3-433/3 | 3-433/3 |
2 MARS 2004
Procédure d'évocation
Projet de loi insérant un article 17bis dans la loi du 10 avril 1990 sur les entreprises de gardiennage, les entreprises de sécurité et les services internes de gardiennage
Les deux projets de loi à l'examen ont déjà été déposés par le gouvernement à la Chambre des représentants au cours de la législature précédente, le 24 février 2003 (doc. Chambre, nºs 50-2328/1 et 50-2329/1).
Ils ont tous deux été votés par la Chambre le 3 avril 2003 et transmis au Sénat le 4 avril 2003. Le projet de loi modifiant la loi du 10 avril 1990 sur les entreprises de gardiennage, les entreprises de sécurité et les services internes de gardiennage, la loi du 29 juillet 1934 interdisant les milices privées et la loi du 19 juillet 1991 organisant la profession de détective privé, qui relève de la procédure bicamérale facultative, a été évoqué le 4 avril 2003.
Les deux projets ont été frappés de caducité le 10 avril 2003 par suite de la dissolution des Chambres et ont été relevés de caducité le 19 décembre 2003 (doc. Sénat, nºs 3-433/1 et 3-434/1). Le projet tombant sous l'application de la procédure bicamérale facultative a à nouveau été évoqué le 19 janvier 2004.
La commission a examiné les deux projets de loi au cours de sa réunion du 2 mars 2004.
Les projets de loi qui vous sont soumis ont été adoptés par la Chambre des représentants au cours de la législature précédente.
Ils poursuivent un objectif commun, à savoir permettre aux services de police de se concentrer sur leurs missions policières essentielles. Ces projets de loi constituent, en outre, pour les communes, un outil supplémentaire pour une politique de lutte adéquate contre les incivilités.
Les lignes de force de ces projets sont les suivantes :
Tout d'abord, le fondement juridique est créé qui permet de charger le secteur de la sécurité privée de certaines activités qui sont exercées à l'heure actuelle par les services de police.
Le gouvernement n'a pas l'intention d'accorder la moindre forme d'autorité publique aux agents de gardiennage. C'est pourquoi certaines missions doivent demeurer essentiellement policières. Il s'agit :
des missions qui supposent l'exercice de compétences policières, au sens de la loi sur la fonction de police ou du Code de procédure pénale;
des missions qui comportent l'utilisation de la force ou de la contrainte, ou qui impliquent des mesures de privation de liberté;
des missions qui touchent au champ d'application de la loi interdisant les milices privées, comme par exemple, l'organisation de patrouilles ou de services d'ordre;
des missions qui, eu égard à leur valeur symbolique, donnent l'impression que ceux qui les exercent sont revêtus d'une quelconque autorité.
Les missions que le gouvernement entend confier, à certaines conditions, au secteur du gardiennage ont trait au contenu des activités et au lieu où elles sont exercées.
Le projet prévoit la possibilité pour les agents de gardiennage d'accompagner sur la voie publique certains groupes de cyclistes, de véhicules ou de personnes et ce, uniquement dans le cadre de la sécurité routière. On a en effet constaté que les organisateurs éprouvaient de plus en plus de difficultés à faire accompagner les groupes suvisés par des signaleurs ou des capitaines de route particuliers. Il s'ensuit, dans le cas de courses cyclistes par exemple, que les services de police sont, par la force des choses, contraints actuellement d'assurer de telles missions.
Ensuite, le gouvernement souhaite que la constatation matérielle de certains faits, qui ne pourront jamais être des infractions pénales, puisse à l'avenir être réalisée par des agents de gardiennage.
Le vice-premier ministre cite à titre d'exemple les constatations relatives aux infractions récemment dépénalisées en matière de stationnement.
Les constatations des agents de gardiennage n'ont aucune valeur probante particulière. Elles constituent, en cas de contestation, une présomption pour le juge au sens de l'article 1353 du Code civil.
En ce qui concerne le lieu d'exercice des activités de gardiennage, la loi actuelle prévoit l'interdiction générale, pour les agents de gardiennage, d'exercer une surveillance des personnes sur le domaine public.
Le gouvernement souhaite instaurer une exception à cette règle dans quatre cas bien précis, notamment pour la surveillance préventive générale dans les gares et les aéroports.
Une autre ligne de force consiste à revoir les compétences des agents de gardiennage, avec les objectifs suivants :
offrir une meilleure protection juridique au citoyen qui fait l'objet d'interventions par des agents de gardiennage;
créer un fondement juridique pour certains actes qui, bien que se produisant fréquemment dans la pratique, ne sont pas réglementés par la loi actuelle.
À cet égard, une attention particulière a été accordée au contrôle des vêtements et des bagages, ainsi qu'à la demande de présentation de documents d'identité lors de l'accès à certains lieux.
