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20 AOÛT 2003
La présente proposition de loi reprend le texte d'une proposition qui a déjà été déposée au Sénat le 2 janvier 2002 (doc. Sénat, nº 2-998/1 2001/2002).
Plusieurs études scientifiques ont attiré l'attention sur les avantages de l'allaitement maternel pour la mère et pour l'enfant. Des organisations internationales telles que l'Organisation mondiale de la santé, l'UNICEF et son organisation partenaire, l'Alliance mondiale pour l'allaitement maternel (WABA) militent partout dans le monde pour la protection et la promotion de l'allaitement maternel. L'OMS a fait récemment, en la matière, une recommandation qui peut servir de référence. En effet, la résolution EB107.R16 concernant la nutrition chez le nourrisson et le jeune enfant qui a été adoptée au cours de la 54e Assemblée mondiale de la santé, le 19 mai 2001, préconise l'allaitement maternel pendant 6 mois.
Le nombre de femmes qui, en Belgique, allaitent leur enfant jusqu'à l'âge de six mois atteint à peine 10 %. Ce faible pourcentage est lié à l'absence d'une culture de l'allaitement et des équipements nécessaires permettant aux jeunes femmes de combiner allaitement et activité professionnelle.
Comme bon nombre de mères souhaitent continuer à allaiter leur enfant après avoir repris leur travail, nous considérons qu'il y a lieu de prévoir une réglementation légale consacrant le droit de combiner l'allaitement maternel avec l'exercice d'un travail.
Les femmes qui font partie du personnel militaire avaient droit, jusqu'au mois d'avril 2001, à un congé d'allaitement de trois mois à compter de la fin de leur congé de maternité. La présente proposition prévoit la réinstauration de ce droit, avec attribution d'une rémunération, ainsi que l'instauration du droit à une pause d'allaitement rémunérée de deux heures par jour jusqu'à ce que l'enfant ait atteint l'âge d'un an.
L'on peut affirmer que le droit à l'allaitement est un droit tant de la mère que de l'enfant. Le fait d'allaiter a une importance affective considérable et renforce le lien entre la mère et l'enfant. L'allaitement accélère le rétablissement de la mère. Plusieurs études scientifiques ont montré que, sur le plan nutritionnel, l'allaitement maternel réunit toutes les qualités d'un modèle alimentaire rationnel et différencié. Elles attirent l'attention notamment sur la haute valeur biologique du lait maternel, sur sa très bonne digestibilité et sur la protection qu'il offre contre diverses maladies infectieuses et contre diverses allergies.
Des recherches récentes l'ont encore confirmé. C'est ainsi que les fabricants de lait en poudre examinent par exemple comment l'on pourrait obtenir de l'acide arachidonique (AA), un composant essentiel du lait maternel, en vue de l'incorporer dans leur produit (« Het Belang van Limburg » , 4 octobre 2001). L'acide arachidonique (AA) est un acide gras qui favorise le développement du système nerveux et du cerveau. La production d'acide arachidonique constituerait donc un progrès important dans la mesure où il permettrait d'enrichir le lait en poudre dont on nourrit les bébés que leur mère ne peut pas allaiter pour une raison ou une autre. Mais les recherches en la matière ont également mis en évidence la haute valeur nutritive du lait maternel.
Ainsi que nous l'avons dit, le droit à l'allaitement maternel est un droit tant de la mère que de l'enfant. Plusieurs organisations internationales ont coulé cette constatation dans des directives. L'adoption récente de la recommandation de l'OMS préconisant l'allaitement maternel jusqu'à l'âge de 6 mois a mis fin à la discussion sur la question de savoir s'il devait être de « 4 à 6 mois » ou de « 6 mois ». Une fois que l'enfant a atteint l'âge de 6 mois, on peut commencer à lui donner une alimentation de complément, en fonction de son état de santé et de ses besoins.
Cela veut dire que les mères qui choisissent d'allaiter leur enfant doivent, à l'issue de leur congé de maternité, qui est de 3 mois en Belgique, avoir droit à un congé d'allaitement d'une durée de 3 mois. Elles doivent en outre avoir droit à des pauses d'allaitement pendant les heures de travail pour pouvoir continuer à allaiter leur enfant ou pour pouvoir tirer leur lait.
