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20 AVRIL 2004
Rapport d'activités 2003 de la cour d'appel
et du parquet général de Mons
La commission de la Justice a procédé, le 4 février 2004, à un échange de vues avec M. Christian Jassogne, premier président de la cour d'appel de Mons, et Mme Delos, avocat général près la cour d'appel de Mons, représentant le procureur général de Mons éloigné provisoirement du service pour des raisons d'ordre médical.
Justices de paix
M. Jassogne estime qu'il n'y a pas d'arriéré judiciaire au niveau des justices de paix. Les délais de fixation moyens pour les affaires en état sont de l'ordre de trois à quatre mois. Les jugements sont rendus dans des délais raisonnables. Certains problèmes ponctuels peuvent se poser, notamment à la suite d'une absence prolongée du juge de paix pour des raisons de santé. L'intervenant pense que la mobilité pourrait apporter une solution à ce type de difficulté. Cela permettrait d'amener une ressource humaine supplémentaire temporaire pour assurer le remplacement du juge malade. Il est en effet impossible, pour une juridiction de proximité, de doubler le cadre.
Tribunaux de police
La situation est globalement bonne au niveau des tribunaux de police, sauf pour ce qui concerne le tribunal de police de Tournai. Dans cette dernière juridiction, le délai de fixation pour une affaire civile en réparation de dommage est de deux ans, ce qui est énorme. Le problème découle de l'état de santé d'un des magistrats ainsi qu'une productivité quantitative statistiquement inférieure à la moyenne. Pour être complet, l'orateur signale que certains retards sont également à déplorer dans l'arrondissement judiciaire de Mons.
M. Jassogne précise que l'analyse de la productivité d'un juge ne peut être limitée aux éléments purement quantitatifs. Une moindre quantité de jugements peut découler d'une analyse plus pointilleuse des dossiers, ce qui cause un engorgement en cas d'afflux de nouvelles affaires. Il pense que la mobilité permettrait d'apporter une solution souple aux problèmes constatés. Un renfort occasionnel pourrait être octroyé aux juridictions connaissant un arriéré, par l'affectation d'un magistrat à temps partiel qui se partagerait sur plusieurs juridictions.
Tribunaux de première instance
Dans tous les tribunaux de première instance du ressort de la cour d'appel de Mons, la situation est parfaitement sous contrôle. Il n'y a pas d'arriéré judiciaire. Le délai de fixation pour une affaire en état, quelle qu'en soit la complexité, est de six mois au maximum.
M. Jassogne reconnaît que la création, en 1998, des juges de complément a permis d'augmenter sensiblement les effectifs disponibles au niveau de l'instance et de résorber progressivement l'arriéré judiciaire.
Tribunaux de commerce
Il n'y a pas de problème d'arriéré. Les affaires sont fixées dans un délai de six semaines.
Charge de travail
En chiffre absolu, l'arriéré à la cour d'appel de Mons n'est pas le plus élevé des cinq ressorts du pays. Par contre, si l'on divise le nombre global de dossiers en souffrance par le nombre de magistrats disponibles, la situation de la cour d'appel de Mons n'est pas brillante.
Outils de mesure
M. Jassogne signale que deux types d'instruments ont été développés pour mesurer la charge de travail des cours d'appel : les MUNAS et les time sheet.
Les moyennes unitaires nationales d'activités sectorielles (MUNAS) sont une méthode basée sur l'observation des décisions produites par secteur d'activité pendant plusieurs années. On additionne toutes les décisions pour obtenir le total national par secteur. Le total est divisé par le nombre de magistrats qui ont participé à la production des arrêts pour obtenir la production moyenne par magistrat.
Seules les décisions définitives sont prises en compte pour les calculs MUNAS, car l'on veut, sur la base de « l'output », calculer les besoins en effectifs par rapport à « l'input » (les affaires nouvelles).
M. Jassogne estime que, grâce à cette méthode, des critères fiables ont été dégagés car ils permettent aux magistrats de produire des décisions en quantité raisonnable et de qualité convenable. Si l'on veut imposer une forte augmentation de la quantité de décisions à produire par magistrat, cela risque de se payer sur le plan qualitatif. Une telle option n'a pas de sens car il est inutile de prévoir un degré d'appel si la qualité du travail des magistrats y est, par manque de temps, inférieure à celle de l'instance.
L'intervenant précise que les moyennes unitaires sont les mêmes pour l'ensemble du pays et qu'elles doivent être raisonnables. Il ne pense pas que des bureaux d'audit externe, qui ne connaissent pas le travail, soient en mesure de se prononcer sur le caractère raisonnable des moyennes de production.
