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22 JANVIER 2003
Antécédents législatifs récents
Au cours des derniers mois, le Parlement a approuvé deux lois modifiant le régime de la responsabilité civile auto (1). Elles opèrent des avancées non négligeables tant en ce qui concerne l'indemnisation des victimes d'accident de la route que pour la protection du consommateur assuré. La première instaure un bureau de tarification et permet l'utilisation du fichier Veridass pour déceler et réprimer les cas de non assurance. La seconde loi transpose des directives européennes visant au développement du fonds de garantie. Ces deux lois n'apaisent pas toutes les craintes car elles n'apportent pas de véritable solution aux difficultés d'assurance des jeunes d'une part, des personnes âgées d'autre part. L'effort doit donc être poursuivi, en s'appuyant pour ce faire sur les suggestions faites par les professionnels du secteur et par les associations représentatives des usagers de la route et des consommateurs.
Lutter contre la non-assurance
L'une des principales causes du défaut d'assurance ou de la fraude à l'assurance (telle que l'assurance par les parents de véhicules qui sont en réalité utilisés par leurs enfants) est évidemment financière. Certains tarifs sont purement et simplement prohibitifs, ils dissuadent la souscription de l'assurance pourtant obligatoire ou forcent certains conducteurs à l'endettement. Ce mécanisme d'exclusion est enclenché sans discernement et génère des injustices. Ainsi par exemple, un jeune assuré paie une prime en moyenne trois à quatre fois plus élevée en Belgique qu'en France (de 320 à 1 200 euros pour un jeune domicilié en ville conduisant une petite voiture).
Le marché de l'assurance exclut donc lui-même certains automobilistes qui ne peuvent assumer le paiement de ces primes exorbitantes, primes dont le montant est souvent sans proportion avérée avec le risque effectivement assuré. Bien que les assureurs y contribuent financièrement, la création récente du bureau de tarification ne renforce pas leur responsabilité et ne résout pas définitivement ces problèmes. Elle se contente d'encadrer une pratique existante, en lui donnant une certaine visibilité.
Principes à mettre en oeuvre : subsidiarité, égalité et responsabilité
1. Subsidiarité
Sauf le respect de la réglementation européenne applicable à la matière, il importe que le législateur retrouve la maîtrise d'une situation qui ne cesse de se dégrader, en raison notamment des difficultés financières auxquelles sont confrontés les assureurs. Il faut compléter la législation existante pour tempérer et, si possible, supprimer les effets d'exclusion trop fréquemment observés sur le marché de responsabilité civile auto. Il y a là un cas typique de dysfonctionnement du marché, un cas justifiant que l'État, en application du principe de subsidiarité, prenne ses responsabilités et intervienne pour effectuer les corrections qui s'imposent. Il existe pour ce faire divers outils, dont il doit user de manière juste et proportionnée, comme l'y invitent les principes du droit économique en général et du droit de la concurrence en particulier (législation européenne).
2. Restaurer la solidarité par l'égalité devant les primes
La notion assurance se conjugue au mode de la solidarité. La segmentation toujours plus poussée du marché brise cette solidarité et entraîne quotidiennement l'exclusion de nombreux automobilistes. Le prix du défaut d'assurance est actuellement reporté sur le montant des primes payées par les assurés. Il subsiste donc, de facto, une solidarité, qui est toutefois vicieuse dans son principe. Pour pallier cela, un équilibre subtil doit être (re)trouvé entre la solidarité entre tous les assurés d'une part et l'individualisation du risque d'autre part. L'enjeu est d'offrir un meilleur accès à l'assurance de la responsabilité sans faire supporter à certains assurés le coût des risques que prennent d'autres assurés (de la catégorie à laquelle ils appartiennent). Dès lors que l'assurance de la responsabilité civile en matière de véhicules automoteurs est obligatoire, il faut assurer un égal accès aux polices ad hoc. Égalité n'est toutefois pas synonyme d'uniformité, des modulations de prix sont opportunes et souhaitables. C'est l'idée qu'expriment par ailleurs les règles constitutionnelles de l'égalité et de la non-discrimination.