Des initiatives politiques nationales visant à permettre aux mères de nourrir leur enfant (exclusivement) au lait maternel jusque l'âge de 6 mois ont déjà été encouragées dans le cadre de la déclaration d'Innocenti sur la protection, l'encouragement et le soutien de l'allaitement maternel, le document final de l'assemblée OMS/UNICEF sur le thème de « l'allaitement maternel dans les années 90 » (Venise, 1er août 1990).
La déclaration d'Innocenti incitait aussi à créer des comités nationaux pour la promotion et la protection de l'allaitement maternel (en Belgique, ce comité est dénommé « Comité fédéral de l'allaitement maternel », voir Moniteur belge du 2 décembre 1999) et à appliquer le « Code international de commercialisation des substituts du lait » qui a trait notamment à la publicité relative aux préparations pour nourrissons et à la distribution d'échantillons gratuits aux jeunes mères. Ce code international a été transposé partiellement dans la directive européenne 91/321/CEE du 14 mai 1991 concernant les préparations pour nourrissons et les préparations de suite. La directive européenne a été à son tour transposée partiellement dans l'arrêté du 27 septembre 1993 relatif aux denrées alimentaires destinées à une alimentation particulière.
La Belgique est aussi tenue de réglementer le droit aux pauses d'allaitement pendant le travail conformément à la Charte sociale européenne qu'elle a ratifiée le 16 octobre 1990. La Belgique a ainsi pris l'engagement de mettre en oeuvre l'ensemble des dispositions, y compris l'article 8.3.
Aux termes de cet article, les parties signataires s'engagent « en vue d'assurer l'exercice effectif du droit des travailleuses à la protection de la maternité, à assurer aux mères qui allaitent leurs enfants des pauses suffisantes à cette fin ».
Cette disposition a toujours été interprétée comme une obligation de prévoir des pauses d'allaitement rémunérées.
Nous renvoyons enfin à la Convention relative à la protection de la maternité, qui a été approuvée le 15 juin 2000 par l'Organisation internationale du travail (Convention OIT 183).
L'article 10 de cette convention est rédigé comme suit :
« 1. La femme a droit à une ou plusieurs pauses quotidiennes ou à une réduction journalière de la durée du travail pour allaiter son enfant.
2. La période durant laquelle les pauses d'allaitement ou la réduction journalière du temps de travail sont permises, le nombre et la durée de ces pauses ainsi que les modalités de la réduction journalière du temps de travail doivent être déterminés par la législation et la pratique nationales. Ces pauses ou la réduction journalière du temps de travail doivent être comptées comme temps de travail et rémunérées en conséquence. »
La Belgique est donc tenue d'adapter sa législation pour pouvoir ratifier la convention.
Dans sa réponse à une demande d'explications de l'auteur de la présente proposition de loi (nº 2-566, Annales 2-148, 18 octobre 2001) sur « la ratification de la Convention sur la protection de la maternité de l'Organisation internationale du travail », la ministre Onkelinx a déclaré qu'« il est clair que la Convention de l'Organisation internationale du travail doit être appliquée tant dans le secteur privé que dans le secteur public ». La ministre estime que pour ce qui est du secteur privé et plus précisément de toutes les travailleuses relevant de la Convention OIT, c'est-à-dire toutes les femmes qui travaillent sous l'autorité d'une autre personne dans les liens d'un contrat de travail , le droit au congé d'allaitement sera réglé par la voie d'une convention collective de travail. La ministre estime en outre que, pour ce qui est du secteur public, le droit aux pauses d'allaitement devra être garanti au moyen d'une initiative législative.
La présente proposition entend contribuer à une ratification rapide de la Convention OIT sur la protection de la maternité en vue de donner aux mères le droit à un congé d'allaitement et à des pauses d'allaitement.
Dans la ligne de la Convention OIT, nous renvoyons à la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne (2000/C 364/01) qui entend par « maternité » la période allant de la conception à l'allaitement (1).