En outre, le projet réglemente pour la première fois les activités des entreprises de consultance en sécurité. Le législateur avait déjà manifesté cette volonté en 1990, mais celle-ci n'a jamais été concrétisée.
Enfin, le projet prévoit de nouveaux mécanismes devant permettre un meilleur contrôle du secteur. Pensons par exemple à l'avertissement et à l'ordre de cessation d'activités illégales.
Ce projet vise à donner aux organisations professionnelles agréées la possibilité de faire cesser les activités illégales dans le secteur de la sécurité privée. Cela pourra se faire par le biais d'une procédure de référé civil.
L'on pourra ainsi lutter plus rapidement contre la concurrence illégale.
L'action en cessation peut être introduite contre une entreprise de gardiennage, un service interne de gardiennage, une entreprise de sécurité, une entreprise de consultance en sécurité ou un organisme de formation se trouvant en situation illégale.
Mme Vienne rappelle que lors de la modification de la loi du 1er avril 1990 sur les entreprises de gardiennage, les entreprises de sécurité et les services internes de gardiennage par la loi du 10 juin 2001, l'article 2, § 1er, alinéa premier, a été modifié afin de tenir compte d'une remarque du Conseil d'État.
Dans son avis, le Conseil d'État observait que le libellé de l'article 2, § 1er, alinéa premier, de la loi du 1er avril 1990 pourrait être interprété en ce sens que les activités en Belgique d'une entreprise de gardiennage qui ne dispose pas d'un siège d'exploitation dans notre pays, ne seraient pas soumises à la loi. Puisque telle n'a jamais été l'intention du législateur, le texte de cette disposition a été adapté de manière à éviter l'usage du terme « exploiter une entreprise de gardiennage ».
Toutefois, de par le caractère général de la nouvelle formulation offrir les services d'une entreprise de gardiennage , cette adaptation, à son tour, a fait surgir involontairement un doute sur la légitimité des conventions dans lesquelles les entreprises de sécurité offrent non seulement l'installation de sécurité, mais aussi certains services de gardiennage comme la gestion des signaux d'alarme et la surveillance et la protection de biens mobiliers ou immobiliers.
Il n'y a cependant aucune raison d'imposer, aux des entreprises de sécurité agréées, déjà tenues de respecter nombre d'obligations légales et déontologiques, l'interdiction d'offrir ces services qui sont de plus en plus complémentaires à leurs activités commerciales, alors qu'une telle interdiction constituerait une atteinte grave à leur position concurrentielle sur leur propre marché.
L'intervenante ajoute que le secteur comprend un nombre important de PME qui s'inquiètent de ce qui leur sera permis au niveau des services d'entretien des installations qu'elles ont posées. À terme, cette situation pose un problème de survie et de concurrence par rapport au secteur du gardiennage.
Le vice-premier ministre et ministre de l'Intérieur précise que lorsqu'elles installent un système d'alarme, les entreprises de sécurité proposent immédiatement à leurs clients un contrat de gestion de l'alarme. Cette gestion relève de l'activité de gardiennage pour laquelle, en principe, une entreprise de sécurité n'entre pas en ligne de compte, à moins d'être également agréée comme entreprise de gardiennage. Il s'ensuit une bipolarisation du marché.
M. Moureaux demande au ministre s'il ne craint pas que, vu la réforme des polices et le gardiennage existant agréé, certains services organisés par les autorités publiques ne restent dans le vague total. En tant que bourgmestre de sa commune, l'intervenant a mis sur pied un petit corps de gardiens de parc sans aucun pouvoir policier. Suite à la réforme des polices, il a été contraint d'élargir ce corps à des fonctions préventives qui compte environ un trentaine de personnes. Il insiste pour que ces corps disposent aussi d'un cadre réglementaire ou législatif.
Le ministre réplique que cette question a déjà été abordée dans les projets de loi modifiant la nouvelle loi communale (doc. Sénat, nº 3-431) et modifiant la loi du 8 avril 1965 relative à la protection de la jeunesse et la nouvelle loi communale (doc. Sénat, nº 3-432). Ces deux projets de loi ont été amendés et adoptés par le Sénat, et transmis à la Chambre des représentants.
M. Moureaux reconnaît que ces projets de lois ouvrent des perspectives mais il reste convaincu qu'un meilleur encadrement est nécessaire pour ce genre de services. La réforme policière, qu'il n'évalue pas négativement, pose un énorme problème financier.
M. Moureaux reconnaît ne pas avoir non plus de réponses toutes prêtes à ce problème, mais il estime qu'il faut en tout cas y réfléchir. Même à vitesse de croisière, la réforme des polices ne rendra pas superflu un tel service à la population, qui doit être valorisé dans l'opinion publique.