Elles n'excluent pas qu'une différence de traitement soit établie entre des catégories de personnes, pour autant qu'elle repose sur un critère objectif et qu'elle soit raisonnablement justifiée. Les mêmes règles s'opposent, par ailleurs, à ce que soient traitées de manière identique, sans qu'apparaisse une justification raisonnable, des catégories de personnes se trouvant dans des situations qui, au regard de la mesure considérée, sont essentiellement différentes. Pourquoi de tels principes ne seraient-ils pas applicables à l'assurance auto dès lors qu'il s'agit de satisfaire une obligation légale ?
3. Renforcer les responsabilités
La solidarité ne peut être postulée si elle n'est pas raisonnable, si elle n'est pas fondée sur la responsabilité. Et la responsabilité qui doit être provoquée en la matière est en réalité triple : il y a celle des automobilistes eux-mêmes, celle aussi du législateur, celle enfin des assureurs. Conduire ne peut être un droit réservé à certains conducteurs qui ont les moyens d'assurer leur véhicule quel qu'en soit le prix et dans certains cas, de s'offrir le luxe de conduire (assuré) malgré leur éventuelle irresponsabilité ou inaptitude à la conduite.
Conduire n'est pas un privilège mais avant tout une responsabilité. Il serait tout simplement inique de mettre à charge d'assurés responsables les risques pris inconsidérément par d'autres assurés, de ne pas répercuter sur la prime l'importance du risque que crée l'assuré au-delà du risque normal de base que constitue la participation à la circulation routière. Il est donc juste et normal que les tarifs d'assurance varient selon un certain nombre de critères, reflétant la responsabilité prise individuellement par l'assuré (formation complémentaire, libre soumission à des examens médicaux, faible sinistralité). Ces critères doivent être raisonnables et fondés sur des différences objectives et pertinentes.
Le législateur doit lui aussi prendre sa part de responsabilité et décider, dans l'intérêt général, qui doit se voir priver de l'accès à la circulation automobile ou, à l'inverse, qui doit pouvoir y participer à des conditions acceptables. Il ne peut plus abandonner cette décision à l'arbitraire du marché sans cautionner ou renforcer des injustices.
La présente proposition de loi envisage l'obligation d'assurance non plus seulement comme celle, passive, d'être assuré, mais aussi celle, active, d'assurer les risques à des tarifs abordables, en ne pratiquant des différences que si et dans la mesure où elles se justifient objectivement. Elle ouvre la porte au service universel dans ce secteur. Il s'agit de faire des assureurs les partenaires privilégiés de la diminution de l'insécurité routière, de consacrer le rôle qu'ils ont déjà joué sur ce terrain. Il n'a jamais été contesté que toute assurance joue non seulement un rôle économique mais aussi et peut être surtout un rôle social, ce qui explique, nonobstant la réglementation européenne, le contrôle public qui doit être exercé sur l'activité des compagnies d'assurance, particulièrement au nom de l'intérêt général.
Des consultations menées par l'auteur de la présente proposition, il ressort que différentes politiques doivent être menées conjointement pour atteindre des objectifs unanimement partagés : la « pleine » assurance, la diminution du risque et la solidarité dans la prise en charge des coûts. La problématique de la non assurance est complexe, les solutions doivent être recherchées dans la combinaison de mesures ciblées. Concrètement, il faut (encore) améliorer l'accès à l'assurance en agissant sur les facteurs d'augmentation des primes d'assurance, ceux qui sont liés à la technique d'assurance proprement dite et ceux qui sont liés à la maîtrise des risques assurés. Diverses pistes peuvent être envisagées, la présente proposition en retient quelques-unes.