Nous renvoyons enfin aux recommandations de la Commission des Communautés européennes [COM(2000) 466] (2) relatives à la mise en oeuvre de la directive européenne 92/85/CEE concernant la protection des travailleuses enceintes, accouchées ou allaitantes (3). Dans son document, la Commission recommande notamment de prévoir une protection spécifique pour les femmes qui travaillent dans les forces armées, pour celles qui travaillent dans la police et pour celles qui exercent certaines activités spécifiques au sein des services de protection civile (4).
Il ressort de deux études qui ont été menées parallèlement dans la partie néerlandophone et dans la partie francophone du pays, en avril 1996, que, dans les maternités flamandes, 56 % à peine des femmes et, dans les maternités francophones, 68 % à peine des femmes donnent le sein à leur enfant.
Au bout d'environ trois mois au moment où la plupart des mères qui travaillent à l'extérieur reprennent leur activité le pourcentage de nourrissons allaités par leur mère retombe à environ la moitié des pourcentages précités. Au bout de six mois, 10 % à peine des mères donnent encore le sein à leur enfant.
Les causes de ce taux d'allaitement fort bas dans notre pays sont diverses.
Force est de constater tout d'abord qu'en Belgique, on ne peut toujours pas parler d'une « culture de l'allaitement maternel », malgré les efforts de certains organismes publics comme Kind en Gezin et de certaines organisations non gouvernementales. Malgré leurs campagnes de promotion et l'encadrement personnel des jeunes mamans, on constate que l'éducation, l'enseignement et les formations en soins de santé pèchent par un manque structurel d'information sur l'allaitement maternel et consacrent trop peu d'attention à celui-ci.
Un deuxième facteur important qui peut expliquer le taux peu élevé d'enfants nourris au sein dans notre pays réside dans le fait que notre législation sociale n'est pas adaptée à la réalité de l'allaitement maternel. La Belgique ne reconnaît toujours pas le droit général au congé d'allaitement ou aux pauses d'allaitement. Le congé d'allaitement ne peut être obtenu que de deux manières : ou bien à titre de congé d'allaitement « prophylactique » imposé pour des raisons médicales, la femme recevant une allocation d'incapacité de travail égale à 60 % de sa rémunération plafonnée, ou bien sur la base d'une CCT, auquel cas il est le plus souvent non rémunéré. La plupart des mères doivent dès lors soit interrompre leur carrière ou prendre un congé parental, soit rester simplement à la maison sans bénéficier d'aucune forme d'indemnité. Il est fréquent toutefois que celles qui restent chez elles bénéficient d'un congé de maladie et reçoivent une indemnité à charge de l'assurance maladie.
Les femmes faisant partie du personnel militaire avaient droit au congé d'allaitement, mais ce droit a été supprimé sans concertation syndicale. Selon le ministre Flahaut, on a suivi en cela les règles applicables dans la fonction publique où le congé d'allaitement n'existe pas.
Cette suppression va à l'encontre, d'une part, des conceptions actuelles sur l'équilibre entre la vie familiale et la vie professionnelle et pour les hommes et pour les femmes et, d'autre part, des efforts visant à trouver une solution à certains problèmes spécifiques des femmes au sein des forces armées.
Le droit au congé d'allaitement pour les femmes faisant partie du personnel militaire était régi, avant les réformes récentes, par l'article 50 de la loi du 13 juillet 1976 relative aux effectifs en officiers et aux statuts du personnel des forces armées. Les femmes militaires pouvaient ainsi obtenir, à leur demande, un congé d'allaitement d'une durée de trois mois à compter de la fin de leur congé de maternité, cette période étant assimilée à une période de service actif non rémunéré.
L'avant-projet de loi (version du 18 juin 1997) relatif aux statuts du personnel militaire, qui a été discuté le 11 septembre 1997 avec les organisations syndicales, prévoyait lui aussi, en son article 91, § 4, le droit au congé d'allaitement d'une durée maximale de trois mois avec assimilation à une période de service actif non rémunéré.