Le vice-premier ministre et ministre de l'Intérieur partage l'avis de M. Moureaux. Il existe effectivement une zone d'ombre entre les activités de police et, d'autre part, le système régissant le secteur privé, c'est-à-dire le « gardiennage », dont le marché est occupé par de grandes entreprises, et le secteur de la « sécurité », dont les acteurs sont plutôt des PME. Ces derniers craignent de ne pas pouvoir se maintenir à terme. Les entreprises de sécurité devraient pouvoir effectuer certaines missions de gardiennage sans devoir remplir les conditions dans toute leur rigueur.
Le ministre se réjouit de constater que les deux secteurs ont renoué la concertation depuis peu. Il mettra tout en oeuvre pour amener les deux parties autour de la table afin de prendre librement un certain nombre d'accords. Si une modification s'avère nécessaire pour exécuter un éventuel accord, le ministre fera en sorte de régler la question dans une prochaine loi-programme ou dans les arrêtés royaux d'exécution des projets.
L'on pourrait par exemple déroger aux conditions en vigueur relatives à la formation et à l'expérience professionnelle, à la détention d'une carte d'identification, à la redevance, au rapport d'activités et, enfin, au respect de certaines normes minimales, notamment en ce qui concerne le nombre de personnes ou les moyens en matière d'organisation, de technique et d'infrastructure.
Le ministre souhaite toutefois attendre d'abord les résultats de la concertation au sein du secteur avant de prendre des mesures normatives.
L'expérience révèle que l'opinion publique est très satisfaite des agents de prévention et de sécurité et des fonctions connexes. Il faut étudier comment de tels services pourraient être agréés. Le ministre a commandé une étude sur les initiatives existantes dans ce que l'on appelle la « zone d'ombre » et les résultats en sont attendus dans les mois qui viennent.
M. Moureaux signale que le nouveau système permet aux communes d'engager des Agents de Prévention et de Sécurité (APS) subventionnés qui effectuent également des missions de sécurité auprès des écoles. Les policiers qui assurent ces tâches à l'heure actuelle portent un uniforme vert tandis que les APS sont vêtus d'une tenue violette. Ceci risque de créer la confusion auprès des citoyens.
Mme De Schamphelaere souligne que les projets de loi à l'examen ont une portée politique considérable. Il s'agit en effet d'externaliser la « sécurité » à des entreprises privées. Pour l'intervenante, il y a clairement un lien entre les projets et le fait que la réforme des polices n'a pas produit le résultat escompté.
La charge administrative supportée par la police a fortement augmenté, le nouveau statut policier est asphyxiant et, surtout, le coût considérable de la réforme des polices pour le contribuable est de plus en plus répercuté sur les pouvoirs locaux.
Le groupe CD&V estime cependant que garantir la sécurité du citoyen est une mission qui doit, par excellence, rester une tâche de service public. Les projets de loi à l'examen risquent de conduire un système de sécurité à deux vitesses : d'une part, une sécurité pour ceux qui ont les moyens de la payer et, d'autre part, le démantèlement de la sécurité publique. Pour Mme De Schamphelaere, ces projets de loi participent d'une libéralisation de la sécurité.
Elle estime aussi que les projets soulèvent de nombreux problèmes pratiques, notamment en ce qui concerne de la constatation des délits par les agents de sécurité.
Le Conseil d'État aussi (voir l'avis du 27 janvier 2003, doc. Chambre, nº 50-2328/001, p. 68) s'est interrogé sur la force probante de ces constatations.
Elle constate que les projets étendent considérablement la notion de « service interne de gardiennage » et que celle de « lieux accessibles au public » est définie de manière peu précise.
En tout cas, le contrôle exercé par les autorités sur les services de police doit être étendu aux entreprises de gardiennage ou de sécurité. À cet égard, elle demande quelles sont les possibilités de contrôle pour les services de police officiels et si une concertation structurée a été prévue au début et à la fin d'une telle prestation.
Enfin, Mme De Schamphelaere déplore le caractère limité de l'apport du Sénat à l'élaboration des projets de loi à l'examen. Ces projets sont politiquement liés au projet de loi modifiant la nouvelle loi communale et à celui modifiant la loi du 8 avril 1965 relative à la protection de la jeunesse et la nouvelle loi communale (doc. Sénat, nºs 3-431 et 3-432), qui fixent les sanctions administratives. L'on n'a pas pu toucher à ces projets non plus. À cet égard, elle renvoie à la note des services du Sénat et exhorte le ministre à tenir compte des observations techniques qui y sont formulées.