1. Agir sur certains aspects de la technique d'assurance
La segmentation et la mutualisation du risque
La segmentation ou répartition des assurés en catégorie de risque statistique est désignée comme l'affection principale dont souffre l'assurance responsabilité civile auto. Si la segmentation se laisse comprendre dans un pays de grande dimension tel que les États-Unis, elle ne se justifie pas en Belgique. Pourquoi un assuré habitant une zone rurale peut-il bénéficier d'une prime moins élevée qu'un assuré habitant en zone urbaine alors que celui-là y circule peut-être tout autant que celui-ci. Le développement de cette technique résulte de la pression exercée par certains groupes de consommateurs représentant un « bon risque » et postulant pour cette raison une diminution des primes qui leur sont demandées. La segmentation répond donc à un souhait partagé par l'immense majorité des assurés, qui ne veulent pas supporter le coût d'une sinistralité largement occasionnée par une petite minorité d'assurés à « haut risque » (3-4% des consommateurs). La faiblesse des débouchés en croissance externe conduit les compagnies d'assurance à tout miser sur la croissance interne, ce qui est un autre facteur incitant à la segmentation. La segmentation à outrance remet fondamentalement en cause le principe de mutualisation du risque et rompt la solidarité qui est à la base de tout mécanisme d'assurance, particulièrement lorsqu'il s'agit d'une assurance obligatoire.
En application des principes d'égalité et de non discrimination évoqués ci-dessus, la présente proposition de loi veut atténuer la segmentation tout en permettant que les montants des primes varient selon des critères objectifs et pertinents.
Ainsi par exemple, le système de personnalisation a posteriori doit permettre de tenir compte de la sinistralité dans le calcul du risque effectif et donc de la prime demandée. L'arrêté royal du 16 janvier 2002 n'a pas interdit le bonus malus, mais a rendu son utilisation seulement facultative, les compagnies d'assurance restent donc libres d'y recourir si elles le jugent opportun.
Nul doute d'ailleurs que les compagnies continueront d'intégrer les risques réalisés (les sinistres) dans le calcul de la prime pour couverture des risques ultérieurs. Le secteur étant cependant devenu plus largement soumis à la concurrence, c'est le marché qui imposera le système le plus efficace.
De même, il a été suggéré de prendre en considération les condamnations, simples amendes ou transactions pour infraction au code de la route, qui reflètent mieux le risque créé par l'usager. Ce système n'est toutefois pas sans inconvénients : il revient à devoir créer un casier judiciaire parallèle, à l'usage des assureurs, ou à leur ouvrir l'accès au casier judiciaire proprement dit. Actuellement, cette information pénale ne leur est accessible que dans la mesure où l'infraction s'est doublée d'un sinistre qu'il leur incombe d'indemniser.
Baisser la prime, augmenter la franchise
L'augmentation pure et simple de la franchise constituerait un handicap financier important pour ne pas dire discriminant. Une telle mesure confinerait à l'inefficacité dès lors qu'il s'agit de faire revenir dans le cadre de l'assurance obligatoire les usagers de la route qui en sont sortis (du cadre, pas de la route, quoique) pour des raisons ... financières. La consignation ou le cautionnement de la franchise pourrait alternativement être envisagé. Sur le plan légistique une telle initiative relève du pouvoir réglementaire du Roi. La législation européenne s'y oppose cependant. Seule une initiative des assureurs eux-mêmes permettrait d'agir par ce biais.
La lutte directe contre la non-assurance
Si la loi du 2 août 2002 crée un outil efficace, il faudra encore le mettre en oeuvre. Or il existe de facto une indéniable complaisance à l'égard du phénomène de la non-assurance. Les assureurs sont en mesure d'agir directement, par le retrait des plaques minéralogiques. Les services de police sont également en mesure d'en faire plus pour traquer les contrevenants. Il ne faut donc pas nécessairement de nouveaux moyens mais avant tout, la volonté de les mettre en oeuvre.