Le second outil de mesure, les time sheet, a été lancé à Anvers. La « time sheet » est une fiche de travail sur laquelle le magistrat pointe le temps qu'il consacre à un dossier. M. Jassogne signale que le point faible du système est qu'il est difficile à contrôler car les prestations du magistrat sont de nature intellectuelle. Ces fiches permettent par contre d'affiner les informations qui découlent des MUNAS et de les recouper.
Les MUNAS ont montré que des moyens humains supplémentaires devaient être mis à la disposition des cours d'appel pour qu'elles soient en mesure de faire face à la charge de travail.
À première vue, l'on peut déduire des MUNAS que le cadre de la cour d'appel de Mons est en équilibre par rapport aux besoins. L'absorption des affaires entrantes ordinaires, tant civiles que correctionnelles, est possible avec 27 magistrats siégeant aux audiences ordinaires. Il est même possible de réduire quelque peu l'arriéré judiciaire historique. À ce rythme, il faudrait cependant plus de vingt ans pour le résorber complètement, ce qui n'est pas acceptable.
M. Jassogne reconnaît que, sur le plan de l'absorption des affaires courantes, la situation à la cour d'appel de Mons est moins difficile que dans les autres cours d'appel. Le constat doit cependant être nuancé car la situation de la cour d'assises est quant à elle catastrophique.
À titre d'illustration, l'orateur signale, qu'en 2003, la cour d'assises du Hainaut a prononcé 10 peines de prison à perpétuité et un total de 459 années de prison. Si l'on sait que la commission de libération conditionnelle de Mons libère deux fois moins que celle d'Anvers notamment pour des raisons de sociologie de la criminalité cette situation ne manquera pas de poser des problèmes de capacité dans les maisons de peines.
Les perspectives pour l'année 2004 confirment un volume de travail très important pour la cour d'assises. Cette surcharge découle des efforts policiers considérables pour lutter contre la criminalité grave et dont les effets se font sentir sur le terrain. Pour répondre à ce problème passager, la ministre a déposé un projet de loi autorisant temporairement la nomination de magistrats en surnombre à la cour d'appel de Mons pour lui permettre de faire face à l'augmentation du nombre d'affaires graves qui doivent y être traitées. Ce projet ne vise pas une augmentation des cadres. Les renforts prévus le sont pour une période de trois ans et sont liés à un contrat d'objectifs.
Le cadre
En ce qui concerne l'adéquation du cadre existant par rapport aux statistiques MUNAS, M. Jassogne précise qu'il faut également tenir compte du fait qu'une partie des magistrats du cadre ne participent pas ou peu à la production d'arrêts (fonctions de management, travail administratif, présidence des chambres supplémentaires dont le rendement est plutôt décevant selon l'intervenant ...).
Pour assurer un fonctionnement correct, le cadre de la cour d'appel de Mons devrait être porté à 30 ou 31 magistrats. Il faudrait en outre tenir compte d'un pourcentage d'indisponibilité à la suite de maladies, décès, périodes de vacances de postes ... Si l'on veut que la cour fonctionne à 100 %, il faut disposer d'un sureffectif pour compenser les périodes d'indisponibilités. M. Jassogne évalue que le cadre théorique (30/31 magistrats) doit être majoré d'un coefficient de 6 à 7 %.
Le management et le contrôle interne
M. Jassogne estime que les mentalités ont beaucoup évolué depuis son entrée en fonction en 1996. Les méthodes managériales sont largement appliquées mais il ne faut pas en attendre des miracles. L'amélioration de l'organisation peut faciliter le travail des magistrats mais cela ne remplacera pas leur travail intellectuel.
Les contrôles des prestations des magistrats se sont resserrés. L'orateur renvoie notamment aux rapports d'audience (voir rapport annuel, annexe 3) qui permettent de contrôler l'efficacité des audiences. L'objectif est de 90 % d'efficacité. En d'autres termes, il ne peut y avoir plus de 10 % de temps perdu au cours d'une audience. Il existe également un contrôle sur la durée des délibérés.
Les contrats d'objectifs
M. Jassogne est favorable à l'idée lancée par la ministre d'utiliser la technique des contrats d'objectifs. Ce mode de fonctionnement existe en France. Cela vise un contrat entre le premier président et l'État par lequel le premier président s'engage à atteindre un certain résultat en contrepartie de moyens complémentaires.
C'est dans cette optique qu'il faut comprendre le projet de loi autorisant la nomination de magistrats en surnombre.
En contrepartie d'un renfort temporaire d'un magistrat supplémentaire, M. Jassogne s'est engagé à organiser 75 sessions au moins de la cour d'assises, au cours des trois prochaines années, quelles que soient les difficultés pratiques que cela engendrera au niveau organisationnel.