L'avant-projet de loi relative aux statuts du personnel militaire (doc. Chambre, nº 50-975/1) soumis pour avis au Conseil d'État, prévoyait également ce droit en son article 120, § 4.
L'avis du Conseil d'État concernant l'article 120 s'énonçait comme suit :
« 1. Tant la loi du 16 mars 1971 sur le travail (article 39) que l'arrêté royal du 19 novembre 1998 relatif aux congés et aux absences accordés aux membres du personnel des administrations de l'État (article 25) prennent en considération les naissances multiples. Ainsi, le congé de maternité peut débuter, en cas de naissances multiples, la neuvième semaine qui précède la date présumée de l'accouchement. Le Conseil d'État n'aperçoit pas pour quelle raison objective cette distinction n'est pas consacrée par le texte en projet.
2. Les textes régissant le congé de maternité ont également été adaptés pour tenir compte des mesures de protection édictées par la directive 92/85/CEE du Conseil du 19 octobre 1992 concernant la mise en oeuvre de mesures visant à promouvoir l'amélioration de la sécurité et de la santé des travailleuses enceintes, accouchées ou allaitantes au travail.
C'est ainsi qu'un congé prénatal est accordé afin de permettre à l'agent féminin enceinte qui est en activité de service, de se rendre à des examens médicaux lorsque ceux-ci ne peuvent avoir lieu en dehors des heures de services. Ce congé est assimilé à une période d'activité de service.
Il conviendrait que les textes en projet tiennent compte de ces mesures de protection. Ainsi en va-t-il également du travail de nuit des femmes pendant leur grossesse.
Les dispositions en projet doivent en conséquence être complétées sur ces différents points. »
Dans son avis en la matière, le Conseil d'État ne préconise donc pas la suppression du droit au congé d'allaitement; il prône au contraire une protection complémentaire de la maternité notamment par l'octroi d'un congé prénatal pour examens médicaux et par l'adoption des dispositions nécessaires pour ce qui est du travail de nuit des femmes pendant leur grossesse.
Il convient en outre de se reporter à cet égard aux recommandations de la Commission des Communautés européennes [COM (2000) 466] concernant la mise en oeuvre de la directive 92/85/CEE visée dans l'avis. Dans ce document, la Commission recommande notamment de prévoir une protection spécifique pour les femmes qui travaillent dans les forces armées, pour celles qui travaillent dans la police et pour celles qui exercent certaines activités spécifiques au sein des services de protection civile.
Le § 4 de l'article 120 n'a cependant pas été repris dans le projet gouvernemental du 22 novembre 2000 qui a été soumis aux membres de la commission de la Défense nationale de la Chambre des représentants. Cette suppression s'est faite sans concertation avec les organisations syndicales. En réponse à une demande d'explications de l'auteur de la présente proposition de loi (nº 2-532, Annales nº 2-134, du 5 juillet 2001), le ministre de la Défense, M. Flahaut, a déclaré que l'on avait en cela suivi l'avis du Conseil d'État qui prône un alignement pur et simple sur le système appliqué au sein de la fonction publique.
La loi du 22 mars 2001 modifiant certaines dispositions relatives aux statuts du personnel militaire, qui a été publiée au Moniteur belge du 7 avril 2001, ne prévoit donc plus le droit au congé d'allaitement pour les femmes militaires. On a donc supprimé ainsi un droit acquis et, qui plus est, sans concertation.
Depuis le mois d'avril 2001, le personnel féminin n'a plus d'autre possibilité que de demander un congé parental ou un autre type de congé, comme l'a indiqué le ministre Flahaut dans sa réponse à la demande d'explications précitée : « Bien que le terme `congé d'allaitement' n'existe plus, le militaire féminin peut faire usage des mesures suivantes pour allaiter son enfant : congé parental, retraits temporaires d'emploi pour interruption de carrière, pour raisons familiales et par convenance personnelle. »
Cette réponse est inacceptable; le congé parental et les autres congés proposés ont une autre raison d'être. Le congé parental est un congé spécifique qu'un père ou une mère peuvent prendre au cours d'une période durant laquelle ils jugent qu'il est souhaitable qu'ils consacrent davantage de temps à s'occuper de leur(s) enfant(s). Le choix d'allaiter est également un choix explicite de la mère, mais il ne saurait être réduit à un choix hautement individuel réservé aux quelques mères qui peuvent se le permettre ou qui ont la possibilité légale de réduire leur temps de travail à cette fin.