Autres techniques
Moduler la couverture dans le temps et dans l'espace permettrait de mieux couvrir certains risques et de réduire d'autant la part de la non assurance. Par exemple, un jeune qui ne roule pas le week-end (comme un motard qui ne roule pas en hiver) pourrait bénéficier d'une assurance à prix moins élevé, le couvrant pour le restant de la semaine. Cette solution présente néanmoins d'énormes difficultés sur le plan du contrôle.
2. Agir sur le risque pour le réduire
Si les primes augmentent, c'est entre autres parce que la sinistralité augmente. C'est avec pertinence que la loi du 21 novembre 1989 stipule depuis l'entrée en vigueur de la loi du 2 août 2002 que « le Bureau de tarification peut imposer des conditions propres à réduire le risque que le preneur d'assurance présente ». Le principe de la maîtrise du coût par la maîtrise du risque doit cependant être appliqué de manière générale et non seulement lorsque le bureau de tarification intervient. Il n'est plus question ici de technique d'assurance mais de réduction des risques assurés, ce qui passe par des mesures de sécurité routière, de formation des jeunes conducteurs, de contrôle médical ... Alors qu'il existe un contrôle organisé bien que perfectible de la conformité technique des véhicules (2), de leur aptitude à satisfaire les hautes exigences du trafic automobile, il n'existe rien de comparable quant à la capacité continue et permanente des usagers à rencontrer ces mêmes exigences. Sans doute la crainte de l'impopularité a-t-elle conduit à éluder certaines responsabilités. Les autorités publiques ne procédant pas elles-mêmes à ce contrôle, le marché qui en assume les risques a réagi et procède lui-même à l'exclusion des usagers qui créent statistiquement le plus de risques. Il le fait cependant de manière discriminatoire et disproportionnée. De la même manière que les assureurs « incendies » consentent des réductions aux assurés qui prennent des mesures adéquates (installation d'un système de détection, rénovation en matériau résistant au feu ...), les assureurs « responsabilité civile auto » doivent pouvoir moduler les primes en fonction des efforts fournis par les assurés en vue de réduire les risques qu'ils entendent assurer. Certains assureurs pratiquent déjà ce système qui encourage par exemple les jeunes conducteurs à parfaire leur formation à la conduite automobile.
Il en va de même pour les examens médicaux proposés aux assurés âgés. Une fois encore, ce sont les règles européennes qui s'opposent à ce que des règles impératives soient adoptées en ce sens. Elles seraient en effet considérées comme des mesures tarifaires incompatibles avec les règles de la concurrence, même si tous les spécialistes ne sont pas d'accord sur ce point.
Proposer un circuit d'assurance alternatif (via le bureau de tarification) ne suffit pas, il faut aussi s'attâcher à faire rentrer le plus grand nombre de (non) assurés dans le circuit normal de l'assurance. Le but de la présente proposition de loi est non seulement d'améliorer ponctuellement la législation en vigueur mais également d'initier un débat pour aller plus loin, pour relancer une réflexion de fond. La suppression ou plus exactement l'atténuation de la segmentation doit être considérée comme un objectif à long terme, il s'agit concrètement de rendre raisonnablement possible l'accès à l'assurance obligatoire, en répartissant équitablement entre l'ensemble des personnes concernées (assurés, assureurs, pouvoirs publics) la charge des efforts à fournir. Le débat doit aussi être ouvert sur la notion de service universel en matière d'assurance, dès lors qu'être assuré est, sinon une obligation légale, toujours une nécessité sociale et économique.
Article 1er
Cet article n'appelle aucun commentaire. Il importe toutefois de rappeler qu'une politique intégrée en la matière requière que des initiatives soient prises au niveau fédéral, par le Parlement ou le gouvernement, chacun pour ce qui le concerne et, de la même manière, aux niveaux communautaire et régional, notamment en ce qui concerne la prévention ou l'infrastructure.
