise de décision, une estimation des coûts engendrés par une généralisation du système amélioré de vote électronique à l'aide d'un support en papier, tel que proposé par le consortium universitaire;
c. quelle que soit la solution retenue, une absence de charge financière supplémentaire pour les communes.
19 juin 2008.
| Philippe MAHOUX Philippe MOUREAUX Sfia BOUARFA Christophe COLLIGNON Joëlle KAPOMPOLÉ Anne-Marie LIZIN Christiane VIENNE Olga ZRIHEN. |
(1) Par exemple, l'association Pour une Éthique du Vote Automatisé, « Pour EVA », www.poureva .be.
(2) « Be voting, étude des systèmes de vote électronique », rapport du consortium universitaire, 4 décembre 2007.
(3) Rapport du collège d'experts chargés du contrôle des systèmes de vote et de dépouillement automatisés concernant les élections du 18 mai 2003, p. 18 et suiv.
(4) Tel a été le cas, par exemple, dans certains bureaux de vote de la commune de Molenbeek pour les élections de mai 2007.
(5) « Coûts par jour de scrutin et par électeur: estimation approximative sur la base des élections du 13 juin 2006 », tableau du SPF Intérieur, réunion de commission de l'Intérieur et des Affaires administratives du Sénat du 31 mai 2005.
(6) Recommandations adoptées par le Comité des ministres du Conseil de l'Europe, le 30 septembre 2004.
(7) « Manuel d'observation des élections », cinquième édition, 2005; www.osce.org/publications/odihr/2005/04/14004_240_fr.pdf.
(8) « Évaluation de l'application de la loi du 11 avril 1994 organisant le vote électronique », rapport fait au nom de la Commission de l'Intérieur et des Affaires administratives du Sénat par Mme Van Riet et M. Dallemagne, doc. Sénat 2-553, p. 27 et 28.
(9) « Le Consortium est arrivé à la conclusion, après avoir examiné les technologies existantes et en tenant compte des avantages et inconvénients des différentes solutions, que le vote électronique entièrement automatisé ne convient pas, à l'heure actuelle, pour la Belgique », Be voting, étude des systèmes de vote électronique, partie II, p. 6.
(10) Be voting, étude des systèmes de vote électronique, partie I, p. 254
(11) Actuellement 15 euros par membre d'un bureau.