La technique des contrats d'objectifs permet d'évaluer annuellement les résultats des efforts consentis. L'orateur se réfère à l'expérience française où la cour d'appel de Douai, dont le cadre est de 40 conseillers, s'est vue allouée un renfort temporaire de 11 conseillers. Cela a eu un effet immédiat sur la production de décisions et la résorption de l'arriéré judiciaire. On a de la sorte créé une dynamique positive au sein de la cour avec, à la clé, une amélioration de la motivation des magistrats à qui des perspectives plus encourageantes étaient offertes.
La mobilité
M. Jassogne rappelle qu'en juillet 1968, une proposition de loi a été déposée sur la mobilité. Cela a abouti à l'article 98 du Code judiciaire et à la création d'un corps de juges mobiles dans les tribunaux de premier degré. Ces juges sont destinés à des affectations temporaires par arrêtés royaux successifs. Le premier président du ressort a la possibilité d'affecter ces juges à telle ou telle juridiction, en fonction des besoins, sans leur demander leur accord puisqu'ils ont accepté un statut spécial.
Cette formule est d'une très grande souplesse. C'est un outil de management pour le premier président qui a le pouvoir d'affecter des magistrats là où ils sont les plus nécessaires. L'orateur considère que la formule des juges de compléments lui offre des leviers permettant d'influer sur la gestion des tribunaux de première instance.
Il a affecté de gros moyens de renfort à Charleroi, où, avec l'aide des juges de complément, l'arriéré pénal important a pu être apuré. À Tournai également les résultats de ces renforts temporaires ont été encourageants. Là où le premier président estime que les prestations des juges du cadre ne sont pas optimales, il peut décider de retirer les magistrats de compléments ou décider de ne pas en affecter.
M. Jassogne soutient l'idée, développée dans la déclaration gouvernementale, d'encourager la mobilité. La question est de savoir comment y arriver. L'orateur propose les trois pistes de réflexion suivantes :
Les juges de complément avec statut spécial. L'orateur souligne que, sous réserve de la situation de Bruxelles, les juges de complément peuvent représenter au maximum un huitième de l'effectif du cadre des tribunaux de première instance, des tribunaux de commerce et des tribunaux du travail du ressort. En d'autres termes, sept huitièmes de la magistrature n'est pas « menacée » par les propositions qu'il formule en matière de mobilité. Il rappelle que les magistrats de complément ont accepté un statut mobile et il propose d'élargir cette mobilité qui est compensée par un supplément de traitement dès leur entrée en fonction.
Il estime que l'argument du déplacement que l'on impose aux juges de complément n'est pas pertinent. En ce qui concerne les conseillers à la cour d'appel de Mons, qui ne sont pas mobiles, la moyenne de leur trajet quotidien est de 38 kilomètres. De nombreux magistrats habitant Bruxelles ou Namur postulent à la cour d'appel de Mons et acceptent à vie un déplacement aussi important que celui que l'on demanderait à un juge de complément.
De même, imposer à un magistrat d'être mobile et de changer son affectation, par exemple de Charleroi à Mons ou de Mons à Tournai, ne saurait constituer une sanction déguisée étant donné les moyens de transport modernes et les faibles distances entre les juridictions, certainement pour ce qui concerne le ressort de Mons.
M. Jassogne pense qu'il faudrait élargir la mobilité vers les justices de paix et les tribunaux de police. Lorsqu'un problème se pose dans ces petites juridictions de proximité, il faut pouvoir disposer de ressources souples. Il n'est pas possible d'augmenter les cadres de toutes les juridictions de proximité. La solution idéale est de pouvoir y envoyer un juge de complément mobile. En tant que juge d'appel des juges de paix et des tribunaux de police, les magistrats de complément sont parfaitement à même d'assumer un remplacement ou un renfort temporaire. L'intervenant propose par ailleurs que, pour calculer le quota des juges de complément par ressort, l'on prenne également en compte le cadre des juges de paix et des juges au tribunal de police.
L'intervenant reconnaît que l'idée de la mobilité se heurte à une forte résistance. Certains présidents de tribunaux ne voient pas d'un bon oeil que des magistrats de complément, qui leur avaient été alloués, soient retirés pour être affectés à d'autres juridictions. M. Jassogne renvoie à l'article 98 du Code judiciaire. Cette disposition prévoit que la délégation d'un magistrat de complément est temporaire. Il revient au premier président du ressort de transcender les besoins purement locaux et d'apprécier la juridiction au sein de laquelle la délégation est la plus nécessaire. Il n'est pas possible pour une juridiction de s'attribuer définitivement ces magistrats. Pour que les changements d'affectation ne perturbent pas l'organisation des juridictions, un délai de préavis de 1 à 2 mois doit être respecté. Cela permet également au magistrat de vider les affaires en cours de délibéré.