Article 2. Motivation des décisions de résiliation et du refus
Afin de permettre un contrôle judiciaire et une intervention du bureau de tarification plus efficaces, l'assureur est dans l'obligation de délivrer un document reprenant les motifs, bases légales et circonstances qui justifient, selon lui, la résiliation ou le refus d'assurer. Le parallèle peut être fait entre l'obligation de motivation qui pèse sur les actes pris par l'administration.
La disposition investit les assurances d'une mission active dans la lutte contre la non-assurance : la résiliation ne peut plus avoir lieu sans qu'une alternative constructive n'ait été proposée à l'assuré.
Article 3. Segmentation objective du marché
Les critères de segmentation sont généralement objectifs mais ils ne sont pas toujours pertinents. Il n'est pas juste que l'ensemble des assurés supporte l'irresponsabilité ou l'incivilité de quelques-uns; à cet endroit, il est juste de pratiquer des différences tarifaires. En revanche, aucune différence ne peut être pratiquée qui ne repose sur l'existence, effective individuellement, d'un risque dont l'assuré possède la maîtrise. La puissance ou la couleur du véhicule, le refus de se soumettre à un examen d'aptitude médicale relèvent de la volonté de l'automobiliste, il n'en est rien pour ce qui est de son sexe, de son âge ou dans une certaine mesure, de son domicile ou de sa profession. La compétence est laissée au Roi de définir certains critères techniquement plus complexes fondés sur des facteurs changeants. Ainsi le kilométrage parcouru pourrait être retenu (déclaration par évaluation de la distance à parcourir, et correction restitution du trop perçu ou paiement du surplus ; prime calculée en fonction du kilométrage de l'année précédente avec un forfait pour la première année, complication en cas de changement fréquent d'assureur, qui peut être pallié aisément par la certification du kilométrage). Le but de la proposition n'est pas de supprimer purement et simplement la segmentation mais de la tempérer en posant dans la loi du 21 novembre 1989 le principe de l'égalité devant le tarif pratiqué par l'assureur et en précisant au même endroit des critères objectifs de segmentation fondés sur des facteurs qui sont sous la maîtrise de l'assuré (il pourrait acheter une voiture de moindre cylindrée mais on ne peut pas pénaliser le fait qu'il habite en ville; sans compter que cette discrimination ne contribue pas à la re dynamisation des villes).
Articles 4 et 5. Segmentation objective du marché
La loi est étrangement silencieuse en ce qui concerne le fonctionnent du Bureau de tarification et ne précise que trop peu les critères sur lesquels il est tenu de fonder ses décisions. La mise en place de ce bureau, prévue pour le début de l'année 2003, est d'ores et déjà située dans un contexte de désinformation et de scepticisme systématisé. Sa composition paritaire constitue à première vue une garantie de son bon fonctionnement et de l'équité de ses décisions. La vigilance s'impose toutefois et pour prévenir toute dérive, il faut établir les règles et critères principaux nécessaires à cette fin, compte tenu des documents de travail élaborés par les assureurs d'une part et les représentants des consommateurs d'autre part.
La composition du bureau est également ajustée, il doit comprendre en son sein un représentant des courtiers.
Il appartient au Roi de préciser, sur avis conforme, le fonctionnement du bureau et les critères sur base desquels le bureau proposera un tarif aux assurés évincés. Il faut aussi souligner que le recours au bureau de tarification doit rester exceptionnel, qu'il ne doit pas devenir la commodité d'assureurs peu soucieux de prendre leur part de responsabilité sociale.
Article 6. La stabilisation des portefeuilles d'assurance
Actuellement les polices d'assurance sont résiliables annuellement, elles le furent autrefois par période de dix ans. Il semble que l'on soit tombé d'un excès dans l'autre. En effet, sous l'influence d'un marketing parfois très agressif, les assurés changent de plus en plus souvent d'assureur, l'on assiste à une grande rotation des portefeuilles d'assurance. Or les frais d'établissement d'une police sont amortis sans répercussion sur le montant de la prime en trois ans environ. L'annualisation a entraîné une augmentation sensible des coûts en frais généraux, qui s'est immédiatement répercutée sur le montant des primes.