Le vice-premier ministre et ministre de l'Intérieur réfute la critique de Mme De Schamphelaere concernant la réforme des polices. Il estime que cette réforme fonctionne correctement et que les résultats en sont déjà perceptibles, en tout cas à l'échelon local. L'intervenant reconnaît cependant que le coût de cette réforme est élevé et qu'au niveau de la police fédérale il reste beaucoup à faire pour lutter contre la bureaucratie. Il a aussi l'impression que la direction de la police fédérale ne manifeste pas toujours assez sa volonté de faire aboutir la réforme des polices au niveau fédéral et de fournir un appui au niveau zonal. Il n'est en tout cas pas possible de faire marche arrière.
Le ministre répond aussi que la fonction de police demeure en tout cas l'une des tâches essentielles des pouvoirs publics et qu'elle ne peut pas être vidée de sa substance. Les projets de loi en discussion tendent à décharger la police d'une série de tâches accessoires afin qu'elle puisse se concentrer davantage sur ses missions essentielles.
Selon le ministre, la discussion terminologique autour de certaines notions utilisées dans les projets de loi, qui a été alimentée notamment par le Conseil d'État, a trouvé réponse dans l'exposé des motifs des projets (voir les documents Chambre nºs 50-2328/001 et 50/2329/001, p. 4).
Enfin, le ministre se dit d'accord pour apporter un certain nombre de corrections techniques aux textes des projets de loi.
Mme Bouarfa estime que le projet de loi nº 3-433/1 doit prévoir que les pouvoirs des services de surveillance des missions diplomatiques établies en Belgique sont limités à l'enceinte de la mission, ce qui permet d'interdire l'intervention de ces agents à l'extérieur de la mission.
De plus, l'intervenante considère qu'il faut redonner à l'agent de quartier les missions qu'il assumait dans le passé et renforcer les moyens financiers à cette fin. À l'heure actuelle, ces anciennes tâches d'îlotier sont accomplies par différents fonctionnaires. Il convient au minimum de coordonner leurs activités. De cette façon, on recrée un point de repère pour les citoyen au niveau local.
Le vice-premier ministre et ministre de l'Intérieur répond que l'action de l'agent de quartier est très importante, car elle permet de prévenir et de régler de nombreux conflits. Le but est toutefois d'alléger la mission de la police, afin qu'elle puisse se concentrer sur ses tâches essentielles.
M. Moureaux se réfère au suivi des transactions dans le cadre de la loi du 7 février 2003 portant diverses dispositions en matière de sécurité routière entrée en vigueur depuis le 1er mars 2004. Il estime que ces tâches risquent de surmener les policiers. Or, ces missions incombent au services du ministre des Finances. Il faut que les ministres de l'Intérieur, de la Justice et des Finances trouvent une solution au problème.
Le représentant du ministre précise que seul le personnel propre des missions diplomatiques étrangères est autorisé à intervenir dans le périmètre de celles-ci. Si la mission diplomatique souhaite organiser un service interne de gardiennage, elle doit disposer d'une autorisation délivrée par le ministre de l'Intérieur. Jusqu'à présent, seule l'ambassade d'Arabie Saoudite dispose d'une telle autorisation.
Le projet de loi prévoit toutefois que les autorités communales peuvent barrer, pour des raisons de sécurité, l'accès à la portion de la mission située à l'extérieur et attenante aux trottoirs. Les agents de sécurité de l'ambassade peuvent opérer à l'intérieur de ce périmètre. Le ministre de l'Intérieur doit toutefois donner son autorisation à cet effet.
M. Brotcorne rappelle que la conclusion de contrats entre les communes et les sociétés de gardiennage donne lieu à des charges financières additionnelles au niveau local. Ceci risque de favoriser les communes les mieux nanties.
Si les associations doivent dorénavant assumer elles-mêmes l'encadrement de leurs manifestations, il est fort probable qu'elles soient dépassées par les charges financières liées à l'organisation de tels événements.
Le ministre répond qu'il s'agit effectivement d'un choix de société. Il faut en effet que les associations soient conscientes des coûts sociaux que représente l'organisation d'événements. Il y a lieu de responsabiliser le secteur.
L'ensemble du projet de loi évoqué a été adopté par 8 voix et 1 abstention.
La commission décide d'apporter un certain nombre de corrections de texte au projet de loi (voir « Texte corrigé par la commission », doc. Sénat, nº 3-433/4).
2. Projet de loi insérant un article 17bis dans la loi du 10 avril 1990 sur les entreprises de gardiennage, les entreprises de sécurité et les services internes de gardiennage
Les articles 1er, 2 et 3 ainsi que l'ensemble du projet de loi ont été adoptés chaque fois à l'unanimité des 9 membres présents.
La commission décide d'apporter un certain nombre de corrections de texte au projet de loi (voir « Texte corrigé par la commission », doc. Sénat, nº 3-434/3).
Confiance a été faite à la rapporteuse pour la rédaction du présent rapport.
| La rapporteuse, | Le président, |
| Jeannine LEDUC. | Ludwig VANDENHOVE. |