M. Jassogne est également favorable à l'idée de permettre aux magistrats de complément, dans certaines conditions, de faire des remplacements à la Cour d'appel en cas de besoin inopiné. Cette possibilité serait réservée aux magistrats de complément ayant une ancienneté minimale de cinq ans. La durée de la délégation serait au maximum d'un an. La solution évoquée permettrait d'enrichir l'expérience du magistrat. D'autre part, si celui-ci postule ultérieurement pour un poste vacant de conseiller, il le fera en connaissance de cause quant à l'environnement de travail. Enfin, les avis rendus à son sujet le seront sur la base d'une expérience pratique sur le terrain.
Les juges du cadre.
M. Jassogne propose d'offrir à tous les magistrats du cadre de première instance la possibilité de faire un remplacement pour une période maximale d'un an à la cour d'appel. Les magistrats du cadre étant nommés à une juridiction fixe, le remplacement ne serait possible que moyennant leur accord et sur avis du président du tribunal. La solution proposée permettrait aux candidats de se forger une opinion sur le travail au niveau de la cour d'appel. De même, la cour aura une meilleure connaissance du candidat si celui-ci postule ultérieurement à un poste de conseiller.
Les nominations simultanées à plusieurs sièges. M. Jassogne plaide pour que l'on utilise plus largement la possibilité créée à l'article 100 du Code judiciaire de nommer un magistrat dans plusieurs tribunaux de première instance du ressort. Cette solution est particulièrement indiquée lorsque les juridictions ne sont pas trop écartées géographiquement les unes des autres. Cela favorise également le regroupement ultérieur éventuel d'arrondissements.
Le parquet général de Mons, dont le cadre se compose de 13 personnes (1 procureur général, 7 avocats généraux et 5 substituts) est le plus petit du pays. Il a dû faire face, au cours de l'année 2002, à une situation de crise à la suite du départ de 5 magistrats qui n'ont pu être remplacés rapidement.
Comme trois des magistrats qui ont quitté le parquet général géraient les mêmes matières, il a fallu opérer une véritable réorganisation afin d'assurer la continuité de l'exercice de l'action publique.
Mme Delos fait d'autre part remarquer que le parquet général de Mons est également desservi par la situation économique très défavorisée du Hainaut et l'historique sociologique de la population dont une tranche importante vit en marge de l'intégration sociale. Il en résulte que les statistiques de faits de criminalité grave sont les plus élevées du pays.
Le parquet général a trois niveaux de missions :
Une mission d'appui vers les parquets de première instance. C'est une fonction de politique criminelle.
Une mission judiciaire propre : les magistrats siègent en degré d'appel et en chambre des mises en accusation.
Une mission liée au collège des procureurs généraux et à la participation aux réseaux d'expertise.
Comme par ailleurs l'activité de la cour d'assises est en forte croissance ces dernières années (6 affaires en 2001, 16 en 2002, 23 en 2003 et l'on prévoit 26 affaires en 2004), il a fallu, malgré les efforts personnels importants de tous les magistrats, renoncer à certaines missions pour que le parquet général se concentre sur ses missions judiciaires.
L'oratrice précise que les tâches d'audience ont été réparties sur tous les magistrats alors que certains d'entre eux n'assuraient plus ces tâches auparavant. Malgré tout, le principe des vases communicants s'applique et des problèmes sont en train de se créer. Ainsi, deux conseillers du cadre de la cour d'appel ont été délégués vers la cour d'assises. Cela a engendré la suppression d'une série d'audiences correctionnelles en appel à telle sorte que, pour 444 dossiers entrants en 2003, seuls 303 arrêts définitifs ont été rendus. De l'arriéré se crée.
Mme Delos fait remarquer que la notion d'arriéré est cependant difficile à appréhender de manière statistique. En degré d'appel, les dossiers transmis par voie d'appel sont fixés en fonction de priorités différentes : la présence d'un détenu, les risques de prescription, la criminalité grave ... Les dossiers prioritaires sont fixés rapidement mais on ne peut extrapoler les délais de fixation de ce type de dossiers à l'ensemble du contentieux. Il y a une série de dossiers non prioritaires qui s'accumulent et dont il est difficile de prévoir quand ils pourront être traités.
L'oratrice signale qu'en outre les projets d'informatisation des parquets généraux n'ont pas encore été concrétisés. La priorité a été donnée aux juridictions de première instance. Il faut dès lors manipuler les statistiques fournies par les différents parquets généraux avec un minimum de prudence. Des travaux sont en cours afin d'uniformiser les statistiques des cinq parquets généraux. Ceux-ci devraient aboutir à la présentation de données uniformisées dès l'année prochaine.