Article 7. Entrée en vigueur
Cet article n'appelle aucun commentaire particulier.
| René THISSEN. |
Article 1er
La présente loi règle une matière visée à l'article 78 de la Constitution.
Art. 2
Un article 2bis, rédigé comme suit, est inséré dans la loi du 21 novembre 1989 relative à l'assurance obligatoire de la responsabilité en matière de véhicules automoteurs, dernièrement modifié par la loi du 2 août 2002 :
« Article 2bis. Sans préjudice de l'article 29, § 1er, de la loi du 25 juin 1992, l'assureur qui résilie le contrat d'assurance à sa propre initiative, délivre à l'assuré une pièce justificative des motifs qui étayent cette résiliation et mentionne sur la même pièce les voies de recours et procédures qui sont accessibles à l'assuré pour lui permettre de satisfaire à l'obligation.
Sans préjudice de l'article 9ter, § 5, l'assureur qui refuse d'accorder une couverture est tenu à justifier son refus par écrit. »
Art. 3
Un article 2ter, rédigé comme suit, est inséré dans la même loi :
« Article 2ter. Le tarif pratiqué par l'assureur est unique et applicable à tous les assurés. Sauf les critères exclus par le Roi, l'assureur peut établir des modulations de tarif fondées sur des critères objectivement liés à l'importance du risque assuré pour autant que l'assuré en ait personnellement la maîtrise. Sont notamment exclues les distinctions fondées sur le sexe, la race, la nationalité, l'âge, le domicile ou la profession. L'assureur peut également adopter un système de personnalisation a posteriori. »
Art 4
À l'article 9bis de la même loi, inséré par la loi du 2 août 2002, sont apportées les modifications suivantes :
A. au § 2, alinéa 1er, les mots « ,dont un représentant des intermédiaires d'assurance au sens de la loi du 27 mars 1995 relative à l'intermédiation en assurances et à la distribution d'assurances » sont insérés entre les mots « les entreprises d'assurances » et les mots « et quatre membres représentant les consommateurs »;
B. le § 3, alinéa 2, est remplacé par la disposition suivante :
« Sur avis conforme du Bureau de tarification, le Roi établit son règlement et détermine les critères de tarification auxquels il recourt. »
Art. 5
L'article 9quater de la même loi, inséré par la loi du 2 août 2002 est complété par un § 4, rédigé comme suit :
« § 4. Le bureau de tarification publie ses décisions. »
Art. 6
Dans l'article 30, § 1er, de la loi du 25 juin 1992 sur le contrat d'assurance terrestre, modifié par la loi du 16 mars 1994, l'alinéa suivant est inséré entre les alinéas 1er et 2 :
« Toutefois, le contrat d'assurance obligatoire de la responsabilité en matière de véhicules automoteurs est conclu pour une période de trois ans au maximum. »
Art. 7
La présente loi entre en vigueur le jour de sa publication au Moniteur belge.
6 novembre 2002.
| René THISSEN. |
(1) Loi du 2 août 2002 modifiant la loi du 21 novembre 1989 relative à l'assurance obligatoire de la responsabilité civile en matière de véhicules automoteurs et modifiant les articles 29 et 31 de la loi du 25 juin 1992 sur le contrat d'assurance terrestre (doc. Chambre, nº 50/1079) et loi du 22 août 2002 portant diverses dispositions relatives à l'assurance obligatoire de la responsabilité en matière de véhicules automoteurs (doc. Chambre, nº 50/1716).
(2) Le fichier existant de la DIV pourrait être utilisé par les assureurs pour détecter les véhicules laissés en circulation malgré leur non-conformité.