La présente proposition prévoit l'instauration du droit à un congé d'allaitement d'une durée de trois mois pour les femmes qui font partie du personnel militaire, avec maintien de l'intégralité de leur rémunération. Le congé d'allaitement est un congé spécifique auquel doit être attachée une rémunération correcte, dans l'intérêt de la santé de la mère et de la santé de l'enfant. À l'instar de la protection prévue en faveur des femmes qui exercent d'autres professions à risques, il faut prévoir, en faveur des femmes militaires, le droit d'allaiter leur enfant dans des conditions optimales.
La présente proposition prévoit en outre l'octroi du droit à des pauses d'allaitement rémunérées pouvant atteindre deux heures par jour jusqu'à ce que l'enfant ait atteint l'âge d'un an. Ces pauses doivent permettre à une mère qui travaille de continuer à allaiter son enfant après avoir repris son travail au terme du congé de maternité et d'un éventuel congé d'allaitement. La mère peut utiliser la pause qui lui est octroyée pour allaiter son enfant ou pour tirer son lait.
Il est loisible à la mère de scinder ladite période de deux heures, si bien qu'elle peut choisir de scinder sa pause d'allaitement en deux pauses d'une heure ou arriver une heure plus tard au travail et repartir une heure plus tôt (auquel cas elle bénéficie d'un raccourcissement de son temps de travail, conformément à ce que prévoit la nouvelle convention de l'OIT sur la protection de la maternité). Pour concrétiser ce droit, il y a lieu de tenir compte à la fois de la réalité organisationnelle de l'entreprise et de la réalité des besoins de l'enfant et de la mère active. La période de deux heures est assimilée à une période de travail et rémunérée comme telle.
| Sabine de BETHUNE. |
Article 1er
La présente loi règle une matière visée à l'article 78 de la Constitution.
Art. 2
L'article 50 de la loi du 13 juillet 1976 relative aux effectifs en officiers et aux statuts du personnel des forces armées, remplacée par la loi du 22 mars 2001, est complétée par le paragraphe suivant :
« § 4. À l'expiration de son congé de maternité, la militaire a droit, à sa demande, à un congé d'allaitement dont la durée ne peut excéder trois mois, avec maintien de son salaire complet. Le congé d'allaitement est assimilé à une période de service actif.
Si une militaire préfère les pauses d'allaitement au congé d'allaitement ou si, à l'expiration de son congé d'allaitement, elle souhaite continuer à allaiter partiellement son enfant, elle a droit à deux heures de dispense d'activité par jour jusqu'à ce que son enfant ait atteint l'âge d'un an. Pour pouvoir prétendre au maintien de sa rémunération, elle doit avertir préalablement son commandant de corps et produire un certificat médical attestant qu'elle allaite son enfant. »
21 juillet 2003.
| Sabine de BETHUNE. |
(1) Conseil de l'Union européenne, décembre 2000, Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, explications relatives au texte complet de la charte (p. 50, explication relative à l'article 33 de la charte).
(2) COM(2000) 466 Communication de la Commission sur les lignes directrices concernant l'évaluation des agents chimiques, physiques et biologiques ainsi que des procédés industriels considérés comme comportant un risque pour la sécurité ou la santé des travailleuses enceintes, accouchées ou allaitantes (directive 92/85/CEE du Conseil).
(3) Directive du Conseil, du 19 octobre 1992, concernant la mise en oeuvre de mesures visant à promouvoir l'amélioration de la sécurité et de la santé des travailleuses enceintes, accouchées ou allaitantes au travail (dixième directive particulière au sens de l'article 16, § 1er, de la directive 89/391/CEE).
(4) Commission des Communautés européennes, COM(2000) 466, p. 8.