Sur la question de l'arriéré, M. Mahoux pense que l'on ne peut vouloir fixer le cadre en se basant sur l'arriéré car on risque dans ce cas d'hypertrophier les besoins en personnel. La réflexion doit être menée en deux étapes : il faut prendre des mesures temporaires pour résorber l'arriéré historique et définir ensuite le cadre nécessaire pour absorber la charge de travail courante. D'autre part, quel est l'élément déclencheur de l'arriéré judiciaire et en combien d'années a-t-il été constitué ? Enfin, dans quels délais peut-on espérer le résorber ?
L'intervenant pense que l'arriéré ne doit pas faire l'objet d'une approche exclusivement globale par rapport à la situation de telle ou telle juridiction. Il faut se placer dans la situation du justiciable pour qui la préoccupation première est de savoir quand son affaire sera jugée.
En ce qui concerne la mobilité, l'orateur rappelle son attachement au principe de l'inamovibilité. Il est plus favorable à la solution des nominations simultanées à plusieurs sièges qu'à celle des magistrats de complément. Quoiqu'il en soit, il faut des garanties que la mobilité ne soit pas utilisée à d'autres fins que celles pour lesquelles elle est conçue. La décision d'affectation doit être basée sur des paramètres précis.
Mme Nyssens demande ce qui a changé au niveau de l'appareil judiciaire (management, outils, culture ...) depuis l'affaire Dutroux et les marches blanches. Les réformes que la population réclamait sont-elles réalisées ?
En ce qui concerne le problème de la fermeture de chambres correctionnelles pour pouvoir assurer le nombre sans cesse croissant de sessions des cours d'assises, l'oratrice constate que ce phénomène a également été mis en avant par les premiers présidents des cours d'appel d'Anvers et de Gand. Comment faut-il y faire face ?
Faut-il maintenir le système actuel des cours d'assises, mais en augmenter les moyens pour faire face à l'accroissement des dossiers ? Ou faut-il envisager une réforme des compétences et de l'organisation des cours d'assises pour diminuer le nombre d'affaires qui y seraient traitées ?
M. Jassogne a fait état d'un avant-projet de loi visant à autoriser la nomination de magistrats en surnombre à la cour d'appel de Mons. Cela se fait-il dans le cadre d'un projet pilote en vue d'étendre cette solution aux autres ressorts ou est-ce le résultat d'un choix purement politique ?
M. Hugo Vandenberghe précise que le projet de loi a déjà été adopté fin janvier en commission de la Justice de la Chambre (voir doc. Chambre, nº 51-0596/001) et qu'il devrait être transmis sous peu au Sénat.
Enfin, Mme Nyssens demande si, au sein des parquets généraux, il existe encore des missions qui peuvent être qualifiées « d'inutiles ». Faut-il, le cas échéant, modifier la loi pour supprimer certaines tâches qui n'ont plus de sens à l'heure actuelle ?
M. Coveliers est séduit par les propositions formulées en matière de mobilité. Il se demande si celles-ci sont réalisables. D'autre part, l'idée que des magistrats siègent dans plusieurs arrondissements ne se heurte-t-elle pas à des objections constitutionnelles ?
M. Jassogne a rappelé la genèse de l'outil de mesure de la charge de travail MUNAS. Lors des discussions sur la prorogation des chambres supplémentaires des cours d'appel, des critiques ont été formulées à propos des MUNAS car le système serait exclusivement quantitatif et ne prendrait pas en compte l'aspect qualitatif du travail des magistrats. La ministre souhaite procéder à une évaluation de l'outil de mesure, qui sera également analysé par un bureau d'audit.
M. Coveliers se demande s'il faut encore soumettre les résultats des études MUNAS à un contrôle qualitatif complémentaire et, le cas échéant, comment opérer un tel contrôle ?
En ce qui concerne l'arriéré judiciaire, l'intervenant pense qu'il ne faut pas exclusivement chercher à le résoudre par une augmentation des cadres. Il faut également travailler sur « l'input », c'est-à-dire le nombre d'affaires soumises au pouvoir judiciaire. M. Coveliers pense qu'une partie du contentieux civil qui est soumis aux cours et tribunaux devrait être réglé par d'autres voies, en dehors du judiciaire.
Sur le problème de la cour d'assises, M. Coveliers plaide pour une réflexion sur son rôle dans une société moderne. Il rappelle que la cour d'assises a été créée pour juger les crimes passionnels et les crimes politiques. Ne faudrait-il pas élargir les possibilités de correctionnaliser les crimes pour décharger les cours d'assises qui monopolisent un nombre fort élevé de magistrats ?
L'intervenant se réfère ensuite au projet de loi portant intégration verticale du parquet (doc. Chambre, nº 51-0613/001). L'intégration qui est proposée se base sur une concertation permanente entre les différents organes. Ce modèle ne risque-t-il pas de poser des difficultés sur le plan des relations hiérarchiques car on ne prévoit pas de mécanisme de résolution des conflits en l'absence d'accord ? Par ailleurs, la réforme proposée va-t-elle faciliter le travail des parquets ?
Enfin, M. Coveliers constate que l'examen des rapports d'activités des cours d'appel d'Anvers, de Gand et de Mons met en exergue certains problèmes récurrents. Le problème des vases communicants en est une parfaite illustration. Des mesures ponctuelles nécessaires sont prises pour répondre à certaines situations de crise mais, ce faisant, l'on crée des difficultés ailleurs. L'orateur plaide pour une approche plus structurelle de la problématique. Une première option vise à déterminer le cadre permettant aux différentes cours d'appel de fonctionner de manière optimale mais, dans ce cas, il faut avoir la volonté politique pour remplir ces cadres. Une seconde piste serait de réduire l'input de dossiers en matière civile, comme cela s'est déjà fait.
M. Hugo Vandenberghe demande combien d'affaires sont actuellement à l'instruction, qui relèvent potentiellement de la cour d'assises.
En ce qui concerne les nominations et la mobilité, l'intervenant constate qu'environ 10 % du cadre des cours d'appel n'est pas rempli, et ce de façon permanente.
Ce problème structurel est dû à toutes sortes de raisons liées aux délais de nomination, à des maladies ou des décès, etc.
Pourquoi, dès lors, ne pas prévoir des nominations hors cadre de conseillers de complément à la cour d'appel, qui pourraient s'insérer dans le cadre au fur et à mesure des vacances ?
L'inconvénient d'avoir recours à des magistrats de première instance est que ceux-ci seront de façon quasiment permanente à la cour d'appel, puisque le problème de déficit de personnel de 10 % y est constant.
Quant à la mesure de la charge de travail, rien n'est plus difficile en ce qui concerne le travail intellectuel.
La charge en est ressentie de façon très variable selon les individus.
L'intervenant estime aussi que, pour pouvoir juger, un magistrat ne doit pas être mis constamment sous pression.
En appel, il est essentiel qu'il puisse prendre le temps de relire le dossier.
De plus, les conseillers à la cour d'appel sont généralement spécialisés dans telle ou telle matière, et il importe de placer la bonne personne au bon endroit. Comment opérer une mesure qualitative et quelles conclusions pourrait-on en tirer ? Cela semble très difficile.
La méthode statistique proposée ne semble pas mauvaise, bien qu'elle soit sans doute perfectible.
Il est clair, en tout cas, que le pouvoir judiciaire est de plus en plus sollicité.
Par ailleurs, si le glissement de contentieux du tribunal de première instance vers le tribunal de police s'est avéré positif pour les cours d'appel, cette mesure n'a pas modifié fondamentalement l'arriéré à Gand, à Anvers et à Bruxelles.
Le nombre d'affaires entrantes ne diminuera pas à l'avenir (nouveaux contentieux, appel systématique, etc.).
Une extension de cadre est donc nécessaire.
L'intervenant aborde enfin le fonctionnement de la chambre des mises en accusation à Mons, et les répercussions de la loi du 12 mars 1998 (« petit Franchimont »).
À Anvers, il a fallu créer une deuxième chambre des mises en accusation, en raison du surcroît de travail consécutif à cette loi. Assiste-t-on au même phénomène à Mons ?
Il faut aussi tenir compte du fait que chaque cour d'appel a sa propre culture, et ses propres problèmes, d'où l'intérêt de ces différents rapports d'activités.
En ce qui concerne la nécessité d'une augmentation des cadres, l'orateur indique qu'il ne prône pas une telle augmentation, mais estime qu'il faut travailler selon le modèle français, avec des contrats d'objectifs, déterminant un renfort temporaire pour atteindre un objectif auquel on s'engage. En proportion des budgets de l'État, on pourra déterminer des cibles.
Quant à la cour d'assises du Hainaut, le projet de loi actuel trouve son origine dans le gouvernement précédent.
Le gouvernement a voulu agir, au vu des statistiques effrayantes en matière de criminalité grave dans cette région.
À titre d'indication, en 2003, on a distribué 7 siècles de peines de prison à la cour d'assises de Mons.
On s'est aperçu que les résultats que l'on engrangeait, notamment dans les cabinets d'instruction, amenait à un flux d'affaires très important.
Jusque là, le premier président n'était associé à rien.
Lorsque l'idée d'un dédoublement et d'une délocalisation à Charleroi a été lancée, l'orateur a manifesté le souhait de participer aux réunions.
Un audit a été réalisé en vue d'analyser le flux des affaires.
Il est apparu clairement que, si l'on n'agissait pas, il faudrait, après avoir prononcé des ordonnances de renvoi, libérer une série de personnes en attendant de pouvoir juger leur affaire.
Le gouvernement a donc pris ses responsabilités, et a décidé d'octroyer une personne à titre temporaire, pour trois ans.
Il existe à ce sujet un contrat d'objectifs « à la française », où l'orateur a pris l'engagement d'aller jusqu'à 75 sessions de la cour d'assises en trois ans.
Les affaires qui le permettent seront renvoyées vers les tribunaux correctionnels. Seuls les dossiers d'une gravité incontournable seront renvoyés en assises.
Il faut cependant avoir à l'esprit les reproches formulés en la matière dans le dossier Dutroux et il faut éviter que des problèmes du même genre puissent se reproduire.
Chaque cour d'appel doit fournir, à l'égard de la cour d'assises, un effort dans la même proportion par rapport à ses effectifs.
De plus, toutes les cours d'appel ont sans doute besoin d'un renfort, couplé à un contrat d'objectifs vis-à-vis des cours d'assises.
Quant à la question de savoir s'il faut réformer la cour d'assises, il s'agit davantage d'un problème politique que d'un problème judiciaire.
Il n'est pas sûr que les citoyens accueillent favorablement l'idée d'un tel changement, car, dans le ressort de Mons, ils se montrent très réceptifs aux efforts qui sont faits pour améliorer la situation.
En ce qui concerne la formation de l'arriéré, lorsqu'on a créé la cour d'appel de Mons, il y avait, à Bruxelles, un arriéré considérable qui a été transféré à Mons.
Ensuite, il s'est accentué d'environ 5 % par an, en raison de la différence entre le nombre d'affaires entrantes et la capacité d'absorption.
Aujourd'hui, on est parvenu à inverser la tendance, grâce à quelques changements.
Il a fallu faire des vérifications, pour s'assurer qu'une série d'assertions relatives à de prétendus scandales étaient purement imaginaires.
Ensuite, il a fallu rassurer les magistrats, qui souffraient du jugement négatif porté sur l'ensemble du pouvoir judiciaire.
On a travaillé à une meilleure organisation des audiences, à plus de souplesse dans les audiences exceptionnelles.
L'orateur utilise également le système de l'enveloppe annuelle de la charge de travail : un magistrat sait qu'il devra tenir un certain nombre d'audiences annuelles, en ayant recours, le cas échéant, à des audiences extraordinaires.
D'autre part, l'orateur contrôle le contenu des audiences, car il ne peut s'agir d'audiences « vides ». L'objectif est que 90 % du temps soit efficient, et il est actuellement atteint.
Le travail intellectuel du magistrat nécessite des temps de réflexion, et il n'est pas possible d'écrire des jugements du matin au soir.
M. Mahoux demande si l'on peut avoir, au niveau de la cour d'appel, une évaluation du nombre de magistrats nécessaires pour résorber l'arriéré.
Si les nouvelles affaires entrantes vont rejoindre l'arriéré existant, rien ne change et l'on donne un sentiment d'immobilisme.
Mme Delos répond que plus on a des magistrats et d'audiences, plus le délai d'attente va diminuer. Le dernier dossier entrant devra donc attendre moins longtemps.
M. Jassogne ajoute qu'à la cour d'appel de Mons, on peut dire que l'arriéré en matière civile est d'un an en moyenne. En matière familiale, les fixations ont lieu à 6 semaines, et en matière de faillites, dans les 2 ou 3 jours si c'est nécessaire.
Par contre, on donne une moins grande priorité aux affaires fiscales, car il faut bien faire des choix stratégiques, en tenant compte de la nature du contentieux.
Pour passer d'un délai moyen d'un an à six mois, des ressources humaines supplémentaires seraient absolument nécessaires.
La problématique des suppléants, qui viennent en renfort occasionnel, ne doit pas être mélangée à celle de la mobilité des magistrats professionnels.
L'orateur est prêt à justifier les décisions qu'il prend en la matière, et qui ne doivent pas être interprétées comme des sanctions déguisées.
Quant au contrôle de qualité, certains visent par là le contrôle de la qualité de l'organisation. L'orateur n'a aucune objection à ce sujet, si l'on vise l'efficience des audiences, l'accueil des personnes (qui a énormément progressé et est essentiel), etc.
Si, par contre, on vise le contrôle de qualité du fond, l'orateur n'en voit pas d'autre que celui exercé à l'occasion du recours.
C'est au chef de corps à examiner le résultat des recours intentés, et à voir si une mise au point n'est pas nécessaire avec certains magistrats, tout en respectant leur liberté d'appréciation.
L'orateur répond par contre de ce que les MUNAS, tels qu'ils ont été calculés à ce jour, permettent de fournir un travail de qualité.
S'il faut encore augmenter le rendement en termes de délai, cela risque de se faire au détriment de la qualité des décisions, ce que le justiciable n'appréciera pas nécessairement.
En ce qui concerne les chambres des mises en accusation, pour pouvoir comparer leurs activités, il faut voir comment elles travaillent.
La caractéristique de celle de Mons, où sont affectées 4 des 20 unités disponibles, est sans doute d'être la plus pointilleuse, ce qui, à une certaine époque, a effectivement eu pour effet des libérations.
À Mons, on estime par exemple que l'on a le droit de prendre tout le temps nécessaire pour plaider sur la libération d'une personne détenue.
Cela a, il est vrai, une incidence sur le rendement.
Voici quatre ans, toutes les cours d'appel avaient 60 % d'activités civiles, et 40 % d'activités pénales.
À Mons, on se trouvait déjà à 50 % d'activités pénales au même moment.
À l'heure actuelle, on assiste à une évolution, où le pourcentage d'activités pénales augmente partout.
À Mons, on a 60 % d'activités pénales, pour 40 % au civil. Il s'agit évidemment d'un phénomène sociologique régional. Lorsqu'on envoie des magistrats en renfort à la cour d'assises, cela a inévitablement une répercussion sur l'activité des chambres correctionnelles.
Mme Delos précise qu'en ce qui concerne l'augmentation du chiffre pénal, elle dépend en partie aussi de l'augmentation de l'activité et de la réussite policières.
Quant aux délais de fixation, l'informatisation au niveau des cours d'appel est un objectif important, car cela permettrait de fixer des indicateurs.
Quant à la possibilité de limiter le nombre d'affaires dévolues à la cour d'assises, et mis à part celle dont la cour d'assises est actuellement saisie (renvoyée à la cour pour des motifs de politique criminelle), aucune autre des 15 affaires à juger n'est correctionnalisable (meurtre, vols avec meurtre, assassinats, incendies volontaires ayant causé la mort, etc.).
On sait par ailleurs que 10 autres affaires au moins seront renvoyées à la cour d'assises à partir de septembre 2004, le parquet général ayant marqué son accord sur ce renvoi.
Lorsqu'on constate que l'on n'arrive à fixer que 26 affaires au maximum par journée civile, cela montre l'importance du contentieux.
Il faut également être attentif au fait que la participation des citoyens au jury est une bonne chose. Ceux-ci font preuve de conscience professionnelle et, lorsqu'on interroge des personnes ayant participé au jury, elles admettent que leurs réticences initiales ont fait place à la satisfaction d'avoir participé à la justice, et d'avoir peut-être mieux compris le fonctionnement de celle-ci.
La cour d'assises est donc sans doute l'un des endroits où l'on parvient à rendre confiance au citoyen dans la justice.
En ce qui concerne l'impact de l'accord Octopus, l'un des points essentiels est l'intégration verticale. Les parquets généraux ont senti à cette occasion une remise en cause importante, puisqu'ils ont failli disparaître.
Ils ont eu le sentiment que leur activité n'était pas bien comprise. Une réflexion a eu lieu et se poursuit, en vue d'un meilleur contact avec les collègues de première instance, et d'une meilleure conception de l'activité, en vue de servir au mieux l'intérêt général.
On n'échappera cependant pas à un certain maintien du contrôle du parquet général sur leurs collègues de première instance.
Les réseaux d'expertise sont un des lieux où l'on peut mettre en commun sa spécificité et ses expériences.
En ce qui concerne les missions inutiles au niveau des parquets généraux, on a déjà procédé à un certain élagage pour faire face à l'impératif de la charge de travail.
Il subsiste peut-être encore des missions administratives de moindre importance.
Mme la procureur générale Dekkers a créé un groupe de travail à ce sujet.
En première instance, il existe au niveau des conseils des procureurs du Roi une réflexion, qui suscite toutefois un certain scepticisme, car elle concerne essentiellement l'action du ministère public sur le plan pénal.
Les procureurs du Roi arrivent par exemple à la conclusion qu'il faudrait supprimer les missions en matière disciplinaire (notaires, huissiers de justice, etc.).
L'oratrice ne partage pas ce point de vue et pense que le ministère public doit maintenir une fonction plus large liée à son rôle de surveillance et de contrôle de l'organisation judiciaire.
Lorsqu'il s'agit par exemple d'une procédure en destitution d'un notaire ou d'un huissier de justice, celle-ci doit continuer à être portée comme actuellement devant le tribunal de première instance, à l'initiative du ministère public.
Quant à l'évaluation de la charge de travail, le parquet général de Mons fait partie des parquets qui seront évalués. Il faudra trouver des indicateurs pour des prestations qui sont exclusivement de nature intellectuelle.
Cela demandera beaucoup de bonne volonté, de réflexion et de concertation.
| Le rapporteur, | Le président, |
| Hugo COVELIERS. | Hugo VANDENBERGHE. |